Rekenkameronderzoek Toegang tot de Wmo d.d. 16 december 2019

Het kan zijn dat de consulent aanvullende (medische) informatie nodig heeft om een advies voor het al dan niet toewijzen van een maatwerkvoorziening te onderbouwen. In dat geval moet de consulent hiervoor toestemming van de cliënt vragen. Uit de dossiercontroles van Sterker blijkt echter dat toestemmingsformulieren niet (altijd) volledig worden ingevuld. Bij één van de gevolgde cliënten is het medische dossier bovendien niet veilig gedeeld, het is namelijk onversleuteld en via een onbeveiligde mail aan de consulent gestuurd (zie casus 6 in bijlage 4). Knelpunten rond het onderzoeksverslag Degene die namens de gemeente het keukentafelgesprek voert dient er zorg voor te dragen dat de cliënt binnen twee weken een verslag van het gesprek ontvangt, het zogenaamde onderzoeksverslag. De cliënt kan zo teruglezen wat er in het keukentafelgesprek is besproken en heeft de gemaakte afspraken zwart-op-wit. Daarnaast geeft het de cliënt de mogelijkheid om iemand in zijn omgeving de besproken zaken in het keukentafelgesprek te laten lezen. Dit is belangrijk, omdat de gemeente bij de beslissing voor het toekennen of afwijzen van de gevraagde voorziening het advies van de consulent volgt en in de beschikking verwijst naar het onderzoeksverslag. Ons onderzoek en de dossiercontrole door Sterker, maken duidelijk dat cliënten lang niet altijd een verslag van het gesprek ontvangen.

De geïnterviewde en gevolgde cliënten die wel een onderzoeksverslag ontvingen, ontvingen dit binnen twee weken. Om in het keukentafelgesprek alle relevante zaken aan bod te laten komen, dient de consulent gebruik te maken van de Easycare en Sonestra-methode. In de door de Rekenkamer geanalyseerde onderzoeksverslagen (die een goede weergave van het gesprek moeten zijn) ontbreken in veel gevallen onderdelen. Verder variëren de verslagen van zeer beknopt tot zeer uitgebreid. Dit is niet altijd te verklaren door de situatie van de cliënt. Het verschilt hoe uitgebreid 24

Met een persoonlijk gesprek wordt een face-to-face gesprek bedoeld dat – met het oog op het beoordelen van de situatie van de cliënt - bij voorkeur bij de cliënt thuis plaatsvindt.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

18

leefgebieden in verschillende verslagen zijn beschreven, ook ontbreken vaak concrete doelen waaraan de cliënt wil werken, is het niet altijd duidelijk of mogelijkheden van algemene voorzieningen of het eigen netwerk zijn verkend en is niet altijd duidelijk in hoeverre casusregie van toepassing is en waar deze dan belegd is. Daarnaast wordt lang niet altijd duidelijk of besproken is wat de behoefte aan ondersteuning van de mantelzorger is en dat de cliënt een eigen bijdrage moet betalen. Knelpunt werkwijze afgeven beschikking Naast de knelpunten vanuit cliëntperspectief zien wij ook een knelpunt in de werkwijze bij het afgeven van de beschikking. In tegenstelling tot wat in de Verordening staat, geeft de gemeente geen beschikking af op basis van een ondertekend aanvraagformulier of onderzoeksverslag, maar op basis van een door de consulent van het Sociaal Wijkteam ingevuld ‘productbestelformulier’. De gemeente controleert niet op de aanwezigheid van een (ondertekend) aanvraagformulier. De aanvraagformulieren worden door de administratief medewerkers van de Sociaal Wijkteams in ‘bulken’ aan de gemeente toegestuurd; deze worden daar ook als bulk gearchiveerd. Het aanvraagformulier wordt niet opgenomen in het dossier per cliënt.

Conclusie 3: Bij het sturen op het Wmo-proces heeft de gemeente onvoldoende aandacht voor het cliëntperspectief, waardoor onvoldoende geborgd is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden, en ook de rechtszekerheid van cliënten onvoldoende geborgd is.

Onvoldoende aandacht voor cliëntperspectief De gemeente heeft de uitvoering van haar wettelijke taken rond het organiseren van de toegang tot Wmo-voorzieningen uit handen gegeven aan Sterker en Bindkracht10. De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het functioneren van de organisatiestructuur voor zorg en welzijn als geheel. De Rekenkamer realiseert zich dat het daarbij zoeken is naar een balans tussen het geven van vertrouwen en het voeren van regie. De gemeente kan niet op de stoel van medewerkers en het management van Sterker en Bindkracht10 gaan zitten. Tegelijkertijd moet hij zorgen voor werkbare kaders, toezicht houden op de uitvoering en waar nodig bijsturen. De Rekenkamer concludeert dat de gemeente dat laatste tot nu toe vooral heeft gedaan vanuit financieel en juridisch oogpunt, en te weinig vanuit cliëntperspectief. Hierdoor hebben cliënten (nog steeds) te maken met bepaalde knelpunten (zie conclusie 2). Ook is niet gewaarborgd dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden en de rechtszekerheid van cliënten geborgd is. Op grond van de bestudeerde stukken en gevoerde gesprekken ziet de Rekenkamer hiervoor twee mogelijke verklaringen. De eerste is de situatie rond de decentralisaties in de afgelopen jaren.

De gemeente kreeg er een grote (nieuwe) taak bij, er was weinig tijd voor een goede voorbereiding en al snel ontstonden lange wachtlijsten en financiële overschrijdingen. Dit maakte dat aanvankelijk de prioriteit gelegd werd bij het waarborgen van zorgcontinuïteit. Daarna lag de prioriteit bij het terugdringen van de

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

19

wachtlijsten, de uitgaven aan zorg en het verbeteren van de stuurinformatie daarvoor. Dat is echter vijf jaar na de start van de decentralisaties nog steeds zo. Gegeven de startsituatie rond de decentralisaties en de complexe 25 relatie tussen de gemeente en de uitvoerende partijen, vindt de Rekenkamer die prioriteitsstelling in de beginperiode legitiem. Echter, ook al is de waardering van cliënten voor het contact met de Stips en Sociaal Wijkteams hoog, het cliëntperspectief had al eerder een plek in de bijsturing moeten krijgen. Naast hun waardering zijn er immers ook andere aspecten van belang voor cliënten. Bij het verbeteren van de stuurinformatie was en is er vooral aandacht voor kwantitatieve gegevens. Bij de start in 2015 waren er bij de gemeente nauwelijks (betrouwbare) gegevens beschikbaar om te kunnen (bij)sturen. Het was sturen in de mist, zoals één van onze gesprekspartners het noemde. Inmiddels is het ‘kwantitatieve’ inzicht van de gemeente in het proces van aanmelding tot en met beschikking behoorlijk toegenomen (zie de gepresenteerde cijfers in bijlage 5). Punt van aandacht hierbij is nog wel dat die gegevens in verschillende systemen deels door Sterker en deels door de gemeente worden bijgehouden.

Binnen de gemeente zijn de cliëntgebonden gegevens rond zorg op grond van de Wmo én Jeugdwet inmiddels voor een belangrijk deel bij elkaar gebracht in één ‘dashboard’. Dit dashboard is medio september beschikbaar gekomen voor medewerkers binnen de gemeente. Het dashboard wordt de komende tijd verder doorontwikkeld. Dit is belangrijk om op een eenvoudiger wijze meer specifieke analyses te kunnen maken. In het kader van ons onderzoek was het bijvoorbeeld niet (goed) mogelijk (betrouwbaar) inzicht te krijgen in de reden van de beëindiging van een indicatie en de doorlooptijd tussen het afgeven van een beschikking en de levering van zorg. Het is ook belangrijk met het oog op het voornemen meer beschikkingsvrij te indiceren. Er is dan immers bij de gemeente niet meer bekend wie welke zorg krijgt. Zonder afspraken te maken over te registreren data bestaat het risico dat de gemeente dan opnieuw moet ‘sturen in de mist’. Het kwantitatieve inzicht van de gemeente in wat er bij de Stips gebeurt, is nog niet verbeterd ten opzichte van de situatie zoals wij die aantroffen in het onderzoek Sturen op Zorg in 2017. Gegevens die bij de Stips inmiddels wel beschikbaar zijn, worden door de gemeente maar beperkt uitgevraagd. De informatie die de gemeente wel ontvangt wordt niet geanalyseerd.

Informatie zoals wij die in het kader van dit onderzoek in bijlage 6 op een rij hebben gezet, was er daardoor nog niet binnen de gemeente. De gemeente heeft hiervoor als verklaring gegeven dat de prioriteit bij de verbetering van de informatievoorziening lag bij die zaken, waar het meeste geld in omgaat. De tweede mogelijke verklaring die de Rekenkamer ziet, is dat de gemeente zich (te) terughoudend opstelt als het gaat om de bijsturing van de uitvoering door de Stips en de Sociaal Wijkteams. Wij doelen hierbij nadrukkelijk niet op de sturing op werkzaamheden voor individuele cliënten; daar geeft de gemeente terecht het vertrouwen aan de werkers en het management van Sterker en Bindkracht10. 25

De gemeente en met name Sterker hebben op basis van de gemeentelijke subsidie een opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie, in de praktijk zijn zij ook samenwerkingspartners.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

20

Waar de gemeente in de afgelopen jaren de kwantitatieve informatie sterk heeft verbeterd, is het systematisch verzamelen van kwalitatieve informatie achter gebleven. Het meeste wordt opgehaald in gesprekken met het management van Sterker. In het verleden heeft de gemeente op verzoek van Sterker onder meer richtlijnen opgesteld met betrekking tot de kwaliteit van zorgverlening, het aanbod van begeleiding door zorgverleners en de voorwaarden voor pgb’s. De gemeente verwacht op dit soort punten (meer) initiatief van Sterker, zo werd door betrokken ambtenaren aangegeven. De Rekenkamer vindt dat de gemeente vanuit de verantwoordelijkheid voor het functioneren van het systeem, juist zelf meer initiatief moet nemen. Dat geldt niet alleen voor het verzamelen van kwalitatieve informatie, maar ook voor het - waar nodig - aanpassen van processen naar aanleiding daarvan. Op basis van de informatie over het verloop van het proces die wel beschikbaar is, gebeurt dat nu nog te weinig.

Gevolg hiervan is dat al eerder geconstateerde knelpunten ook weer in ons onderzoek naar voren komen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de beperkte bekendheid van de Stips en de Sociaal Wijkteams, het gebrek aan privacy bij de Stips, het beperkte gebruik van formats door de consulenten van de Sociaal Wijkteams en het lang niet altijd versturen van het onderzoeksverslag aan cliënten. Het maakt ook dat bijvoorbeeld de knelpunten rond de samenwerking tussen de Stips en de Sociaal Wijkteams en de wijze waarop de gemeente de Stips van informatie voorziet, tot nu toe onvoldoende aandacht heeft gekregen. Geen zekerheid gelijke behandeling In de uitvoering is sprake van een aantal werkwijzen dat maakt dat er geen zekerheid is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. Binnen de Sociaal Wijkteams zijn diverse formats beschikbaar. Een functie van formats is dat gelijke gevallen gelijk behandeld kunnen worden; formats bieden duidelijkheid voor cliënten en consulenten en formats vergroten de efficiency. De beschikbare formats worden in de praktijk niet altijd gebruikt. Dit geldt voor standaardbrieven, het toesturen van de folder met informatie over het proces en de rechten en plichten voor cliënten en de methoden voor het voeren van het keukentafelgesprek. Tot maart 2019 werd (zelfs binnen de tien Sociaal Wijkteams) gebruik gemaakt van verschillende formats voor het onderzoeksverslag.

Inmiddels is sprake van één format. Bij de cliënten die wij hebben gevolgd die een onderzoeksverslag ontvingen, is gebruik gemaakt van dit format. In de gevoerde gesprekken hebben enkele consulenten aangegeven op onderdelen behoefte te hebben aan meer kaders, en dat zij daarbij ook initiatief van de gemeente verwachten. Dit helpt hen bij het maken van keuzes en het uitleggen daarvan aan cliënten. Als goed voorbeeld uit het verleden zijn de gewijzigde regels rond pgb’s26 genoemd. Voor alle Stips zijn er enkele basisdocumenten waar vrijwilligers voor de beantwoording van vragen op terug kunnen vallen. Verder wisselt het per Stip welk extra naslagmateriaal beschikbaar is. De betrokkenen bij de Stips verschillen van mening of dit (samen met de nabesprekingen na afloop

26

pgb: persoonsgebonden budget.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

21

van een dagdeel dat de Stip open was 27) voldoende is, of dat er meer uniformiteit nodig is. De betrokkenen zijn het er wel over eens dat met de ‘nieuwe’ website van de gemeente Nijmegen een belangrijke bron van (uniforme) informatie is weggevallen. Dit is een knelpunt genoemd, omdat veel vragen bij de Stips betrekking hebben op zaken die met de gemeente te maken hebben. In perioden dat het erg druk is bij de Sociaal Wijkteams zijn de consulenten niet of moeilijk bereikbaar voor de vrijwilligers van de Stips. Aangegeven is dat ‘de deur dan letterlijk dicht zit’. Overigens zijn op de meeste locaties nu afspraken gemaakt tussen Stips en Sociaal Wijkteams die de samenwerking voor beide partijen – gegeven de drukte – werkbaarder maken. Een aantal gesprekspartners is van mening dat de samenwerking (of zelfs het hele systeem) te veel leunt op persoonlijke netwerken. Rechtszekerheid onvoldoende gewaarborgd Cliënten zijn weliswaar tevreden over hun contact met de Sociaal Wijkteams, maar worden onvoldoende geïnformeerd over hun rechten en plichten. Informatie hierover is moeilijk te vinden. Een folder die hierover beschikbaar is, worden lang niet altijd aan cliënten toegestuurd als zij zich melden met hun hulpvraag of wordt uitgenodigd voor het keukentafelgesprek.

Tenzij cliënten zich op een andere manier geïnformeerd hebben, weten zij niet dat zij recht hebben op een onafhankelijke cliëntondersteuner, een eigen plan mogen indienen, dat zij een onderzoeksverslag ontvangen, dat zij altijd een aanvraag kunnen indienen (ook als de consulent tot de conclusie komt dat de cliënt geen maatwerkvoorziening nodig heeft) en dat zij bezwaar kunnen maken tegen het besluit van de gemeente naar aanleiding van hun aanvraag. Uit ons onderzoek en het dossieronderzoek van Sterker blijkt dat het meer dan eens voorkomt dat cliënten geen onderzoeksverslag ontvangen. Bij conclusie 2 lichtten wij al toe wat het belang van zo’n verslag is voor de cliënt: hij heeft afspraken zwart op wit en kan deze laten lezen door bekenden. Het verslag is van belang met het oog op de rechtszekerheid van de cliënt. De gemeente baseert namelijk haar besluit over het toe- of afwijzen van de gevraagde voorziening op het advies van de consulent. Daarvoor is het van belang dat de cliënt gebruik heeft kunnen maken van zijn recht aan te geven of zaken in het verslag ontbreken of onjuist zijn weergegeven. In de praktijk kan hier overigens geen invulling aan gegeven worden, omdat het aanvraagformulier al bij de afronding van het keukentafelgesprek wordt ondertekend en de consulent direct daarop een zogenaamde productbestelling bij de gemeente plaatst.

Verder geldt dat een cliënt bezwaar kan maken tegen het besluit van de gemeente (beschikking). Daarvoor heeft de cliënt het onderzoeksverslag nodig. Overigens stelde de Raad van State in zijn advies bij het voorstel voor de Wmo dat in bepaalde gevallen bezwaar gemaakt kan worden op basis van het onderzoeksverslag (zie bijlage 2). Dit is in het bijzonder van belang voor de rechtszekerheid van cliënten waarvoor de consulent adviseert geen of een algemene voorziening toe te kennen, of waarvoor zorg beschikkingsvrij vanuit het Sociaal Wijkteam wordt gegeven.

27

Zie voor een toelichting op de nabespreking bijlage 7.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

22

In het beleidsplan Veur Mekäör is vastgelegd dat de adviezen van de consulenten op een aanvraag voor de gemeente leidend zijn voor het besluit; de gemeente toetst deze niet inhoudelijk. De beschikking wordt afgegeven op basis van de zogenaamde productbestelling van de consulent van het Sociaal Wijkteam. 28 Door deze werkwijze kan de consulent al toezeggingen aan de cliënt doen in het keukentafelgesprek, maar evenzo aangeven dat het aanvragen van een maatwerkvoorziening weinig kans van slagen heeft. Alleen in het geval afgeweken wordt van de kaders legt een consulent een situatie voor aan een collega. Dit maakt dat veruit de meeste cliënten afhankelijk zijn van één consulent. Voor de gemeente betekent deze werkwijze dat het geen beeld heeft van de (juridische) kwaliteit van de onderbouwing van de adviezen. Pas nadat bij diverse bezwaarprocedures bleek dat de onderbouwing (in het onderzoeksverslag) onvoldoende was of zelfs het onderzoeksverslag (met onderbouwing) ontbrak, is in 2016 besloten om Sterker één keer per jaar een dossieronderzoek uit te laten voeren. Uit deze controles moet blijken of de inhoud van de dossiers voldoet aan de daaraan gestelde eisen, zo nodig worden verbetermaatregelen genomen. Voorbeeld van zo’n verbetermaatregel is de aanpassing van het format voor het onderzoeksverslag.

Tot maart 2019 werd (zelfs binnen de tien Sociaal Wijkteams) gebruik gemaakt van verschillende formats; nu is er nog maar één format.

28

De aanvraagformulieren die door de cliënten na afloop van het keukentafelgesprek worden ondertekend spelen geen rol in het primaire proces. Deze worden door de administratief medewerker van het Sociaal Wijkteam in ‘bulken’ aan Bureau Documentaire Informatievoorziening van de gemeente gestuurd. Deze archiveert de aanvraagformulieren als ontvangen ‘bulk’; de aanvraagformulieren worden niet toegevoegd aan het dossier per cliënt. De back-office van de gemeente – het organisatie-onderdeel dat de beschikkingen afgeeft - krijgt de aanvragen per cliënt dus niet te zien.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

23

4. AANBEVELINGEN Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de zorg aan langdurig zieken en ouderen, jeugdzorg en werk en inkomen. We zijn nu vijf (turbulente) jaren verder en staan aan de vooravond van een stelselherziening in het sociaal domein, die onder meer moet leiden tot brede basisteams voor Volwassenen. Op basis van de conclusies doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen om de toegang tot Wmo voorzieningen vanuit cliëntperspectief effectiever en efficiënter te maken. De Rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan: 1. In de voorbereiding op de besluitvorming over de brede basisteams Volwassenen antwoord te krijgen op een aantal belangrijke vragen die betrekking hebben op de organisatie en uitvoering door die brede basisteams. 2. Het college opdracht te geven zijn verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo te versterken door ook toezicht te houden en (bij) te sturen op basis van informatie over de (knelpunten in de) uitvoering. 3. Het college opdracht te geven de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten in het proces op te lossen, door daarover afspraken te maken met Sterker en Bindkracht10 en ook binnen de eigen organisatie een aantal zaken te verbeteren. Wij lichten deze aanbevelingen hierna toe.

Aanbeveling 1: Zorg, in voorbereiding op de besluitvorming over de brede basisteams Volwassenen, voor antwoord op een aantal belangrijke vragen die betrekking hebben op de organisatie en uitvoering door die brede basisteams.

In het kader van de stelselherziening sociaal domein heeft het college aan de raad voorgesteld te gaan werken met ‘brede basisteams’ en daarbij onderscheid te maken tussen Jeugd & Gezin en Volwassenen. Aan de raad is verzocht in te stemmen met de brede basisteams Jeugd & Gezin per 2021 en daarvoor een aanbestedingsprocedure te starten. Verzocht is ook de vorming van de brede basisteams Volwassenen te temporiseren.

De Rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan om in de voorbereiding op de besluitvorming over de brede basisteams Volwassenen antwoord te krijgen op tenminste de volgende vragen. a.

Hoe wordt ervoor gezorgd dat de nieuwe organisatiestructuur voor zorg en welzijn bij inwoners en professionals in het veld van zorg en welzijn bekend wordt?

b.

Hoe wordt ervoor gezorgd dat werkers in de nieuwe organisatiestructuur inwoners weten te vinden?

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

24

c.

Hoe wordt het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur geborgd bij de splitsing van Jeugd & Gezin en Volwassenen?

d.

Hoe wordt voorkomen dat wachtlijsten blijven bestaan of opnieuw gaan ontstaan?

e.

Hoe wordt - gegeven het feit dat ruim 50% van de Wmo-aanvragen een aanvraag voor een Wmo-klassiek maatwerkvoorziening betreft 29 - voorkomen dat de brede basisteams Volwassenen onvoldoende tijd hebben om (lichte) hulp en ondersteuning te bieden en er opnieuw indicatie-organen ontstaan?

f.

g.

Hoe wordt bij beschikkingsvrij indiceren: i.

Gewaarborgd dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden?

ii.

De rechtszekerheid van cliënten geborgd?

iii.

Omgegaan met de eigen bijdrage van cliënten?

Waar ligt (bij de Stips) de juiste balans tussen het uitgangspunt ‘voor en door bewoners’ en: iv.

De inzet van professionals?

v.

Uniformiteit bij de invulling van de informatie en adviesfunctie?

Spoorboekje De Rekenkamer acht het verder van belang dat de gemeenteraad voor de voorbereiding op de besluitvorming over de brede basisteams Volwassenen een ‘spoorboekje’ van het college ontvangt, waarin is aangegeven op welke momenten (medewerkers van) betrokken partijen, (vertegenwoordigers van) cliënten en de gemeenteraad betrokken worden en wat er dan van hen verwacht wordt.

Aanbeveling 2: Geef het college opdracht zijn verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo te versterken door ook toezicht te houden en (bij) te sturen op basis van informatie over de (knelpunten in de) uitvoering.

De gemeente heeft de uitvoering van haar wettelijke taken rond het organiseren van de toegang tot Wmo-voorzieningen uit handen gegeven aan Sterker en Bindkracht10 (en vanaf 2021 aan een organisatie die de brede basisteams gaat organiseren). De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het functioneren van de organisatiestructuur voor zorg en welzijn als geheel. Om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, is het nodig: a.

Heldere afspraken te maken over de verantwoordelijkheden, functies en taken van betrokken partijen (inclusief de gemeente zelf) ten aanzien van de (uitvoering van de) Wmo. Hierdoor wordt niet alleen voor alle partijen duidelijk waar verantwoordelijkheden beginnen en eindigen, maar kan de gemeente ook haar toezichthoudende rol beter waarmaken. Op basis van de bevindingen uit het onderzoek ‘Sturing externe relaties’ door de afdeling Stadscontrol

29

Wmo-klassiek maatwerkvoorzieningen betreffen zaken zoals rolstoelen, woningaanpassingen en huishoudelijke hulp.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

25

worden binnenkort afspraken gemaakt over een gemeentebrede aanpak hiervoor. De Rekenkamer adviseert hier gebruik van te maken. b.

Het dashboard met cliëntgebonden data verder door te ontwikkelen. Het dashboard biedt inmiddels een schat aan informatie die het mogelijk maakt gericht bij te sturen. Om nog betere en ook andere analyses te kunnen maken is het van belang dat het dashboard verder door ontwikkeld wordt.

c.

Voordat beschikkingsvrij geïndiceerd gaat worden te bepalen welke gegevens van de cliënten die zo geholpen worden nodig zijn om te kunnen bijsturen. Dit is belangrijk, om te voorkomen dat de gemeente opnieuw in een situatie van ‘sturen in de mist’ terecht zou komen, omdat geen of onvoldoende gegevens bekend zijn van cliënten.

d.

Periodiek informatie te verzamelen over de uitvoering van (de toegang tot) de Wmo. Dit is nodig om eventuele knelpunten in de uitvoering te signaleren en op basis daarvan de uitvoering bij te sturen. Wij bevelen aan daartoe: i.

Het jaarlijkse dossieronderzoek door Sterker te benutten als bron voor verdiepend onderzoek naar eventuele knelpunten in de uitvoering. Als uit het dossieronderzoek bijvoorbeeld blijkt dat onderzoeksverslagen veelal ontbreken, is het nuttig om nader te onderzoeken of deze wel bestaan en aan de cliënt gestuurd zijn.

ii.

In het verplichte Cliëntervaringsonderzoek ook cliënten mee te nemen die naar aanleiding van hun melding zijn verwezen naar een algemene voorziening of die geen voorziening hebben ontvangen. De Rekenkamer en de adviescommissie JMG hebben dit al eerder geadviseerd. Wij komen er nu op terug, omdat het voornemen is veel meer beschikkingsvrij te indiceren (en dus minder toe te leiden naar maatwerkvoorzieningen).

iii.

Vaker kwalitatief onderzoek te doen onder cliënten. Kwalitatief onderzoek levert meer informatie op over het verloop van het proces in de praktijk (en hoe cliënten dat ervaren), dan kwantitatief onderzoek. Het kan daarmee ook beter inzicht geven in het effect van verbetermaatregelen.

Aanbeveling 3: Geef het college opdracht de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten in het proces op te lossen, door daarover afspraken te maken met Sterker en Bindkracht10 en ook binnen de eigen organisatie een aantal zaken te verbeteren.

Afspraken met Sterker en Bindkracht10 Een deel van de knelpunten benoemd in de conclusies vraagt om oplossingen door Sterker en/of Bindkracht10 (of de organisatie die de brede basisteams gaat organiseren, als het realiseren van de oplossingen meer tijd vraagt). Daarbij is het zaak dat de gemeente vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van de organisatiestructuur voor zorg en welzijn als

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

26

geheel, er voor zorgt dat zij daarvoor de mogelijkheid hebben en dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Dit betekent niet dat de gemeente op de stoel van de consulent moet gaan zitten, of op die van de manager van de uitvoerende organisatie. Het betekent wel dat de gemeente periodiek onderzoek moet (laten) doen naar het verloop van het proces en in gesprekken met de betrokken organisaties structureel aandacht moet hebben voor de bevindingen daaruit. Dit met het oog op het steeds kunnen waarborgen van de rechtszekerheid en gelijke behandeling van cliënten. Verbeteringen in de eigen organisatie De wachtlijsten bij de Sociaal Wijkteams leiden tot diverse knelpunten (zie conclusie 1 en 2). Wij zien een aantal mogelijkheden waarmee de gemeente met relatief eenvoudige maatregelen in de eigen organisatie de Stips en Sociaal Wijkteams kan ontlasten. Het gaat dan in elk geval om: a.

Het verbeteren van de informatie op de gemeentelijke website. Goede informatie op de website draagt eraan bij dat inwoners weten waar ze met welke vraag moeten zijn, of – zo nodig met hulp van een vrijwilliger van de Stip - direct antwoord vinden op hun vraag. Waar het specifiek gaat om de Wmo, laten de websites van andere gemeenten zien dat het veel duidelijker kan. Enkele voorbeelden hiervan zijn de websites van (uitvoerende organisaties in) Apeldoorn, Enschede, Groningen, Haarlem, Leeuwarden, Utrecht en Tilburg.

b.

Het geven van kaders aan consulenten van de Sociaal Wijkteams. De consulenten van de Sociaal Wijkteams hebben aangegeven op onderdelen behoefte te hebben aan meer kaders van de gemeente (wat mag wel en wat mag niet). Dit geeft hen houvast in (keukentafel)gesprekken met de cliënten en scheelt hen tijd, omdat zaken niet uitgezocht hoeven worden. Om dit te kunnen doen is een goede wisselwerking over het verloop van het proces tussen de gemeente en Sterker nodig.

c.

Het verlengen van de looptijd van indicaties. De herindicaties maken een substantieel deel uit van het aantal meldingen dat binnenkomt bij de Sociaal Wijkteams. Wanneer indicaties met een langere looptijd worden afgegeven, zijn minder vaak herindicaties nodig. De Rekenkamer beveelt aan op basis van een analyse van het databestand met gegevens van cliënten na te gaan voor welke groepen de looptijd van de indicatie verlengd zou kunnen worden. Te denken valt aan cliënten met een chronische of progressieve ziekte, hulp bij het huishouden voor 75+ of cliënten waarvan duidelijk is dat hun zelfredzaamheid niet verder toe zal nemen.

d.

Het toepassen van de uitgangspunten voor duidelijke communicatie door de overheid. Bij de Stips komen veel mensen die informatie van de gemeente niet begrijpen. Op 8 juli 2019 heeft de gemeente Nijmegen de ‘Direct Duidelijk Deal’ ondertekend. Dit is onderdeel van de landelijke campagne Direct Duidelijk voor duidelijke communicatie door de overheid. Binnen de gemeente Nijmegen worden bestaande brieven, folders en dergelijke herschreven, zodat ze voor de meeste mensen te begrijpen zijn. Het is de bedoeling dat al het informatiemateriaal gericht aan inwoners, direct in duidelijke taal wordt geschreven. De gemeente kan de Stips ontlasten door, bij de prioriteitsstelling voor het (her)schrijven van brieven, folders en de

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

27

informatie op de gemeentelijke website, rekening te houden met de onderwerpen waarover bij de Stips de meeste vragen worden gesteld. De Rekenkamer stelt voor vrijwilligers (en klanten) van de Stips hierbij als klankbord te gebruiken. e.

Het bij één afdeling binnen de gemeente leggen van de verantwoordelijkheid voor het tijdig delen van juiste en volledige gemeentelijke informatie met de Stips.

f.

Het steviger inzetten van de Publieksvoorlichters als linking pin tussen de gemeente en de Stips. Behalve dat de gemeente de Stips met het doorvoeren van de verbeterpunten e en f kunnen ontlasten, zijn deze ook een belangrijke voorwaarde voor een goede invulling van de hiervoor genoemde verbeterpunten a en d.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

28

5. BESTUURLIJKE REACTIES De Rekenkamer heeft het college van Burgemeester en Wethouders en de besturen van Sterker Sociaal Werk en Bindkracht10 in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek. Deze reacties zijn opgenomen in het vervolg van dit hoofdstuk. 5.1

REACTIE COLLEGE VAN HET BURGEMEESTER EN WETHOUDERS

In deze paragraaf is de reactie van het college van Burgemeester en Wethouder op de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Geachte heer Backus, Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van uw rapport over de toegang tot ondersteuning Wmo en graag maken we gebruik van de geboden gelegenheid tot het geven van een reactie. Als eerste willen we aangeven, dat wij in grote lijn de door u beschreven situatie ten aanzien van de toegang tot de Wmo herkennen. Ook wij zien dat de opzet van de toegang tot de Wmo goed is vormgegeven, maar dat deze niet optimaal werkt in de praktijk en hebben, zoals u ook aangeeft, ingezet op een verdere doorontwikkeling. Wij zien uw rapport dan ook als spiegel en advies om deze doorontwikkeling te ondersteunen. Onze inzet bij deze doorontwikkeling is primair gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de ondersteuning en verminderen van formele processtappen, om daarmee beter tegemoet te kunnen komen aan de vraag en ondersteuningsbehoefte van inwoners van Nijmegen. Wij verwachten daarbij tevens een besparing van proceskosten en bureaucratie te realiseren, zodat de uitgaven voor de Wmo op den duur binnen de beschikbare budgetten komen en er meer ruimte komt voor de beoogde transformatie en vernieuwing. Het voorstel hiertoe hebben we zeer onlangs aan de gemeenteraad aangeboden.

Indien het voorstel wordt overgenomen, verwachten wij belangrijke stappen te kunnen zetten, om in die situaties dat nog wel een maatwerkvoorziening geëigend of gewenst is, dit ook juridisch zorgvuldig te doen. Nu ontbreekt daarvoor veelal de tijd en wordt, ons inziens begrijpelijk, in de praktijk voorrang gegeven aan het leveren van ondersteuning aan inwoners. Uw opmerkingen dat het dossier, op juridische gronden, op orde dient te zijn, is correct. Gezien tevens uw constatering dat inwoners tevreden zijn over de verleende ondersteuning, menen wij dat deze praktische keuze, op dit moment te billijken valt. Onze beoogde doorontwikkeling gaat verder in deze richting: zoveel mogelijk inwoners ondersteuning op maat bieden via een algemene voorziening, met zo min mogelijk bureaucratische rompslomp. Graag willen wij ingaan op de hoofdconclusies die u trekt en een aantal concrete constateringen die u doet. Dat doen wij analoog aan de drie hoofdconclusies in uw rapport. Als eerste concludeert u dat de organisatie van de toegang tot Wmo-voorzieningen in Nijmegen in opzet goed is vormgegeven, maar bij inwoners beperkt bekend is. Ook constateert u dat de Stips en de Sociaal Wijkteams bij de uitvoering van hun werk tegen hun grenzen aanlopen, waardoor de toegang tot voorzieningen onder druk staat.

Ten tweede concludeert u dat cliënten (liever spreken wij over inwoners) tevreden zijn over het contact met de Stips en de Sociaal Wijkteams. En ook hier constateert u dat in het proces rond hun (hulp)vraag zich een aantal knelpunten voordoet, waar zowel de cliënten als de (medewerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams tegenaan lopen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

29

U merkt op dat zowel Stips als sociale wijkteams tegen grenzen aanlopen door het groeiend aantal hulpvragen met als gevolg werkdruk en wachtlijsten. Mede daardoor komen zij onvoldoende toe aan outreachend en preventief werken wat de kern vormt van de decentralisaties. Deze conclusies delen wij en zijn, zoals al aangegeven, mede reden tot de door ons voorgestane doorontwikkeling. Uw rapport geeft daaraan dus extra inhoudelijke ondersteuning. Bij de opzet van het systeem van toegang naar voorzieningen is nadrukkelijk een onderscheid gehanteerd. Stips: vrije inloop met alle vragen. SWT toegankelijk op afspraak, meestal via doorverwijzing. Dat betekent dat bekendheid van Stips meer van belang is voor burgers en de toegang via SWT vooral bekend moet zijn onder professionals. Dit onderscheid is in uw rapport niet terug te lezen. Natuurlijk onderschrijven we uw conclusie dat Stips meer bekend moet worden, hetgeen we komend jaar extra aandacht zullen geven, zeker ook via het internet. Eveneens zullen we de informatieverstrekking van de gemeente aan de Stips verbeteren. U geeft aan dat de afstemming tussen de medewerkers van de Stips en de sociale wijkteams beter kan. Ook dit pakken wij op, waarbij we de Stips als informatie- en adviespunt van en door vrijwilligers belangrijk vinden en dit ook ons vertrekpunt zal blijven.

Maar de professionele ondersteuning van de Stips en de doorgeleiding van ondersteunings- en hulpvragen naar de sociale wijkteams kan en moet beter. De opmerking dat Nijmegen minder geld aan wijkteams uitgeeft dan referentiegemeenten is strikt genomen feitelijk correct. Echter een benchmark op dit punt is complex en daardoor zijn wijkteams lastig met elkaar te vergelijken. Gaat het bijvoorbeeld om wijkteams waar vooral mensen in zitten, die onderzoek doen en beschikkingen afgeven, of om wijkteams waar zorgformatie aan is toegevoegd? Voeren deze wijkteams zelf veel zorg uit of niet, welke taken zijn er allemaal belegd. In de vergelijking van referentiegemeenten zijn sec de uitgaven voor de teams met elkaar vergeleken, zonder screening van taken. Dat leidt ons inziens altijd tot een scheef beeld. Uw derde hoofdconclusie, dat wij bij het sturen op het Wmo-proces te weinig aandacht hebben voor het cliëntperspectief, waardoor de rechtszekerheid van cliënten onvoldoende is gewaarborgd en er geen zekerheid is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden, delen wij echter niet. Net zomin als uw conclusie dat het cliëntperspectief geen plek had in de bijsturing. De vraag van de inwoner heeft juist altijd centraal gestaan in onze benadering en die van beide uitvoeringsorganisaties.

Wij noemen ter duiding een aantal grote maatregelen: Inzet van het team toegang, een aantal beleidsambtenaren die zorgen voor verbinding en oplossingen voor complexe en afwijkende zorgvragen en afhandeling van klachten; De tweede aanbesteding in 2018 waarin expliciet is geselecteerd op kwaliteit; Operationele procesmatige verbeteringen door inzet van een zogenaamd ‘lean’-team, om werkdruk en wachttijden te verminderen; Training casemanagement voor alle professionals in Nijmegen; Wachtlijstteam en extra subsidies om wachttijden en wachtlijst te verkorten. Extra inzet bij één van de Stips XL (Titus Brandsma) omdat daar de drukte te groot werd. Daarnaast hebben we samen met Sterker ingezet op het Team Centrale Aanmelding om zo één centraal punt te organiseren waar inwoners en verwijzers of andere professionals terecht kunnen om de sociale wijkteams te bereiken. We hebben samen met Sterker en Bindkracht10 toegewerkt naar stadsdeelagenda’s om zo het collectieve en welzijnsaanbod dat voorliggend is, goed te kunnen richten naar de vragen van inwoners die bij Stips en Wijkteams binnen komen. U interpreteert cliëntperspectief ons inziens in uw rapport te eenzijdig in termen van rechtszekerheid, terwijl ieder mens verschillend is en wij van mening zijn dat we het cliëntperspectief het beste bedienen als we oog hebben voor deze verschillen.

Overigens is de landelijke wetgeving ook gebaseerd op maatwerk. Dit komt met name tot uitdrukking in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015. Hierin staat dat het college om te bepalen of een maatwerkvoorziening nodig is ‘de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt’ moet onderzoeken en vervolgens ook wat er op ‘eigen kracht’ mogelijk is, wat het sociaal netwerk kan betekenen en in hoeverre gebruik kan worden gemaakt van algemene voorzieningen. De rechter toetst vervolgens of dit persoonlijke onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en onderbouwd. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

30

Wij constateren met u dat de kwaliteit van de onderzoeksverslagen op dit punt niet consistent is en verwachten dat het helpt als we de totstandkoming van de onderzoeksverslagen beter faciliteren met formats zoals u aanbeveelt. Dit is inmiddels ook al deels geïmplementeerd door een gestandaardiseerd onderzoeksverslag, dat volledig wordt ondersteund door het registratiesysteem van de sociale wijkteams. Uw constatering dat de inwoner tijdig het onderzoeksverslag dient te ontvangen, onderschrijven wij eveneens en wij zullen daar nadrukkelijker op toezien. Het is reeds lang onze wens dat de inwoner ook meer regie krijgt door implementatie van het zogenaamde ‘burgerportaal’ in het registratiesysteem van de sociale wijkteams. Ook daarop zullen wij strakker aansturen en bij invoering van de beoogde brede basisteams vereisen. U constateert dat inwoners vooraf onvoldoende worden geïnformeerd over hun rechten. In reactie daarop willen wij benadrukken dat wij ervoor hebben gekozen om bij de uitvoering van de toeleidende taken in het kader van de Wmo, zoveel mogelijk aan te sluiten bij de ondersteuningsvraag en niet te anticiperen op een zorgclaim. Deze benadering is landelijk destijds onder de aandacht gebracht met de term ‘kanteling’. De Wmo kent in deze een inhoudelijke spanning tussen de geest van de wet (kanteling) en de letter die uitgaat van een claimbeoordeling.

Wij benaderen dit dilemma inmiddels zo, dat mocht een inwoner het niet eens zijn met de conclusies van het sociaal wijkteam, hij altijd in de gelegenheid wordt gesteld om dienaangaande te handelen: hetzij door bezwaar te maken tegen een beschikking, ook een beschikking om niet toe te kennen, hetzij door zelf een plan in te dienen, hetzij door zich in een vervolggesprek te laten bijstaan door een onafhankelijke cliëntondersteuner. De informatie daarover wordt hem dan gegeven. Maar nogmaals: primair starten wij het ‘keukentafelgesprek’ vanuit een houding van ondersteuning en niet vanuit een houding van claimbeoordeling. Wij hebben ondervonden dat de huidige werkwijze en jurisprudentie ons steeds meer dwingt in een kader van beoordelen en ook daarom stellen wij een wijziging voor in de doorontwikkeling naar basiszorg als algemene voorziening en daarmee meer beschikkingsvrij werken. Deze doorontwikkeling naar brede basisteams betekent feitelijk dus ook, dat wij meer invulling willen geven aan het kantelingsgericht werken. Tenslotte willen wij nog kort reageren op uw aanbevelingen die wij overigens zeer ter harte nemen. Zoals al in het begin van deze brief aangegeven, zien wij uw rapport als advies. Het heeft ons wel enigszins bevreemd dat u zo uitvoerig ingaat op de beoogde doorontwikkeling.

Niettemin doet u een aantal ter zake doende aanbeveling die wij in voldoende mate denken te beantwoorden in het betreffende raadsvoorstel, maar nogmaals: in de kern willen we meer ondersteunen en minder juridiseren. Bij uw tweede aanbeveling aangaande het versterken van onze systeemverantwoordelijkheid spreekt u bij punt c op pagina 26 van ‘beschikkingsvrij indiceren’, een contradictio in terminis. Wij nemen dan ook aan dat u hier beschikkingsvrij werken bedoelt. Ter zake kunnen we u geruststellen omdat we in de proef al gaan werken met een specifieke productcode waardoor wij inwoners in beeld houden. Ook zijn we de monitoring aan het inrichten in de proef met de brede basisteams. Nogmaals, voor het overige nemen wij uw aanbevelingen over en zullen deze zo mogelijk reeds volgend jaar trachten te effectueren en voor het overige meenemen in de doorontwikkeling. Wij hopen dat u onze opmerkingen meeneemt in uw eindrapport en zien deze met belangstelling tegemoet. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen

mr. drs. A.H. van Hout gemeentesecretaris

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

drs. H.M.F. Bruls Burgemeester

31

5.2

REACTIE VAN HET BESTUUR VAN STERKER SOCIAAL WERK

In deze paragraaf is de reactie van de bestuurder van Sterker Sociaal Werk op de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Geachte leden van de Rekenkamer, Hartelijk dank voor het toezenden van het Rekenkamerrapport naar aanleiding van het onderzoek naar de toegang tot ondersteuning op grond van de Wmo. Sterker, om meer precies te zijn de Sociale Wijkteams Nijmegen (SWTs), bieden ondersteuning in de zin van de Wmo en fungeren als toegangspoort voor Wmo-maatwerkvoorzieningen 30. Sterker heeft in het onderzoek bijgedragen doordat cliënten/casussen en onderzoeksverslagen zijn aangedragen – en interviews hebben plaatsgevonden met Wmo-consulenten, gebiedsregisseurs en management. Conform uw verzoek hebben wij kennisgenomen van het onderzoeksrapport en geven wij hierop een reactie middels deze brief. Graag wil ik mijn waardering uitspreken voor het uitgebreide en gedegen onderzoek dat u gedaan heeft. In algehele zin herkennen we veel van de resultaten en conclusies, en onderschrijven we de aanbevelingen uit het rapport. Ik zal hierna op een drietal onderdelen uit het rapport inhoudelijk reageren. Verantwoordelijkheden, functies en taken De Rekenkamer concludeert (conclusie 1) dat de opzet van de Wmo-toegang goed is, maar Stips en SWTs in praktijk tegen hun grenzen oplopen, waardoor de toegang onder druk staat.

Helaas moet ook ik constateren dat werkdruk en wachtlijsten ervoor zorgen dat we niet voldoende kunnen doen wat we voor ogen hebben: preventief, collectief en outreachend werken komen maar beperkt van de grond. Dit is frustrerend, omdat dit juist essentiële ingrediënten zijn om de transformatie te laten slagen. Onder meer op dit punt sluit ik me daarom aan bij aanbeveling 2a om heldere afspraken te maken tussen gemeenten en Sterker over verantwoordelijkheden, functies en taken. Een relevant aspect hierin vind ik het dilemma tussen investeren in de transformatie versus het terugdringen van de wachttijden. Met de huidige instroom en formatie zijn de wijkteams helaas niet in staat om de wachttijden naar een wenselijk niveau terug te brengen 31. In overleg met de gemeente hebben we gekozen om enkele kortetermijnmaatregelen te nemen, waar u in uw rapportage ook naar verwijst. Hoewel we deze maatregelen ondersteunen, kan dit ook leiden tot een toename van het aantal indicaties en een stijging van de zorgkosten. De afgelopen twee jaar hebben we juist (met succes) ingezet om de zorgkosten terug te dringen. Ook met de deelname van de SWTs aan tal van overlegvormen in de Nijmeegse wijken 32 ervaren we het dilemma tussen de inhoudelijke 30

Voor wat betreft de scope van dit onderzoek. De SWTs bieden dit eveneens op gebied van Jeugd. Ook biedt Sterker beschikkingsvrije ondersteuning in de vorm van o.a. vrijwilligersprojecten, welzijnswerk, maatschappelijk werk en sociaal werk.

31

Sterker en gemeente hebben gezamenlijk een formatiemodel ontwikkeld waarmee berekend kan worden welke formatie nodig is. De afgelopen jaren is de formatie telkens onder het benodigde niveau geweest. Zie ook de bijlage Tijdlijn sociale wijkteams.

32

Dit is een voorbeeld van wat op pagina 16 van het rapport ‘extra vragen vanuit de gemeente’ wordt genoemd als een van de oorzaken van het in stand blijven van de wachtlijsten.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

32

toegevoegde waarde die SWT-deelname daar heeft (passend bij de transformatiedoelen) versus de te hoge wachttijden die we wensen terug te dringen. Heldere afspraken over verantwoordelijkheden, functies en taken (aanbeveling 2a) gaan wat mij betreft ook over prioritering daarvan – omdat medewerkers van de SWTs nu het gevoel kunnen krijgen dat ze het nooit goed kunnen doen – inzet op het een gaat ten koste van het ander, terwijl beiden van belang worden geacht. Informatievoorziening De Rekenkamer concludeert (conclusie 1) ook dat de bekendheid van o.a. de SWTs beperkt is. Als Sterker zullen we naar aanleiding van dit rapport bekijken op welke manier we de informatie op de SWT-website kunnen verbeteren (aanbeveling 3a). Tijdens het werkproces rondom de hulpvraag van een bewoner worden een aantal knelpunten genoemd met betrekking tot informatievoorziening (conclusie 2). Het gaat daarbij onder meer om het verstrekken van folders en het (tijdig) versturen van brieven of uitnodigingen. Ik onderschrijf het belang dat cliënten goed geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. We zullen als Sterker daarom onderzoeken hoe we ervoor kunnen zorgen dat deze knelpunten kunnen worden opgelost.

Een concrete maatregel die we recent al hebben genomen is het herzien van de folder over rechten en plichten (met informatie over onder meer onafhankelijke cliëntondersteuning) en het opnieuw onder de aandacht brengen van deze folder (en het versturen ervan) bij collega’s in de SWTs. Kaders en richtlijnen Een aantal maal komt in de rapportage het belang van de (juridische) kwaliteit van dossiervorming aan de orde. Daarbij wordt ook de behoefte van de SWTs/consulenten aan kaders genoemd. Ik herken deze behoefte en ondersteun van harte de betreffende aanbeveling (3b) om consulenten meer houvast te geven. Ik wil er echter ook bij opmerken dat we moeten waken om alles dicht te timmeren in protocollen, checklists of richtlijnen. Sociaal werk is een vak waarbij een professionele attitude en een bepaalde autonomie nodig zijn om dit goed uit te kunnen voeren. Dat kan soms op gespannen voet staan met (juridische) regels. Ik bedoel niet het belang van protocollen of regels te decimeren – die zijn er immers niet voor niets. Maar het uiteindelijke doel van sociaal werkers is om zo goed mogelijke hulp en ondersteuning aan bewoners te bieden. En daarbij maatwerk te bieden.

Het onderzoeken van een hulpvraag en zo nodig toeleiden naar een maatwerkvoorziening vraagt om een professionele houding, kennis en kunde – dat is niet altijd in checklists of kaders te vatten, al kunnen die wel ondersteunend zijn. Ik wil aandacht vragen voor de balans hierin en pleiten voor professionele ruimte waarin professionals kunnen doen wat nodig is. Dat sluit aan bij het gemeentelijke interventieplan fase 4 33 en bij wat hoogleraar Jan Willem Duyvendak eerder constateerde in diverse

33

Citaat uit het genoemde plan, pagina 18: “Een dilemma in de praktijk is het ruimte willen geven vanuit gemeente en beleid, en aan de andere kant de behoefte aan duidelijke kaders en regels bij professionals vanwege de dilemma’s waar men in de uitvoering tegenaan loopt. We sturen erop niet te snel in de regelreflex te schieten, door een verordening en beleidsregels zoveel mogelijk op hoofdlijnen te hanteren. Voor het overige mogen de professionals eigen afwegingen maken”.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

33

onderzoeken en het boek ‘de verhuizing van de verzorgingsstaat’ 34. Hoe meer rechtmatigheid je afdwingt in het werkproces, hoe meer administratieve verantwoordelijkheden en bureaucratie dit met zich meebrengt. Tot slot In het rapport is nog een feitelijke onjuistheid opgenomen: op pagina 23 staat dat Sterker in 2018 is begonnen met dossieronderzoek. Dit is niet juist: we zijn hier al in 2016 mee gestart. Nogmaals dank voor het uitgebreide onderzoek en de rapportage. Ik ben benieuwd naar de reactie van College en Gemeenteraad. Als het gaat om verbetermaatregelen of andere genoemde aandachtspunten, is Sterker van harte bereid om hieraan bij te dragen. Mede namens Tanja Banken, manager sociaal werk en tevens contactpersoon binnen Sterker voor het Rekenkameronderzoek, Met vriendelijke groet, Arie de Vries Bestuurder Sterker sociaal werk

5.3

REACTIE VAN HET BESTUUR VAN BINDKRACHT10

In deze paragraaf is de reactie van de bestuurder van Bindkracht10 op de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Als eerste wil ik graag mijn waardering uitspreken voor de gedegenheid en zorgvuldigheid waarmee u het onderzoek heeft uitgevoerd. De focus die u in uw onderzoek heeft aangebracht namelijk hoe deze toegang door bewoners ervaren wordt en in hoeverre deze toegang vindbaar en laagdrempelig is, vinden ook wij heel erg belangrijk. Voordat ik mijn reactie geef op de conclusies en aanbevelingen 2 algemene opmerkingen vooraf: • In uw verslag gebruikt u veelal de term “cliënten”. In ons werk gebruiken wij de term “ bewoners”. Door de term cliënten te gebruiken positioneer je de bewoner op voorhand te veel in de rol van zorgvrager. Dat sluit niet aan op onze rol die we als Stip in het voorveld hebben. • Bij een aantal onderdelen in de tekst worden conclusies geformuleerd die betrekking hebben op zowel de SWT’s als de Stips. Het is niet altijd helder op welk onderdeel deze dan betrekking hebben. Natuurlijk zijn de SWT’s en de Stips beide voorzieningen die een rol hebben in de toegang tot de Wmo maar wel verschillende rollen. De knelpunten en aanbevelingen komen naar onze mening beter tot zijn recht als ze preciezer geadresseerd worden.

34

Citaat uit het genoemde boek, pagina 240: “Dat de decentralisaties zonder grote rampen verlopen, is in hoge mate te danken aan de inzet en toewijding én aan het stille verzet van deze professionals, die ondanks alles blijven proberen om mensen met problemen en hulpvragen zo goed mogelijk te helpen. En daar vaak wonderwel in slagen − op andere manieren dan op grond van verantwoordingen en beleidsrapportages vermoed kan worden. Zij blijven zelf nadenken en zelf zoeken naar creatieve oplossingen.”

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

34

Conclusie 1 De organisatie van de toegang tot Wmo-voorzieningen in Nijmegen is in opzet goed vormgegeven, maar is bij inwoners beperkt bekend . Ook lopen de Stips en de Sociaal Wijktema bij de uitvoering van hun werk tegen hun grenzen aan, waardoor de toegang tot voorzieningen onder druk staat. Uit uw onderzoek blijkt dat de Stips bij ca. 50 % van de Nijmeegse bewoners bekend is. De Stip als voorziening bestaat nu iets langer dan 5 jaar. Natuurlijk delen wij uw mening dat de bekendheid en de vindbaarheid groter moet worden, maar 50% bekendheid onder de Nijmeegse bevolking na zo’n relatief korte periode is naar onze overtuiging zeker geen slecht resultaat. Uiteraard blijven wij ook de komende tijd werk maken van het vergroten van de bekendheid van de Stip o.a. door communicatie en informatievoorziening in wijkbladen en de Brug. Uit de bereikcijfers blijkt dat steeds meer mensen de Stips weten te vinden. Dat is positief maar leidt er ook toe dat de druk op de Stips qua formatie werkbegeleiding en ook wat betreft de huisvestingsmogelijkheden in de wijkcentra groter wordt. Op die twee punten ontstaan er grenzen voor de Stip. In uw rapportage geeft u aan dat er bij de Stips sprake kan zijn van wachttijden: dat geldt niet voor alle Stips, wel voor de drukke Stips.

Wachttijden betekenen bij die betreffende Stips dat bewoners niet direct te woord kunnen worden gestaan maar dat ze bijvoorbeeld een half uur moeten wachten. Wel kunnen zij altijd dezelfde dag met iemand spreken. Dit is dus wezenlijk anders dan de wachtlijsten bij de SWT’s. Als gevolg van de lange wachtlijsten bij de SWT’s (meer dan 6-7 maanden), komen bewoners soms eerdere malen per week terug bij de Stip. Dit om zo de wachtlijst te overbruggen en te voorkomen dat de problemen gedurende die wachttijd verergeren. Als gevolg daarvan wordt hiermee relatief veel tijd bij de Stips in beslag genomen met weer als gevolg dat er andere werkzaamheden (b.v. ontmoeting) minder kunnen worden opgepakt. Anderzijds stagneert als gevolg van de wachtlijsten ook de gerichte doorverwijzing vanuit SWT naar de Stip (en andere nuldelijns activiteiten) waarmee de gewenste beweging naar de voorkant en collectieve activiteiten (afschaling) te beperkt plaatsvindt. Hiermee wordt een ongewenste situatie in stand gehouden. Wij zijn er van overtuigd dat door de beoogde stelselwijziging in het sociale domein deze vicieuze cirkel doorbroken kan worden. In uw rapportage geeft u aan dat de functie ontmoeting geen onderdeel heeft uitgemaakt van uw onderzoek. Ondanks dat doet u hierover op blz. 11 van het onderzoek wel uitspraken. Ik zou graag zien waar u deze uitspraken hierover op baseert.

Conclusie 2 Cliënten zijn tevreden over het contact met de Stips en de Sociaal Wijkteams. In het proces rond hun (hulp)vraag doet zich echter een aantal knelpunten voor, waar zowel de cliënten met een (hulp)vraag als de (medewerkerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams tegenaan lopen. Onder de kop “ Knelpunten in het proces” somt u 6 knelpunten op. De eerste 2 hebben betrekking op Stips en de overige slaan op de procesgang van de SWT’s. Zoals ik eerder aangaf betekenen wachttijden bij de Stips niet dat mensen dagen of weken moeten wachten; ze worden altijd dezelfde dag te woord gestaan.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

35

Wat betreft het punt met betrekking tot de informatievoorziening door de gemeente Nijmegen zelf: Wij kunnen natuurlijk het belang van juiste, volledige en tijdige informatie die verstrekt wordt door de gemeente alleen maar onderstrepen. We willen daar graag nog een 4e kwaliteitseis aan toe voegen namelijk dat deze informatie ook op B1 niveau beschikbaar wordt gesteld. We vinden het belangrijk dat de kwaliteit van deze informatiestroom verbeterd gaat worden. Hierin investeren gaat ongetwijfeld leiden tot minder vragen hierover bij de Stip. Daarnaast zal het ook zeker bijdragen aan de imagoverbetering van de gemeente bij niet alleen Stip bezoekers maar alle bewoners. Bij dit onderdeel wordt tenslotte ook de grote afstand tussen SWT en Stip benoemd. Voor een deel wordt deze gevoelde afstand veroorzaakt door de druk die het systeem/structuur veroorzaakt. Maar er is ook sprake van een cultuurverschil dat ten grondslag ligt aan deze afstand; de inzet door vrijwilligers wordt door professionals bij de SWT’s nog te weinig op waarde geschat en een aantal SWT professionals staat nog te veel met hun rug naar de vrijwilligers. Conclusie 3 Bij het sturen op het Wmo-proces heeft de gemeente onvoldoende aandacht voor het cliëntperspectief, waardoor onvoldoende geborgd is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden, en ook de rechtszekerheid van cliënten onvoldoende geborgd is.

In het verleden is de bandbreedte van en de kaders voor de werkzaamheden door de Stip I & A vrijwilligers heel precies beschreven. Dit juist om rechtsongelijkheid te voorkomen en eenduidigheid te borgen. Wat betreft de ontmoetingsfunctie is er wel degelijk sprake van “couleur locale”: activiteiten worden afgestemd op wensen en behoefte van het betreffende stadsdeel en verschillen dan ook per stadsdeel. We vinden het spijtig dat de informatie vanuit de Stips die we op basis van onze registratie (aantallen, onderwerp vragen, op stadsdeelniveau) aanleveren (nog) onvoldoende wordt gebruikt door de gemeente. Het geeft ons inziens belangwekkende informatie en inzicht wat er op stadsdeelniveau speelt. We vermoeden dat o.a. als gevolg van de focus vanuit de gemeente op de wachtlijstproblematiek bij SWT, hiervoor minder aandacht is geweest. Graag maken we daarover afspraken hoe we dit in de toekomst gaan doen. Aanbeveling 1 Zorg in de voorbereiding op de besluitvorming over de brede Basisteams Volwassenen voor antwoord op een aantal belangrijke vragen die betrekking hebben op de organisatie en uitvoering door die brede basisteams. We zijn het van harte eens met uw aanbeveling dat de opdracht voor de brede basisteams een oplossing moet gaan bieden voor de vraagstukken die er nu zijn ten aanzien van organisatie en uitvoering.

Daarnaast willen we uitdrukkelijk aangeven dat ook de manier waarop de verbinding tussen de sociale basis en de brede basisteams vorm krijgt, heel helder moet worden aangegeven. Daar zit namelijk een belangrijke voorwaarde om te kunnen afschalen. Wat betreft de uniformiteit binnen de Stips: van meet af aan hebben we veel aandacht besteed aan de bandbreedte en kaders voor het werken bij de Stip. We zullen kijken of dit kader bijgesteld moet worden. Ten aanzien van de vraag “Waar ligt (bij de Stips) de juiste balans tussen het uitgangspunt “voor en doorbewoners” en de inzet van professionals” willen we aangeven dat dit een gespreksonderwerp is dat we met regelmaat met vrijwilligers bespreken. Het is belangrijk dat zij daar ook de grenzen in aan kunnen geven.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

36

Aanbeveling 2 en 3: Geef het college opdracht zijn verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo te versterken door ook toezicht te houden en (bij) te sturen op basis van informatie over de (knelpunten in de) uitvoering. Geef het college opdracht de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten in het proces op te lossen, door daarover afspraken te maken met Sterker en Bindkracht10 en ook binnen de eigen organisatie een aantal zaken te verbeteren. Heel graag maken wij concrete afspraken met de gemeente op welke wijze en op welke termijn wij de problemen met betrekking tot de huisvesting van de Stips in de wijkcentra en het capaciteitsvraagstuk met betrekking tot werkbegeleiding als gevolg van de toename van het aantal vragen én de verruiming van de openingstijden, op kunnen gaan lossen. Wij zullen daartoe een heldere analyse maken zodat op basis daarvan de oplossingen bepaald kunnen worden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo

37

6. NAWOORD REKENKAMER De Rekenkamer is verheugd over de positieve reacties op het rapport van het College en de besturen van Bindkracht10 en Sterker en de door hen aangekondigde acties rond de uitvoering van de aanbevelingen. De Rekenkamer waardeert het dat zowel Bindkracht10 als Sterker aangeven daarover concrete afspraken te willen maken met het College. In conclusie 3 stellen wij dat de gemeente bij het sturen op het Wmo-proces te weinig oog heeft voor het cliëntperspectief, met als gevolg een risico voor de rechtszekerheid van cliënten 35. Het College geeft aan deze conclusie niet met ons te delen en dat we cliëntperspectief té eenzijdig in termen van rechtszekerheid interpreteren. Dit terwijl ieder mens verschillend is en daarom het cliëntperspectief het beste wordt bediend door oog te hebben voor deze verschillen. Wij geven in dit nawoord daarom een nadere toelichting op de begrippen cliëntperspectief en rechtszekerheid zoals we deze in ons onderzoek hebben gebruikt. Het uitgangspunt van ons onderzoek is de Nijmegenaar die een (hulp)vraag heeft. Wij zijn nagegaan hoe die Nijmegenaar de toegang tot de Wmo - van melding tot en met beschikking - in de praktijk ervaart. Bij het cliëntperspectief gaat het dan om zaken zoals vindbaarheid van degene die kan helpen bij de (hulp)vraag, duidelijkheid en volledigheid van informatie en bejegening.

Het gaat hierbij ook over de rechtszekerheid van individuele cliënten en in hoeverre zij hiervan op de hoogte zijn. In het proces van de toegang tot de Wmo betekent dit, dat in elk geval elke cliënt een ontvangstbevestiging van zijn melding krijgt, elke cliënt informatie ontvangt over zijn rechten (bijvoorbeeld het recht op een gratis cliëntondersteuner, het indienen van een klacht of het maken van bezwaar) en elke cliënt een onderzoeksverslag ontvangt. Het is aan de Sociaal Wijkteams om in de dagelijkse praktijk, met behulp van de daarvoor beschikbare formats, steeds invulling te geven aan deze zaken. Het is aan het College erop toe te zien dat dit gebeurt. Bij zaken in het proces zoals bejegening en duidelijkheid van informatie is - zoals ook uit ons onderzoek blijkt zeker aan de orde dat mensen dit verschillend kunnen ervaren. Echter, voor rechtszekerheid geldt in onze ogen het gelijkheidsbeginsel; er kan dan geen sprake zijn van maatwerk. Maatwerk is wél aan de orde bij het in kaart brengen van de hulpvraag, het bepalen van de wijze waarop daar het beste mee omgegaan kan worden en het zo nodig leveren van de benodigde zorg. Hierbij onderschrijven wij het belang van het geven van vertrouwen aan de professionals. Dat doet de gemeente ook. Bij het leveren van maatwerk kunnen kaders en checklists ondersteunend zijn.