OVV Rapport Industrie en omwonenden

Daarnaast zijn er emissies (van dezelfde of andere schadelijke stoffen) uit

15

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

De vragen die hier worden genoemd zijn niet uitputtend, maar geven een indicatie van de aanpak.

- 25 -

Bijlagen

Inhoud

andere bronnen in de leefomgeving, zoals wegverkeer. Die emissies kunnen ook nadelige gezondheidseffecten veroorzaken. Dit valt echter buiten de scope van dit onderzoek. De term ‘omwonenden’ heeft voor de Onderzoeksraad betrekking op alle personen die op relatief korte afstand, vijf tot tien kilometer, wonen van een industrie of industriecomplex. De Onderzoeksraad realiseert zich dat dit een diffuse en moeilijk te definiëren groep is. Niet alle omwonenden die zich zorgen maken zoeken de publiciteit of gaan tot actie over. Daarnaast zijn er ook omwonenden die zich minder of geen zorgen maken. De Onderzoeksraad stelt zich echter op het standpunt dat alle omwonenden, ongeacht hun mening over het onderwerp, belang hebben bij een effectieve bescherming van hun gezondheid tegen blootstelling aan schadelijke emissies. Onder industriële emissies verstaan we in dit onderzoek primair emissies naar lucht, aangezien dit de hoofdblootstelling is van omwonenden. Waar relevant voor de gezondheid van omwonenden zijn ook emissies naar oppervlaktewater en bodem in het onderzoek betrokken. Afvalstromen van industriële bedrijven zijn niet onderzocht.

Het onderzoek richt zich op de blootstelling van omwonenden aan stoffen en stofgroepen die schadelijk zijn of kunnen zijn voor de fysieke gezondheid, zoals fijnstof16, PAK17, zware metalen en in bredere zin de categorie Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)18. In dit onderzoek is niet getracht om vast te stellen in hoeverre deze stoffen daadwerkelijk gezondheidsschade veroorzaken of hebben veroorzaakt bij omwonenden. Voor de vaststelling of specifieke stoffen schadelijk (kunnen) zijn, baseert de Onderzoeksraad zich op wetenschappelijk onderzoek en de EU-classificatie. De Onderzoeksraad heeft zelf geen emissie- en immissiemetingen uitgevoerd en baseert zich daarvoor op de beschikbare informatie. Hinder of overlast door geluid of geur vallen in principe buiten dit onderzoek. De Onderzoeksraad onderkent dat geluid- en geuroverlast direct en indirect ook gezondheidsschade kunnen veroorzaken, bijvoorbeeld door angst, stress of slaapgebrek. Ook kan deze overlast het welbevinden van omwonenden aantasten en een belangrijke bron van onrust en zorg zijn. Dit punt wordt wel benoemd in het rapport maar het is niet specifiek onderzocht. De Onderzoeksraad heeft het onderzoek naar de drie casussen afgebakend in tijd. Startpunt voor de casus Tata Steel was 2006, het jaar waarin met het Waterlandakkoord de basis werd gelegd voor de huidige omgevingsvergunning van het bedrijf.

In de casus Chemours lag de nadruk op de periode vanaf 2015. In dat jaar ontstond, na een publicatie van Follow the Money, discussie over mogelijke gezondheidsschade en milieuverontreiniging als gevolg van de jarenlange emissie van PFOA door DuPont. In de casus APN heeft de Onderzoeksraad gekeken naar de periode vanaf 2015, waarin de

16

17

18

Fijnstof is de verzamelnaam voor kleine in de lucht zwevende deeltjes. In wetgeving wordt onderscheid gemaakt tussen fijnstof tot een maat van 10 en 2,5 micrometer (0,010 en 0,0025 millimeter). De belangrijkste bronnen van fijnstof zijn verkeer en de veehouderij. Ook de industrie is een belangrijke bron. PAK staat voor Polycyclische aromatische koolwaterstof. PAK’s zijn een groep organische stoffen die ontstaan door onvolledige verbranding. Ze worden bijvoorbeeld gevormd bij het aanbranden van eten (barbecueën), het stoken van houtkachels en open haarden en ze zitten in sigarettenrook. PAK’s komen voornamelijk in het lichaam door voeding en inademing. Een kleine hoeveelheid wordt opgenomen via de huid. Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu, zie ook paragraaf 2.4.1.

- 26 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) een meting uitvoerde die een aantal overheidspartijen en de Vakgroep Bitumineuze Werken (VBW) aanleiding gaf om gezamenlijk omvang, oorzaak en beperking van benzeenemissie bij asfaltproductie te onderzoeken. De Onderzoeksraad heeft eerdere gebeurtenissen in de drie casussen enkel onderzocht indien en voor zover ze bijdroegen aan een beter begrip van de problematiek in de afgebakende periode. Het onderzoek had betrekking op de periode tot medio 2022. Vanzelfsprekend zijn er ook in de tijd daarna in de diverse casussen ontwikkelingen geweest. Het team heeft vanaf medio 2022 weliswaar de onderzoeksactiviteiten afgebouwd, maar is de actualiteit blijven volgen en heeft beoordeeld of en in hoeverre deze aanleiding gaf tot herziening of aanscherping van de conclusies. Indien dit het geval was zijn de betreffende ontwikkelingen benoemd in het rapport. 1.3.3 Omgevingswet Tijdens de onderzochte periode vormden de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet milieubeheer de basis voor de vergunningen van bedrijven. Dat gaat mogelijk binnenkort veranderen met de komst van de Omgevingswet. Wat die verandering precies gaat betekenen voor de praktijk is nog onbekend, maar op papier zijn de veranderingen wat betreft de regulering van industriële emissies beperkt.

Daarmee zullen de meeste bevindingen uit dit onderzoek ook voor de situatie met de Omgevingswet relevant zijn. In paragraaf D.3 van bijlage D zijn de relevante veranderingen die voortkomen uit de overgang naar de Omgevingswet beschreven.

1.4

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

Referentiekader

De Onderzoeksraad hanteert bij zijn onderzoeken een referentiekader. Een referentiekader is een set van referenties (criteria), waartegen onderzoekinformatie en bevindingen afgezet worden. Een referentiekader helpt bij het beschrijven en begrijpen van (kort- of langdurende) voorvallen. Een referentiekader kan bestaan uit wetten, regels, richtlijnen, wetenschappelijke inzichten, best practices, zolang deze relevant zijn voor (de vraagstelling in) het onderzoek. Overigens worden de referenties (criteria) zelf in het onderzoek ook getoetst: het kan blijken dat uit het stelsel van regels, richtlijnen, inzichten, etc. lacunes naar voren komen. De Onderzoeksraad hanteert een aantal generieke uitgangspunten voor de bescherming van omwonenden tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies. Inzichten in gevaar van de stoffen, de mate van blootstelling die leidt tot gezondheidsschade en de daadwerkelijke (gemeten) blootstelling dienen de basis te zijn van een systeem ter bescherming van de gezondheid. Uitgangspunt op basis waarvan het minimaal vereiste beschermingsniveau wordt vastgesteld, is dat als gevolg van de industriële activiteiten geen of hooguit

- 27 -

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

maatschappelijk geaccepteerde19 gezondheids- en milieuschade ontstaat. De Onderzoeksraad verwacht van alle bij de industriële activiteit betrokken partijen (bedrijf en overheidsonderdelen) dat zij voortdurend controleren of wat zij doen in lijn is met dit doel. Daarbij is het opmerken van signalen die erop kunnen wijzen dat gezondheidseffecten zich voordoen onderdeel van de bescherming. Terugkoppeling aan de hand van signalen is niet alleen van belang om de gevolgen van de emissie van stoffen te kunnen beheersen, maar ook om de werking van het systeem en de beoogde uitkomst te beoordelen. Het industrieel bedrijf wordt beschouwd als de partij die het grootste voordeel heeft bij zijn activiteiten en die het grootste vermogen heeft om het risico te beheersen. Dit is ook de partij die het risico veroorzaakt en daarmee primair verantwoordelijk is voor het beheersen ervan. Het bedrijf heeft daarmee ook een verantwoordelijkheid om zich richting omwonenden op te stellen als een organisatie die proactief de nadelige consequenties van zijn activiteiten voor de gezondheid van omwonenden en het leefmilieu vermijdt c.q. beheerst. De Onderzoeksraad verwacht dat het industrieel bedrijf, op basis van de meest recente kennis (uit wetenschap en vakliteratuur) van de gezondheidsrisico’s van de ondernomen activiteiten, deze risico’s zo ver beperkt als nodig is om gezondheidsschade te voorkomen.

De overheid waakt over de publieke belangen en vervult daarbij diverse rollen: als wetgever, vergunningverlener, toezichthouder en handhaver. Zij bepaalt het geaccepteerde risiconiveau en de bijbehorende grenzen in de vorm van immissienormen. De overheid legt verder de emissiegrenzen vast waaraan bedrijven zich moeten houden en bepaalt hoe (en hoe vaak) gecontroleerd moet worden of bedrijven daadwerkelijk binnen die grenzen blijven. De Onderzoeksraad verwacht dat de overheid, daar waar maximumconcentraties (dreigen) overschreden (te) worden, optreedt tegen veroorzakende bedrijven. Als lokaal openbaar bestuur is de overheid tevens medeverantwoordelijk voor het welzijn van de omwonenden. Daarbij zijn uiteenlopende en soms tegenstrijdige belangen in het geding. Daarom heeft zij de taak om een zorgvuldige en zoveel mogelijk eenduidige omgang met deze belangen20 te organiseren en hierop voortdurend kritisch te reflecteren. Omwonenden moeten erop kunnen rekenen dat hun signalen voor mogelijke aantasting van hun gezondheid als gevolg van industriële activiteit serieus worden genomen door de betrokken partijen. Ook moeten zij erop kunnen vertrouwen dat nieuwe inzichten over (de risico’s van) een activiteit van invloed zijn op de wijze waarop het bevoegd gezag die activiteit vergunt, zonder dat de omwonenden daarin een actieve rol hoeven te spelen.

Omwonenden hebben daarnaast de verantwoordelijkheid om aan te geven dat er iets misgaat/is gegaan. Bedrijf en overheid moeten omwonenden hierin faciliteren. Het volledige referentiekader voor dit onderzoek is opgenomen in bijlage C.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

19 20

Voor verdere uitleg zie bijlage C. Deze eenduidigheid betreft de wijze waarop het proces van belangenafweging is ingericht, niet de uitkomst van de afweging. Die laatste kan per locatie verschillen.

- 28 -

Bijlagen

Inhoud

1.5

Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk gaat hoofdstuk 2 in op het stelsel, de betrokken partijen, de wijze van vergunningverlening en de milieunormen. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 worden drie verschillende casussen beschreven waarin wordt ingegaan op wat de betreffende bedrijven produceren, welke positie zij hebben in het stelsel, het vergunningsproces, welke voorvallen zich hebben afgespeeld en van welke maatschappelijke druk sprake is geweest. Achtereenvolgens worden Tata Steel uit IJmuiden (hoofdstuk 3), Chemours uit Dordrecht (hoofdstuk 4) en APN uit Nijmegen (hoofdstuk 5) beschreven en geanalyseerd. Alle casushoofdstukken bevatten deelconclusies die samenkomen in het daaropvolgende overkoepelende analyse- en conclusiehoofdstuk 6. De aanbevelingen staan in hoofdstuk 7.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 29 -

Bijlagen

Inhoud

2

INTRODUCTIE SYSTEEM EN NORMEN Samenvatting

Beschouwing

2.1

Inleiding

Bij de productie van goederen komen vaak schadelijke stoffen vrij. Deze worden voor een deel uitgestoten naar de lucht, de bodem en het (grond)water.21 In de omgeving van bedrijven die schadelijke stoffen naar de lucht uitstoten, wordt de samenstelling van de buitenlucht beïnvloed door die emissie.22 Als mensen in de buurt wonen of verblijven, bestaat de mogelijkheid dat hun gezondheid negatief wordt beïnvloed door blootstelling aan deze schadelijke stoffen. In hoeverre een stof een negatief effect heeft op (de gezondheid van) mensen hangt af van de eigenschappen van de stof en de hoeveelheid, tijdsduur en wijze van de blootstelling.23 Afhankelijk van de blootstelling kunnen emissies naar water en bodem ook zorgen voor negatieve gezondheidseffecten. In dit onderzoek ligt de nadruk op lucht, omdat die blootstelling bij alle drie de casussen een rol speelt. Iedereen in Nederland wordt via lucht blootgesteld aan verschillende schadelijke stoffen. Hoewel de concentraties voor veel van deze stoffen al jarenlang dalen, zijn er op dit moment schadelijke gezondheidseffecten voor bijna iedereen in Nederland.24 Die landelijke effecten komen vooral door fijnstof en stikstofdioxide, stoffen die uit veel verschillende bronnen komen.25,26 Lokaal kan de emissie van een specifiek bedrijf bijdragen aan die blootstelling.

Rondom sommige industriële bedrijven worden omwonenden ook nog aan een aantal andere stoffen blootgesteld. Die stoffen zijn vaak wel naar één of enkele bedrijven te herleiden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij PFAS. In dit hoofdstuk wordt eerst kort de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving en de daarbij betrokken partijen beschreven (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt een introductie van de regelgeving gegeven (paragraaf 2.3). Daarnaast wordt in paragraaf 2.4 beknopt uiteengezet op welke wijze milieunormen kunnen bijdragen aan de bescherming tegen de negatieve effecten van het vrijkomen van schadelijke stoffen. Ook het beleid ten aanzien van de omgang met zogenoemde Zeer Zorgwekkende Stoffen komt aan bod. In bijlage D is de informatie uit deze twee paragrafen in meer detail opgenomen.

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies 21 22

23 24 25 26

Andere delen verlaten de fabriek in afval en het eindproduct. Die invloed kan van veel factoren afhangen, zoals de manier van uitstoten (bijv. schoorsteenhoogte), de uitgestoten hoeveelheid (incl. variatie met tijd), de weersomstandigheden, en de eigenschappen van de uitgestoten stof (bijv. gas of kleine vaste deeltjes). De invloed van een stof kan bij inademing bijvoorbeeld anders zijn dan bij inname via water of voedsel. Kamerstukken II 2021/22, 30 175, nr. 415. Waaronder wegverkeer en veehouderijen. RIVM, Monitoringsrapportage NSL 2021, december 2021.

- 30 -

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

2.2

Vergunningverlening, toezicht en handhaving

Het bedrijf is ervoor verantwoordelijk dat bedrijfsactiviteiten, en daarmee de emissie van schadelijke stoffen, (blijven) voldoen aan de aangevraagde omgevingsvergunning.27 Figuur 1 bevat een schematische weergave van de partijen die betrokken zijn bij het verlenen van, toezicht houden op en handhaven van omgevingsvergunningen voor emissies naar lucht. Het systeem van vergunningverlening, toezicht houden en handhaven wordt afgekort tot VTH. De Rijksoverheid is als wetgever systeemverantwoordelijk voor de veiligheid en gezondheid van haar burgers en resultaatverantwoordelijk voor de kwaliteit van lucht, bodem en water.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Systeemverantwoordelijkheid 28 Systeemverantwoordelijkheid is een bestuurlijk begrip dat gebruikt wordt voor het verdelen en afbakenen van verantwoordelijkheden tussen bestuurslagen onderling, en tussen overheid en samenleving. De systeemverantwoordelijke bepaalt de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de andere overheden en zorgt voor de noodzakelijke voorzieningen. De eindverantwoordelijken of direct verant­ woordelijken hebben vervolgens de ruimte om binnen de mogelijkheden van dat systeem zelf te handelen. De systeemverantwoordelijke ziet erop toe dat het systeem optimaal functioneert en waar nodig wordt bijgestuurd met aanvullende kaders. Bij calamiteiten kan de systeemverantwoordelijke ingrijpen met een (nood)interventie. Als het publieke belang niet goed wordt geborgd, kan de systeemverantwoordelijke de verantwoordelijkheids- of rolverdeling herzien.

Voor de in de casus beschreven bedrijven Tata Steel en Chemours zijn respectievelijk de provincie Noord-Holland en Zuid-Holland het bevoegde gezag. Voor APN is dat de gemeente Nijmegen. De uitvoering van de VTH-taken laat het bevoegd gezag doen door omgevingsdiensten. In figuur 1 zijn de partijen die betrokken zijn bij de VTH-taken en de aansturing van de omgevingsdienst schematisch weergegeven. In de beschrijving van de casussen in de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de specifieke partijen die bij die casus betrokken zijn.

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

27 28

Hetzelfde geldt voor vergunningen die stammen uit de periode voor de Wabo (milieuvergunningen). Raad voor de Leefomgeving (Rli), Notitie systeemverantwoordelijkheid in de fysieke leefomgeving, mei 2016.

- 31 -

Bijlagen

Inhoud

Samenvatting

EU

Ministerie van IenW Europese en nationale wet- en regelgeving (o.a. emissie- en immissiegrenzen)

Beschouwing

Andere overheidspartijen

Advies of Verklaring van geen bedenkingen

Aanbevelingen

Volksvertegenwoordiging (gemeenteraad of Provinciale Staten)

Rapportage over werkzaamheden

Lijst van afkortingen

Kader stellen + controleren

Bevoegd gezag (bestuur van gemeente of provincie) Opdracht/mandaat + Lokaal beleid (o.a. bestemmingsplan /omgevingsvisie)

Rapportage over werkzaamheden

Omgevingsdienst

VTH m.b.t. luchtemissies

Bedrijf

Klacht of melding Handhavingsverzoek Zienswijze

Omwonenden

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

Figuur 1 – Schematische weergave van de formele invloed van partijen op de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door de omgevingsdienst betreffende luchtemissies van een bedrijf. Ook is de democratische controle op de opdrachtgever van de omgevingsdienst, het bevoegd gezag, weergegeven.

4 Chemours, Dordrecht

Omwille van de leesbaarheid zijn een aantal invloeden niet in de figuur weergegeven, zoals de mogelijkheid om beroep en hoger beroep aan te tekenen tegen een besluit van het bevoegd gezag. Bij ‘andere overheidspartijen’ kan worden gedacht aan Rijkswaterstaat, het RIVM, het waterschap en de veiligheidsregio. (Bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid)

Omwonenden hebben in dit systeem de mogelijkheid om, net als andere belanghebbenden, een zienswijze in te dienen nadat het bevoegd gezag een conceptbesluit heeft gepubliceerd.29 Indien ze het daarna met het definitieve besluit oneens zijn, hebben omwonenden de mogelijkheid om beroep aan te tekenen.

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

29

Deze beschrijving geldt voor besluiten (zoals het weigeren of verlenen van een vergunning) die met de uitgebreide voorbereidingsprocedure zijn genomen. De meeste onderzochte emissies zijn op die manier vergund. De vergunningprocedure wordt beschreven in bijlage D.

- 32 -

Bijlagen

Inhoud

Er zijn 29 omgevingsdiensten in Nederland, waarvan zes zijn aangewezen voor VTH-taken voor grote risicovolle bedrijven (Brzo-bedrijven). De capaciteit en prioriteit voor het werk van een omgevingsdienst volgen uit de afspraken met de opdrachtgevers, de bevoegde gezagen. Daarin staan onder andere de taken die de omgevingsdienst in mandaat uitvoert, waar de focus en prioriteiten moeten liggen, en hoeveel tijd en middelen beschikbaar zijn. Bij het maken van die afspraken kan worden gebruikgemaakt van de set kwaliteitscriteria voor het VTH-werk van omgevingsdiensten. In de kwaliteitscriteria worden onder andere eisen gesteld aan de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken. Daarnaast zijn in het kwaliteitscriteriadocument opleidingseisen vastgelegd voor vergunningverleners en toezichthouders bij de omgevingsdienst.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

2.3

Regulering van emissies

De meeste industriële bedrijven moeten vanwege de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning hebben. Toetsing van de gevolgen van de bedrijfsactiviteiten voor het milieu, en eventuele beperkingen aan de emissies zijn daar onderdeel van. Die toetsing gebeurt hoofdzakelijk op basis van onderdelen van de Wet milieubeheer. Alleen de emissies die het bedrijf in de vergunningaanvraag voor zijn activiteiten heeft opgenomen, worden getoetst. Het resultaat is dat er voor iedere aangevraagde emissie van een schadelijk stof of stofgroep per emissiepunt een maximumconcentratie, de emissie-eis, geldt.30 Hierdoor mogen schadelijke stoffen niet meer dan een specifiek aandeel vormen van de lucht of het water dat de fabriek verlaat. Activiteiten en bijbehorende emissies waarvoor geen vergunning is aangevraagd en afgegeven zijn verboden.31 Deze uitgangspunten vormen de basis van de Europese en Nederlandse milieuwetgeving voor emissies van bedrijven. De maximumconcentraties zijn gebaseerd op het uitgangspunt, dat van bedrijven met bepaalde installaties verwacht mag worden dat ze ten minste bepaalde technieken toepassen. In de wetgeving wordt hiervoor de term Beste Beschikbare Technieken (BBT) gebruikt. Voor grote uitstoters zijn die technieken in Europese documenten vastgelegd.

Voor veel andere bedrijven zijn deze BBT in de Nederlandse wetgeving aangevuld met algemene maximumconcentraties die overeenkomen met het gebruik van gangbare technieken.32,33 De toepassing van BBT heeft invloed op de blootstelling van omwonenden, maar garandeert niet dat de risico’s tot een bepaald niveau beperkt blijven. Het is immers mogelijk dat de BBT, voor sommige schadelijke stoffen, de concentraties niet ver genoeg kunnen verlagen om gezondheidseffecten te voorkomen. Andersom kunnen de BBT-

30 31 32 33

We gaan uit van vergunningplichtige bedrijven, zoals bij de drie casussen het geval is. Voor sommige kleine emissiebronnen geldt geen maximumconcentratie. Niet alle emissies staan in een omgevingsvergunning, want voor sommige gelden algemene regels. Voor meer details hierover, zie bijlage D. In het Activiteitenbesluit milieubeheer staan milieuregels voor bedrijven. Voor emissies naar lucht bevat het Activiteitenbesluit algemene emissiegrenzen per stofklasse (afdeling 2.3), aangevuld met regels per soort milieubelastende activiteit zoals metaalbewerking (afdeling 4.5) en de productie van asfalt (afdeling 5.1). Er zijn regels voor stofklassen, stofgroepen en individuele stoffen. Ook bevat het Activiteitenbesluit regels voor geluid. Bron: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/activiteitenbesluit/eerste-kennismaking/ uitleg-0/ [geraadpleegd op 31 oktober 2022].

- 33 -

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

concentraties ook veel lager zijn dan risicovol is voor de gezondheid. Het idee achter de toepassing van BBT is dat de emissie van schadelijke stoffen ten minste zo ver is teruggebracht als economisch redelijk is.34 Bovenop BBT bevat de Nederlandse milieuwetgeving voor veel schadelijke stoffen ook immissiegrenswaarden. Die waarden zijn gericht op langetermijnbescherming van milieu en gezondheid door een bovengrens te stellen aan de concentratie van stoffen in het milieu (lucht, water of bodem). Voor de gezondheidsrisico’s van omwonenden zijn de concentraties in hun omgeving uiteindelijk bepalend, bijvoorbeeld via de lucht die ze inademen (ook wel immissie genoemd).35 Voor lucht zijn immissiegrenswaarden vastgelegd in Bijlage 2 bij de Wet milieubeheer en in Bijlage 13 van de Activiteitenregeling milieubeheer. Die grenswaarden voor langdurige blootstelling, bijvoorbeeld levenslang, zijn doorgaans veel lager dan korte termijn grenswaarden. Voor benzeen bijvoorbeeld is de immissiegrenswaarde 5 microgram per kubieke meter lucht, terwijl de alarmeringsgrenswaarde voor blootstelling van een half uur 3,7 miljoen microgram per kubieke meter lucht bedraagt.36,37 Als overschrijding van een immissiegrenswaarde aan de orde is of dreigt, dan kan dat doorwerken in de maximaal toegestane emissie in de omgevingsvergunning van een bedrijf.

De maximale emissieconcentratie kan daarmee worden vastgesteld op een niveau onder de concentratie die hoort bij BBT. Om de immissieconcentratie op leefniveau te bepalen, wordt de emissie van die stof door het bedrijf bij de lokale achtergrondconcentratie38 (concentratie door alle andere bronnen) opgeteld. Emissies worden deels via algemene regels voor milieubeleid beheerst. Dit betekent dat de milieueisen voor complexe fabrieken, zoals Tata Steel en Chemours, niet allemaal in de omgevingsvergunning zijn opgenomen, maar deels volgen uit algemene regels. Bij het verlenen van een vergunning legt de vergunningverlener zoveel mogelijk vast in standaarden, en maakt de vergunningverlener zo weinig mogelijk gebruik van maatwerk.

2.4

Zeer Zorgwekkende Stoffen en immissiegrenswaarden

2.4.1 Zeer Zorgwekkende Stoffen Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu, omdat ze bijvoorbeeld de voortplanting belemmeren, kankerverwekkend zijn of zich in de voedselketen ophopen. Mensen kunnen in contact komen met ZZS via het milieu

34 35

36 37

38

Economie speelt een rol omdat emissiebeperking vaak geld en energie kost en daarmee van invloed is op de (wereldwijde) concurrentiepositie van een bedrijf. Het binnenkrijgen van een hoeveelheid van een stof, bijvoorbeeld door het inademen ervan, wordt immissie genoemd. Bij immissie gaat het om de totale concentratie van een stof op een locatie, de immissieconcentratie. Verschillende bronnen kunnen bijdragen aan de immissieconcentratie. RIVM, Stofgegevens benzeen, https://rvszoeksysteem.rivm.nl/stof/detail/311 [geraadpleegd op 16 november 2022]. Alarmeringsgrenswaarde (AGW) is de concentratie ‘waarboven onherstelbare of andere ernstige gezondheidseffecten kunnen optreden, of waarbij door blootstelling aan de stof personen minder goed in staat zijn om zichzelf in veiligheid te brengen.’ Bron: https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/normen/rampen-en-incidenten/ interventiewaarden [geraadpleegd op 16 november 2022]. De concentratie van een stof die in heel Nederland aanwezig is, zie bijvoorbeeld: https://www.infomil.nl/ onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/regelgeving/wet-milieubeheer/beoordelen/koppeling/nieuw-nationaal/ handreiking-nieuw/handreiking-nieuw-0/kopie-6-5-5-omgaan/.

- 34 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

(lucht, water of bodem), voedsel, de werkplek of via producten zoals huishoudchemicaliën.39 De drie onderzochte bedrijven stoten in hun productieproces ZZS uit. Voor ZZS heeft de Nederlandse overheid aanvullende eisen opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer, naast de toepassing van BBT en immissiegrenswaarden.40 Dit verplicht bedrijven emissies van ZZS naar lucht te vermijden.41 Als dat niet haalbaar is, dan moeten de emissies zoveel mogelijk worden beperkt (minimalisatieverplichting). Per 1 januari 2016 geldt deze minimalisatieverplichting voor alle ZZS.42 Bedrijven moeten elke vijf jaar rapporteren over de tot dan toe bereikte minimalisatie. Daarbij moeten zij ook aangeven welke verdere verminderingen van ZZS-emissies nog mogelijk zijn. Bij de drie casussen worden hiermee vaak relatief kleine verminderingen van ZZS-emissies bovenop BBT gerealiseerd. Daarnaast heeft het RIVM als hulpmiddel voor bevoegde gezagen een lijst met potentieel ZZS (pZZS) opgesteld. Dit zijn stoffen die mogelijk voldoen aan de ZZS criteria, maar die nog niet als zodanig zijn bestempeld.43 In sommige gevallen kan classificatie als pZZS voor het bevoegd gezag aanleiding zijn om in de vergunning bepalingen op te nemen dat aanvullend onderzoek naar de effecten van de stof nodig zijn. Het is nog niet bekend of het ook als basis kan dienen voor emissiebeperking.

2.4.2 Immissiegrenswaarden Immissiegrenswaarden zijn gericht op het beschermen van mensen en het milieu. Omdat het effect van een stof kan verschillen al naar gelang deze vrijkomt in bijvoorbeeld de lucht (luchtkwaliteitseisen), het water (waterkwaliteitseisen) of de bodem (bodem­ kwaliteitseisen), zijn er verschillende normen voor elke stof, gericht op de wijze waarop deze vrijkomt. Ter onderbouwing wordt vaak onderzoek gedaan naar grenzen voor menselijke gezondheid en voor directe en indirecte risico’s voor dieren en planten. De laagste van de drie is dan bepalend voor de grenswaarde. Voor volksgezondheid telt meestal levenslange blootstelling in het buitenmilieu. Daardoor kunnen deze normen afwijken van bijvoorbeeld normen op de werkplek of normen voor (kortdurende) blootstelling bij incidenten. Nederland gebruikt van oudsher het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) als grenswaarde in het milieubeleid. Voor veel stoffen is dit de concentratie van een stof in water, bodem of lucht, waaronder geen negatief effect is te verwachten voor mensen. Voor genotoxische kankerverwekkende stoffen is de grenswaarde gelijk gesteld aan een bepaald risiconiveau, omdat deze stoffen bij elke concentratie (in bepaalde mate)

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies 39 40 41 42 43

RIVM, Zeer zorgwekkende stoffen, https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/zeer-zorgwekkende-stoffen [geraadpleegd op 19 oktober 2022]. Artikelen 2.3b en 2.4 Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit wordt nulemissie genoemd. In de periode daarvoor kende de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) de minimalisatieplicht al, maar toen moest het nog in de vergunning worden opgenomen. Zie ook de beschrijving van het RIVM op https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/Zeer-Zorgwekkende-Stoffen/PotentieleZZS.

- 35 -

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

schadelijk zijn.44 Voor die stoffen is het MTR-risiconiveau voor lucht 100 keer minder streng dan voor water.45 Het MTR geldt voor langdurige (chronische) blootstelling. Er zijn veel ZZS en voor de meeste is nog geen MTR vastgesteld, terwijl het wel van belang is dat de vergunningverlener bij de beoordeling van een aanvraag ook de effecten van de ZZS op de leefomgeving meeweegt. Vergunningverleners kunnen het RIVM vragen om een MTR af te leiden.46 Daarnaast kunnen ze een indicatief MTR opvragen bij het RIVM om te gebruiken bij een voorliggende vergunningaanvraag. Daar biedt de Handreiking normafleiding47 een mogelijkheid voor. Het bevoegd gezag heeft over het algemeen niet de kennis in huis om dit zelf te doen. Bedrijven kunnen ook zelf een norm afleiden via de Handreiking normafleiding en deze laten vaststellen. Europese milieukwaliteitseisen zijn ook immissiegrenswaarden. Voor lucht gaat het om grenswaarden voor relatief veelvoorkomende stoffen zoals zwaveldioxide, stikstofdioxide en fijnstof. Bij deze eisen weegt ook de praktische haalbaarheid mee. Dat is onder andere terug te zien in de Nederlandse implementatie, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen grens- en richtwaarden. Grenswaarden moeten zijn bereikt binnen een bepaalde termijn. Wanneer ze eenmaal zijn bereikt, mogen ze niet meer worden overschreden.

Richtwaarden moeten, voor zover mogelijk, binnen een bepaalde termijn worden bereikt. Een richtwaarde is daardoor minder dwingend dan een grenswaarde. Als de overheid een immissiegrenswaarde vaststelt dan wordt deze een norm genoemd. De vastgestelde immissiegrenswaarden zoals het MTR en de Europese milieukwaliteitseisen zijn er niet om alle gezondheidseffecten te voorkomen. Dit heeft twee redenen. Ten eerste hebben sommige stoffen bij iedere concentratie een effect op de gezondheid. Voor die stoffen weerspiegelt de norm een geaccepteerde verhoogde kans op ziekte. Ten tweede zijn sommige Europese normen ook gebaseerd op praktische haalbaarheid en vormen zij daarmee een compromis, waardoor het bijbehorende risico onduidelijk is. Grenzen die niet in de wet zijn opgenomen, worden vaak advieswaarden genoemd. De advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn een voorbeeld daarvan.

WHO-advieswaarden en EU-beleid voor luchtkwaliteit In 1987 en 2000 heeft de WHO voor Europa (met financiële steun van onder andere Nederland) adviesgrenswaarden bepaald voor de concentraties van verschillende schadelijke stoffen in de buitenlucht. In 2005 is het advies uit 2000 voor een aantal stoffen bijgewerkt, voortaan met de titel ‘wereldwijde advieswaarden’.

44 45 46 47

RIVM, Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet – Ratio en onderbouwing huidige normen omgevingskwaliteit, januari 2015. RIVM, Cumulatie en vergunningverlening ZZS, juni 2022. Het ministerie van IenW kan het MTR vervolgens laten opnemen in de Activiteitenregeling milieubeheer. RIVM, Handleiding normafleiding, https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/normen/milieu/handleiding-normafleiding [geraadpleegd 31 oktober 2022].

- 36 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

In 2013 stond een herziening van het Europese beleid voor luchtkwaliteit gepland. Ter ondersteuning heeft de WHO in de jaren daarvoor een aantal door de Europese Unie (EU) gesponsorde projecten uitgevoerd. De WHO kwam tot de conclusie dat een herziening van de advieswaarden voor luchtkwaliteit nodig was, vanwege de grote hoeveelheid nieuwe wetenschappelijke informatie sinds 2006.48 Mede dankzij financiële ondersteuning van onder andere de EU en de Verenigde Staten, heeft de WHO in 2021 de herziene advieswaarden gepubliceerd.49 Voor de meeste stoffen zijn de waarden aanzienlijk strenger geworden. De herziening van het EU-beleid voor luchtkwaliteit loopt nog. De Europese Commissie heeft de WHO-advieswaarden uit 2021 opgenomen in de doelstellingen van dat beleid.50

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

De WHO-advieswaarden zijn gericht op het verband tussen luchtverontreiniging en volksgezondheid en omvatten onder andere veelvoorkomende stoffen zoals fijnstof, ozon, stikstofdioxide, zwaveldioxide en koolmonoxide. De WHO-richtlijnen zijn strenger dan de huidige EU-normen uit 2004 en 2008, die ook op andere overwegingen dan gezondheid zijn gebaseerd. Landen zijn niet verplicht om aan de WHO-advieswaarden te voldoen. De WHO roept landen op om deze advieswaarden op te nemen in de eigen regelgeving. Om in Nederland te voldoen aan die waarden zal de emissie van schadelijke stoffen bij veel bronnen omlaag moeten, waaronder ook de emissie van industrie.51

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

48 49 50 51

WHO Regional Office for Europe, Evolution of WHO air quality guidelines: past, present and future, 2017. WHO, WHO global air quality guidelines; Particulate matter (PM2.5 and PM10), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide, september 2021. Europese Commissie, Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on ambient air quality and cleaner air for Europe, oktober 2022. RIVM, Inventarisatie van benodigde maatregelen om WHO-advieswaarden voor luchtkwaliteit in 2030 te realiseren, juli 2022.

- 37 -

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 38 -

Bijlagen

Inhoud

3

TATA STEEL, IJMUIDEN Samenvatting

Beschouwing

3.1

Introductie

In IJmuiden wordt al ongeveer honderd jaar staal geproduceerd, tegenwoordig onder de naam Tata Steel. Op het terrein van Tata Steel zijn ook andere bedrijven gevestigd. De productie van staal gaat gepaard met emissie van schadelijke stoffen. Zeker de laatste jaren ervaren omwonenden overlast en maken zij zich zorgen over hun gezondheid. Waar omwonenden in het verleden meer bereid waren stof, stank en geluid van een fabriek te accepteren, is deze bereidheid tegenwoordig veel lager. Zij vinden dat de overheid zich intensiever met Tata Steel moet bemoeien om de emissies van het bedrijf terug te brengen om zo hun gezondheid te beschermen. In 2018 en 2019 komen er op verschillende momenten stofwolken vanaf het Tata Steel terrein in de IJmond. De stofwolken ontstonden op het moment dat een restproduct van de staalproductie (slak) vloeibaar uit slakkenpannen werd gekiept in de open lucht. De stofwolken slaan neer in de omgeving en zijn bekend komen te staan als de grafietregens. De omgeving wordt bedekt met een laagje zwart glinsterend grafiet. De omwonenden vragen zich af wat voor stof er in hun omgeving neerdaalt en wat dat betekent voor hun gezondheid. De grafietemissies zijn niet de enige vorm van stofwolken van het Tata Steel terrein waarmee omwonenden in deze periode geconfronteerd worden. Ook is dit niet de eerste keer dat omwonenden last ondervinden van grafiet.

Het NOS journaal bericht in september 1991 dat er voor de zesde keer in drie maanden tijd een stofregen op het dorp Wijk aan Zee terecht komt. De stofregen bevat grafiet. Eerder gaf Hoogovens een schadevergoeding, maar de bewoners willen dat er meer gebeurt. Dit is terug te zien in een documentaire van Andere Tijden uit 2021.52 Omwonenden van het Tata Steel terrein in de IJmond ervaren onzekerheid over hun gezondheid als gevolg van de emissies van mogelijk schadelijke stoffen vanaf dit terrein. Zij vrezen dat hun gezondheid door blootstelling aan deze stoffen schade oploopt. Zo zijn er zorgen over het meer dan gemiddeld voorkomen van kanker in de IJmond, en leggen omwonenden een verband met de blootstelling aan emissies vanaf het Tata Steel terrein. De genomen en aangekondigde maatregelen van de bedrijven om deze blootstelling tegen te gaan en de ingrepen vanuit de overheid nemen de onrust hierover niet weg.

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

52

Andere Tijden, https://www.anderetijden.nl/aflevering/859/Heimwee-naar-Hoogovens, 31 maart 2021.

- 39 -

Bijlagen

Inhoud

Sinds 1995 zijn er meerdere onderzoeken naar de leefomgeving en de gezondheid van de inwoners in de IJmond uitgevoerd door onder andere de Gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD) Kennemerland, de GGD Amsterdam, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Nederlands Instituut voor onderzoek van de gezondheidszorg (Nivel). Het doel van deze onderzoeken is om vast te stellen hoe het met de leefomgeving en de gezondheid van de inwoners gesteld is. Uit de onderzoeken blijkt onder andere dat bepaalde aandoeningen en vormen van kanker vaker voorkomen in de IJmond. Bijlage E geeft een overzicht van deze onderzoeken weer. Dit hoofdstuk beschrijft wat Tata Steel en de betrokken overheden doen om omwonenden te beschermen tegen gezondheidsrisico’s ten gevolge van langdurige of veelvuldige industriële emissies. Daarnaast komt aan bod wat omwonenden doen om zich te beschermen tegen gezondheidsrisico’s ten gevolge van langdurige of veelvuldige industriële emissies. De ervaren onzekerheid van omwonenden over hun gezondheid wordt beschreven aan de hand van gebeurtenissen die plaatsvinden in de IJmond. Deze gebeurtenissen zijn de grafietregens en de voorvallen. In het hoofdstuk staat centraal hoe het bedrijf en betrokken overheden omgaan met deze gebeurtenissen, en hoe zij reageren op zorgen van omwonenden.

Het hoofdstuk beschrijft vervolgens de huidige stand van zaken en sluit af met een analyse en conclusies.

3.2

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

Productieproces en betrokken partijen

3.2.1 Korte ontstaansgeschiedenis Tata Steel IJmuiden B.V. Het bedrijf Tata Steel IJmuiden B.V.53 wordt in 1918 opgericht als de Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken NV en produceert sinds 1924 ijzer en staal. De ligging van het bedrijf is niet toevallig gekozen. De directe aansluiting op het Noordzeekanaal, nog voor de sluizen van IJmuiden, maakt de aanvoer van grondstoffen en de afvoer van afvalstoffen en eindproducten goed mogelijk. Na een fusie met het Duitse Hoesch (1972 – 1982) fuseert Koninklijke Hoogovens in 1999 met British Steel tot Corus. In 2007 wordt Corus overgenomen door Tata Steel, een Indiaas bedrijf dat is opgericht in 1907 en sinds 1912 staal produceert. In 2010 wordt Corus hernoemd tot Tata Steel Europe. Vervolgens wordt het bedrijf in 2021 gesplitst in Tata Steel Nederland en Tata Steel UK. De staalproductie in IJmuiden groeit door de jaren heen en varieert nu tussen de zes en zeven miljoen ton.54 Een overzicht van het Tata Steel terrein met de omliggende plaatsen en het Noordzeekanaal is schematisch weergegeven in figuur 2.

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

53 54

In dit rapport wordt de naam Tata Steel gebruikt om Tata Steel IJmuiden B.V. aan te duiden. Hiervan wordt afgeweken als informatie uit bronnen wordt gebruikt waarin Tata Steel wordt aangeduid als Hoogovens of Corus. Tata Steel Europe Limited, Reported Accounts 2021, 19 oktober 2021. In het jaar 2019/20 bedroeg de productie 6.8 miljoen ton, in het jaar 2020/21 6.2 miljoen ton.

- 40 -

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

Figuur 2: Overzichtskaart Tata Steel met omliggende plaatsen (zwarte tekst). (Bron: Tata Steel, bewerkt door de Onderzoeksraad voor Veiligheid)

3.2.2 Het produceren van staal Het produceren van staal is schematisch weergegeven in onderstaande figuur 3.

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

Figuur 3: Schematische weergave van het produceren van staal. (Bron: Tata Steel) 7 Aanbevelingen

- 41 -

Bijlagen

Inhoud

Voordat er staal gemaakt kan worden, moet er eerst ruwijzer worden geproduceerd. Het produceren van ruwijzer omvat drie hoofdprocessen:55 • Steenkool wordt door middel van vergassing omgezet in kooks.56 Door deze behandeling wordt de steenkool geschikt gemaakt als energiebrenger, energiedrager en reductiemiddel van de lading in de hoogovens. • IJzerertsen worden samen gebakken tot harde vuistgrote brokken, de zogeheten sinters, en tot pellets (knikkers met een diameter van zo’n 12 millimeter). • Vervolgens worden de hoogovens van boven af gevuld met de kooks, sinter en pellets. Daarnaast worden onderin de hoogovens fijngemalen kolen geïnjecteerd en zuurstof verrijkte hete wind ingeblazen. Het vloeibare ruwijzer dat bij het hoogovenproces ontstaat, wordt vervolgens bij een temperatuur van 1.500 graden Celsius afgetapt en opgevangen in een ‘menger’. Omdat ruwijzer veel koolstof bevat is dit niet geschikt om te lassen, te smeden of te vervormen. In gestolde vorm is dit materiaal namelijk zeer bros. In de Oxystaalfabriek wordt daarom het koolstofgehalte verlaagd. Dit gebeurt door het koolstof, door middel van het blazen met zuurstof, uit het vloeibare ijzer te branden. De temperatuur loopt hierbij op tot circa 2.000 graden Celsius. Om de temperatuur niet verder te laten stijgen wordt schroot toegevoegd aan het vloeibare ijzer.

Het vloeibare ijzer dat uit de Oxystaalfabriek komt wordt vloeibaar staal genoemd. Het vloeibare staal wordt op twee manieren verder verwerkt: • Het grootste gedeelte wordt in de gietmachines tot een 22,5 centimeter dikke plak gegoten. Vervolgens worden deze plakken in de Warmbandwalserij bij een temperatuur van circa 1.200 graden Celsius gewalst tot een plaatdikte van 1,5 tot 25 millimeter en uiteindelijk aan het einde van de productielijn opgerold. • Het andere gedeelte gaat richting de Direct Sheet Plant (Gietwalsinstallatie). In deze fabriek zijn de processen van gieten en walsen geïntegreerd tot één aaneengesloten procesgang. Het vloeibare staal wordt hier gegoten en direct gewalst tot circa 1 millimeter dik en vervolgens opgerold. In de Beitsbaan wordt de walshuid, een oxidelaag die is ontstaan door contact met onder andere zuurstof, warmte en vocht, verwijderd met verdund zoutzuur. Na schoonspoelen met water worden de rollen voorzien van een laagje olie om roesten te voorkomen. Door koudwalsen wordt het (warmgewalste) staal nog dunner, het oppervlakte gladder, en de sterkte van het staal hoger. Na het walsen wordt het nagegloeid onder grote stolpen, waardoor het materiaal beter bewerkbaar wordt. Toepassingen van deze koudgewalste rollen staal zijn bijvoorbeeld die van witgoed.

Bekledingslijnen geven het koudgewalste staal vervolgens een dun laagje metaal dat bescherming biedt tegen roest. Bij verpakkingsstaal gaat het om tin of een polymeerfilm. Veel plaatmateriaal voor de automobielindustrie krijgt een laagje zink. Voor het gebruik in de bouw wordt staal vaak eerst verzinkt en eventueel van een verflaag voorzien. Om het product te beschermen tegen transportschade worden de rollen staal verpakt. Het materiaal gaat vervolgens per trein, vrachtwagen of schip naar de klant. Zo’n kleine zeventig procent van alle producten gaat per schip naar een eindbestemming. In de

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

55 56

Tata Steel, Veiligheidsrapport Tata Steel IJmuiden punt, 1 november 2021 Voor ‘kooks’ wordt ook wel de Engelse benaming ‘cokes’ gebruikt.

- 42 -

Bijlagen

Inhoud

overdekte laadhal worden binnenvaartschepen beladen. Daarnaast beschikt Tata Steel over een diepzeehaven.

Emissie van stoffen Tijdens het maken van ruwijzer en staal worden stoffen uitgestoten naar lucht, bodem en water. Het gaat hierbij om stoffen als dioxinen, metalen, polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) en polychloorbifenylen (PCBs). Een deel van die stoffen betreft zogenoemde ‘Zeer Zorgwekkende Stoffen’ (ZZS). Tata Steel heeft een vergunning die het toestaat om per jaar bepaalde hoeveelheden van deze stoffen uit te stoten. Volgens Tata Steel worden er op jaarbasis 178 verschillende Zeer Zorgwekkende Stoffen uitgestoten via 213 verschillende emissiepunten.57

3.2.3 Omgeving van Tata Steel De IJmond is een deel van de regio Kennemerland gelegen in de provincie NoordHolland. De IJmondregio bestaat uit de gemeenten Velsen, Beverwijk en Heemskerk. Deze drie gemeenten worden samen ook wel de IJmondgemeenten genoemd. De gemeentegrenzen lopen over het Tata Steel terrein, dat dus in drie gemeenten ligt. Niet alleen het bedrijf Tata Steel groeit door de jaren heen, ook het inwonertal van de drie gemeenten groeit. Tussen 1960 en 2020 neemt het aantal inwoners van die gemeenten toe van 112.762 in 1960 naar 151.476 in 2020, een groei van zo’n 34 procent.58 Om die groei mogelijk te maken, wordt onder meer in het gebied tussen het Tata Steel terrein en de woonkernen woningbouw toegestaan.

Woongenot in de IJmond Uit recent onderzoek van Ipsos 59 blijkt dat de inwoners van de IJmondgemeenten het woongenot in hun gemeente gemiddeld een 7,5 geven. In de rest van Nederland geeft men het woongenot een 7,3. Hier staat tegenover dat inwoners van de IJmondgemeenten zich significant meer zorgen maken over de veiligheid van de leefomgeving voor hun gezondheid dan de rest van Nederland (Beverwijk 50%, Velsen 49%, Heemskerk 38%, Nederland 20%). De inwoners die zich zorgen maken ervaren het vaakst overlast door stof, geluid, luchtkwaliteit en geur. Van de inwoners denkt 47 procent dat Tata Steel de grootste oorzaak is van de gezondheidsproblemen in de regio, en 43 procent vindt dat Tata Steel zich niet genoeg inzet om hun overlast te beperken. Van de ondervraagde inwoners meldt 54 procent zijn klacht over Tata Steel nooit of soms. De belangrijkste reden hiervoor is dat men geen vertrouwen heeft dat er iets gedaan wordt met de klacht (53%).

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

57 58 59

Tata Steel, Zeer Zorgwekkende Stoffen, https://omgeving.tatasteel.nl/zzs.html [geraadpleegd 18 juli 2022]. CBS, Open data, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/ [geraadpleegd op 7 februari 2022]. Ipsos, Inwonersonderzoek naar de leefomgeving in regio IJmond - meting 2, 20 juni 2022.

- 43 -

Bijlagen

Inhoud

3.2.4 Overzicht van betrokken partijen Om inzicht te krijgen in de wijze waarop omwonenden worden beschermd tegen eventuele negatieve gezondheidseffecten als gevolg van emissie van schadelijke stoffen door Tata Steel, is het belangrijk om te weten welke partijen invloed hebben op de emissies van het bedrijf. Het bedrijf heeft als enige direct invloed op de emissies. Verschillende andere partijen hebben indirect invloed, bijvoorbeeld omdat het bedrijf een vergunning nodig heeft om te mogen produceren (zie bijlage D). In figuur 4 is het stelsel van partijen dat betrokken is bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving van Tata Steel schematisch weergegeven.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen EU

RIVM

Ministerie van IenW

Lijst van afkortingen

Opdracht

Interbestuurlijk Toezicht

ILT

Europese en nationale wet- en regelgeving (o.a. emissie- en immissiegrenzen)

Provincie Noord-Holland

Mandaat uitvoering VTH taken Wettelijk adviseur VTH o.b.v. Bor

1 Inleiding

Terugkoppeling VTH m.b.t. luchtemissies

OD Noordzeekanaalgebied

Klachten en meldingen Handhavingsverzoek Zienswijze

Overleg

Overleg

Tata Steel

2 Introductie systeem en normen

Advies op vergunning

OD IJmond

Omwonenden

Mandaat uitvoering VTH taken Gemeentelijk beleid

GGD Kennemerland

Advies

IJmondgemeenten: Velsen, Heemskerk, Beverwijk

Overleg

Figuur 4: Schematische weergave van de invloed van partijen op de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied betreffende luchtemissies van Tata

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

Steel. Omwille van de leesbaarheid zijn een aantal invloeden niet in de figuur weergegeven, zoals de mogelijkheid om beroep en hoger beroep aan te tekenen tegen een besluit van het bevoegd gezag, de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord voor de natuurvergunning van Tata Steel, de andere bedrijven op het Tata Steel-terrein, en de adviesrollen van het waterschap, Rijkswaterstaat en de veiligheidsregio. (Bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid)

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 44 -

Bijlagen

Inhoud

Een overzicht van de betrokken partijen in het stelsel rondom Tata Steel is weergegeven in tabel 1. Deze tabel beschrijft beknopt de rol en verantwoordelijkheid van de in figuur 4 genoemde partijen.

Samenvatting

Tabel 1: Veel partijen uit figuur 4 hebben meerdere rollen en verantwoordelijkheden. In onderstaande tabel zijn de belangrijkste daarvan weergegeven voor omwonenden en luchtemissies. Partij

Rol

Verantwoordelijkheid

Tata Steel

- Producent van staal - Werkgever - Buurtgenoot

Milieu: alleen vergunde activiteiten uitvoeren en, zo nodig, voor aanpassingen een vergunningaanvraag doen

- Verwerker van slak afkomstig van Tata Steel - Werkgever - Buurtgenoot

Milieu: alleen vergunde activiteiten uitvoeren en, zo nodig, voor aanpassingen een vergunningaanvraag doen

Gedeputeerde Staten van provincie NoordHolland

- Provinciaal bestuur - Opdrachtgever OD NZKG en OD IJ. - Opsteller van provinciaal VTH- en milieubeleid

- Milieu: bevoegd gezag vergunning, toezicht en handhaving - Gezonde leefomgeving - Uitvoering bestuurlijke taak

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG)

Vergunningverlener, toezichthouder en handhaver voor Tata Steel en Harsco

Uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving namens het bevoegd gezag conform VTH- en milieubeleid

Omgevingsdienst IJmond (OD IJ)

Vergunningverlener, toezichthouder en handhaver voor niet-Brzo-bedrijven in de IJmond

Uitvoering van adviestaak Milieuadviseur van o.a. IJmondgemeenten

Colleges van Burgemeester en Wethouders van de IJmondgemeenten

- Gemeentelijk bestuur - Opdrachtgever OD IJ en GGD Kennemerland - Adviseur bij vergunningverlening Tata Steel door OD NZKG - Aanspreekpunt inwoners, algemeen - Opsteller gemeentelijk milieubeleid

- Welzijn en gezondheid inwoners - Uitvoering bestuurlijke taak

GGD Kennemerland

- Gezondheidskundig adviseur gemeenten en omgevingsdiensten (gevraagd en ongevraagd) - Aanspreekpunt inwoners, gezondheidskundig

Uitvoering van gezondheidskundige taak

GGD Amsterdam

Meet in opdracht van de provincie Noord-Holland en de OD NZKG de luchtkwaliteit in de IJmond

n.v.t.

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)

Onderzoekt de gezondheid in de IJmond in opdracht van de provincie NoordHolland

Adviseert het ministerie van IenW, professionals en burgers over normen

Harsco

- 45 -

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Partij

Rol

Verantwoordelijkheid

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)

- In 2022 is de relatie opdrachtgeveropdrachtnemer komen te vervallen tussen ministerie en Inspectie Leefomgeving en Transport 60 - Opsteller nationaal milieubeleid

Milieu: beheerder nationale wet- en regelgeving, beheerder milieustelsel

Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)

- Toezichthouder namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat - Toezichthouder van provincie NoordHolland - Inhoudelijk adviseur vergunningverlening Brzo-bedrijven zoals Tata Steel

Uitvoering van Interbestuurlijk Toezicht en geven van Waboadvies 61

Omwonenden, Dorpsraad Wijk aan Zee, Milieuplatform IJmuiden, Stichting FrisseWind.nu, Stichting IJmondig, Stichting IJmond IJzersterk

- Buurtgenoot - Bewonersgroeperingen - Uiten van meningen, voorkeuren en zorgen naar volksvertegenwoordiging en bedrijf, direct of via media of protest

n.v.t.

Rechterlijke macht (omgevingsrecht)

Toetsen van publieke besluiten aan de wet- en regelgeving

Uitvoering van gerechtelijke taak

Mobilisation for the Environment (MOB)

Milieu- en gezondheidsbelang verdedigen via bestuursrechtelijke procedures, bijvoorbeeld tegen besluiten van de overheid

n.v.t.

3.3

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

De vergunning

3.3.1 Waterlandakkoord De huidige omgevingsvergunning kan niet los worden gezien van het Waterlandakkoord uit 2006 62, en de revisievergunning van de voorganger van Tata Steel, Corus IJmuiden, uit 2007. In 2006 sluiten de gemeenten Beverwijk, Velsen en Heemskerk, de provincie Noord-Holland, het toenmalige Corus IJmuiden, de Kamer van Koophandel Amsterdam en FED IJmond63 de intentieverklaring ‘Ruimte voor wonen en werken in de IJmond’, het zogenaamde Waterlandakkoord. De afspraken in dat akkoord maken de bouw van circa 1.635 woningen rondom het toenmalige Corus mogelijk. Voor de bepaling van de milieubelasting door Corus wordt uitgegaan van de in voorbereiding zijnde

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies 60 61 62

63

Kamerstukken II 2021/22, 30 873, nr. 5. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zie voor verdere uitleg bijlage D. Gemeente Beverwijk, gemeente Velsen, gemeente Heemskerk, provincie Noord-Holland, Corus IJmuiden, Kamer van Koophandel Amsterdam, FED IJmond, Intentieverklaring ruimte voor wonen en werken in de IJmond, 2006. Online: Dorpsraad Wijk aan Zee, Intentieverklaringruimte voor wonen en werken in de IJmond, https://wijkaanzee. org/waterlandakkoord-intentieverklaring-ruimte-voor-wonen-en-werken-in-de-ijmond-2006/ [geraadpleegd 28 november 2022]. FED IJmond was een belangenbehartiger voor lokale ondernemers en een voorloper van de OV IJmond.

- 46 -

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

revisievergunning.64 In het Waterlandakkoord is een resultaatverplichting opgenomen voor de reductie van de emissie van grof- en fijnstof. De vergunde emissie van zwaveldioxide (SO2) blijft gelijk, en voor stikstofoxiden (NOx) is de bijdrage in de woonomgeving begrensd. Een kleine toename van de emissie van stikstofoxiden past volgens de initiatiefnemers van het akkoord binnen de wettelijke grenswaarden. Daarnaast is een uitgangspunt in het Waterlandakkoord dat de installaties van Corus moeten voldoen aan de stand van de techniek en dat de emissies moeten voldoen aan de landelijke en Europese normen. Het Waterlandakkoord vormt de basis voor een versoepeling door de provincie van de geluidsnormering. In het provinciale Milieubeleidsplan heeft de provincie weliswaar het streven vastgesteld dat het aantal gehinderden in de provincie niet zal toenemen, maar de partijen verwachten dat voor in totaal 187 extra woningen in Wijk aan Zee (97) en Oud-IJmuiden (90) een verhoging van de maximaal toelaatbare geluidsbelasting (MTG) nodig zal zijn. In het Waterlandakkoord wordt benadrukt dat dit streven voor de gehele provincie nog steeds geldt.

Verder wordt aangegeven dat, ‘gezien de bijzondere situatie in de IJmond’ (omdat mensen daar dicht op de bedrijvigheid wonen), en de ambities die de provincie heeft voor zowel wonen als werken in de IJmond, de provincie bereid is ‘te zijner tijd bij de nadere uitwerking van de plannen indien nodig gemotiveerd af te wijken’ van het streven het aantal gehinderden niet te laten toenemen. In het Waterlandakkoord wordt voor alle genoemde locaties afgesproken ‘dat gemeenten, provincie en bedrijfsleven zich inspannen om de procedures inzake ruimtelijke ordening en milieu die voor de realisatie van de plannen doorlopen moeten worden zo soepel mogelijk te laten verlopen’. Daarnaast vraagt Corus een revisievergunning aan om de omgevingsvergunning voor alle bedrijfsonderdelen te updaten zodat deze voldoen aan nieuwe landelijke en Europese regels. In deze revisievergunning wordt het toegestane volume staal dat geproduceerd mag worden, de vergunde capaciteit, teruggebracht van negen naar acht miljoen ton staal per jaar. Omdat Corus in 2006 feitelijk rond de zeven miljoen ton staal produceert, blijft er, zo wordt gesteld in het Waterlandakkoord, groeiruimte voor het bedrijf over.

In het Waterlandakkoord wordt ook het volgende afgesproken: ‘indien in de loop van de vergunningsprocedure, inclusief beroepsgang door derden bij de Raad van State, extra eisen worden opgelegd, waardoor Corus zich redelijkerwijs niet meer aan de gemaakte afspraken kan houden, treden partijen in overleg met elkaar.’ 3.3.2 De revisievergunning Nadat het Waterlandakkoord in 2006 tot stand komt, wordt de revisievergunning in 2007 vastgesteld. Dat de revisievergunning uit 2007 stamt, betekent overigens niet dat alle voorschriften in de huidige vergunning nog uit die tijd komen. Na 2007 zijn er deelvergunningen bijgekomen en voorschriften aangepast. De afgelopen jaren zijn meerdere rechtszaken gevoerd over die voorschriften, onder meer over wat ze aan bescherming voor de omgeving opleveren. Dat begon al direct na het van kracht worden van de revisievergunning. Tata Steel vecht een aantal voorschriften aan, maar ook omwonenden en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) spannen rechtszaken aan.

64

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

De revisievergunning is op 16 januari 2007 door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland verleend.

- 47 -

Bijlagen

Inhoud

Vier partijen tekenen namens omwonenden beroep aan tegen de revisievergunning.65 De Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State oordeelt in mei 2008 66 dat het bevoegd gezag (de provincie Noord-Holland), onderzoek had moeten (laten) doen naar een emissiebeperkende maatregel, namelijk de toepassing van een doekfilter bij de Sinterfabriek. Ook oordeelt de Raad van State dat voor een aantal emissies niet deugdelijk is gemotiveerd waarom de voorgeschreven technieken als best beschikbaar moeten gelden. Over de toegestane hoeveelheid afvalstoffen geeft de Raad van State aan dat voor dat besluit onvoldoende inzicht bestaat in de gevolgen voor het milieu. Belangrijk aandachtspunt voor het begrijpen van vergunningenbesluiten, zo staat in deze uitspraak, is dat het bevoegd gezag op grond van de Wet milieubeheer de gevolgen voor het milieu van de aangevraagde activiteiten moet beoordelen. Daarbij kan de vraag naar de wenselijkheid van die activiteiten volgens de Raad van State geen rol spelen. In oktober 2008 legt de provincie, via een herstelbesluit, de onderzoeksverplichting naar het toepassen van een doekfilter bij de Sinterfabriek aan Corus op. Uiteindelijk wordt het toepassen van een doekfilter bij de Sinterfabriek op 21 mei 2013 als verplichting opgenomen in de vergunning.