OVV Rapport Industrie en omwonenden

Inhoud

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Industrie en omwonenden

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Samenvatting

Beschouwing

Industrie en omwonenden

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

Den Haag, april 2023 De rapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid zijn openbaar en beschikbaar op www.onderzoeksraad.nl. Foto’s op de cover en in het rapport: Mladen Pikulić.

7 Aanbevelingen

De foto op de voorzijde is van Rozenburg in Zuid-Holland. Dit gebied valt buiten het onderzoek.

-2-

Bijlagen

Inhoud

De Onderzoeksraad voor Veiligheid Als zich een ongeval of ramp voordoet, onderzoekt de Onderzoeksraad voor Veiligheid hoe dat heeft kunnen gebeuren, met als doel daar lessen uit te trekken. Op die manier draagt de Onderzoeksraad bij aan het verbeteren van de veiligheid van Nederland. De Raad is onafhankelijk en besluit zelf welke voorvallen hij onderzoekt. Daarbij richt de Raad zich in het bijzonder op situaties waarin mensen voor hun veiligheid afhankelijk zijn van derden, bijvoorbeeld van de overheid of bedrijven. In een aantal gevallen is de Raad verplicht onderzoek te doen. De onderzoeken gaan niet in op schuld of aansprakelijkheid.

Plv. voorzitter:

Onderzoeksraad prof. dr. mr. S. Zouridis dr. E.A. Bakkum

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Secretaris-directeur: mr. C.A.J.F. Verheij

Lijst van afkortingen

Bezoekadres:

Lange Voorhout 9 2514 EA Den Haag

Postadres: Postbus 95404 2509 CK Den Haag

Telefoon:

070 333 7000

Website: E-mail:

onder­zoeksraad.nl info@onderzoeksraad.nl

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

-3-

Bijlagen

Inhoud

INHOUD Samenvatting

Samenvatting������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6

Beschouwing

Beschouwing�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9 Aanbevelingen����������������������������������������������������������������������������������������������������������14

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen en begrippen���������������������������������������������������������������������������16 1 Inleiding�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22 1.1 Aanleiding en besluit tot onderzoek�������������������������������������������������������������������� 22 1.2 Focus en vraagstelling������������������������������������������������������������������������������������������ 23 1.3 Onderzoeksaanpak en afbakening����������������������������������������������������������������������� 24 1.4 Referentiekader���������������������������������������������������������������������������������������������������� 27 1.5 Leeswijzer������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29 2 Introductie systeem en normen�������������������������������������������������������������������������� 30 2.1 Inleiding���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 2.2 Vergunningverlening, toezicht en handhaving����������������������������������������������������� 31 2.3 Regulering van emissies��������������������������������������������������������������������������������������� 33 2.4 Zeer Zorgwekkende Stoffen en immissiegrenswaarden�������������������������������������� 34 3

Tata Steel, IJmuiden���������������������������������������������������������������������������������������������39 3.1 Introductie������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 39 3.2 Productieproces en betrokken partijen���������������������������������������������������������������� 40 3.3 De vergunning������������������������������������������������������������������������������������������������������ 46 3.4 Grafietregens�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 50 3.5 Andere voorvallen������������������������������������������������������������������������������������������������ 60 3.6 Ingezette veranderingen�������������������������������������������������������������������������������������� 68 3.7 Analyse en conclusies������������������������������������������������������������������������������������������� 72 4 Chemours, Dordrecht����������������������������������������������������������������������������������������� 84 4.1 Inleiding���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 84 4.2 Aandacht voor PFOA-emissie uit het verleden���������������������������������������������������� 90 4.3

HFPO-DA����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 101 4.4 Analyse en conclusies����������������������������������������������������������������������������������������� 107 5 Asfalt Productie Nijmegen�������������������������������������������������������������������������������� 113 5.1 Inleiding���������������������������������������������������������������������������������������������������������������113 5.2 Reconstructie van de gebeurtenissen�����������������������������������������������������������������119 5.3 Analyse en conclusies����������������������������������������������������������������������������������������� 134

-4-

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

6 Analyse en conclusies����������������������������������������������������������������������������������������138 6.1 De invloed van omwonenden���������������������������������������������������������������������������� 138 6.2 Bescherming door normen op leefniveau�����������������������������������������������������������141 6.3 Kennis als basis voor bescherming van de gezondheid��������������������������������������142 6.4 Vergunningverlening, toezicht en handhaving��������������������������������������������������� 144 6.5 Actualisatie �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 146

Samenvatting

Beschouwing

7 Aanbevelingen���������������������������������������������������������������������������������������������������150 Bijlage A Onderzoeksverantwoording�����������������������������������������������������������������152 Aanbevelingen

Bijlage B Reacties op het conceptrapport������������������������������������������������������������158 Bijlage C Referentiekader�������������������������������������������������������������������������������������159 Bijlage D Systeembeschrijving������������������������������������������������������������������������������167

Lijst van afkortingen

Bijlage E Overzicht gezondheids- en leefomgevingsonderzoeken����������������������179 1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

-5-

Bijlagen

Inhoud

SAMENVATTING Samenvatting

Industriële bedrijven produceren allerlei producten voor de lokale en wereldwijde markt. Vaak gaan die productieactiviteiten gepaard met emissies (uitstoot) van schadelijke stoffen. Die emissies dragen samen met emissies van andere bronnen (zoals de verschillende soorten verkeer en houtstook) bij aan de totale concentratie schadelijke stoffen waaraan omwonenden van zulke bedrijven blootgesteld worden (immissie). Op verschillende plaatsen in Nederland bestaat maatschappelijke onrust over de emissies van bedrijven en de gezondheidsrisico’s voor omwonenden. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft in 2021 besloten om een onderzoek te starten naar de bescherming van omwonenden tegen langdurige blootstelling aan emissies van bedrijven. Omwonenden zijn afhankelijk van industrie en overheid voor het beschermen van hun gezondheid tegen de blootstelling van schadelijke stoffen als gevolg van emissies. Dit roept de vraag op hoe het huidige systeem van regulering en beheersing van emissies de gezondheid van omwonenden beschermt. De Onderzoeksraad heeft dat voor zowel het systeemontwerp als de werking daarvan in de praktijk onderzocht. Daartoe heeft de Raad drie casussen onderzocht waarover bij omwonenden onrust bestond, maar die qua type industrie en regelgeving verschillen. Het gaat om de situaties rondom Tata Steel (IJmuiden), Chemours (Dordrecht) en APN (Nijmegen).

De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe worden omwonenden beschermd tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies, en zijn in de bescherming verbeteringen mogelijk? Alleen de bedrijven zelf hebben direct invloed op hun bijdrage aan de blootstelling van omwonenden aan schadelijke stoffen. Zij beheersen immers hun industriële activiteiten en bijbehorende emissies. Ze mogen die activiteiten alleen uitvoeren als ze daarvoor een vergunning hebben. In Nederland voeren de omgevingsdiensten de vergunningverlening, het toezicht en eventuele handhaving (VTH) voor industriële bedrijven uit. Dat doen ze in opdracht van het bevoegd gezag, wat meestal de gemeente of de provincie is.1 De vergunningaanvraag wordt ingediend bij de provincie of de gemeente. Bij het beoordelen van een vergunningaanvraag en het daaropvolgend opstellen van een vergunning moet de omgevingsdienst rekening houden met verschillende aspecten. Allereerst dat het bedrijf de concentraties van zijn emissies zo ver moet terugbrengen als Europees afgesproken is (in lijn met de zogeheten Beste Beschikbare Technieken-BBT). Dat is niet altijd voldoende om te zorgen dat de concentraties van schadelijke stoffen in de buurt van de fabriek onder de veilige grenzen voor milieu en gezondheid blijven.

Voor de bescherming van omwonenden is het daarom meer van belang, als tweede

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

1

Voor de grote bedrijven zoals Tata Steel en Chemours is de provincie het bevoegd gezag en voor kleinere bedrijven zoals APN de gemeente.

-6-

Bijlagen

Inhoud

aspect, om te toetsen of de concentraties van schadelijke stoffen in de omgeving van de fabriek de norm voor langdurige blootstelling niet overschrijden.2 Bij deze toets kan rekening worden gehouden met alle relevante activiteiten, zowel die onder de vergunningsaanvraag vallen als emissies door derden. Het toetsen van de concentratie van schadelijke stoffen op leefniveau (immissie) aan de grenswaarde, en het op basis daarvan waar nodig beperken van de emissies krijgt vergeleken met de inzet op BBT minder aandacht bij vergunningverlening en handhaving. Een derde aspect betreft de controle door de vergunningverlener op de juistheid en volledigheid met als doel de vergunning te laten aansluiten op de daadwerkelijke uitvoering. Ook na het verlenen moet de vergunning regelmatig gecontroleerd worden.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Bij geen van de drie onderzochte casussen zijn er recente rapportages bekend waaruit overschrijding van de normen in lucht, water of bodem blijkt voor de langetermijn­ bescherming van omwonenden. Desondanks zorgden berichten over bovengemiddelde aantallen zieken, emissienormoverschrijdingen en rechtszaken over vergunning­ voorschriften voor onrust onder omwonenden. Vaak reageerden het bedrijf en/of de overheid op die onrust door aan te geven ‘dat de uitstoot voldoet aan de vergunning’. In de casus Tata Steel was bij de provincie en de omgevingsdienst lange tijd geen aandacht voor signalen van de omwonenden dat de uitvoering van VTH beter kon teneinde hun gezondheid te beschermen. De aansturing was vooral gericht op procedureel juist uitvoeren van de VTH en niet op de bescherming van de gezondheid van de omwonenden. Het bedrijf ging tot voor kort ervan uit dat de gezondheid van omwonenden voldoende was gewaarborgd als werd voldaan aan de vergunning. Aanhoudende onrust onder omwonenden leidde uiteindelijk tot diverse onderzoeken. Toen deze onderzoeken tot dan toe onbekende gezondheidsrisico’s aantoonden, zette dat bij omgevingsdienst en provincie een verandering in hun opstelling in gang. Bij Chemours in Dordrecht blijkt dat emissies uit het verleden nog steeds voor risico’s kunnen zorgen als het gaat om persistente3 stoffen zoals PFOA 4.

Ook hier kwamen de risico’s in beeld na maatschappelijke onrust, deze keer naar aanleiding van berichten uit de media. Consumptie van zelfgevangen vis en zelfgeteelde groente uit de buurt van de fabriek wordt sindsdien om gezondheidsredenen afgeraden. Dat de omgevingsdienst de langetermijnrisico’s van PFOA niet in beeld had, is te verklaren doordat het VTHsysteem zich alleen richt op stoffen die op dat moment worden uitgestoten. Toen PFOA na deze mediaberichten risicovoller bleek dan gedacht, hebben de overheden en het bedrijf ervoor gezorgd dat de emissie van de vervangende stof HFPO-DA sterk werd verminderd ten opzichte van het aanvankelijk vergunde niveau. In Nijmegen ontbrak het de gemeente aan zicht op de emissies van asfaltfabriek APN en andere bedrijven op het bedrijventerrein TPN-West. Dat werd veroorzaakt door de wijze van aansturing van de omgevingsdienst waarbij, net als bij Tata Steel, de nadruk lag op

2 3 4

Zulke normen zijn er alleen voor Zeer Zorgwekkende Stoffen en een aantal andere veel voorkomende schadelijke stoffen zoals fijnstof. Persistente stoffen zijn stoffen die niet of nauwelijks afbreken in het milieu en menselijk lichaam. Pentadecafluoroctaanzuur. DuPont, de voorganger van Chemours, stopte in Dordrecht in 2012 met het gebruiken en uitstoten van deze stof.

-7-

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

het proces van VTH. Dat was niet in lijn met de verwachtingen van de omwonenden die de bescherming van hun gezondheid voorop zetten. In 2021 gaf een indicatieve schoorsteen­meting bij APN een emissie van PAK’s 5 aan die hoger was dan de in 2016 aangescherpte norm. Tot dat moment hadden het bedrijf en de omgevingsdienst die emissie niet in beeld. Het bedrijf had tot dat moment ook de aanscherping van de norm niet in beeld. De meting leidde ook tot de ontdekking van een tegenstrijdigheid in de nationale regelgeving voor asfaltcentrales. Vervolgens heeft het bedrijf de werkwijze aangepast, het ministerie de regel gewijzigd en is de gemeente de aansturing van de omgevingsdienst aan het herzien. In de praktijk verschilt de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten tussen de drie casussen. Er wordt veel van vergunningverleners, toezichthouders en handhavers verwacht; hun werk is complex. Een goede uitvoering is niet vanzelfsprekend en vereist onder andere voldoende expertise en capaciteit. Omwonenden hebben op basis van de afhandeling van incidenten en antwoorden op vragen of zorgen een beeld van de kwaliteit van de risicobeheersing door het bedrijf en de omgevingsdienst. Wanneer dat beeld negatief is verwachten zij dat hun overheid in actie komt. Als dat niet voldoende gebeurt komen zij zelf op voor hun belangen door politieke of juridische acties.

De casus laten zien dat zonder acties van omwonenden er nauwelijks een prikkel is om handhaving en emissievermindering te realiseren. Kennis over gezondheidseffecten van stoffen is voortdurend in ontwikkeling en is nooit volledig. Gebrek aan bewijs van schadelijkheid van een bepaalde stof is niet per definitie bewijs voor veiligheid. Dit vraagt van bedrijven onderzoek en inspanning ten aanzien van de veiligheid van omwonenden. Het is voor de bescherming van de gezondheid van omwonenden noodzakelijk dat overheden en bedrijven met enige regelmaat het zicht op de risico’s van de immissie herbeoordelen. Het huidige systeem biedt deze mogelijkheid, maar hierbinnen ontbreekt het aan een prikkel daartoe. Daardoor gebeurde dit herbeoordelen in de onderzochte casussen pas na maatschappelijke druk. Op basis van zijn bevindingen concludeert de Onderzoeksraad dat het niet vanzelfsprekend is dat de gezondheid van omwonenden voldoende wordt beschermd gezien de wijze waarop het stelsel in de praktijk vorm krijgt. De Raad heeft een aantal aanbevelingen geformuleerd om de bescherming van de gezondheid van omwonenden van industriele bedrijven te verbeteren.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

5

Polycyclische aromatische koolwaterstoffen, een groep van stoffen waaronder naftaleen.

-8-

Bijlagen

Inhoud

BESCHOUWING Samenvatting

Leven met de industrie Mensen en industrie kunnen niet zonder elkaar: de industrie biedt werkgelegenheid en levert geasfalteerde wegen, verpakkingen en elektronica. Een leven zonder industrie is niet meer voor te stellen. Tegelijkertijd bestaan de laatste jaren steeds meer zorgen over het leven met de industrie. Door toenemend bewustzijn en kennis­ontwikkeling is steeds meer bekend over mogelijk schadelijke gevolgen van industriële emissies voor de gezondheid van omwonenden en het milieu. In een dichtbevolkt land als Nederland is het een gegeven dat industrie zich in de nabijheid van dorpen en steden bevindt. Dit brengt een extra verantwoordelijkheid met zich mee voor zowel bedrijven als de overheid. Zij dienen ervoor te zorgen dat omwonenden worden beschermd tegen de (langetermijn) gezondheidsrisico’s van industriële emissies. Omwonenden moeten op deze bescherming kunnen vertrouwen. Aanleiding voor dit onderzoek is dat omwonenden zich al decennialang zorgen maken over gezondheids­schade ten gevolge van industriële emissies. Dit onderzoek is gericht op de vraag hoe omwonenden worden beschermd tegen de gezondheidsrisico’s van industriële emissies, en welke verbeteringen daarin mogelijk zijn. Daartoe onderzocht de Onderzoeksraad drie casussen: staal­producent Tata Steel, kunststofproducent Chemours, en asfaltfabriek APN.

De Onderzoeksraad constateert dat verbeteringen mogelijk zijn in de uitvoering van het VTH-systeem. Dit sluit aan bij andere landelijke onderzoeken op het gebied van het VTH-stelsel. Het huidige systeem van normering, vergunningverlening, toezichthouden en handhaving biedt meer mogelijkheden om de gezondheid van omwonenden te beschermen tegen schadelijke industriële emissies dan op dit moment worden benut. Bij de regulering van emissies leggen bedrijven en overheden vaak de nadruk op de technieken die moeten worden toegepast, en de economische haalbaarheid daarvan. Hierdoor krijgt de blootstelling op leefniveau minder aandacht. Juist de blootstelling op leefniveau is relevant voor de gezondheid van omwonenden. Binnen het vergunning­ verleningssysteem worden bedrijven noch overheden gestimuleerd om kennis over de risico’s van stoffen te blijven ontwikkelen en deze proactief toe te passen. Zowel bedrijven als overheden stellen zich reactief op waar het de bescherming van omwonenden betreft. Zo zijn overheden onvoldoende kritisch op de gevolgen van de blootstelling aan schadelijk stoffen. Dit zorgt ervoor dat mogelijkheden voor het strenger vergunnen of het tussentijds aanscherpen van vergunningen niet of niet direct worden ingezet. Deze weinig kritische en ambitieuze houding van de overheid draagt bij aan een weinig proactieve houding bij bedrijven.

Uit de onderzochte casuïstiek volgt dat omgevingsdiensten pas werk maken van specifieke emissies na negatieve publiciteit en ophef. Dit alles draagt bij aan een gevoel van onveiligheid en wantrouwen bij omwonenden jegens bedrijven en overheden. Het feit dat bedrijven en overheden in de praktijk mogelijkheden onbenut laten om de gezondheid van omwonenden te beschermen, heeft tot gevolg dat omwonenden zelf opkomen voor de bescherming van hun gezondheid. De reactieve houding van bedrijven en overheden staat haaks op de proactieve houding van omwonenden, waardoor voortdurend frictie ontstaat. Om de -9-

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

gezondheid van omwonenden beter te beschermen is het van belang lessen te trekken op drie gebieden. Daarmee zal, zo verwacht de Raad, ook de relatie tussen omwonenden, overheden en bedrijven verbeteren. Allereerst moeten omwonenden kunnen vertrouwen dat zowel overheid als bedrijf zich verantwoordelijk voelen en zorg dragen voor een gezonde leefomgeving. Daarnaast moeten de mogelijkheden binnen het systeem van normering, vergunningverlening, toezicht en handhaving beter worden benut. Tot slot verdienen zowel de ontwikkeling als het benutten van kennis een impuls. Deze drie aandachtsgebieden worden in het navolgende nader uitgewerkt. Invoelbaar wantrouwen van omwonenden Uit het onderzoek komt naar voren dat omwonenden van de drie onderzochte industriële bedrijven zich niet gehoord en serieus genomen voelen. Zij hebben het gevoel dat noch de veroorzaker van mogelijk schadelijke emissie – het bedrijf – noch degene die de grenzen voor de emissie bepaalt en daarop toeziet – de overheid – het voor hen opneemt. De wijze waarop zowel bedrijven als overheden reageren voedt het wantrouwen van omwonenden. Individuele klachten en zorgen van omwonenden, alsmede overschrijdingen van vergunde emissie en onderzoeksresultaten over negatieve gezondheids­­ effecten, kunnen rekenen op een technisch en procedureel antwoord, waarin omwonenden hun zorgen niet herkennen.

De reactie bestaat veelal uit het benoemen dat de emissie vergund en conform Beste Beschikbare Technieken is, soms aangevuld met het opstellen van een actieplan, een opdracht tot een onderzoek, of een briefwisseling tussen verschillende overheden. Terugkerend patroon in de reactie is dat daarin verantwoordelijkheden worden afgeschoven en dat niet wordt ingegaan op de beheersing van specifieke gezondheidsrisico’s. Echte verandering komt pas tot stand na externe druk van omwonenden of de media. Het wantrouwen onder omwonenden vindt hier zijn oorsprong. Het ontworstelen aan een dergelijke spiraal van wantrouwen en weerstand is niet eenvoudig. Om het vertrouwen te herstellen en minder te leunen op de actiebereidheid van omwonenden is het van belang dat bedrijven en overheden laten zien hoe zij zich voor, tijdens en na vergunningverlening daadwerkelijk proactief inzetten om de gezondheid van omwonenden te beschermen. Het zichtbaar acteren op klachten en zorgen van omwonenden is daarvan slechts het begin. Zolang bedrijven en overheden de specifieke gezondheidsrisico’s zelf niet inzichtelijk en bespreekbaar maken, zullen ook goede intenties en verbetering van de situatie de weerstand niet kunnen verminderen.

Scherpere normering, vergunningverlening en actualisatie noodzakelijk Het systeem van normering, vergunningverlening, toezicht en handhaving zou omwonenden het vertrouwen moeten geven dat bedrijven zich aan de regels houden en dat de overheid daarop toeziet, waarbij zij de bescherming van hun gezondheid regelmatig grondig beoordeelt. Uit het onderzoek komt naar voren dat zowel bedrijven als de betrokken overheden zich in de praktijk veelal procedureel opstellen, waarbij zij de mogelijkheden in het systeem om de gezondheid van omwonenden te beschermen niet volledig benutten. De Onderzoeksraad stelt vast dat deze houding van zowel bedrijven als overheden tekort schiet en relateert dit aan vier samenhangende punten in (de toepassing van) het stelsel.

- 10 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Allereerst dat de toepassing van Beste Beschikbare Technieken voor emissiereductie afdoende zou zijn om omwonenden te beschermen. Het idee achter toepassing van Beste Beschikbare Technieken is dat de emissie van schadelijke stoffen zo ver is teruggebracht als economisch redelijk is. Dat is niet altijd voldoende om ervoor te zorgen dat de concentraties van schadelijke stoffen in de buurt van de fabriek onder de normen voor milieu en gezondheid blijven. Ten tweede worden de emissies die na technisch ingrijpen overblijven gezien als veilig, tenzij de immissietoets aantoont dat ze onveilig zijn. De casussen laten zien dat de immissietoets soms niet wordt gedaan. Hierdoor kan het gebeuren dat de emissie van bepaalde stoffen wordt vergund en dus wordt toegestaan, zonder dat inzichtelijk is hoe de blootstelling zich verhoudt tot risicovolle concentraties. Dit is in het bijzonder relevant wanneer het gaat om stoffen die niet of pas na lange tijd afbreken: de blootstelling van omwonenden en dus hun risico kan dan voortduren nadat de emissies zijn gestopt. Een derde punt is dat wanneer een emissie met immissietoets vergund is, er volgens de informatie van dat moment geen onaanvaardbare risico’s voor omwonenden zijn. Indien later blijkt dat een stof toch gevaarlijker is dan vooraf gedacht, dan kan dit worden gerepareerd door de vergunning aan te scherpen.

Dit vergt van omgevingsdiensten wel dat zij alert zijn op aanwijzingen dat een stof onveiliger is dan gedacht, en dat zij zich in dat geval proactief opstellen en de mogelijkheden benutten om een vergunning aan te scherpen. Deze proactieve houding is temeer van belang gezien het feit dat het proces om tot aanscherping van een vergunning te komen gecompliceerd is en een lange looptijd heeft, met mogelijkheden voor tal van juridische procedures. Bovendien ligt de bewijslast bij de overheid. Ten slotte is voor de omgevingsdiensten bij de aanscherping van de vergunning de economische haalbaarheid van emissiereductie het vertrekpunt. Hierdoor staan bij het verminderen of verbieden van de emissie van bepaalde stoffen automatisch de (on) mogelijkheden voor de industrie centraal, in plaats van de wenselijke emissiereductie vanuit gezondheidsoogpunt. Uit de casussen komt naar voren dat prikkels om te komen tot daadwerkelijke verandering niet uit het systeem komen. Externe druk in de vorm van aanhoudende klachten van omwonenden blijkt vaak nodig om in actie te komen. Doordat mogelijkheden tot aanscherping van de norm en/of de vergunning in de praktijk regelmatig onbenut blijven, kunnen omwonenden er niet zomaar op vertrouwen dat de overheid zorg draagt voor en toeziet op een gezonde en veilige leefomgeving.

Het ontbreekt bijvoorbeeld aan een integrale afweging van de immissie van schadelijke stoffen in het VTH-systeem. Het is van belang dat er meer dynamiek komt in het systeem van normering, vergunningverlening, toezicht en handhaving, met impact op de gezondheid als trigger voor verandering. Daarbij is het van belang dat niet alleen emissie, maar ook immissie wordt gemeten, en dat het bevoegd gezag zich niet alleen de vraag stelt of gemeten waarden passen in de vergunning, maar ook of deze passen in de meest recente inzichten over gezondheidsrisico’s van een stof. Met een meer dynamisch systeem moet tussentijds ingrijpen en aanscherpen eenvoudiger en sneller realiseerbaar worden. Ook bij het vaststellen van normen kan de overheid zich ambitieuzer opstellen, bijvoorbeeld door de WHO-advieswaarden als uitgangspunt te nemen en in Europees verband hiervoor te - 11 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

pleiten. Signalen van omwonenden dienen serieus te worden genomen, waarbij ervoor moet worden gewaakt dat omwonenden verantwoordelijk worden gemaakt voor het signaleren van risico’s voor hun gezondheid. Die verantwoordelijkheid hoort bij bedrijven en overheden. Optimaliseren van het ontwikkelen en toepassen van kennis Uit de casussen komt naar voren dat omgevingsdiensten en bevoegd gezag in de praktijk met meer kennis en/of capaciteit meer mogelijkheden hebben om de bescherming van de gezondheid van omwonenden te controleren. Momenteel kan de overheid niet in alle gevallen een geloofwaardig tegenwicht bieden aan bedrijven met omvangrijke en gecompliceerde processen zoals Tata Steel en Chemours. Ook waar het gaat om het actueel houden van wetgeving ten aanzien van specifieke industrieën zoals in het geval van APN, blijkt kennis tekort te schieten. Het kennistekort van deze overheden past binnen een bredere trend van decentralisatie en jarenlange bezuinigingen. Het betekent in de praktijk dat met relatief weinig mensen, middelen en kennis gecompliceerde vergunningaanvragen moeten worden beoordeeld, en vervolgens toezicht moet worden gehouden op bedrijven die over veel meer mankracht, middelen en kennis beschikken.

Dit resulteert in een ongelijk speelveld waarin bedrijven in het voordeel zijn en waarin de overheid zichzelf afhankelijk heeft gemaakt van de bedrijven die emissies veroorzaken en commercieel belang daarbij hebben. Om tot een gelijk speelveld te komen is het, naast het investeren in kennis, van belang dat de overheden hun krachten bundelen, zowel op centraal als op decentraal niveau. Op die manier komen de kennis en expertise die er wel zijn, zoals bij kenniscentra als het RIVM en universiteiten, beter tot hun recht. Het belang van het vergroten en delen van kennis op het terrein van ZZS bij de overheid en aandacht voor capaciteit en competenties komt ook terug in andere rapporten. Daarnaast ligt er ook een taak voor de bedrijven zelf waar het gaat om kennisontwikkeling. Zo laat de casus APN zien dat er bedrijven zijn die de emissie van hun eigen productieproces nauwelijks kennen, waardoor zij niet alert zijn op de gevolgen die een aanpassing in dat proces kan hebben voor de emissie van schadelijke stoffen. Het vervaardigen van producten waarbij stoffen worden uitgestoten brengt verantwoordelijkheden met zich mee. Allereerst de verantwoordelijkheid dat het bedrijf de kennis in huis heeft of op andere wijze vergaart, om daarmee een adequate risico-inschatting te maken en passende maatregelen te nemen. Bij kleinere industriële complexen kan dit ook in brancheverband.

Ook kunnen bedrijven de beschikbare kennis die zij hebben waar nodig proactief delen zonder te wachten tot ze een vraag krijgen van het bevoegd gezag. Daarnaast zouden bedrijven maatschappelijke/morele verantwoordelijkheid moeten nemen door bij te dragen aan het herstel van eventuele schade die ontstaan is als gevolg van eerder vergunde emissies, indien later blijkt dat deze schadelijk zijn voor gezondheid of het milieu. Toekomstbestendig leven met de industrie Het onderzoeksobject van dit onderzoek is een voorval in slowmotion. Stoffen die vandaag worden uitgestoten en waarvan met de kennis van nu wordt aangenomen dat ze veilig zijn, kunnen over tien jaar schadelijk blijken voor de gezondheid. Het risico bestaat dat het leed dan al is geschied, in het bijzonder wanneer het gaat om persistente stoffen. Bij het proces van vergunnen, toezicht en handhaving dient de bescherming van de gezondheid van omwonenden bij zowel bedrijven als overheden steviger verankerd - 12 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

te zijn. Blijvende innovatie is hierbij nodig en moet gezien worden als een plicht die hoort bij het recht om te produceren. Bedrijven moeten continu investeren in kennisontwikkeling en technieken ter bescherming van de gezondheid van omwonenden. Voor de overheid is naast investeren in kennisontwikkeling en capaciteit winst te behalen door het ontwikkelen van een goede kennisinfrastructuur. Het huidige VTH-systeem biedt al de mogelijkheden om de bescherming van de gezondheid van omwonenden een belangrijke plek te geven, maar wordt op dit moment niet ten volle benut. Dit vraagt om leiderschap en een proactieve houding van zowel bedrijven als overheden. Uit dit onderzoek komt naar voren dat dit per casus en partij verschilt, zowel de mate van proactiviteit als het voelen en willen dragen van maatschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de gezondheid van omwonenden. Bedrijven en overheden moeten individueel en gezamenlijk heldere doelen formuleren en naleven ten aanzien van de bescherming van de gezondheid van omwonenden zoals dat ook gebeurt ten aanzien van de economische ambities. Wanneer bedrijven en overheden zichtbaar investeren in het verbeteren van deze bescherming, en daarbij proactief handelen, kan een begin worden gemaakt met het terugwinnen van het vertrouwen.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 13 -

Bijlagen

Inhoud

AANBEVELINGEN Samenvatting

Het onderzoek legt bloot dat voor de bescherming van de gezondheid van omwonenden tegen schadelijke industriële emissies verbetering noodzakelijk is. Het wantrouwen hierover van omwonenden tegen industrie en overheid is invoelbaar.

Beschouwing

De Onderzoeksraad doet de volgende aanbevelingen:

Aanbevelingen

Aan Tata Steel, Chemours en APN: 1. Geef uitvoering aan de wettelijke plicht en maatschappelijke verantwoordelijkheid van bedrijven om de gezondheid van omwonenden te beschermen tegen schadelijke industriële emissies. a. Zorg ten minste voor inzicht in de eigen productieprocessen en de bijdrage van de eigen emissies aan de blootstelling en gezondheidsrisico’s van omwonenden. Investeer in het opzoeken en invullen van kennislacunes. b. Zorg ten minste voor het verlagen van de blootstelling van omwonenden aan schadelijke stoffen die het bedrijf uitstoot zodra er verhoogde gezondheidsrisico’s blijken te zijn. c. Benut de expertise van het bedrijf om de blootstelling van omwonenden aan schadelijke persistente stoffen die het bedrijf in het verleden heeft uitgestoten te verlagen, indien er verhoogde gezondheidsrisico’s blijken te zijn. Aan VNO-NCW 2. Stimuleer dat bovenstaande aanbeveling onder de aandacht wordt gebracht bij leden en brancheorganisaties die actief zijn in deze sectoren. Aan de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland en de gemeente Nijmegen, als bevoegd gezag: 3. Vergewis u ervan of u gebruik maakt van alle mogelijkheden binnen het huidige instrumentarium om de gezondheid van omwonenden te beschermen tegen schadelijke industriële emissie. Pas uw werkwijze aan waar dat niet het geval is. Zorg ten minste voor: a. Zicht op de emissies van bedrijven.

Toets het emissie-overzicht regelmatig op compleetheid en correctheid. b. Een inschatting van het gezondheidsrisico per stof waaraan omwonenden worden blootgesteld. Doe dit met enige regelmaat en weeg onzekerheid daarin mee. Zorg voor de benodigde informatie over blootstelling en gezondheidseffecten van stoffen. c. Aanscherping van de vergunning zodra de gezondheidsrisico’s voor omwonenden daarom vragen. d. Tijdige implementatie van BBT door de bedrijven. e. Uitwisseling van kennis en ervaring met andere bevoegde bestuursorganen en omgevingsdiensten.

- 14 -

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Aan Tata Steel, Chemours en APN, aan de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland en de gemeente Nijmegen en aan omgevingsdiensten Noordzeekanaalgebied, DCMR en Regio Nijmegen: 4. Benut het systeem volledig om de gezondheid van omwonenden te beschermen tegen schadelijke industriële emissies. Communiceer proactief en wees transparant over incidenten, zorgen en klachten teneinde het vertrouwen van omwonenden terug te winnen. Aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat: 5. Bewerkstellig, in samenspraak met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat bevoegd gezag en omgevingsdiensten hun verantwoordelijkheid ten aanzien van vergunningverlening, toezicht en handhaving van industriële bedrijven ten volle kunnen waarmaken, zodat de gezondheid van omwonenden beter wordt beschermd. Denk daarbij onder andere aan het kennisniveau, de capaciteit, en de uitvoerbaarheid en eenduidigheid van wetgeving. 6. Stimuleer de ontwikkeling van kennis over de gezondheidseffecten en -risico’s van door de industrie uitgestoten stoffen en draag zorg dat deze kennis door zowel overheden als bedrijven wordt benut, teneinde de gezondheid van omwonenden te beschermen. 7. Borg dat het voorzorgsprincipe zwaarder gewogen wordt in het systeem van vergunnen van persistente stoffen.

Aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu: 8. Onderzoek, samen met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, hoe omgevingsdiensten kunnen beschikken over kennis van gezondheidseffecten en – risico’s van door de industrie uitgestoten stoffen.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

prof. dr. mr. S. Zouridis mr. C.A.J.F. Verheij Plv. voorzitter Onderzoeksraad Secretaris-directeur voor Veiligheid

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 15 -

Bijlagen

Inhoud

LIJST VAN AFKORTINGEN EN BEGRIPPEN Samenvatting

Abm Activiteitenbesluit milieubeheer Achtergrondwaarden De achtergrondwaarden voor grond zijn vastgesteld op basis van gehalten aan stoffen, zoals die voorkomen in de bodem van natuur- en landbouwgronden in Nederland die niet zijn belast door lokale verontreinigingsbronnen. APN Asfalt Productie Nijmegen Arm Activiteitenregeling milieubeheer As Arseen B&W BaP BAT BBT Bor BREF BRL Brzo BV BZK

Burgemeester en wethouders Benzo(a)pyreen Best Available Techniques Beste Beschikbare Technieken Besluit omgevingsrecht BAT Reference Documents Beoordelingsrichtlijn Besluit risico’s zware ongevallen Besloten vennootschap (Ministerie /Minister van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

C6H6 C7H8 C8H10 C10H8 Cd CLP

Benzeen Tolueen Xyleen Naftaleen Cadmium Classification, Labelling and Packaging, Engelse benaming van Verordening (EG) Nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels […] Koolmonoxide Concentratie betreft de hoeveelheid van een stof in de lucht. Chronic Obstructive Pulmonary Disease; Nederlands: Chronische Obstructieve Long Ziekte

CO Concentratie COPD

DCMR Depositie Dispergeermiddel DMAC

DCMR Milieudienst Rijnmond, omgevingsdienst Depositie beschrijft de hoeveelheid van een stof die terechtkomt op een oppervlak. Een dispergeermiddel is een anti-klontermiddel. Dimethylacetamide

- 16 -

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

EC ECHA EFSA EG Emissie

Emissie-eisen

Emissienormen e-MJV EU FED IJmond Fijnstof

Fluorpolymeren FTM GenX

Europese Commissie Europees Agentschap voor chemische stoffen European Food Safety Authority; Nederlands: Europese Autoriteit voor voedselveiligheid Europese Gemeenschap Emissie is de hoeveelheid schadelijke stof die vanuit een bron in een bepaald deel van het milieu komt. Emissies zijn vaak uitgedrukt in een concentratie (bijvoorbeeld milligram per kubieke meter) of een vracht (bijvoorbeeld kilogram per uur). Bronnen van schadelijke stoffen in de lucht zijn bedrijven, het verkeer en de scheepvaart. Maar ook activiteiten van burgers kunnen een bron zijn. Denk bijvoorbeeld aan houtkachels. De maximale concentratie van een stof die een bedrijf, volgens zijn vergunning, mag uitstoten. Deze kan afwijken van de emissienorm voor die stof. Een emissie-eis kan ook worden uitgedrukt in een maximale hoeveelheid zoals kilogram per jaar. De maximale concentratie van een stof die uitgestoten mag worden volgens de daarvoor geldende wet- en regelgeving. elektronisch Milieujaarverslag Europese Unie Federatie de Ondernemende IJmond Met stof in lucht wordt de verzameling van alle deeltjes in de lucht bedoeld. Een van de meest gebruikte termen is fijnstof, vaak afgekort tot PM10 of PM2.5. ‘PM’ komt uit het Engels en staat voor ‘Particulate Matter’. De ‘10’ en de ‘2.5’ zijn een indicatie voor de maximale grootte van de stofdeeltjes (in micrometer) die respectievelijk tot PM10 en PM2.5 behoren.

Fijnstof is opgebouwd uit een groot aantal stoffen. Het belangrijkste onderdeel vormen stofdeeltjes die in de lucht worden gevormd uit zwaveldioxide, stikstofoxiden en ammoniak. Een tweede belangrijke bijdrage komt van elementair koolstof en organische koolstofverbindingen. Fluorpolymeren zijn kunststoffen die fluor-atomen aan de hoofdketen hebben. Follow the Money

GGD

GenX is een technologie die wordt gebruikt om fluorpolymeren te maken. Sinds 2012 gebruikt fabrikant Chemours (en voorloper DuPont) in Dordrecht de GenX-technologie als vervanging van PFOA. Gemeentelijke gezondheidsdienst

H2S HFPO-DA

Waterstofsulfide 2,3,3,3-tetrafluor-2-(heptafluoropropoxy) propaanzuur

- 17 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

IenM IenW

ISO

(Voormalig) Ministerie van Infrastructuur en Milieu (Ministerie/Minister/Staatssecretaris van) Infrastructuur en Waterstaat International Agency for Research on Cancer Integraal Kankercentrum Nederland Inspectie Leefomgeving en Transport Het binnenkrijgen van een hoeveelheid van een stof, bijvoorbeeld door het inademen ervan, wordt immissie genoemd. De immissieconcentratie voor lucht is de totale concentratie van een stof op een locatie op leefhoogte (1,5 meter van de grond). Met incidentie wordt in dit rapport het optreden van nieuwe gevallen van kanker bedoeld. Integrated Pollution Prevention and Control, Nederlands: geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging Internationale Organisatie voor Standaardisatie

Kooks

Steenkool wordt door middel van vergassing omgezet in kooks.

Minimalisatieplicht

MTG MTR MVP1

Het zoveel mogelijk voorkomen en als dat niet kan beperken van de emissie van ZZS. Zie verder hoofdstuk 2. Mobilisation for the Environment Korte moleculen die in een volgende reactie aan elkaar worden gekoppeld en zo een polymeer vormen. Maximaal Toelaatbare Geluidsbelasting Maximum Toelaatbaar Risico Minimalisatieverplichte vaste stoffen

NeR NGO Ni Nivel NL NO NO2 NOx NOVI NV NVWA

Nederlandse emissierichtlijn lucht Niet-gouvernementele organisatie Nikkel Nederlands Instituut voor onderzoek van de gezondheidszorg Nederland Stikstofmonoxide Stikstofdioxide Stikstofoxiden Nationale Omgevingsvisie Naamloze vennootschap Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit

OD OD IJ OD NZKG ODRA ODRN Omgevingswaarde

Omgevingsdienst Omgevingsdienst IJmond Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied Omgevingsdienst Regio Arnhem Omgevingsdienst Regio Nijmegen Een omgevingswaarde is een meetbare eigenschap over de staat of kwaliteit van de leefomgeving.

IARC IKNL ILT Immissie

Incidentie IPPC

MOB Monomeren

- 18 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

Ongewoon voorval

OV IJmond OZHZ PAK

Pb PCB Pellets PFAS PFOA PM Polymerisatie Prevalentie

PRTR PvdA pZZS

Onder ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer moet in elk geval worden verstaan elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten en waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan. Dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en calamiteiten. Bedrijven zijn op grond van de Wet milieubeheer (artikel 17.2 lid 1) verplicht een ongewoon voorval zo spoedig mogelijk telefonisch te melden bij het bevoegd gezag. Ondernemersvereniging IJmond Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid Polycyclische Aromatische Koolwaterstof, meervoud PAK’s. Polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) zijn organische stoffen die bestaan uit twee of meer benzeenringen. PAK’s ontstaan bij verbrandingsprocessen als organische verbindingen hoog worden verhit. De vrijkomende PAK’s vormen een complex mengsel van meer dan 200 verschillende stoffen (ATSDR, 2002), waarvan benzo[a]pyreen (BaP) de bekendste en meest onderzochte is. Deze stof is mutageen en carcinogeen. Benzo(a)pyreen wordt als in het milieubeleid als referentie genomen ter beoordeling van de mate van verontreiniging met PAK’s.

Lood Polychloorbifenyl IJzerertsen worden samen gebakken tot harde brokken, de zogeheten ‘Pellets’ (knikkers met een diameter van zo’n 12 mm) Poly- en perfluoralkylstoffen Perfluoroctaanzuur, stof uit de PFAS-groep Particulate Matter, zie Fijnstof Het samenvoegen van kleine moleculen tot een langere keten. Met prevalentie wordt in dit rapport het aantal mensen bedoeld bij wie tijdens de registratieperiode de diagnose kanker is gesteld en die aan het eind van de registratieperiode nog in leven zijn. Pollutant Release Transfer Register Partij van de Arbeid potentieel Zeer Zorgwekkende Stof(fen)

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 19 -

Bijlagen

Inhoud

REACH

RIE

RIVM

ROZA RUD SES

Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals, Engelse benaming van Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen […] Richtlijn industriële emissies, benaming van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Het RIVM is een onafhankelijk kennisinstituut voor gezondheid en leefomgeving. Zij doen wetenschappelijk onderzoek en adviseren overheden, burgers en professionals. Ruwijzerontzwavelingsinstallaties Regionale uitvoeringsdienst

SSAB SVHC

Sociaal economische status. De positie van een gezin of een gemeenschap op de welvaartsladder. Belangrijkste factoren zijn inkomen en opleidingsniveau, en daarmee samenhangende kenmerken zoals de buurt waarin men woont en de kwaliteit van de woning. Het CBS houdt SES-indicatoren bij: https:// www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2020/49/sociaaleconomische-statusvan-huishoudens-in-nederland IJzerertsen worden samen gebakken tot harde vuistgrote brokken, de zogeheten ‘Sinters’ Schone Lucht Akkoord Zwaveldioxide Staalslak is een bijproduct van de staalproductie. Het ontstaat bij de omzetting van ruwijzer naar staal. De gestolde staalslak is een steenachtig materiaal. Svenskt Stål AB; Nederlands: Zweeds Staal Substance of Very High Concern

TPN-West

Trade Port Nijmegen-West

UMC Radboud

Universitair Medisch Centrum Radboud

VBW VDH VROM

Vakgroep Bitumineuze Werken Vereniging Dorpsbelang Hees (Voormalig) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Vermijdings- en reductieprogramma Vergunningverlening, toezicht en handhaving Vrije Universiteit (Ministerie/Minister van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Sinters SLA SO2 Staalslak

VRP VTH VU VWS Wabo

- 20 -

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

WHO Wm

World Health Organization; Nederlands: Wereldgezondheidsorganisatie Wet milieubeheer

ZHZ Zn ZZS

Zuid-Holland Zuid Zink Zeer Zorgwekkende Stof(fen)

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

- 21 -

Bijlagen

Inhoud

1

INLEIDING Samenvatting

Beschouwing

1.1

Aanleiding en besluit tot onderzoek

Blootstelling aan schadelijke stoffen kan schade veroorzaken aan de gezondheid. Dit is niet alleen zo bij eenmalige blootstelling aan hoge doses, maar ook bij langdurige en/of herhaaldelijke blootstelling aan lagere doses. Deze blootstelling kan leiden tot een toegenomen kans op ziekten zoals kanker, chronische luchtwegaandoeningen en harten vaatziekten.6 De Onderzoeksraad voor Veiligheid (Onderzoeksraad) ontvangt regelmatig brieven van burgers die zich zorgen maken over de emissie van mogelijk schadelijke stoffen door bedrijven in hun woon- en leefomgeving. Zij vrezen dat hun gezondheid door blootstelling aan deze stoffen schade oploopt. Zo gaven diverse inwoners van de regio IJmond aan ongerust te zijn over het meer dan gemiddeld voorkomen van bepaalde vormen van kanker in deze regio.7,8 Zij veronderstellen een verband met langdurige blootstelling aan emissies van Tata Steel (de voormalige Koninklijke Nederlandse Hoogovens en Staalfabrieken, die al sinds 1918 op deze locatie zijn gevestigd) en de grafietregens uit 2018 vanuit het bedrijf Harsco Metals dat op het Tata-terrein is gevestigd. Zij hebben de Onderzoeksraad gevraagd hier onderzoek naar te doen. De Onderzoeksraad beschouwt aantasting van de gezondheid als gevolg van blootstelling aan schadelijke stoffen als een potentieel veiligheidsprobleem.

De Onderzoeksraad richt zich in dit onderzoek op de wijze waarop omwonenden van industriële bedrijven worden beschermd tegen gezondheidsrisico’s door langdurige en/ of veelvuldige9 blootstelling aan emissies van die bedrijven. Aan het besluit dit onderzoek te starten liggen drie redenen ten grondslag. Een eerste reden is dat omwonenden voor hun bescherming tegen gezondheidsrisico’s door emissies van bedrijven afhankelijk zijn van andere partijen. Daarnaast constateert de Onderzoeksraad dat er meer maatschappelijke onrust over de emissie van bedrijven is dan bij andere bronnen. Tot slot is er soms sprake van een bovengemiddelde ziektelast in gebieden rondom industrie (zie eerder genoemde gezondheidsonderzoeken). Besloten is om dit onderzoek niet te beperken tot het gebied rond het Tata Steel-complex in IJmuiden, maar ook twee andere gebieden te betrekken waar sprake is van maatschappelijke onrust over dit onderwerp. Dit zijn de regio’s rond het complex van Chemours in Dordrecht en rond industriegebied

6 7 8 9

Maciej Strak et al, Long term exposure to low level air pollution and mortality in eight European cohorts within the ELAPSE project: pooled analysis, British Medical Journal 374:n1904, september 2021. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), Wonen in de IJmond, ongezond? Onderzoek naar de uitstoot van Corus, oktober 2009. Integraal Kankercentrum Nederland, Longkanker in de gemeente Beverwijk, november 2020. Veelvuldige blootstelling is onder andere aan de orde bij bedrijven met een discontinu productieproces, waardoor er sprake is van vele afzonderlijke emissies.

- 22 -

Aanbevelingen

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

TPN-West in Nijmegen. De onrust over emissies in Dordrecht betreft vooral enkele zogeheten Zeer Zorgwekkende Stoffen10 uit de PFAS-groep: PFOA en GenX-stoffen. Hoewel de emissies van PFOA naar de lucht in 2012 zijn gestopt en die van GenX-stoffen sindsdien zijn verminderd, worden omwonenden nog steeds blootgesteld aan de stoffen via verontreinigde bodem en (drink)water. Omwonenden van industrieterrein TPN-West in Nijmegen maken zich in het algemeen zorgen over blootstelling aan schadelijke emissies vanuit het industrieterrein, en meer specifiek over mogelijke blootstelling aan benzeen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen uit asfaltfabriek APN.

1.2

Focus en vraagstelling

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

1.2.1 Focus In dit onderzoek staan de risico’s voor omwonenden centraal bij langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan schadelijke stoffen, die door nabijgelegen industrieën worden uitgestoten. De Onderzoeksraad heeft onderzocht hoe industriële emissies worden beheerst en hoe omwonenden daarmee worden beschermd tegen de bijbehorende gezondheidsrisico’s. De Onderzoeksraad kijkt ook naar de subjectieve uitleg van het begrip veiligheid, oftewel de gemoedsrust van de omwonenden bij een werkelijke of dreigende aantasting van hun gezondheid. Omwonenden zijn afhankelijk van industrie en overheid voor het reguleren en beperken van emissies van potentieel schadelijke stoffen. Zij mogen verwachten dat deze partijen maatregelen nemen om hun gezondheid te beschermen. Hierover bestaat onrust en onduidelijkheid onder omwonenden. Dit roept de vraag op hoe het huidige systeem van regulering en beheersing van emissies de gezondheid van omwonenden beschermt. Het onderzoek beoogt allereerst deze vraag te beantwoorden. Vervolgens zal worden nagegaan of, en zo ja welke, aanpassingen aan dit systeem de gezondheid van omwonenden beter kunnen beschermen. 1.2.2 Onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek is:

Lijst van afkortingen

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

4 Chemours, Dordrecht

Hoe worden omwonenden beschermd tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies, en zijn in de bescherming verbeteringen mogelijk?

De hoofdvraag is onderverdeeld in de volgende deelvragen: 1. Wat is het ontwerp van het systeem, dat de bescherming van omwonenden tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies als doel heeft?

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

10

Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn stoffen die voldoen aan de criteria die de Nederlandse wet daaraan stelt, namelijk dat ze een zekere mate van gevaar vormen voor mens of milieu. Bijvoorbeeld omdat een stof de vruchtbaarheid vermindert, kankerverwekkend is of hormoonontregelende eigenschappen heeft.

- 23 -

Bijlagen

Inhoud

Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 2 en in meer detail in bijlage D. Hierbij komen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van bedrijven en overheden aan de orde, evenals de positie van omwonenden. 2. Hoe werkt dit systeem in de praktijk? Deze vraag wordt beantwoord in de casussen en de analyses in de hoofdstukken 3, 4, en 5. Hierin komt aan de orde wat de bedrijven en de overheden doen om omwonenden te beschermen tegen gezondheidsrisico’s ten gevolge van langdurige of veelvuldige industriële emissies. Ook de rol van omwonenden zelf wordt hierin meegenomen.

Samenvatting

Beschouwing

Aanbevelingen

3. Welke verschillen zijn er tussen de werking volgens het ontwerp van het systeem en de werking in de praktijk? Deze vraag wordt beantwoord in de overkoepelende analyse in hoofdstuk 6. 4. Wat maakt deze verschillen te begrijpen? Deze vraag wordt eveneens beantwoord in hoofdstuk 6. 5. Wat zijn de gevolgen van deze eventuele verschillen voor de bescherming van de omwonenden tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies? Deze vraag wordt beantwoord in de overkoepelende analyse in hoofdstuk 6. 6. Welke verbeteringen zijn volgens de Onderzoeksraad mogelijk in de bescherming tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies? Hoofdstuk 7 bevat de aanbevelingen van dit onderzoek. Deze vraag wordt eveneens beantwoord in de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6 en 7.

1.3

12 13 14

1 Inleiding

2 Introductie systeem en normen

3 Tata Steel, IJmuiden

Onderzoeksaanpak en afbakening

1.3.1 Onderzoeksaanpak Als eerste is onderzocht hoe het stelsel waarmee gezondheid moet worden beschermd tegen de potentiële invloed van industriële emissies van schadelijke stoffen is ingericht. Daarbij gaat het onder meer om regelgeving, normering, vergunningverlening, toezicht en handhaving. Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) vormen een belangrijke schakel in de beheersing van risico’s door industriële emissies. Recent zijn meerdere onderzoeken gedaan naar de uitvoering van VTH-taken door omgevingsdiensten.11,12,13,14 Om onnodige herhaling van onderzoek te voorkomen is in

11

Lijst van afkortingen

Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, Om de Leefomgeving - Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur, maart 2021. Berenschot, Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken – Evaluatie van het instrumentarium, oktober 2019. Algemene Rekenkamer, Een onzichtbaar probleem – Gebrek aan data over milieucriminaliteit en – overtredingen, januari 2021. Algemene Rekenkamer, Handhaven in het duister – De aanpak van milieucriminaliteit en – overtredingen, deel 2, juni 2021.

- 24 -

4 Chemours, Dordrecht

5 Asfalt Productie Nijmegen

6 Analyse en conclusies

7 Aanbevelingen

Bijlagen

Inhoud

het onderhavige onderzoek waar mogelijk op de resultaten uit deze onderzoeken voortgebouwd. Vervolgens is onderzocht hoe dit stelsel in de praktijk werkt. Hiervoor zijn de drie casussen (Tata Steel in de IJmond, DuPont/Chemours in Dordrecht en APN in Nijmegen) onderzocht. Vragen daarbij waren onder meer15: • In hoeverre hebben bedrijven en overheid zicht op de emissies van schadelijke stoffen door bedrijven, en op de risico’s van die emissies voor omwonenden? • Wat doen bedrijven om deze risico’s te beheersen? • Welke instrumenten zet de overheid in om omwonenden te beschermen tegen blootstelling aan industriële emissies? • In hoeverre houden normering en regulering rekening met cumulatie en effecten van combinaties van schadelijke stoffen bij omwonenden? • Welke belangen spelen een rol bij regulering van emissies? • Welke partijen worden in de besluitvorming over de regulering van emissies betrokken? • Welke mogelijkheden hebben omwonenden bij bedrijven en overheid om zich te beschermen tegen nadelige gezondheidseffecten door langdurige en/of veelvuldige blootstelling aan industriële emissies? • In hoeverre maken omwonenden gebruik van deze mogelijkheden? De bevindingen uit de drie casussen zijn in meerdere stappen geanalyseerd.

Eerst is per casus onderzocht in hoeverre maatregelen in de praktijk bescherming bieden aan omwonenden tegen blootstelling aan schadelijke industriële emissies. Dit is in de eerste plaats van belang voor betrokkenen in de betreffende casus. Om casus-overstijgende en dus iets algemenere uitspraken te kunnen doen, zijn overeenkomstige factoren uit de casussen geïdentificeerd. Soms zijn niet de overeenkomsten tussen de casussen, maar juist verschillen relevant, omdat daaruit mogelijk lessen kunnen worden getrokken. Deze relevante verschillen zijn ook geïdentificeerd. Op basis van alle analyses is vastgesteld in hoeverre het systeem de omwonenden de beoogde bescherming biedt en in hoeverre hierin verbeteringen mogelijk zijn. 1.3.2 Afbakening Dit onderzoek beperkt zich tot industriële bedrijven die via emissies grote nadelige gevolgen voor milieu en de gezondheid van de mens kunnen veroorzaken. Het richt zich daarom op industriële bedrijven die vergunningplichtig zijn in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het onderzoek beperkt zich tot potentiële gezondheidsschade voor omwonenden door blootstelling aan emissies van schadelijke stoffen. Vanwege de maatschappelijke onrust over mogelijke gezondheidsschade door industrieën, en de verzoeken van burgers aan de Onderzoeksraad om deze te onderzoeken, richt dit onderzoek zich op industriële bronnen.