Rekenkameronderzoek Toegang tot de Wmo d.d. 16 december 2019
Tekst van het document
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen.
Gemeenteraad van Nijmegen
Postadres Gemeente Nijmegen BM60 Postbus 9105
In afschrift: fracties, college
6500 HG Nijmegen Bezoekadres Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen T 14 024 nijmegen.nl
Datum Betreft
16 december 2019 Rekenkamerrapport: Toegang tot Wmo
Contactpersoon Jelly Smink j.smink@nijmegen.nl T 024 – 329 23 38
Geachte leden van de raad,
Ons kenmerk BM60/15// E19.003765
Hierbij ontvangt u het rapport naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek naar de toegang tot de Wmo vanuit cliëntperspectief. Het rapport bestaat uit twee delen: een hoofdrapport en een bijlagenboek. In onderling overleg stellen de griffie, de klankbordgroep uit uw raad voor dit onderzoek en de Rekenkamer nog een raadsvoorstel op bij dit rapport. U ontvangt dit naar verwachting in de tweede helft van januari 2020. De data voor de raadsbehandeling zijn nog niet bekend, maar het proces zal er naar verwachting als volgt uitzien: 1. Toelichting op het rapport door de Rekenkamer tijdens een inspraakronde op de Politieke Avond 2. Bespreking van het rapport in de gespreksronde op de daaropvolgende Politieke Avond 3. Besluitvorming naar aanleiding van het rapport in de besluitenronde op de daaropvolgende Politieke Avond Wanneer u vragen heeft naar aanleiding van deze brief, dan kunt u contact opnemen met mevrouw J. Smink, de secretaris van de Rekenkamer via j.smink@nijmegen.nl of 024 – 3292338. Met vriendelijke groet,
G. Backus Voorzitter Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen
J. Smink Secretaris Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen
Pagina 1 van 1
Rekenkamer Nijmegen
De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen
HOOFDRAPPORT
Toegang tot de Wmo Rekenkameronderzoek vanuit cliëntperspectief
December 2019
COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •
Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt
•
Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)
•
Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.
Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.
Samenstelling: de heer G. Backus (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) mevrouw B. Cornielje (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). Bij de uitvoering van het onderzoek naar de toegang tot de Wmo is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van ZorgfocuZ uit Groningen.
Contact: Post:
Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN
Telefoon:
024 – 329 2338
E-mail:
rekenkamer@nijmegen.nl
Website:
www.nijmegen.nl
Twitter:
@rekenkamer024
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
INHOUDSOPGAVE Samenvatting 1
2
Inleiding
1
1.1
Aanleiding voor het onderzoek
1
1.2
Doel- en vraagstelling van het onderzoek
1
1.3
Toetsingskader van het onderzoek
2
1.4
Aanpak van het onderzoek
2
1.5
Leeswijzer
4
Toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo
5
2.1
Context van het Rekenkameronderzoek
5
2.2
Organisatie van de toegang tot de Wmo in Nijmegen
6
3
Conclusies
9
4
Aanbevelingen
24
5
Bestuurlijke reacties
29
5.1
Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders
29
5.2
Reactie van het bestuur van Sterker Sociaal Werk
32
5.3
Reactie van het bestuur van Bindkracht 10
34
6
Nawoord Rekenkamer
Bij dit rapport hoor een bijlagenboek. Daarin zijn opgenomen: Bijlage 1
Aanpak en verloop van het onderzoek
Bijlage 2
Beleid en regels voor toegang tot Wmo-voorzieningen
Bijlage 3
Toetsingskader
Bijlage 4
Toegang tot Wmo: de praktijk
Bijlage 5
Cijfers van aanmelding tot en met geleverde zorg
Bijlage 6
Cijfers rond de Stips
Bijlage 7
Resultaten enquêtes Stips
Bijlage 8
Behouden en veranderen volgens betrokkenen in het veld
Bijlage 9
Organisatievormen wijkteams
Bijlage 10
Verklaring van gebruikte afkortingen
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
38
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
SAMENVATTING De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de toegang tot de Wmo vanuit cliëntperspectief. Het doel van dit onderzoek is inzicht te bieden in de wijze waarop bewoners met een (hulp)vraag in Nijmegen toegang hebben tot voorzieningen op grond van de Wmo en waar nodig aanbevelingen te doen om die toegang vanuit cliëntperspectief effectiever en efficiënter te maken. De centrale onderzoeksvraag is: Hoe is de toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo in de gemeente Nijmegen geregeld, hoe wordt deze toegang door cliënten ervaren en in hoeverre voldoet de toegang aan de wettelijke en beleidsmatige uitgangspunten? Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd: •
bestuderen van (beleids)stukken;
•
verzamelen en analyseren van cijfers;
•
verzamelen van cliëntervaringen;
•
interviews met betrokkenen van de gemeente, Bindkracht10 en Sterker;
•
bijeenkomst met betrokkenen uit het veld.
Op basis van het onderzoek, concludeert de Rekenkamer dat: 1. De organisatie van de toegang tot Wmo-voorzieningen in Nijmegen in opzet goed is vormgegeven, maar bij inwoners beperkt bekend is. Ook lopen de Stips en de Sociaal Wijkteams bij de uitvoering van hun werk tegen hun grenzen aan, waardoor de toegang tot voorzieningen onder druk staat. 2. Cliënten tevreden zijn over het contact met de Stips en de Sociaal Wijkteams. In het proces rond hun (hulp)vraag doet zich echter een aantal knelpunten voor, waar zowel de cliënten als de (medewerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams tegenaan lopen. De belangrijkste knelpunten vanuit cliëntperspectief bestaan op het gebied van: •
de privacy bij de Stips;
•
de informatievoorziening vanuit de gemeente;
•
de wachttijden;
•
het melden van een hulpvraag;
•
het keukentafelgesprek;
•
het onderzoeksverslag.
3. De gemeente bij het sturen op het Wmo-proces te weinig aandacht heeft voor het cliëntperspectief, waardoor de rechtszekerheid van cliënten onvoldoende gewaarborgd is en er geen zekerheid is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. De conclusies zijn toegelicht in hoofdstuk 3 van dit rapport.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
Om de toegang tot Wmo voorzieningen vanuit cliëntperspectief effectiever en efficiënter te maken, doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen aan de gemeenteraad: 1. Zorg, in voorbereiding op de besluitvorming over de brede basisteams Volwassenen, voor antwoord op een aantal belangrijke vragen die betrekking hebben op de organisatie en uitvoering door die brede basisteams. 2. Geef het college opdracht zijn verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo te versterken door ook toezicht te houden en (bij) te sturen op basis van informatie over de (knelpunten in de) uitvoering. 3. Geef het college opdracht de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten in het proces op te lossen, door daarover afspraken te maken met Sterker en Bindkracht10 en ook binnen de eigen organisatie een aantal zaken te verbeteren. De aanbevelingen zijn toegelicht en nader geconcretiseerd in hoofdstuk 4 van dit rapport.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
1. INLEIDING 1.1
AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK
De aanleiding voor dit onderzoek naar de toegang tot de Wmo is het rapport ‘Sturen op zorg’ dat de Rekenkamer in 2017 heeft uitgebracht. In dit onderzoek bleek dat er nog veel ‘witte vlekken’ waren op het gebied van zorg en welzijn in Nijmegen. Naar aanleiding hiervan heeft de Rekenkamer met een klankbordgroep van de gemeenteraad afgesproken om in de raadsperiode vanaf maart 2018, een verdiepend onderzoek uit te voeren op het gebied van zorg en welzijn. Rond de zomer 2018 heeft de Rekenkamer bij zowel de raadsfracties als de inwoners van Nijmegen navraag gedaan naar wat men onderzocht zou willen hebben. In de reacties sprongen onderwerpen die raakvlakken hadden met de toegang tot de Wmo eruit. De Rekenkamer heeft tevens gekozen voor de Wmo als onderwerp, omdat het belang ervan groot is; duizenden inwoners maken gebruik van voorzieningen op grond van de Wmo. Bovendien betreffen de uitgaven voor welzijn, wijkontwikkeling en zorg bijna 25% van de totale gemeentelijke uitgaven. 1 Op het moment dat voorliggend rapport vrijwel afgerond was, heeft het college van Burgemeester en Wethouders een voorstel aan de raad gedaan over de ‘stelselherziening’ in het sociaal domein. Bij het formuleren van de aanbevelingen naar aanleiding van ons onderzoek (hoofdstuk 4), hebben wij rekening gehouden met dat raadsvoorstel.
1.2
DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK
Het doel van dit onderzoek is inzicht te bieden in de wijze waarop bewoners met een (hulp)vraag in Nijmegen toegang hebben tot voorzieningen op grond van de Wmo en waar nodig aanbevelingen te doen om die toegang vanuit cliëntperspectief effectiever en efficiënter te maken. Bij het cliëntperspectief gaat het om zaken zoals vindbaarheid en laagdrempeligheid van degene die kan helpen bij de (hulp)vraag, duidelijkheid van informatie, wachttijden, bejegening en rechtszekerheid. In het onderzoek hebben wij dus niet gekeken naar zaken zoals de ontwikkeling van de kosten van de toegang tot de Wmo, de beschikbare of benodigde formatie voor de uitvoering of de kwaliteit van de geleverde zorg. De centrale onderzoeksvraag is: Hoe is de toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo in de gemeente Nijmegen geregeld, hoe wordt deze toegang door cliënten ervaren en in hoeverre voldoet de toegang aan de wettelijke en beleidsmatige uitgangspunten?
1
Hierbij gaat het om het totale bedrag voor het programma Welzijn, wijkontwikkeling en zorg uit de begroting 2020; wij zijn niet nagegaan welk bedrag specifiek voor het organiseren van de toegang tot de Wmo nodig is.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
1
1.3
TOETSINGSKADER VAN HET ONDERZOEK
Voor het toetsingskader voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: •
Algemene normen van behoorlijk overheidshandelen;
•
Wettelijke normen / Spelregels Wmo 2015:
•
•
Wmo 2015 en bijbehorende Memorie van Toelichting;
•
Spelregels Wmo 2015 van de ANBO; 2
Gemeentelijke normen: •
Beleidsplan Wmo 2015 – 2018 Veur Mekäör – zorg en welzijn dichtbij; 3
•
Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Nijmegen 2019;
•
Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp 2019.
Een concept van het toetsingskader is bij de start van het onderzoek besproken met de ambtelijke contactpersonen voor dit onderzoek. Naar aanleiding hiervan zijn enkele verduidelijkingen in het toetsingskader aangebracht. In bijlage 2 is een toelichting gegeven op het toetsingskader; in bijlage 3 is het toetsingskader zelf opgenomen.
1.4
AANPAK VAN HET ONDERZOEK
Eind januari 2019 heeft de Rekenkamer de gemeenteraad, het college en de contactpersonen voor dit onderzoek binnen de gemeente, Sterker Sociaal Werk en Bindkracht10 op de hoogte gesteld van de start van het onderzoek. Zij ontvingen een brief met de hoofdpunten van het onderzoek. Het onderzoek is vervolgens mondeling toegelicht aan betrokkenen binnen de genoemde organisaties en aan de klankbordgroep uit de raad. Ook tijdens het onderzoek is op gezette momenten contact met hen geweest over de stand van zaken, de planning en de bevindingen op hoofdlijnen op dat moment. Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd 4: Bestuderen van (beleids)stukken Door het bestuderen van (beleids)stukken hebben wij ons een beeld gevormd van de wijze waarop de toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo is geregeld en hoe die zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld. We hebben stukken bestudeerd met betrekking tot (de doorontwikkeling van) het beleid, de opdrachten aan de organisaties die het beleid voor de gemeente Nijmegen uitvoeren (Bindkracht10 en Sterker) en eerder uitgevoerd onderzoek.
2
De ANBO heeft in het stuk Spelregels Wmo 2015 normen bij elkaar gebracht (naast wettelijke eisen ook jurisprudentie) als aanzet voor een landelijke kwaliteitsstandaard. Deze spelregels worden onder meer door de VNG gebruikt in de opleidingen voor Wmo-consulenten.
3
Dit plan fungeert nog steeds als beleidskader.
4
In deze paragraaf geven wij een beknopte toelichting op de aanpak van het onderzoek. In bijlage 1 zijn de verschillende onderzoekstappen en –methoden uitgebreider beschreven.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
2
Verzamelen en analyseren van cijfers De Rekenkamer heeft cijfers verzameld bij de gemeente, Bindkracht10 en Sterker. Daarnaast hebben wij cijfers verzameld uit eerder uitgevoerde onderzoeken. Het gaat hierbij zowel om cijfers met betrekking tot aantallen meldingen, gestelde vragen, afgegeven indicaties en dergelijke, als om ervaringen van cliënten. Wij hebben de cijfers geanalyseerd en daarmee onder meer ontwikkelingen in de tijd in beeld gebracht. Verzamelen van cliënten-ervaringen Parallel aan het bestuderen van (beleids)stukken en verzamelen en analyseren van cijfers, hebben wij zelf ervaringen van cliënten opgehaald. Dat hebben we gedaan via: -
Enquêtes bij bezoekers (69), vrijwilligers (27) en werkbegeleiders (9) van de Stips;
-
Interviews bij cliënten (10) die een aanvraag in het kader van de Wmo hebben gedaan en waarbij het proces is afgerond;
-
Het volgen van cliënten (10) die een aanvraag in het kader van de Wmo hebben gedaan en waarbij het proces juist is gestart; met deze cliënten is op verschillende momenten tijdens het proces telefonisch contact geweest en er is een onderzoeker aanwezig geweest bij het keukentafelgesprek; 5
-
Analyse van onderzoeksverslagen (20).
Dit deel van het onderzoek is kwalitatief. Hierbij is het uitgangspunt niet representativiteit, maar het voeren van zoveel gesprekken dat extra gesprekken geen nieuwe inzichten meer opleveren. Omdat het in dit onderzoek gaat om een afgebakend proces (de toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo) en niet om het ophalen van een breed beeld over zorg en welzijn, kon volstaan worden met een relatief beperkt aantal gesprekken met cliënten. Hetzelfde geldt voor de enquêtes bij de Stips om een beeld te krijgen van de ervaringen van bezoekers, vrijwilligers en werkbegeleiders. De gesprekken en enquêtes zijn niet de enige bron geweest, waarop de Rekenkamer haar uiteindelijke oordeel heeft gebaseerd. De uitkomsten uit de enquêtes en gesprekken met cliënten zijn teruggelegd bij de betrokkenen bij het proces binnen en buiten de gemeente én naast de bevindingen uit andere bronnen gelegd (zie toelichting op andere onderzoekstappen (of bijlage 1) voor een uitgebreidere toelichting). Interviews met betrokkenen van de gemeente, Bindkracht10 en Sterker Op diverse momenten in het onderzoek hebben wij (groeps)interviews gevoerd met medewerkers die direct contact hebben met cliënten én andere sleutelfiguren. Het ging om de portefeuillehouders herziening Wmo-stelsel en welzijn en zorg, ambtelijk betrokkenen en betrokkenen van Bindkracht10 en Sterker.
Van alle gesprekken is een verslag op hoofdlijnen gemaakt, dat voor verificatie is teruggelegd.
5
De doorlooptijd van het onderzoek is voor een belangrijk deel bepaald door de tijd dat de gevolgde cliënten wachtten op hun keukentafelgesprek. De gevolgde cliënten hebben zich tussen begin maart en 10 mei 2019 gemeld. Het laatste bijgewoonde keukentafelgesprek vond plaats op 27 augustus 2019. Voor details wordt verwezen naar bijlage 1.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
3
Bijeenkomst met betrokkenen uit het veld Als één van de laatste stappen in het onderzoek hebben wij een bijeenkomst georganiseerd voor betrokkenen uit het veld. Uitgenodigd waren onder meer betrokkenen van de Stips en Sociaal Wijkteams, onafhankelijke cliëntondersteuners, collectieve belangenbehartigers van verschillende organisaties en vertegenwoordigers van adviescommissies van het college. De leden van de klankbordgroep uit de raad hebben wij daarnaast als toehoorder uitgenodigd, evenals vier ambtenaren van de gemeente. In de bijeenkomst is in deelgroepen gesproken aan de hand van stellingen. Op deze manier heeft de Rekenkamer bevindingen getoetst en verbeterpunten opgehaald. Rapportage Op basis van de bestudeerde (beleids)stukken en cijfers, de verzamelde cliëntervaringen en de informatie uit de interviews en de bijeenkomst met betrokkenen uit het veld, hebben wij de bevindingen op een rij gezet. Deze zijn voor een toets op de feiten voorgelegd aan de contactpersonen voor dit onderzoek bij Bindkracht10, Sterker en de gemeente. Zij hebben ons gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden en omissies. Deze hebben wij verwerkt. Alle bevindingen zijn opgenomen in het bijlagenboek dat bij dit rapport hoort. De bevindingen hebben wij afgezet tegen het toetsingskader en op basis daarvan heeft de Rekenkamer conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd.
We hebben daarbij niet alleen naar de letter van de wet of een regel gekeken, maar ook naar de geest daarvan. Het college en de besturen van Bindkracht10 en Sterker zijn door ons in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Zij hebben daarvan gebruik gemaakt. Nadat de Rekenkamer hun reacties heeft voorzien van een nawoord, is het rapport aan de raad aangeboden en daarmee openbaar gemaakt. De Rekenkamer is bij de uitvoering van het onderzoek ondersteund door onderzoekers van ZorgfocuZ uit Groningen.
1.5
LEESWIJZER
Voorliggend rapport vervolgt na dit hoofdstuk, met een korte schets van de context van het Rekenkameronderzoek en de organisatie van de toegang tot de Wmo in Nijmegen (hoofdstuk 2), de conclusies (hoofdstuk 3) en aanbevelingen (hoofdstuk 4) uit het onderzoek. De reactie van het college en de besturen van Sterker Sociaal Werk en Bindkracht10 op de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Deze reacties zijn in hoofdstuk 6 voorzien van een nawoord van de Rekenkamer. Bij dit rapport hoort een bijlagenboek. In de bijlagen is meer gedetailleerde informatie opgenomen. Het gaat om een nadere toelichting op de aanpak van het onderzoek (bijlage 1), het toetsingskader (bijlage 2 en 3), de ervaringen van cliënten (bijlage 4 en 7), cijfers en achtergrondinformatie (bijlage 5 en 6), de reacties van betrokkenen uit het veld op de vraag ‘houden zoals het is / trots op - veranderen’ (bijlage 8), organisatiemodellen voor wijkteams (bijlage 9) en een verklaring van gebruikte afkortingen (bijlage 10).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
4
2. TOEGANG TOT ONDERSTEUNING VANUIT DE WMO Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor zorg aan langdurig zieken en ouderen, jeugdzorg en werk en inkomen. De basis hiervoor wordt gevormd door de (nieuwe) Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet. In dit onderzoek gaat het om de toegang tot Wmo-voorzieningen; hoe is die georganiseerd, hoe wordt die door cliënten ervaren en in hoeverre wordt voldaan aan de wettelijke en beleidsmatige eisen.
2.1
CONTEXT VAN HET REKENKAMERONDERZOEK
De bedoeling van de Wmo is om de zelfredzaamheid en participatie van mensen met lichamelijke en/of psychische beperkingen te ondersteunen en om mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten functioneren. In eerste instantie moeten mensen hun eigen netwerk aanspreken of kunnen zij gebruik maken van een algemene voorziening. Wanneer dit leidt tot onvoldoende ondersteuning kunnen mensen in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening. De overeenkomstige gedachten achter de decentralisaties in het sociale domein zijn 6:
•
•
•
de versnippering van het ondersteuningsaanbod tegengaan:
•
ontschotting: integraal en samenhangend beleid;
•
meer ruimte voor professionals;
•
één gezin, één plan, één regisseur.
de omvang en de kosten van de verzorgingsstaat beperken:
•
meer preventie;
•
afschaling van zorg (de-medicalisering, minder specialistische zorg).
een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van de ‘participatiesamenleving’:
•
meer eigen verantwoordelijkheid;
•
toename van zelfredzaamheid;
•
participeren naar vermogen;
•
ondersteuning bieden aan personen die dit zelf niet (meer) kunnen.
Het in de praktijk brengen van de decentralisatie van de verschillende wetten was om meerdere reden complex. Zo was er tot kort voor 1 januari 2015 op onderdelen nog onzekerheid over de taken en verantwoordelijkheden die gemeenten zouden krijgen en hadden gemeenten niet of nauwelijks inzicht in ‘hun’ cliëntenbestand. Daarbij kwam dat gemeenten geen ervaring hadden op het gebied van de Jeugdwet en de taken die per 1 januari 2015 aan de Wmo werden toegevoegd. In deze situatie moest de gemeente, samen met partijen waarvoor de constellatie waarin (samen)gewerkt moest worden ook nieuw was, de continuïteit van zorg voor cliënten garanderen en het toe leiden naar zorg voor nieuwe cliënten in goede banen leiden.
6
De beschrijving van de (landelijke) doelen van de decentralisaties is in uitgebreidere vorm te vinden in het SCP-rapport Overall rapportage sociaal domein 2015, Rondom de transitie (mei 2016).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
5
2.2
ORGANISATIE VAN DE TOEGANG TOT DE WMO IN NIJMEGEN
In het Wmo-beleidsplan 2012 – 2015 is in Nijmegen de basis gelegd voor de organisatiestructuur om invulling te geven aan de decentralisaties. Het beleidsplan is in de daarop volgende jaren meer concreet uitgewerkt; onder meer op basis van de eerste ervaringen die werden opgedaan in de stadsdelen waar met (onderdelen van) de nieuwe structuur werd geëxperimenteerd. In de beleidsnota Wmo en Jeugd (Veur Mekäör) 2015 – 2018 is de ‘basisinfrastructuur voor zorg en welzijn’ nog eens bevestigd. In deze paragraaf geven we een beknopte toelichting op de organisatie van de toegang tot ondersteuning vanuit de Wmo in Nijmegen. 7 In bijlage 9 is een overzicht opgenomen van mogelijke organisatievormen van wijkteams. Het gaat om modellen uit het rapport ‘Organisatievormen en positionering van (wijk)teams – Overwegingen en ervaringen van gemeenten in beeld’ dat in 2017 is opgesteld in het kader van het landelijke programma ‘Integraal werken in de wijk’ 8. Wanneer een inwoner een (hulp)vraag heeft, meldt hij zich bij de gemeente of bij een organisatie die door de gemeente is aangewezen voor het afhandelen van hulpvragen. Afhankelijk van de aard van de (hulp)vraag gaat een Nijmegenaar naar een Stip of een Sociaal Wijkteam. In elk stadsdeel (10) is een Stip 9 en een Sociaal Wijkteam gevestigd.
Met het oog op een heldere structuur voor informatie, advies en ondersteuning op wijkniveau, is er voor gekozen de Stips en Sociaal Wijkteams per stadsdeel steeds in hetzelfde gebouw te vestigen. Het doel van het vormen van de Stips was om het versnipperde informatie- en adviesaanbod te stroomlijnen, het vormgeven van de één-loket- gedachte en het zorgen voor een goede aansluiting tussen informatie en advies (kortdurend) en de Sociaal Wijkteams (zo dicht mogelijk op elkaar). De Stips vormen binnen de wijk het eerste aanspreekpunt voor inwoners met een (hulp)vraag en zijn daarmee dan ook voorliggend aan de Sociaal Wijkteams. In de Sociaal Wijkteams werken professionals met verschillende achtergronden. De consulenten van de Sociaal Wijkteams leiden inwoners toe naar zorg en hulp vanuit de Wmo en Jeugdwet, en bieden waar mogelijk zelf ondersteuning of hulp. De organisatie van de Stips en de Sociaal Wijkteams heeft de gemeente via een subsidiebeschikking bij respectievelijk Bindkracht10 en Sterker Sociaal Werk (verder: Sterker) neergelegd. Inmiddels hebben duizenden inwoners contact gehad met de Stips en de Sociaal Wijkteams en zijn zij door hen (op weg) geholpen met hun (hulp)vraag. De uitgaven voor het totale begrotingsprogramma ‘welzijn, wijkontwikkeling en zorg’ bedraagt bijna 25% van de totale gemeentelijke uitgaven in de begroting 2020.
7
Voor een uitgebreid overzicht van de doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden bij de start van de Stips en Sociaal Wijkteams verwijzen wij naar bijlage 7 uit het Rekenkamerrapport Sturen op zorg.
8
In het landelijke programma ‘Integraal werken in de wijk’ bundelen Movisie, het Nederlands Centrum Jeugdgezondheid, het Nederlands Jeugdinstituut, Vilans en de Werkplaatsen Sociaal Domein de krachten om samen met professionals en beleidsmakers kennis en expertise over integraal werken te ontwikkelen en toegankelijk te maken.
9
Naast de Stips per stadsdeel is er sinds oktober 2018 ook een jongeren-Stip. In bijlage 6 is uitgebreid ingegaan op de Stips per stadsdeel en de jongeren-Stip.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
6
De Stips zijn een plek voor informatie, maar ook voor ontmoeting en activering. De Stips zijn ontstaan door diverse gesubsidieerde organisaties op het gebied van informatie en advies bij elkaar te brengen. De Stips zijn er ‘voor en door’ bewoners; dat is ook de reden dat er gewerkt wordt met vrijwilligers. De vrijwilligers worden ondersteund door professionals van Bindkracht10. Daarnaast zijn de vier gemeentelijke Publieksvoorlichters werkzaam in de Stips. 10 Zij vormen de schakel tussen de inwoners en de gemeentelijke organisatie. Daartoe voorzien zij de Stips van informatie van de gemeente en geven zij advies over gemeentelijke regelingen op het gebied van zorg en inkomen. De openingstijden van de Stips verschillen van 3 tot 8 dagdelen. De locaties en openingstijden zijn bepaald in overleg met wijkbewoners en professionals werkzaam in de wijk. Hierbij was de eis van de gemeente dat een Stip minimaal 3 dagdelen geopend moet zijn, en de XL Stips (Dukenburg en Oud West) minimaal 5 dagdelen. In de loop der jaren zijn de openingstijden van enkele Stips aangepast. In bijlage 6 is een overzicht opgenomen van de locaties van de Stips en de dagdelen dat ze geopend zijn. Tijdens de openingstijden van een Stip kunnen inwoners binnenlopen met hun vraag; het is niet nodig vooraf een afspraak te maken (maar dat kan wel).
Daarnaast is er de Stiplijn; hier kunnen inwoners hun vragen telefonisch voorleggen. De Stiplijn handelt ook vragen af die inwoners via e-mail stellen. Behalve dat de Stips vragen van inwoners beantwoorden, helpen zij inwoners onder andere (op weg) bij het invullen van formulieren, het leggen van contact met instanties of het bieden van een luisterend oor. Wanneer een inwoner met een (hulp)vraag bij de Stip komt die bij het Sociaal Wijkteam thuis hoort, kan de vrijwilliger van de Stip hiervoor geen melding doen bij het Sociaal Wijkteam. De inwoner moet dat zelf doen, waarbij een vrijwilliger natuurlijk wel kan helpen. De Stips hebben ook een functie in ontmoeting en verbinding, zowel op de locatie van de Stip zelf als in de wijk. Het onderdeel ontmoeting maakt geen onderdeel uit van ons onderzoek. De Sociaal Wijkteams zijn er voor het toe leiden van inwoners naar zorg en hulp vanuit de Wmo en Jeugdwet én het waar mogelijk zelf bieden van ondersteuning of hulp. Uitgaande van het principe één huishouden, één plan is er gekozen voor één toegangspoort tot zorg en ondersteuning. De Sociaal Wijkteams zijn daarin de spil. Idee hierachter was: minder bureaucratie en minder differentiatie in de hulp en dienstverlening. In de Sociaal Wijkteams zijn consulenten werkzaam met verschillende achtergronden.
Zij handelen vragen af die passen bij hun specialisme: Jeugd, Wmo-nieuw of Wmo-klassiek 11. Inwoners kunnen zich telefonisch of met een ingevuld webformulier melden bij het Sociaal Wijkteam. De Sociaal Wijkteams kennen geen fysiek
10
De Publieksvoorlichters zijn in dienst van de gemeente Nijmegen, maar werkzaam bij de Stips.
11
Bij Wmo-klassiek gaat het om ondersteuningsvormen die voor de decentralisatie in 2015 al onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vielen. Concreet betreft het: hulp bij het huishouden en hulpmiddelen (rolstoelen, vervoersvoorzieningen, woonvoorzieningen, overige hulpmiddelen). Bij Wmo-nieuw gaat het om ondersteuningsvormen die vanaf 2015 onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. Het gaat dan concreet om ondersteuningsvormen die vallen onder Wmoondersteuning (bijvoorbeeld begeleiding, dagbesteding, persoonlijke verzorging en vervoersdiensten voor dagbesteding) en Wmo-verblijf (bijvoorbeeld opvang, crisisopvang en begeleiding rondom opvang).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
7
loket. De melding wordt opgenomen door het Team Centrale Aanmelding (TCA) 12: deze handelt de melding waar mogelijk zelf af; als dit niet kan stuurt het TCA deze door naar het Sociaal Wijkteam in de wijk waar de cliënt woont. De consulenten van de Sociaal Wijkteams onderzoeken daarop wat de hulpvraag en de daarbij passende oplossing is. Zij doen dit door in gesprek te gaan met de inwoner, het zogenaamde keukentafelgesprek. Zo nodig doen zij aanvullend onderzoek. Hun bevindingen leggen zij vast in een onderzoeksverslag dat gedeeld wordt met de inwoner. Deze kan daar op reageren; zo nodig wordt het verslag naar aanleiding daarvan aangepast. Zo mogelijk wordt na afloop van het gesprek al een aanvraagformulier ingevuld en door de inwoner ondertekend. Dit aanvraagformulier heeft in het primaire proces verder geen functie. De gemeente geeft de beschikking af op basis van het ‘productbestelformulier’ dat de consulent van het Sociaal Wijkteam aan de gemeente stuurt. De inwoner heeft de mogelijkheid bezwaar te maken tegen het besluit van de gemeente. Resultaat van het onderzoek door de consulent kan ook zijn dat de inwoner niet in aanmerking komt voor een Wmo-maatwerkvoorziening.
Dat is het geval wanneer de oplossing voor de hulpvraag gevonden kan worden in een algemene voorziening (bijvoorbeeld een maaltijdservice of activiteiten in een wijkcentrum), in de eigen omgeving (door bijvoorbeeld inzet van de mantelzorger) of door kortdurende hulp vanuit het Sociaal Wijkteam zelf. De consulent van het Sociaal Wijkteam geeft dit aan in het verslag voor de cliënt en het advies aan de gemeente. Voor het gebruik van een algemene voorziening hoeft de inwoner geen aanvraag in te dienen; hij kan hier direct gebruik van maken. Ondanks een negatief advies, kan een inwoner ervoor kiezen om toch een aanvraag voor een Wmo-maatwerkvoorziening in te dienen. Stelselherziening Op het moment dat voorliggend rapport vrijwel afgerond was, heeft het college van Burgemeester en Wethouders een voorstel aan de raad gedaan over de ‘stelselherziening’ in het sociaal domein. 13 Het college stelt voor om te gaan werken met ‘brede basisteams’ en daarbij onderscheid te maken tussen Jeugd & Gezin en Volwassenen. Aan de raad is voorgesteld in te stemmen met een breed basisteam Jeugd & Gezin per 2021 en daarvoor een aanbestedingsprocedure te starten. Voorgesteld is de vorming van een breed basisteam voor Volwassenen te temporiseren. Bij het formuleren van de aanbevelingen naar aanleiding van ons onderzoek hebben wij rekening gehouden met het raadsvoorstel.
Wij hebben geen rekening kunnen houden met de raadsbehandeling daarover. Die was namelijk aan de orde in de cyclus van de Politieke Avond van december 2019. In die periode lag ons rapport voor bestuurlijk hoor- en wederhoor bij het college en de besturen van Sterker en Bindkracht10. 14
12
TCA is het Team Centrale Aanmelding van Sterker. Inwoners met een hulpvraag dienen zich telefonisch of via een webformulier te melden bij het TCA. Een nadere toelichting is opgenomen in bijlage 4.
13
Collegebesluit 3.3 ‘Doorontwikkeling toegang en ambulante hulpverlening voor Volwassenen en Jeugd
14
Het college en de besturen van Sterker en Bindkracht10 zijn door ons in de periode van 27 november
en Gezin’ dd. 19 november 2019. tot en met 11 december 2019 in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen in voorliggend rapport.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
8
3. CONCLUSIES De Rekenkamer trekt op basis van het onderzoek drie hoofdconclusies over de toegang tot de Wmo vanuit cliëntperspectief. Deze conclusies zijn in dit hoofdstuk onderbouwd met een analyse van de bevindingen uit de bijlagen en aangevuld met informatie uit de gevoerde gesprekken en de bijeenkomst met betrokkenen uit het veld. De Rekenkamer concludeert dat: 1. De organisatie van de toegang tot Wmo-voorzieningen in Nijmegen in opzet goed is vormgegeven, maar bij inwoners beperkt bekend is. Ook lopen de Stips en de Sociaal Wijkteams bij de uitvoering van hun werk tegen hun grenzen aan, waardoor de toegang tot voorzieningen onder druk staat. 2. Cliënten tevreden zijn over het contact met de Stips en de Sociaal Wijkteams. In het proces rond hun (hulp)vraag doet zich echter een aantal knelpunten voor, waar zowel de cliënten als de (medewerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams tegenaan lopen. 3. De gemeente bij het sturen op het Wmo-proces te weinig aandacht heeft voor het cliëntperspectief, waardoor de rechtszekerheid van cliënten onvoldoende gewaarborgd is en er geen zekerheid is dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden.
Conclusie 1: De organisatie van de toegang tot Wmo-voorzieningen in Nijmegen is in opzet goed vormgegeven, maar is bij inwoners beperkt bekend. Ook lopen de Stips en de Sociaal Wijkteams bij de uitvoering van hun werk tegen hun grenzen aan, waardoor de toegang tot voorzieningen onder druk staat.
Opzet organisatie toegang tot de Wmo goed In de huidige opzet kunnen inwoners van Nijmegen in de ‘basisinfrastructuur voor zorg en welzijn’ goed en snel geholpen worden. De Stips zijn – per stadsdeel - de centrale plek in de gemeente voor het beantwoorden van (hulp)vragen van welke aard dan ook, het bieden van een luisterend oor, het bieden van hulp bij het invullen van formulieren, of het doorverwijzen van inwoners naar de juiste instantie. De Sociaal Wijkteams zijn – ook per stadsdeel - de centrale plek voor het toeleiden van inwoners naar zorg en hulp en het waar mogelijk zelf bieden van hulp. Doordat de Stips en de Sociaal Wijkteams zowel inhoudelijk als fysiek nauw op elkaar aansluiten, is het bovendien mogelijk informatie en ervaringen uit te wisselen en cliënten aan elkaar over te dragen. Zo kan voorkomen worden dat Stips mensen te lang bij zich houden en Sociaal Wijkteams worden belast met relatief eenvoudige vragen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
9
Organisatie toegang tot de Wmo beperkt bekend Bij inwoners van Nijmegen is de organisatiestructuur voor zorg en welzijn maar beperkt bekend. Iets meer dan de helft van de inwoners heeft nog nooit van de Stips gehoord, circa driekwart weet niet waar de Stip in zijn wijk gevestigd is (Burgerpeiling 2017 en 2019, zie tabel 1 in bijlage 7). De door ons geënquêteerde bezoekers zijn in de meeste gevallen door anderen (bekenden, professionals van andere organisaties) gewezen op de Stip. Ook de Sociaal Wijkteams zijn nog relatief onbekend. Hoewel de bekendheid tussen 2017 en 2019 iets is toegenomen, is nog geen kwart van de inwoners redelijk op de hoogte van wat een Sociaal Wijkteam is (Burgerpeiling 2017 en 2019, zie tabel 1 bijlage 5). De meeste van de door de Rekenkamer geïnterviewde en gevolgde cliënten15 zijn door anderen op het Sociaal Wijkteam gewezen. Van de cliënten die een maatwerkvoorziening hebben ontvangen, is 65% het eens met de stelling ‘ik wist waar ik moest zijn met mijn hulpvraag’, zo blijkt uit het Cliëntervaringsonderzoek 16 (zie figuur 2 in bijlage 5). Dit is de op één na laagste score van de 247 gemeenten die over 2018 een Cliëntervaringsonderzoek hebben uitgevoerd. Het landelijk gemiddelde ligt op 76% bekendheid. De hoogste scores zijn te zien bij de gemeenten Steenbergen (90%) en Appingedam, Purmerend en Veldhoven (alle drie 87%).
Hoe cliënten wisten waar zij moesten zijn, is in de Cliëntervaringsonderzoeken niet gevraagd. Dat een inwoner de Stips en de Sociaal Wijkteams niet kent, hoeft geen probleem te zijn zolang hij of zij 17 geen (hulp)vraag heeft. Op het moment dat hij wel een (hulp)vraag heeft en deze niet zelf of met zijn netwerk kan oplossen, is het van belang dat hij zich zo snel mogelijk bij een Stip of Sociaal Wijkteam meldt. Dat deze organisaties bestaan, wat zij doen en wat het verschil is tussen beide, is echter moeilijk te achterhalen. Op de website van de gemeente Nijmegen is zeer beperkt informatie opgenomen over de Sociaal Wijkteams (zie figuur 7 in bijlage 4). De informatie op de website van de Sociaal Wijkteams (Sterker) zelf is ook beperkt. Over de Stips is op de website van de gemeente Nijmegen helemaal geen algemene informatie opgenomen. Zoeken met ‘Stip’ op www.nijmegen.nl levert op de eerste pagina met zoekresultaten een lijst Nieuwsbrieven Werk en Inkomen op, waarin de volgende tekst staat: ‘Komt u er niet uit? Ga voor hulp naar een Stip bij u in de buurt. In elke wijk in Nijmegen zit een Stip waar u informatie en advies kunt krijgen. Kijk op www.stipnijmegen.nl’. Op de website van de Stips zelf is wel uitgelegd wat zij doen, waar de Stips gevestigd zijn en wanneer die
15
Voor de leesbaarheid schrijven we de door de Rekenkamer geïnterviewde en/of gevolgde cliënten. De cliënten zijn namens ons geïnterviewd en gevolgd door onderzoekers van ZorgfocuZ (zie bijlage 1).
16
Gemeenten zijn verplicht elk jaar een Cliëntervaringsonderzoek uit te voeren. Een aantal vragen is voorgeschreven; gemeenten zijn vrij extra vragen toe te voegen. Voor het Cliëntervaringsonderzoek worden alleen cliënten bevraagd die een maatwerkvoorziening hebben ontvangen. Cliënten die geen voorziening hebben ontvangen of zijn doorverwezen naar een algemene voorziening, worden niet bevraagd.
17
Voor de leesbaarheid verder: hij.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
10
geopend zijn. Door onze gesprekspartners van Bindkracht10 is aangegeven dat daarnaast veel gedaan wordt om de bekendheid van de Stips te vergroten (zie bijlage 7). In de gevoerde gesprekken en de bijeenkomst met betrokkenen uit het veld is aangegeven dat niet alleen inwoners, maar ook diverse professionals niet precies weten waarvoor je naar de Stips gaat en waarvoor je bij het Sociaal Wijkteam moet zijn. Ook de cijfers wijzen in die richting: minimaal 39% van de vragen gesteld bij het TCA kan direct worden afgehandeld en hoeft niet te worden doorgezet naar het Sociaal Wijkteam (zie figuur 3 in bijlage 5). Deze vragen hadden ook (deels) door de Stips beantwoord kunnen worden. Van de doorverwijzingen die de Stips doen (circa 20% van het totaal aantal vragen), betreft zo’n 30% een doorverwijzing naar het Sociaal Wijkteam (zie tabel 9 in bijlage 6). Voor zover een inwoner niet de hulp van de Stip nodig had bij het doen van de melding, hadden inwoners zich ook rechtstreeks bij het TCA of via het webformulier kunnen melden. In één van de gevoerde gesprekken met Bindkracht10 werd aangegeven dat bij navraag bleek dat veel klachten over de Stips, klachten over de wachttijden bij de Sociaal Wijkteams bleken te zijn. Behalve dat de Stips en de Sociaal Wijkteams niet eenvoudig te vinden zijn, lukt het hen tot nu toe ook niet goed de doelgroep te vinden.
De ontmoetingsfunctie op de locaties van de Stips, het (mede) organiseren van ontmoeting in de wijk en het outreachend werken bij zowel de Stips als de Sociaal Wijkteams komt nog onvoldoende uit de verf. Zowel vanuit de Stips als vanuit de Sociaal Wijkteams is aangegeven dat het vanuit de uitgangspunten van het gemeentelijk beleid zoals preventie en het ontwikkelen van een collectief aanbod, wel belangrijk is hier invulling aan te geven. Men zou hier graag meer tijd aan willen besteden dan in de praktijk mogelijk is. Deze punten werden ook al genoemd in de Evaluatie SWT’s, Stips en I&A-lijn dat in februari 2017 door het college ter informatie aan de raad werden aangeboden. 18 Stips lopen tegen grenzen aan Zowel bij de Stips, als bij de Sociaal Wijkteams is sprake van een groeiend aantal (hulp)vragen. Dit leidt (vooral bij de Sociaal Wijkteams) tot wachttijden voor cliënten en werkdruk voor medewerkers. De wachtlijsten bij de Sociaal Wijkteams leiden op hun beurt tot extra (hulp)vragen bij de Stips. Zo komt het voor dat cliënten in de tijd dat zij wachten op hun keukentafelgesprek wekelijks bij de Stip langs komen. Het luisterend oor dat daar geboden wordt, houdt hen op de been. De wachtlijsten bij de Sociaal Wijkteams leiden er ook toe dat de Sociaal Wijkteams en de Stips aan een deel van hun taken niet of maar beperkt toekomen.
Het gaat hierbij echter juist om taken die de kern vormen van de decentralisaties. Bij de Stips gaat het om het al genoemde (mede) organiseren van ontmoeting en het preventief en outreachend werken. Maar het gaat bij de Stips ook om de indirecte taken van de werkbegeleiders (zoals het trainen van vrijwilligers, of het verbeteren van in – en externe processen). De beschikbare uren voor werkbegeleiding lopen inmiddels namelijk bijna één op één met de openingstijden van de Stips. Op die momenten moeten de werkbegeleiders beschikbaar zijn voor 18
Dit onderzoek is uitgevoerd door BMC-advies, voor de leesbaarheid schrijven wij in voorkomende gevallen verder: het BMC onderzoek 2017.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
11
vrijwilligers om hen waar nodig te helpen met het beantwoorden van vragen of de beantwoording van complexe vragen van hen over te nemen. In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat dit steeds meer van hun tijd vraagt, omdat meer en meer vrijwilligers een ‘rugzakje’ hebben én door toename van het aantal complexe vragen (qua inhoud en gedrag). Mede hierdoor komen ook de gemeentelijke Publieksvoorlichters vaak niet toe aan hun hoofdtaak: het voorzien van de Stips van informatie en het geven van advies over gemeentelijke regelingen op het gebied van zorg en inkomen. In plaats daarvan springen zij regelmatig bij om inwoners te woord te staan en (op weg) te helpen. Dit geldt ook voor de coördinatoren van de Stips. Wanneer de trend van het toenemende aantal vragen doorzet (door grotere bekendheid van de Stips, door nog meer digitale processen en/of door nog meer afschaling van zorg) kan dit niet in alle stadsdelen opgevangen worden binnen de huidige constellatie, zo werd in de gevoerde gesprekken aangegeven. Bij kleine Stips is er nog ruimte, maar de grenzen bij de andere Stips zijn bereikt. Behalve met de capaciteit van de werkbegeleiders heeft dit ook te maken met de beschikbaarheid van voldoende (gekwalificeerde) vrijwilligers en de huisvesting van de Stips. De borging van continuïteit en kwaliteit van de informatie en adviesfunctie van de Stips staat hiermee onder druk.
Om de (vrijwilligers van de) Stips te ontlasten, zijn aan elke Stip financieel experts toegevoegd. In de Stips Dukenburg en Oud West wordt – ook ter ontlasting van de consulenten van de Sociaal Wijkteams - geëxperimenteerd met maatschappelijk werkers bij de Stips. Dilemma bij deze oplossingen is dat het uitgangspunt van de Stips is dat zij er ‘voor en door’ bewoners zijn. Alle betrokkenen zien het werken met vrijwilligers als een groot goed, zowel voor de inwoners als de vrijwilligers zelf. Over de mate waarin het toenemend aantal (complexe) vragen door vrijwilligers (die steeds vaker een ‘rugzakje’ hebben) kan worden opgepakt, verschillen de meningen. Waar de één vindt dat sprake is van (continue) aandachtspunten, ziet de ander dat de grenzen bereikt zijn. Belemmerend voor de (verdere) invulling van de functie van ontmoeting en verbinding door de Stips is ook de huisvesting en het vinden (en vasthouden) van voldoende (gekwalificeerde) vrijwilligers voor deze taak, zo is aangegeven in de gesprekken. Op de huidige locaties is geen of onvoldoende ruimte om invulling te geven aan de Stip als fysieke ontmoetingsplek in de wijk, ook al is dit in het huisvestingsplan voor iedere Stip voorzien. Voor het (mede) organiseren van ontmoeting en verbinding in de wijk, is een ander type vrijwilliger nodig dan voor de informatie en adviesfunctie.
De gemeente heeft in het kader van de lopende subsidiebeschikking nu aan Bindkracht10 gevraagd om onderzoek te doen naar kwetsbare punten bij Stips, en daarbij gebruik te maken van de uitkomsten uit dit Rekenkameronderzoek. Sociaal Wijkteams lopen ook tegen grenzen aan Door de wachtlijsten komen de consulenten van de Sociaal Wijkteams nauwelijks toe aan het inzetten van het voorliggend veld, preventie en het zelf geven van ondersteuning of hulp aan de cliënt. Naar eigen zeggen van betrokkenen van Sterker was het bij de start van de Sociaal Wijkteams de bedoeling dat zij bij 80% van de meldingen zelf lichte hulp zouden geven; in de overige 20% zouden zij toe leiden naar hulp of zorg. In de praktijk liggen de verhoudingen omgekeerd (zie figuur 23 in bijlage 5).
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
12
Het zelf bieden van hulp en ondersteuning kost te veel tijd, waardoor andere cliënten nog langer zouden moeten wachten. De Sociaal Wijkteams zijn hierdoor volgens meerdere betrokkenen die wij hebben gesproken, verworden tot een indicatie-orgaan. Ook komen de consulenten niet toe aan het bieden van nazorg. Door de werkdruk wordt er meestal voor gekozen een dossier af te sluiten, zodat de verantwoordelijkheid voor de cliënt bij de zorgaanbieder ligt. Tenzij er specifieke afspraken zijn gemaakt, komt de cliënt bij het Sociaal Wijkteam weer in beeld als deze een herindicatie nodig heeft. De herindicaties – die in opdracht van de gemeente sinds het voorjaar van 2017 door de Sociaal Wijkteams worden uitgevoerd - maken een substantieel deel uit van het aantal meldingen (zie figuren 8 tot en met 11 in bijlage 5) en zijn één van de oorzaken van de wachtlijsten. Bij de Sociaal Wijkteams zijn al diverse malen maatregelen genomen om de wachttijden terug te dringen. Bijvoorbeeld het uitbreiden van de capaciteit (soms tijdelijk specifiek gericht op het wegwerken van wachtlijsten, soms structureel) en het efficiënter inrichten van werkprocessen. Dit heeft tot nu toe onvoldoende (structureel) resultaat opgeleverd: de wachtlijsten bestaan nog steeds en de wachttijden zijn in 2019 zelfs weer verder opgelopen.
Samenwerking tussen Stips en Sociaal Wijkteams staat onder druk Ook de samenwerking tussen de Stips en de Sociaal Wijkteams staat door de wachtlijsten onder druk. In diverse enquêtes en gevoerde gesprekken is aangegeven dat de contacten tussen de Sociaal Wijkteams en de Stips in de loop van de tijd – door de drukte bij de Sociaal Wijkteams – steeds minder zijn geworden. Dit is een probleem genoemd, omdat als een inwoner eenmaal binnen is (bij de Stip) het van grote meerwaarde is als deze direct overgedragen kan worden aan het Sociaal Wijkteam. Nu leidt het er ook toe, zo werd aangegeven, dat de Stip mensen langer bij zich houdt dan zou moeten. Ook in het BMC onderzoek uit 2017 werden deze punten naar voren gebracht. Daarbij werd ook de vraag opgeworpen of vrijwilligers bij de Stips de signalen en vragen voor de Sociaal Wijkteams voldoende herkennen. Als oplossing hiervoor was er voor gekozen een consulent van het Sociaal Wijkteam te laten deelnemen aan het werkoverleg in de Stips; door drukte bij de Sociaal Wijkteams is men daar echter weer mee gestopt. In het verlengde hiervan is in enkele gevoerde gesprekken aangegeven dat er sprake is van een vicieuze cirkel. Omdat er onvoldoende tijd is om te overleggen over de samenwerking en hoe casussen van de Sociaal Wijkteams met behulp van de Stips afgeschaald kunnen worden, blijft de werkdruk bij de Sociaal Wijkteams hoog.
Wel is aangegeven dat op de meeste locaties inmiddels weer afspraken zijn gemaakt over de beschikbaarheid van consulenten van het betreffende Sociaal Wijkteams voor het beantwoorden van vragen van vrijwilligers van de betreffende Stip. Stelselherziening De gemeente zoekt de oplossing voor onder meer het verkorten van de wachttijden nu in een stelselherziening en een aantal ‘kortetermijnmaatregelen’. Op 19 november 2019 heeft het college van Burgemeester en Wethouders voorstellen aan de raad gedaan voor de stelselherziening. Het college stelt voor om te gaan werken met ‘brede basisteams’ en daarbij onderscheid te maken tussen Jeugd & Gezin en Volwassenen.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
13
Aan de raad is voorgesteld in te stemmen met een breed basisteam Jeugd & Gezin per 2021 en daarvoor een aanbestedingsprocedure te starten. Voorgesteld is de vorming van een breed basisteam voor Volwassenen te temporiseren. Ook op 19 november 2019 besloot het college tot de ‘kortetermijnmaatregelen’. De kortetermijnmaatregelen betreffen het verkorte van de aanvraagprocedures of het ambtshalve verlengen van een (af)lopende indicatie. De maatregelen gelden voor specifieke doelgroepen. Om dat die maatregelen tot hogere zorgkosten kunnen leiden, is de looptijd begrensd tot 31 december 2020. De raad is hierover met een brief geïnformeerd.
Conclusie 2: Cliënten zijn tevreden over het contact met de Stips en de Sociaal Wijkteams. In het proces rond hun (hulp)vraag doet zich echter een aantal knelpunten voor, waar zowel de cliënten met een (hulp)vraag als de (medewerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams tegenaan lopen.
Cliënten tevreden over contact Cliënten zijn tevreden over het contact met Stips en Sociaal Wijkteams rond hun (hulp)vraag. De meeste cliënten vinden de toegang laagdrempelig, geven aan dat de vrijwilligers bij de Stips aardig en behulpzaam zijn, dat zij bij het TCA netjes geholpen zijn en dat de consulenten bij de Sociaal Wijkteams vriendelijk en deskundig zijn. Ook uit de Cliëntervaringsonderzoeken Wmo komt naar voren dat respondenten vinden dat de consulenten hen serieus namen: in 2018 was dit 83%, in 2017 82%. Dit komt overeen met de bevindingen in gemeenten van vergelijkbare grootte (84%). Knelpunten in het proces In het proces rond de (hulp)vraag van cliënten doet zich echter ook een aantal knelpunten voor. Een deel van die knelpunten wordt in de praktijk door cliënten en (medewerkers van de) Stips en de Sociaal Wijkteams ervaren. Er zijn ook knelpunten die zij niet ervaren, maar die het gevolg zijn van het feit dat op onderdelen niet voldaan wordt aan de wettelijke en/of beleidsmatige eisen. Daarnaast ziet de Rekenkamer ook nog enkele tekortkomingen in het proces. De belangrijkste knelpunten vanuit cliëntperspectief, bestaan op het gebied van: •
de privacy bij de Stips;
•
de informatievoorziening vanuit de gemeente;
•
de wachttijden;
•
het melden van een hulpvraag;
•
het keukentafelgesprek;
•
het onderzoeksverslag.
Deze knelpunten zijn hierna toegelicht. Meer informatie is te vinden in de bijlagen 4 en 7. Naast de knelpunten vanuit cliëntperspectief zien wij ook een knelpunt bij de werkwijze voor het afgeven van de beschikking. Daar gaan we hierna ook op in. Gebrek aan privacy bij de Stips De Stips hebben geen of onvoldoende spreekkamers, waardoor een inwoner met een (hulp)vraag deze moet stellen in een open ruimte, zonder privacy. Overigens is dit probleem ook al in 2017
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
14
benoemd in het rapport naar aanleiding van het onderzoek bij de Stips door de Hogeschool Arnhem Nijmegen. Informatievoorziening vanuit de gemeente onvoldoende Een fors deel van de vragen waarmee inwoners bij de Stips komen, is het gevolg van brieven van de gemeente of (ontbrekende) informatie op www.nijmegen.nl (zie ook hiervoor). Informatie is niet duidelijk en/of alleen digitaal beschikbaar. Verder zijn regelingen en processen ingewikkeld genoemd. De vrijwilligers en werkbegeleiders bij de Stips lopen er vervolgens tegenaan dat informatie vanuit de gemeente vaak niet, laat of gefragmenteerd met de Stips gedeeld wordt, terwijl op de website wel naar de Stips verwezen wordt voor hulp. De vrijwilligers kunnen inwoners hierdoor niet altijd goed helpen. Ook de gemeentelijke Publieksvoorlichters die werkzaam zijn in de Stips, lopen er tegen aan dat zij niet, laat of gefragmenteerd geïnformeerd worden vanuit de gemeente en bij het ontwerp van regelingen vaak niet worden betrokken. Zij kunnen hierdoor onvoldoende invulling geven aan hun taak om de vrijwilligers van de Stips voor te bereiden op de beantwoording van vragen op het gebied van zorg en inkomen. Zij hebben hier tegenover gesteld dat wanneer informatie wel beschikbaar is, deze door de vrijwilligers niet altijd gebruikt wordt.
Binnen de gemeente is de verantwoordelijkheid voor juiste, volledige en tijdige informatie voor de Stips niet belegd. De uitwisseling van informatie tussen Stips en gemeente is hierdoor te veel afhankelijk van de persoonlijke netwerken binnen de gemeentelijke organisatie van de Publieksvoorlichters en de toegang die zij hebben tot de gemeentelijke systemen. In de door ons gevoerde gesprekken is aangegeven dat in 2018 pogingen zijn ondernomen om tot verbetering van de informatievoorziening te komen, maar dat die tot nu toe niets hebben opgeleverd. Wachttijden te lang Voordat een (hulp)vraag is opgelost, doen zich op verschillende momenten wachttijden voor: •
Bij de Stips en de Stiplijn op momenten dat het (erg) druk is.
•
Tussen het moment dat een inwoner zich meldt en de ontvangstbevestiging. Dit varieerde bij de door ons gevolgde cliënten van enkele dagen tot zes weken.
•
Tussen het moment van melding en de uitnodiging voor het keukentafelgesprek. In de eerste acht maanden van 2019 vonden deze keukentafelgesprekken voor minder dan de helft van de cliënten met een ‘Wmo-vraag’ binnen de wettelijke termijn van zes weken plaats (op dit punt wordt hierna uitgebreider ingegaan).
•
Tussen het moment dat de beschikking wordt afgegeven en de zorg daadwerkelijk start. Over deze wachttijden zijn geen betrouwbare cijfers voor de Wmo beschikbaar. Wel is bekend dat in 66% van het totaal aantal aanvragen (dus Wmo en Jeugd samen) de zorg al start voordat een beschikking is afgegeven. 19
19
Bij dit cijfer is toegelicht dat dit voor Jeugd een gebruikelijke werkwijze is. Zorgaanbieders dienen op grond van het regionaal administratieprotocol wel binnen 20 werkdagen te melden dat de zorgverlening gestart is. Voor Wmo was het aanvankelijk zo dat dit alleen bij uitzondering mogelijk was, alleen voor die gevallen waarin de start van de zorg direct nodig was en na goedkeuring van de teamleider van het Sociaal Wijkteam. Nu lijkt dit eerder regel dan uitzondering.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
15
In de eerste acht maanden van 2019 vonden de keukentafelgesprekken voor minder dan de helft van de cliënten met een ‘Wmo-vraag’ binnen de wettelijke termijn van zes weken plaats. Voor aanmeldingen voor Wmo-nieuw is in 47% van de gevallen binnen zes weken een keukentafelgesprek gevoerd; voor aanmeldingen voor Wmo-klassiek in 46% van de gevallen (zie figuur 1). 20 Figuur 1 laat ook zien dat de wachttijd tot het keukentafelgesprek in de loop van de tijd is toegenomen. In 2016 vond voor Wmo-klassiek nog 88% van de keukentafelgesprekken binnen zes weken na de melding plaats, dat is een verschil van 43 procentpunt ten opzichte van 2019. Voor Wmo-nieuw is de stijging van de wachttijd minder sterk. In 2016 vond het keukentafelgesprek in 55% van de gevallen binnen zes weken plaats, ten opzichte van 2019 is dat een verschil van 9 procentpunt. Uit de registratie van de Sociaal Wijkteams blijkt dat de reden voor lange wachttijden (meer dan 4 weken) in 90% van de gevallen de werkdruk / wachtlijst is.
Wachttijden Wmo-klassiek en Wmo-nieuw
Wmo-klassiek
2016
Wmo-nieuw
(Wmo-klassiek en Wmo-nieuw in 2016 en de eerste 8 maanden van 2019)
2016
52%
2019
25%
36% 21%
41%
33%
2019
22%
22% 0%
10%
30%
0-2 weken Figuur 1:
27%
37% 40%
3-6 weken
50%
60%
7-12 weken
6%
14%
18%
25% 20%
7%
16% 70%
80%
90%
100%
>12 weken
De wachttijd tussen de datum van aanmelding en datum van het eerste keukentafelgesprek (Bron: Cijferrapportage Sterker 2016 en Cijferrapportage Sterker januari tot en met augustus 2019).
Behalve de herindicaties zijn in de gesprekken die wij voerden binnen Sterker ook de volgende punten genoemd als oorzaken van het in stand blijven van de wachtlijsten: een toenemend aantal aanvragen 21, een toenemend aantal spoedgevallen 22, extra vragen vanuit de gemeente, onvoldoende samenwerking tussen de Stips en Sociaal Wijkteams en onderbezetting bij de Sociaal Wijkteams.
20
In bijlage 5, figuren 14 t/m 16 en tabel 2 is gedetailleerde cijfermatige informatie te vinden over de wachttijden.
21
Het aantal aanvragen neemt volgens onze gesprekspartners bij Sterker toe door autonome ontwikkelingen, maar ook door onvoldoende samenwerking met het voorliggend veld, afschaling van zorg elders in de keten (bijvoorbeeld thuis revalideren) en extra vragen vanuit de gemeente.
22
Het aantal spoedgevallen neemt volgens onze gesprekspartners bij Sterker toe door afschaling elders in de keten en een toename van het aantal overbelaste mantelzorgers.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
16
Dit laatste werd onder meer onderbouwd aan de hand van de vergelijking in het Koersdocument dat in het kader van de gemeentelijke begroting 2020 is opgesteld. Daaruit komt naar voren dat de gemeente Nijmegen gemiddeld minder uitgeeft aan de Sociaal Wijkteams dan de gemeenten die in de vergelijking zijn betrokken. Ook werd genoemd dat de huidige werkwijze voor Wmo-klassiek meer tijd kost. Met betrekking tot de drukte bij de Stips werd genoemd dat veel herhaalbezoeken voorkomen zouden kunnen worden, wanneer de vrijwilligers van de Stips een inwoner rechtstreeks bij de Sociaal Wijkteams zouden kunnen melden en wanneer er tijdens de openingstijden van de Stips (weer) een consulent van een Sociaal Wijkteam zou meedraaien (of beschikbaar zou zijn). Een consequentie van de lange wachttijden is volgens betrokkenen van de Stips en Sociaal Wijkteams onder meer dat de situatie van de cliënt gewijzigd is (veelal verslechterd), ten opzichte van het moment dat de melding werd gedaan. Knelpunten rond het melden van een hulpvraag Inwoners kunnen hun hulpvraag op drie manieren melden bij de Sociaal Wijkteams: telefonisch (op werkdagen tussen 9.00 en 12.00 uur) of via een digitaal of schriftelijk ingevuld formulier (te downloaden vanaf de website van Sterker). Er is in Nijmegen geen fysiek loket om zich te melden met een hulpvraag.
Het doen van een melding is hiermee niet – zoals in de verordening is vastgelegd - volledig vormvrij. De ervaring van de Stips is, dat het doen van een telefonische of schriftelijke melding niet voor iedereen geschikt is. Vrijwilligers van een Stip kunnen een inwoner niet aanmelden; zij kunnen wel helpen bij het doen van de melding door te ondersteunen bij het telefoongesprek of het invullen van het webformulier. Knelpunt is dat het TCA alleen ’s ochtends telefonisch bereikbaar is. Wanneer een inwoner ’s middags bij de Stip komt en liever belt dan mailt en daarbij geholpen willen worden, dan moet deze terug komen op een moment dat de Stip geopend én het TCA telefonisch bereikbaar is. Knelpunten rond het keukentafelgesprek Om zich goed te kunnen voorbereiden op het keukentafelgesprek, is het de bedoeling dat cliënten bij de schriftelijke ontvangstbevestiging van hun melding een folder met aanvullende informatie ontvangen, met daarin onder meer een toelichting op het proces en de rechten en plichten van de cliënt. Uit ons onderzoek blijkt dat cliënten de ontvangstbevestiging en folder niet altijd ontvangen. De helft ontving wel een ontvangstbevestiging per mail of telefonisch, maar geen van de cliënten ontving een brief met de folder met aanvullende informatie.
Wanneer een melding na zes tot acht weken nog niet in behandeling is genomen, zouden cliënten met een ‘wachttijdbrief’ hierover geïnformeerd moeten worden. Wij hebben niet kunnen vaststellen of deze brief is verstuurd aan de door ons geïnterviewde en gevolgde cliënten die langer dan zes tot acht weken op het keukentafelgesprek moesten wachten. 23
23
Waarom wij dit niet hebben kunnen vaststellen is toegelicht in bijlage 4 onder ‘wachttijd tot uitnodiging’.
Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Toegang tot de Wmo
17
Ook voor de uitnodiging voor het keukentafelgesprek bestaat een standaard uitnodigingsbrief. De consulenten die wij spraken, gaven aan dat zij cliënten met name telefonisch uitnodigen. De cliënten hebben aangegeven dat zij bij de uitnodiging (of al bij de ontvangstbevestiging), graag extra informatie hadden ontvangen over de onafhankelijke cliëntondersteuning. Verder is door de cliënten aangegeven dat zij niet wisten wat te kunnen verwachten van het keukentafelgesprek. Dit zeggen de gevolgde cliënten echter niet erg te vinden; zij laten het gesprek over zich heen komen. In het kader van het onderzoek voor een Wmo-voorziening dient een persoonlijk gesprek 24 met de cliënt gevoerd te worden, tenzij feiten en omstandigheden omtrent de situatie van de cliënt en diens behoefte aan ondersteuning voldoende bekend zijn bij de gemeente. Uit de cijfers van de Sociaal Wijkteams over de eerste acht maanden van 2019 blijkt dat dit niet altijd gebeurt (voor Wmo-klassiek in 51% van de gevallen niet, voor Wmo-nieuw in 34% van de gevallen niet). Dit kan slechts gedeeltelijk verklaard worden uit het feit dat er bij de Wmo sprake is van veel herindicaties en de situatie van de cliënt dus bekend is. Waarom er in andere gevallen geen persoonlijk gesprek is gevoerd, is niet duidelijk geworden in ons onderzoek.