Landelijke trendverklaring Informatie voor de raad ter voorbereiding op de nieuwe bestuursperiode

43

Inhoud

procedures en financieringsdruk.186 Doordat het elektriciteitsnet overbelast raakt, lopen duurzame projecten vertraging op, zoals de aansluiting van warmtepompen en warmtenetten, en aanleg van zonnevelden. De snelle toename van zonnepanelen vlakt ook af door het einde van de salderingsregeling. Ruimtelijke druk maakt het bovendien lastig zonnevelden te vestigen. Arbeidsmarktkrapte en betaalbaarheid van maatregelen vertragen de energietransitie eveneens, vooral bij particuliere huurwoningen en Verenigingen van Eigenaren (VvE’s).187 In de regio (Flevopolder-Gelderland-Utrecht) loopt het stroomnet sneller tegen de grenzen aan dan elders. Daarom worden hier versneld maatregelen ingevoerd, zoals het verzwaren van hoogspanningsstations en het tijdelijk zwaarder belasten van het net.188 De energietransitie boekt dus vooruitgang, maar het totale energiegebruik blijft stijgen.

Volgens de meest recente Klimaat- en Energieverkenning van het PBL neemt het verbruik van fossiele energie — met name aardgas en in mindere mate olie — bovendien nog steeds toe binnen het totale energiegebruik.189 Dat onderstreept het belang van een systemische benadering zoals de Trias Energetica: eerst de energievraag beperken via isolatie, energiebesparing en productinnovatie; vervolgens duurzame opwek maximaliseren; en pas als laatste stap efficiënt gebruik maken van fossiele bronnen.190 Binnen die laatste stap speelt aardgas nog een rol vanwege de relatief lage CO₂-uitstoot ten opzichte van kolen. Tegelijkertijd groeit het belang van energiedragers zoals batterijen en waterstof, die flexibiliteit en opslag mogelijk maken in een energiesysteem dat steeds meer fluctueert.191 De inzet op deze dragers is cruciaal om de transitie robuust en toekomstbestendig te maken.

kwamen in commerciële handen. Maar sinds de energietransitie in volle gang is, groeit het besef dat publieke regie nodig is om klimaatdoelen te halen, netcapaciteit uit te breiden en energiearmoede te bestrijden. Daarom zien we nu een herwaardering van publieke sturing, met netbeheerders als TenneT en regionale overheden die weer een centrale rol krijgen in planning, investeringen en eigenaarschap. Maar: gemeenten en provincies krijgen wel verantwoordelijkheden, maar onvoldoende bijbehorende bevoegdheden en middelen.192 Tegelijk is er een trend naar meer centrale sturing door het Rijk, zoals we verderop beschrijven bij het bespreken van de energieregio’s (Regionale Energiestrategieën: RES-regio’s). De energietransitie vraagt om duidelijke keuzes in verantwoordelijkheidsverdeling. Waar de overheid in de jaren ’80 en ’90 taken overdroeg aan de markt, zien we nu dus een herwaardering van publieke regie. Volgens het SCP is de Rijksoverheid weer nadrukkelijk aanwezig met regulerende, stimulerende en faciliterende rollen in het klimaatbeleid. Tegelijkertijd wordt van burgers en marktpartijen verwacht dat zij mee-investeren en mee-organiseren, bijvoorbeeld via lokaal eigendom en energiecoöperaties. Maar het SCP laat zien dat burgers deze verantwoordelijkheid niet vanzelfsprekend aanvaarden: zij willen zeggenschap, rechtvaardigheid en ondersteuning.

De energietransitie is dus niet alleen een technische opgave, maar ook een maatschappelijke: het gaat om wie meedoet, wie beslist en wie profiteert.193

5.3.2 Opgaven en handelingsperspectieven

Governance

Opgaven

In de jaren ’90 werd de Nederlandse energiesector grotendeels geprivatiseerd, met als doel meer marktwerking, concurrentie en efficiëntie. Energiebedrijven werden opgesplitst en verzelfstandigd, en productie en levering

Betaalbaarheid van energie en verduurzaming blijven een uitdaging, vooral voor kwetsbare huishoudens. Verdere stimulering van bewustwording en duurzame keuzes is noodzakelijk. Via het Nationaal Programma Lokale Warm-

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

44

Inhoud

tetransitie wordt ingezet op het aardgasvrij maken van woningen. Gemeenten krijgen daarbij via nieuwe wetten meer bevoegdheden.

Het warmteprogramma De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw, 2024) biedt gemeenten een kader en instrumenten om de warmtetransitie effectiever en efficiënter te laten verlopen, met aandacht voor betaalbaarheid, uitvoeringscapaciteit en juridische zekerheid. De wet geeft gemeenten de bevoegdheid om regie te kunnen voeren over de wijkgerichte aanpak om woningen en gebouwen te verduurzamen. Gemeenten kunnen wijken aanwijzen die op een termijn van acht jaar van het gas afgaan, wanneer het duurzame alternatief haalbaar en betaalbaar is voor huishoudens en bedrijven in de wijk. De wet zal naar verwachting per 1 januari 2026 inwerkingtreden. Met de invoering van de Wgiw wijzigt de Omgevingswet en verandert de naam van de Transitievisie Warmte in Warmteprogramma. Het warmteprogramma beschrijft de aanpak voor de periode tot en met 2035 en moet uiterlijk 31 december 2026 zijn vastgesteld door het college van Burgemeester en Wethouders, en dient elke vijf jaar te worden geactualiseerd. Het warmteprogramma beschrijft: → Welke wijken en buurten in de komende tien jaar van het aardgas af gaan. → Hoe dit gebeurt, inclusief de technische en financiële aspecten. → Participatie van bewoners en lokale ondernemers, zodat zij weten of het verstandig is om zelf te investeren in een warmteoplossing.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Verlaging van met name het fossiele energieverbruik essentieel, ook voor de portemonnee van inwoners en voor het tegengaan van netcongestie. Het versnellen van isolatie van (sociale) huur en vooroorlogse wijken kan de vraag naar energie verminderen, maar voorlopig blijft energiearmoede een (mogelijk stijgend194) probleem, vooral bij huishoudens met lage inkomens. De energietoeslag en het prijsplafond zijn met ingang van 2024 gestopt. Het Tijdelijke Noodfonds Energie is in april 2025 nog eenmaal geopend, maar binnen een paar dagen weer gesloten door de grote hoeveelheid aanvragen. En hoewel isolatie en efficiënte installaties bijdragen aan energiebesparing, blijft gedragsverandering bij huishoudens de grootste – en complexe – factor voor besparing.195 Sinds 2021 zijn er belangrijke ontwikkelingen en inzichten ontstaan rond de uitvoering van de Regionale Energiestrategieën (RES) en de rol van decentrale overheden in de energietransitie. De praktijk laat zien dat de RES-regio’s zich verder hebben ontwikkeld als samenwerkingsverbanden, maar dat de eerder gesignaleerde knelpunten grotendeels nog actueel zijn – zij het met meer nuance en oplossingsrichtingen.

Uit een recente Kamerbrief over de voortgang van de RES blijkt dat de integratie van energieopgaven met andere ruimtelijke en maatschappelijke opgaven (zoals woningbouw, natuurontwikkeling en mobiliteit) nog onvoldoende van de grond komt. Er is meer aandacht nodig voor het verbinden van de RES met omgevingsvisies en andere beleidskaders. In een aangenomen motie roept de kamer de regering op om gemeenten en provincies meer ruimte te geven bij het invullen van hun motiveringsplicht in lokale verordeningen. 196 Hoewel de motie niet expliciet spreekt van het “afschaffen” van de RES-verplichting, is het wel een signaal dat de Kamer kritisch kijkt naar de verplichtende structuur van de RES en meer autonomie voor decentrale overheden wil. Wat dit betekent voor het behalen van de nationale klimaatdoelen

45

Inhoud

en voor de positie van kleinere gemeenten — die vaak afhankelijk zijn van regionale samenwerking — is nog onduidelijk. Veel gemeenten worstelen met hun regierol in de warmtetransitie. De belangrijkste knelpunten zijn:197 → Gebrek aan specifieke uitvoeringskennis, vooral bij het opschalen van wijkaanpakken. → Capaciteitsproblemen, vooral in kleinere gemeenten, waar bundeling van taken en regionale samenwerking noodzakelijk zijn. → Moeizame navigatie in het versnipperde kennislandschap, waardoor gemeenten moeite hebben om relevante informatie te vinden. → Beperkt financieel instrumentarium, met name voor het realiseren van warmtenetten en het ondersteunen van bewonersinitiatieven.

Handelingsperspectieven voor gemeenten Gemeenten krijgen meer regie, samenwerking essentieel Het Klimaatakkoord is een veelomvattend plan met een groot aantal afspraken, die de afgelopen jaren de basis vormden voor één van de meest ingrijpende transities in de Nederlandse geschiedenis. Voor een groot deel van de uitvoering staan decentrale overheden aan de lat.198 De Omgevingswet biedt gemeenten ruimte om klimaatbeleid te integreren in gebiedsontwikkeling, met nadruk op een gezonde leefomgeving. De positie van decentrale overheden wordt versterkt volgens het principe ‘decentraal, tenzij’. Dit houdt in dat gemeenten bevoegd zijn om regels op te stellen, tenzij er een overkoepelend belang is. Ook de EU-taxonomie199 biedt overheden en beleidsmakers mogelijkheden als leidraad voor subsidies, vergunningen en strategische keuzes.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Gemeenten kunnen inzetten op decentrale energienetwerken die alleen nog voor piekmomenten zijn aangesloten op het landelijk net of teruglevering aan het net tijdelijk stoppen tijdens piekmomenten van energieopwekking met zon en wind. Hierdoor kunnen gemeenten blijven bouwen (woningen, nutsvoorzieningen, bedrijventerreinen). Decentrale energienetwerken zijn een betrekkelijk nieuw fenomeen en bieden goed potentieel. De Handreiking Gemeentelijke Organisatie van het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW) biedt praktische ondersteuning, met name voor gemeenten tot 70.000 inwoners. De handreiking benadrukt het belang van organisatorische keuzes, inzet van CDOKE-middelen (capaciteit voor klimaat- en energiebeleid), en samenwerking met regionale partners.200 Versterken van de bovenlokale samenwerking is nodig, het standaardiseren van processtappen en het beter benutten van bestaande netwerken en leerkringen. Ook wordt gewezen op het belang van projectleiders met uitvoeringskracht, naast beleidsmatige expertise. 201 Lokale innovatieve kracht is onmisbaar Lokale initiatieven voor warmte en energie verdienen meer ruimte. Decentrale oplossingen kunnen onder meer bijdragen aan netbalans. Netcongestie dwingt gemeenten, bedrijven en bewoners te bedenken hoe lokaal zelf energie kan worden geproduceerd, lokaal bewaard en benut.

De lokale innovatieve kracht van burgerinitiatieven en ondernemers is essentieel voor de energietransitie, ook omdat grote commerciële warmtenetten moeilijk rendabel blijken te zijn, doordat zij hogere winstpercentages vereisen. Het verhaal van gemeenten richting inwoners maakt daarbij uit: gedragswetenschapper Reint Jan Renes benadrukt dat klimaatbeleid te lang is uitgesteld en dat mensen last hebben van ‘verliesaversie’ (dat wil zeggen: mensen ervaren verlies als psychologisch zwaarder dan een even grote winst hen aan

46

Inhoud

plezier oplevert). Hij pleit voor een nieuw positief verhaal, waarin klimaatbeleid wordt gepresenteerd als een oplossing voor veel risico’s, zoals energiezekerheid en wateroverlast.202 Meer algemeen: betrekken van burgers, meedoen en voordeel ervaren uit de energietransitie zijn van groot belang voor het slagen ervan.

5.4 Circulair bouwen 5.4.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Nederland scoort hoog in hergebruik van materialen (29 procent) met groei in circulair bouwen en biobased materialen. Circulair bouwen is sterk in opkomst in Nederland. Er is een groeiende focus op het hergebruik van bouwmaterialen en ontwerpen voor demontage. Er is een groeiende vraag naar biobased materialen, zoals bioplastics en biocomposieten. Innovaties en investeringen in deze sector zijn aanzienlijk toegenomen, met een focus op duurzaamheid en milieuvriendelijkheid.203 In de bouw ligt de nadruk op het voorkomen van onnodige nieuwbouw, renovatie, hergebruik van materialen en installatie-arm ontwerpen. Het kabinet zet in 2025 verschillende beleidsmaatregelen in om de transitie naar een circulaire economie en circulair bouwen te versnellen. Het gaat onder meer om stimulering van hergebruik en recycling van materialen, met een focus op onder meer woningbouw en hernieuwbare energietechnologie.204 Het Uitvoeringsprogramma Circulaire Bouweconomie 2025-2026 benoemt vier centrale thema’s205, waarmee wordt ingezet op voor hogere ‘R-tredes’206 wat simpel gezegd neerkomt op meer doen dan alleen recycling van materialen:

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

47

Inhoud

1. Narrow the Loop: voorkomen van onnodige nieuwbouw door bestaande functies anders in te vullen of te combineren. 2. Bestaande bouw: inzetten op beheer, onderhoud en renovatie met circulaire principes. 3. Hoogwaardig hergebruik: stimuleren van circulair slopen en koppeling van vraag en aanbod van gebruikte materialen. 4. Installaties: verminderen van materiaalgebruik door installatie-arm ontwerpen en hergebruik van onderdelen. Daarnaast zijn er concrete initiatieven zoals het Bouwmaterialen-, Beton- en Gevelakkoord en ondersteuning bij circulair aanbesteden door Buyer Groups en het Versnellingshuis Nederland Circulair!. 207

Overige zaken die belemmerend werken liggen op het vlak van wet- en regelgeving (bestaande regels belemmeren soms circulaire oplossingen, zoals bij de MPG-normen), gebrek aan data en transparantie (producenten moeten duidelijker communiceren over de circulariteit van hun producten) en beperkte gemeentelijke budgetten (veel gemeenten hebben moeite om duurzame plannen te financieren, ondanks potentie van circulaire restwaarde).210

Handelingsperspectieven

5.4.2 Opgaven en handelingsperspectieven Opgaven Ondanks de genoemde resultaten en nieuwe initiatieven zijn er obstakels: de markt voor circulaire grondstoffen is nog onvolwassen, investeerders zijn terughoudend, regelgeving belemmert innovatie, en er is een gebrek aan transparante data. Gemeenten hebben moeite met financiering. Publieke opdrachtgevers moeten actiever sturen op circulaire vraag om de transitie te versnellen. Hieronder bespreken we deze punten. Veel circulaire producten hebben nog geen volwassen markt. Voor een daadwerkelijke circulaire transitie zouden circulaire innovaties meer moeten worden gestimuleerd, en niet-circulaire activiteiten (financieel) worden ontmoedigd. Marktontwikkeling blijft lastig zolang producten gemaakt met nieuwe grondstoffen makkelijker en goedkoper zijn. Ook zijn er financieringsrisico’s, waardoor investeerders te terughoudend zijn bij innovatieve circu208

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

laire projecten.209 Circulaire financiering en verbetering van daarmee gepaard gaande juridische aspecten zouden de transitie kunnen versnellen. Zo lang dat formeel niet geregeld is zijn experimenten van belang om hier beweging in te krijgen. Er is op dat punt al veel gedaan, onder meer via het Versnellingshuis.

Om de doelen voor 2030 en 2050 te halen is flinke inzet van alle betrokken nodig. Gemeenten kunnen de transitie naar circulair bouwen stimuleren door de beleidsuitvoering te versnellen, te focussen op bestaande bouw (renovatie, isolatie), de ketensamenwerking en data-uitwisseling te verbeteren en circulaire businessmodellen en waarderingssystemen (zoals restwaarde van gebouwen) te versterken. Publieke opdrachtgevers (overheden en uitvoeringsorganisaties, woningcorporaties, zorg- en onderwijsinstellingen) zouden actiever moeten sturen op circulaire vraag om de transitie te versnellen. Waar thema’s vaak parallel en onafhankelijk worden aangepakt en dan nauwelijks verder komen, ontstaat er een hele andere situatie dan wanneer thema’s wel in samenhang worden aangepakt. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de verduurzaming van kwetsbare wijken211 en de City Deal toekomstbestendige gebiedsontwikkeling212. Koppelen van circulair bouwen en stikstofvrij werken is een andere mogelijkheid.213 Circulair bouwen maakt dit (beter) mogelijk. Door het vraagstuk integraal, vanuit meerdere domeinen

48

Inhoud

en ook met een meer langetermijnblik te benaderen, verandert de afweging van kosten en baten. Argumenten voor een actief beleid voor circulair bouwen, stikstofreductie en energietransitie en de eventuele meerkosten daarvan hoeven daardoor niet meer alleen uit één domeinspecifiek budget te komen. Tot slot kunnen gemeenten een circulaire energietransitie stimuleren. Zowel circulair bouwen als de energietransitie hebben als belangrijk doel om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.214

Figuur 4 Een circulaire energietransitie

? Energietransitie

Circulariteit Verminderen broeikasgassen Verminderen afhankelijkheid

Bron: Platform31 (2023). Een circulaire energietransitie.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

5.5 Tot slot De transitie vraagt om versnelling, samenwerking en slimme keuzes in infrastructuur, eigenaarschap en systeemontwerp. Gemeenten kunnen inzetten op duurzame groeimarkten zoals smart farming, groene waterstof, klimaatadaptatie, CO₂-opslag, duurzame infrastructuur en circulaire materialen, om ambities voor een groene, gezonde en klimaatneutrale leefomgeving te realiseren. Integrale samenwerking, participatie en slimme beleidsinstrumenten zijn essentieel om klimaat- en milieudoelen te behalen en een gezonde leefomgeving te waarborgen. Burgerinitiatieven en coöperaties zijn van levensbelang om de benodigde duurzaamheidstransities te maken.215 Het aantal burgercollectieven is gegroeid tot minstens 7.400, waaronder 705 energiecoöperaties. Veel initiatieven zijn echter kwetsbaar door gebrek aan financiering of professionele ondersteuning.216

49

Inhoud

6. Economie en arbeidsmarkt

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

50

Inhoud

Trends en ontwikkelingen → Krappe arbeidsmarkt en netcongestie hinderen economische ambities → Geopolitieke onrust, afname van innovatiekracht en van produc­ tiviteitsgroei dwingen tot herijken van economische speerpunten → Focus op woningbouw en stedelijke verdichting beperkt de fysieke ruimte voor kleinschalig, stadverzorgende mkb en voor inpassing circulaire economie.

6.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Economische ontwikkeling nog altijd positief, ondanks donkere wolken De Nederlandse economie presteert nog altijd relatief goed. Volgens de meest recente ramingen groeit de economie gematigd in 2025 en 2026, neemt de koopkracht de komende jaren toe en de armoede af, en blijft de werkloosheid laag. Tegenover deze positieve vooruitzichten staat de door president Trump geïnitieerde handelsoorlog waardoor kortetermijnvoorspellingen met meer onzekerheid gepaard gaan.217 Hogere Amerikaanse handelstarieven zullen naar verwachting een negatief effect hebben, met name op exportgerichte sectoren zoals de Nederlandse industrie en transportsector.218

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → In regionale en triple helix samenwerkingen anticiperen op veranderende ruimtevragen voor economie en werk. → Zoeken naar effectieve sturingsmiddelen om betaalbare bedrijfsruimte in steden te borgen. → Ontwikkelen van transparante, brede afwegingskaders om te sturen op (minder) gewenste economische activiteiten.

De inflatie daalt weliswaar geleidelijk, maar blijft relatief hoog in vergelijking met andere landen in de Eurozone.219 Een ander aandachtspunt is dat de staatsschuld de komende jaren zal oplopen als gevolg van stijgende zorg- en AOW-kosten en de extra uitgaven aan defensie en de energie- en klimaattransitie.220 Daarnaast zijn netcongestie en de krapte op de arbeidsmarkt (meer specifiek het tekort aan geschikt personeel voor essentiële (bv. zorg en onderwijs) of innovatieve (bv. hightech) sectoren221 serieuze knelpunten voor verdere economische ontwikkeling. De komende jaren zal waterschaarste naar verwachting in toenemende mate een uitdaging vormen voor nieuwe bedrijvigheid.222 Dit alles vergt harde keuzes van een nieuw kabinet.

Arbeidsmarktkrapte én -mismatch achilleshiel van economische ontwikkeling Zoals in het Hoofdstuk Demografie al aan bod kwam, is de verwachting dat de arbeidsmarktkrapte als gevolg van vergrijzing voorlopig zal aanhouden. Om de krapte op de arbeidsmarkt de komende jaren te verminderen, is er een

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

51

Inhoud

aantal landelijke maatregelen denkbaar.223 Te denken valt aan het (fiscaal) aantrekkelijker maken van werk of het slimmer organiseren ervan.224

boot niet te missen zijn grootschalige om- en bijscholingsoperaties en triple helix samenwerking noodzakelijk.

Naast historische krapte op de arbeidsmarkt is er ook sprake van een hardnekkige mismatch. Als gevolg van de snelle opkomst van digitale technologieën zoals artificiële intelligentie is er de komende jaren veel nieuwe kennis en vaardigheden van werknemers nodig.225 Hetzelfde geldt voor de transities op het gebied van energie en ‘circulair’, en alle ombouw die daarmee gepaard gaat. In stedelijke gebieden is dit een extra urgent vraagstuk, aangezien hier over het algemeen meer complexe skills worden gevraagd dan in minder stedelijke regio’s.226 Dit vraagt om adaptievermogen en een visie op de toekomst. De komende jaren zullen veel banen aanzienlijk van vorm veranderen – voor zowel theoretisch als praktisch geschoolden.227 Om als regio de

Toename faillissementen lijkt onvermijdelijk, maar momenteel sprake van een daling In 2024 zijn ruim 4000 bedrijven failliet verklaard in Nederland. Het aantal faillissementen, na jaren van steunmaatregelen, is weer terug is op het niveau van pre-Covid-19. De sectoren met de meeste faillissementen waren in 2024 Handel, Bouwnijverheid, Specialistische zakelijke diensten, Financiële dienstverlening en Horeca.228 Toch is dit niet direct reden tot zorg. Voor een dynamische en innovatieve economie die is aangepast aan de technologische ontwikkelingen van de huidige tijd, is het proces van ‘creatieve destructie’ namelijk onvermijdelijk. Bovendien kan deze ontwikkeling enige lucht verschaffen op de arbeidsmarkt. In de eerste maanden van 2025 ligt het aantal faillissementen overigens lager dan in het eerste half jaar van 2024.

Stimuleren concurrentiekracht en productiviteit prioriteit in zowel Europa als Nederland De toegenomen spanningen op het wereldtoneel tussen de verschillende economische machtsblokken hebben geleid tot een opnieuw toegenomen focus op concurrentiekracht, innovatie en productiviteit. Voortbordurend op de adviesrapporten van Mario Draghi en Enrico Letta heeft de Europese Commissie een Competitiveness Compass gelanceerd. Deze heeft onder andere als doel om de innovatiekloof ten opzichte van de Verenigde Staten te dichten. Dit wil het onder meer bereiken door deep-tech innovaties doelgericht te stimuleren, artificiële intelligentie (AI) en robotica breed te omarmen, en Europese wetgeving te harmoniseren. Concreet betekent dit dat administratieve lasten en barrières op de interne Europese markt moeten worden weggenomen. Op die manier moeten (durf)kapitaalstromen op gang komen die innovaties kunnen bevorderen.229

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

52

Inhoud

Gerelateerd hieraan werkt het ministerie van Economische Zaken (EZ) aan een productiviteitsagenda. De productiviteitsgroei bleef in Nederland in het afgelopen decennium namelijk achter bij het Europese gemiddelde.230 Hoewel andere analyses de nuance laten zien dat dit beeld deels vertekend is door meetproblemen in de publieke sector en door de sluiting van de gasvelden, en dat de productiviteitsgroei in de ‘relevante marktsector’ juist opvallend stabiel is. Bovendien scoort Nederland qua productiviteit binnen Europa nog altijd goed. Het verschil in productiviteit ten opzichte van de Verenigde Staten is grotendeels te verklaren door de verschillen in de technologische sectoren.231 Specifiek voor het mkb is recent wel gesignaleerd dat er sprake is van een zorgwekkende verschuiving van werkgelegenheid van hoogproductieve naar laagproductieve activiteiten. In de afgelopen tien jaar is het aantal laagbetaalde banen dan ook drie keer zo hard gegroeid als het aantal overige banen. Er is op dit moment te weinig spill-over van innovatieve mkb-koplopers naar het peloton. Dit wil zeggen dat mkb-bedrijven die voorop lopen in transities als digitalisering en duurzaamheid hun kennis onvoldoende delen met doorsnee mkb’ers.

De randvoorwaarden van het mkb voor productiviteitsgroei, op het terrein van dienstverlening aan bedrijven, de toegang tot talent en financiering, en het gebruik van technologie moeten beter.232 In het licht van de vergrijzing en de aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt is verhoging van arbeidsproductiviteit noodzakelijk.233 De ambitie om meer te produceren met minder mensen. Om dit te bereiken, wordt er ook in Nederland (net als in Europa) geïnvesteerd in arbeidsbesparende technologie, het verminderen van regeldruk en het verbeteren van de toegang tot financiering. Daarnaast is de ambitie uitgesproken om een National Productivity Board te ontwikkelen voor betere monitoring en advies.234 Ook gemeenten moeten de komende jaren hun kennisbasis over productiviteitsontwikkeling vergroten.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

Innovatie stimuleren: zoektocht naar een 21e-eeuwse industrie­ politiek Om productiviteitsgroei te realiseren is innovatie essentieel. Nederland scoort weliswaar nog altijd goed op verschillende internationale innovatieranglijsten, maar in het licht van alle met schaarste- en transities gepaarde uitdagingen is deze positie zeker geen vaststaand gegeven.235 Het ministerie van Economische Zaken (EZ) is dan ook continu bezig haar innovatiebeleid scherp te stellen. Vanuit het missiegedreven innovatie- en topsectorenbeleid is er een aantal kennis- en innovatieagenda’s (KIA’s) opgesteld die focussen op technologie en digitalisering. In 2024 zijn in de Nationale Technologiestrategie tien prioritaire sleuteltechnologieën vastgesteld waar Nederland kansrijk in is. Dit varieert van fotonica tot quantumtechnologie, en van biotech tot halfgeleiders en cybersecurity.236 Ook is steeds meer aandacht voor kennisontwikkeling op het gebied van AI. Binnenkort verschijnt er vanuit EZ ook een nieuwe groeimarkten-strategie, waarin een aantal strategische sectoren wordt benoemd. Mede ingegeven door de toegenomen geo-economische rivaliteit en succesvolle voorbeelden uit het buitenland, gaan er steeds meer stemmen op om actief ‘industriebeleid’ te heroverwegen.

Dit zou dan op een moderne manier vormgegeven moeten worden, waarbij vooral missiegericht, ruimtelijk en strategisch wordt gedacht.237 Ook het ministerie van Economische Zaken lijkt langzaamaan die kant op te bewegen, bijvoorbeeld wanneer het aangeeft dat het “door sturende instrumenten (stimuleren, normeren en beprijzen) wil bevorderen dat de industrie de nodige aanpassingen doorvoert.”238 Toch zijn verschillende kabinetten nog duidelijk zoekende naar welke maatregelen en instrumenten hier concreet aan te koppelen. Voor innovatiestimulering geldt hetzelfde. Tegenover het afschaffen van het Nationaal Groeifonds door het kabinet-Schoof staat bijvoorbeeld de recente beslissing om Invest-

53

Inhoud

NL en Invest International samen te voegen tot een grotere financieringsinstelling. Tegelijkertijd staan de recente bezuinigingen op het hoger onderwijs op gespannen voet met de innovatie- en productiviteitsambities.239 In tegenstelling tot veel andere Europese landen besteedt Nederland geen drie procent van het bbp aan onderzoek en ontwikkeling, terwijl ook de private investeringen lager zijn dan elders.240 Over de mate waarin toekomstige miljardeninvesteringen in Defensie innovatie kunnen aanjagen, is momenteel ook discussie gaande.241

Strategische autonomie speerpunt van Europees economisch beleid De Covid-19-pandemie en de geopolitieke spanningen tussen Rusland en Europa hebben het besef over de kwetsbaarheid van mondiale productieketens en risicovolle afhankelijkheden doen groeien. Om die reden is er de laatste jaren steeds meer aandacht voor weerbaarheid en strategische autonomie. Dit speelt zich voor een groot deel af op Europees niveau, en deze Europese strategie is uitgewerkt in het eerder genoemde Competitiveness Compass. Ook Nederlandse steden en regio’s kunnen hierop inspelen door te analyseren hoe zij zich verhouden tot andere regio’s in Nederland en in Europa, en waar de unieke ontwikkelkansen en comparatieve voordelen liggen. Hoewel het terughalen van maak- en productiefaciliteiten (ook wel reshoring genoemd) voor sommige steden en regio’s economische kansen biedt, is het de vraag wat dit met de (brede) welvaart van Nederland als geheel zal doen. In de recent uitgebrachte WLO-scenario’s schetsen het CPB en het PBL het (extreme en fictieve) ‘scenario Laag’ als een toekomst waarin kortere handelsketens en meer lokale industriële productie realiteit zijn geworden. Dit betekent een economie met minder kennisintensieve diensten, minder economische groei en minder consumptieve uitgaven. Een van de mogelijke negatieve gevolgen hiervan is een dure en beperkt toegankelijke zorgsector.242

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

Circulaire economie vergt zorgvuldige ruimtelijke inpassing Een van de kansen die het strategisch afbouwen van afhankelijkheden mogelijk wel met zich meebrengt, is de ontwikkeling van een circulaire economie. Het is inmiddels alweer een kleine tien jaar geleden dat Nederland zichzelf ten doel stelde om in 2050 ‘volledig circulair te zijn.’ Voortgangsrapportages tonen echter steeds aan dat de ontwikkeling te langzaam gaat en dat er ambitieuzer beleid nodig is.243 Bij gebrek aan strikter internationaal handelsbeleid en wetgeving kost het circulaire bedrijven zoals plasticrecyclers nog altijd zeer veel moeite om tot een rendabele bedrijfsvoering te komen.244 In het voorjaar van 2025 hebben drie ministeries, het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) afgesproken de krachten te bundelen en nauwer samen te werken om de transitie te versnellen en kansen voor innovaties beter te benutten.245 Inmiddels begint ook steeds meer duidelijk te worden hoe zo’n circulaire economie er concreet uit kan komen te zien, en over de – inmiddels al toenemende - ruimtevraag ervan. De mate van impact op de ruimte verschilt uiteraard per sector en locatietype.

Al met al is het belangrijk te beseffen dat de circulaire economie zowel bestaat uit kleinschalige hubs voor opslag, reparatie en delen van goederen als uit specifieke bedrijventerreinen met een zogenoemde hoge milieucategorie. Eerstgenoemde activiteiten kunnen gevestigd worden op binnenstedelijk gelegen, kleinschaligere bedrijventerreinen (‘gemengde werkmilieus’). Voor zwaardere circulaire activiteiten zoals afvalrecycling zijn perifeer gelegen en multimodaal ontsloten bedrijventerreinen nodig. Het is verstandig hier nu al op te anticiperen door selectief en strategisch vestigingsbeleid op dergelijke locaties, en dan met name de watergebonden kavels.246 Tegelijkertijd is energiebeschikbaarheid een steeds meer sturende locatiefactor voor het kunnen starten, vestigen en uitbreiden van circulaire activiteiten.247

54

Inhoud

Ruimte voor economie en werk onder druk in steden Als gevolg van de woningbouw- en de binnenstedelijke verdichtingsopgave in Nederlandse steden komt de ruimte voor economie steeds meer onder druk te staan. Dit geldt met name voor stadsverzorgende mkb-bedrijven op binnenstedelijke bedrijventerreinen die worden getransformeerd tot (gemengde) woonwijken. Voor deze ondernemers is het vanwege financiële en/of planologische redenen vaak lastig om op hun oude locatie te blijven of terug te keren. Wanneer te veel van dit soort kleinschalige maak- en productiebedrijven uit de stad verdwijnen, heeft dat een negatieve impact op het werkgelegenheidsaanbod voor praktisch- en lager opgeleiden.248 Zodra de woon-werkbalans in steden te veel doorslaat naar ‘wonen’ gaat dat bovendien ten koste van de leefbaarheid.249 In onderstaande kaart is te zien dat G40-gemeenten als Haarlemmermeer, Zwolle en Eindhoven duidelijke werkgemeenten zijn, terwijl het zwaartepunt in Zoetermeer, Schiedam en Emmen meer neigt naar wonen.250 Dit hoeft niet per definitie problematisch te zijn: dit is pas het geval als bijvoorbeeld pendelstromen zo sterk zijn dat dit leidt tot verkeerscongestie, die negatieve impact heeft op de levenskwaliteit van inwoners. Of als blijkt dat er onvoldoende werkgelegenheidsaanbod is voor specifieke bevolkingsgroepen in de stad. Hiervoor zijn nadere analyses noodzakelijk.

Functiemengingsindex (2023) De functiemengingsindex (FMI) weerspiegelt de verhouding tussen banen en woningen. De FMI varieert tussen 0 (alleen wonen) en 100 (alleen werken). Bij een waarde van 50 zijn er evenveel woningen als banen.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

55

Inhoud

Gemeente Functiemenging Zoetermeer 49,1 Schiedam 49,3 Emmen 49,9 Haarlem 49,9 Alphen aan den Rijn 50,3 Hoorn 50,7 Zaanstad 50,8 Delft 52,7 Almere 52,9 Dordrecht 52,9 Oss 52,9 Gouda 53,1 Alkmaar 53,4 Roosendaal 53,4 Helmond 53,9 Hilversum 54,4 Maastricht 54,9 Heerlen 55,1 Lelystad 55,2 Deventer 55,3 Ede 55,3 Enschede 55,3 Leiden 55,3 Sittard-Geleen 55,3 Tilburg 55,3 Leeuwarden 56,3 Amstelveen 56,5

Gemeente Functiemenging Assen 56,7 Hengelo 57,1 Breda 57,2 Nijmegen 57,4 Venlo 58 Almelo 58,2 Amersfoort 58,3 Groningen 59 Apeldoorn 59,1 Arnhem 59,7 ‘s-Hertogenbosch 60,7 Eindhoven 60,9 Zwolle 64,4 Haarlemmermeer 71,6

56,3 59

56,7

49,9 50,7 53,4 55,2 64,4

50,8 52,9

49,9

58,2

56,5 71,6

54,4

55,3

59,1 58,3

50,3

55,3 59,7

49,1 Bron: CBS BAG/LISA – bewerking ABF Research & Platform31

52,7

53,1 49,3 52,9

57,4 52,9 60,7

53,4

57,2

55,3 53,9 60,9 58

55,3 55,1 54,9 Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

55,3

57,1 55,3

56

Inhoud

Om voldoende ruimte te genereren voor wonen én economie is het van belang dat de ruimte op werklocaties zoals bedrijventerreinen beter wordt benut. Dit vereist een scherpe ruimtelijk economische visie over welk type bedrijvigheid mogelijk gemengd kan worden met andere functies en wat beter gescheiden en geclusterd kan worden. Een grote uitdaging voor gemeenten is om ruimtewinst te boeken op bestaande bedrijventerreinen, bijvoorbeeld door het realiseren van gedeelde parkeerfaciliteiten of meerlaagse bedrijfsruimten. Idealiter gebeurt dit hand in hand met bredere herstructurering, waarbij het terrein ook wordt vergroend en verduurzaamd. Op dit moment is er een aantal serieuze knelpunten die moet worden overwonnen om hier serieuze stappen in te zetten. Zo moet het organiserend vermogen op bedrijventerreinen worden verbeterd, en moeten er financiële en juridische constructies worden bedacht waardoor het interessant en betaalbaar blijft voor ontwikkelaars en ondernemers.251 De in 2025 verschenen Ruimtelijk Economische Visie van het ministerie van Economische Zaken stelt dat de ruimte voor economie niet mag afnemen en dat gebieden van (inter)nationaal belang moeten worden beschermd. De komende jaren wordt gekeken of er nieuw instrumentarium nodig is voor het realiseren van de doelstellingen.252

Brede welvaartseconomie: inclusief, duurzaam en gezond Het denken in termen van brede welvaart kent een gestage opmars in Nederland. Zowel bij het Rijk, provincies als gemeenten wordt het concept omarmd.253 In beleidsdocumenten wordt steeds vaker benadrukt dat economische groei en ‘smalle welvaart’ geen doel op zich is en dat economische activiteiten en ontwikkelingen zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen de impact op mens (oftewel ‘maatschappelijke gevolgen’) en milieu (oftewel ‘ecologische gevolgen’). En dat die afweging ook oog moet hebben voor de impact op ‘elders’ en ‘later.’ Op dit moment geldt voor veel brede welvaarts-

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

indicatoren echter dat zij een negatieve ontwikkeling laten zien. Terwijl Nederland de laatste jaren economisch welvarender en veiliger wordt, is er tegelijkertijd sprake van achteruitgang in biodiversiteit en waterkwaliteit, en kampen veel mensen nog altijd met psychische vermoeidheid en het verlies van grip op hun leven. 254 Diverse adviesorganen pleiten er dan ook nadrukkelijk voor om de komende jaren de daad bij het woord te voegen. Zo stelt de Adviescommissie Migratie voor om een Adviescommissie Brede Welvaart in te stellen met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en inhoudelijke experts. Deze commissie zou een lijst moeten opstellen van alle sectoren en beroepen met hun scores op de drie dimensies van brede welvaart. Aan de hand daarvan kunnen zorgvuldig onderbouwde keuzes worden gemaakt ten aanzien van onder andere het arbeidsmigratiebeleid, maar ook voor het economisch beleid en de ruimtelijke ordening.255 Op deze manier sturen op brede welvaart vergt niet alleen méér beleidsinformatie dan op dit moment beschikbaar is; het vergt ook een andere manier van kijken naar beleidsvoorbereiding en -verantwoording.256

Te veel economie? Harde keuzes worden steeds onvermijdelijker In het licht van aanhoudende discussies over het leggen van de ruimtelijke puzzel, het omgaan met schaarste aan arbeid en energie, en de uitbuiting van arbeidsmigranten gaan er steeds meer stemmen op die pleiten voor meer economische prioritering.257 De komende jaren zal er nog veel debat en afstemming plaatsvinden over welke afwegingskaders het Rijk, de provincies en de gemeenten moeten hanteren. Zij moeten kritischer kijken naar de balans tussen de economische en de maatschappelijke bijdrage van sectoren en bedrijven, met aandacht voor productiviteit en toekomstbestendigheid.258 Ook kunnen zij zorgvuldiger kijken naar de personeels- en energievraag van (nieuwe) bedrijven. En naar de externe effecten: in hoeverre dragen zij posi-

57

Inhoud

tief of negatief bij aan bredere opgaven zoals de druk op de woningmarkt, de zorg, de netcapaciteit en de biodiversiteit?259 Brede welvaart kan een handige discussiestarter zijn om ‘uitruilen’ en keuzes af te wegen.260 Ten slotte zullen zij rekening moeten houden met het strategische belang voor Nederland en Europa. Ook voor ‘ongewenste’ economische activiteiten zoals distributie- en datacentra en grondstoffenrotondes zal ergens ruimte moeten worden gereserveerd.

Voorlopig geen keuzes tussen agglomeratiekracht en economisch spreidingsbeleid In de loop van de 21e eeuw is het economisch zwaartepunt van Nederland steeds meer verschoven naar de zogenaamde A2-as: de noordvleugel en oostvleugel van de Randstad en de regio rondom Eindhoven.261 Hoewel ook andere regio’s in Nederland positief opvallen qua economische groei, zet deze tendens zich anno 2025 onverminderd voort.262 In 2023 leidde het rapport ‘Elke regio telt!’,263 waarin de als gevolg van Rijksbeleid ontstane verschillen tussen ‘centrale’ en ‘perifere’ regio’s in Nederland werden benadrukt, tot veel reacties.264 De recent verschenen Ruimtelijk Economische Visie van het ministerie van Economische Zaken zet in op zowel het versterken van de sterke regio’s als het stimuleren van diversiteit. De komende jaren zal moeten blijken wat dit concreet gaat betekenen voor de verschillende regio’s en hun economische ontwikkelkansen.

6.2 Gemeentelijke opgaven en handelings­ perspectieven Bijdragen aan verminderen krapte en mismatch op de arbeidsmarkt Hoewel het aanpakken van de krapte en mismatch op de arbeidsmarkt niet tot het primaire economische takenpakket van gemeenten behoort, is er een aantal handelingsperspectieven voor gemeenten om deze problematiek in hun regio te helpen verminderen. Gemeenten zetten de laatste jaren in op een betere verbinding tussen het sociaal en het economisch domein. Daarnaast zoeken gemeenten actief de samenwerking met regionale partners zoals het UWV, onderwijsinstellingen en werkgevers.265 Met als doel het onderwijs- en omscholingsaanbod zorgvuldig af te stemmen en vast te leggen in ambitieuze Human Capital Agenda’s. Succesvolle voorbeelden tonen aan dat op deze manier het onbenut arbeidspotentieel kan worden teruggedrongen.266 Vernieuwende datagedreven werkwijzen kunnen bijdragen aan het inzichtelijk maken van de uitdaging, en vervolgens leiden tot een doelgerichtere aanpak.267 Verder kan er concreet gedacht worden aan programma’s rond skill matching, zoals kennismakingsevenementen tussen ondernemers en scholieren en jongeren. Ook kunnen gemeenten bijvoorbeeld de ambities in het kader van het Europese programma ‘Digital Decade’ agenderen bij diezelfde samenwerkingspartners.

Verder kunnen gemeenten via bewustmakingscampagnes het onbenut arbeidspotentieel proberen te activeren. In die laatste categorie valt zowel te denken aan vitale ouderen, vrouwelijke deeltijdswerkers als – tot op zekere hoogte – mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Samen optrekken met het regionale mkb is ook hierbij het devies. Recent onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau toont aan dat werkgevers met dezelfde uitdaging zitten en inmiddels vaker vaste meer uren-contracten aanbieden aan hun ‘flexibele-‘ en ‘deeltijdswerknemers’.268

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

58

Inhoud

Innovatie en arbeidsproductiviteit verhogen door samenwerking en dienstverlening In de komende jaren staan G40-steden voor lastige keuzes: kies je in het kader van strategische Europese en nationale ambities en doelstellingen voor ‘missiegerichte specialisatie’ en durf je vergaand in te zetten op het stimuleren van één specifieke sector of technologie? Of kies je juist bewust voor meer diversificatie zodat je economie weerbaarder is in het geval van onvoorziene tegenslagen? Hoe dan ook is het verstandig dat steden en regio’s dergelijke beleidskeuzes afstemmen met andere regio’s in binnen- en buitenland. Wat is jouw regionale comparatieve voordeel, en hoe kan je als regio’s complementair zijn aan elkaar?

beperkt bezig is met vernieuwing, innovatie en het toepassen van nieuwe (en bestaande) kennis en technologie. Het is al meerdere malen geconstateerd dat mkb’ers vanwege de vele aanbieders en regelingen door de bomen het bos niet meer zien. Gemeenten kunnen, al dan niet in regionaal verband, vanuit hun ondernemersdienstverlening een makelaarsrol vervullen. De Actieagenda MKB Dienstverlening is een initiatief dat gemeenten hierin ondersteunt en inspireert. Deze agenda zet in op het stimuleren van vraagactivatie, snoeien in het aanbod en bedrijven werkelijk ‘toekomstproof’ maken. Naast het actief onderhouden van persoonlijke contacten is netwerkvorming cruciaal: ondernemers leren immers het meest van elkaar. 271

Circulaire economie aanjagen en ruimtelijk faciliteren Vrijwel alle G40-gemeenten beschikken inmiddels over een campus of innovatiedistrict met een specifieke thematische focus. Dergelijke innovatiemilieus kunnen op verschillende wijzen worden gestimuleerd en ondersteund, bijvoorbeeld door een heldere visie en profilering of door het realiseren van gedeelde faciliteiten die ontmoeting en samenwerking bevorderen. Naast ruimtelijke aspecten is het voor innovatiemilieus van cruciaal belang dat de triple helix samenwerking tussen overheid, bedrijven en kennisinstellingen goed functioneert. Hetzelfde geldt voor de toegang tot (vroegefase-) financiering voor start-ups en scale-ups.269 Gemeenten kunnen proactief partijen aan elkaar verbinden, samen met semipublieke regionale ontwikkelingsmaatschappijen en Economic Boards.270 Hierbij valt zowel te denken aan private investeerders en beleggers als aan publieke fondsen en subsidies vanuit het Rijk of vanuit Europa. Naast het stimuleren van de ontwikkeling van campussen en innovatiedistricten is het vooral ook een gemeentelijke uitdaging om het brede mkb te ondersteunen en te begeleiden bij ontwikkelingen op het gebied van digitalisering of de energietransitie. Het is bekend dat deze groep slechts

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

Het aanjagen en faciliteren van de circulaire economie is momenteel makkelijker gezegd dan gedaan. Gemeenten kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om vrijkomende watergebonden kavels op industrieterreinen als ‘circulair’ te bestemmen, om er vervolgens achter te komen dat het aantal ‘circulaire bedrijven’ in de regio op één hand te tellen is en er dus onvoldoende gegadigden zijn die aan de criteria voldoen. Desondanks is het verstandig dat gemeenten zoveel mogelijk blijven anticiperen op de circulaire transitie. Het is daarbij belangrijk te beseffen dat deze transitie bredere maatschappelijke consequenties heeft en er alleen al om die reden geen one size fits all aanpak bestaat.272 Een eerste stap is om een beter beeld te verschaffen door een grondige analyse uit te (laten) voeren van de materiaal- en goederenstromen in jouw regio. Vervolgens kunnen gemeenten ‘circulariteit’ nauwkeuriger integreren in hun ruimtelijke en economische visies en plannen. Bedrijventerreinen die worden bestemd voor circulaire functies zoals materiaalknooppunten moeten significant anders worden georganiseerd en ingericht, maar ook op de meer gemengde, ‘binnenstedelijke’ bedrijventerreinen zal er ruimte vrijgemaakt moeten worden. En zelfs

59

Inhoud

in woonwijken, zeker daar waar ook veel gewerkt wordt, gaat de circulaire economie gepaard met een ruimtelijke herinrichting.273 De ‘schuifpuzzel’ blijft de komende jaren daarom onverminderd actueel. Gemeentelijke teams Economische Zaken spelen daarnaast een belangrijke rol in het bewustmaken en ondersteunen van het mkb bij de transitie naar een circulaire bedrijfsvoering. Bovendien kunnen gemeenten via hun vestigings-, inkoop- en aanbestedingsbeleid circulaire activiteiten aanmoedigen. Ten slotte kunnen gemeenten circulaire ketensamenwerking proberen te stimuleren. Om de transitie naar een circulaire economie te versnellen, is het echter essentieel dat de Rijksoverheid een aantal ambitieuze stappen zet op het gebied van normering, maatregelen en middelen.274 Op dit moment wordt er gewerkt aan nieuwe wet- en regelgeving om bijvoorbeeld collectieve energy hubs op bedrijventerreinen.275 Dit kan een goede eerste stap zijn naar een meer circulaire inrichting van bedrijventerreinen.

De komende jaren staan gemeenten voor een aantal dilemma’s: houd je beschikbare watergebonden kavels op bedrijventerreinen op basis van strenge uitgiftecriteria exclusief toegankelijk voor ‘circulaire’ bedrijven die actief van transport over het water gebruik maken, zelfs als dat betekent dat de kavel bij gebrek aan animo een aantal jaar niet gebruikt wordt? In hoeverre durf je vast te houden aan een circulaire visie en het huidige bedrijfsleven in jouw gemeente daarmee te prikkelen?

Strategische autonomie dringt door vanuit Europa: kies je als regio voor specialisatie of voor diversificatie? In het kader van de toenemende geopolitieke spanningen klinken er vanuit zowel Europa als het kabinet ambities door op het gebied van strategische autonomie en concurrentiekracht. In het publieke debat over dit onderwerp

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

gaan steeds meer stemmen op voor een actiever overheidsbeleid waarbij sectoren van groot strategisch en/of economisch belang actief worden gestimuleerd en ondersteund. Hoewel voor deze ondersteuning (naast private investeringen) in eerste instantie Rijksmiddelen nodig zijn, spelen gemeenten een belangrijke rol door keuzes te maken over welke sectoren en bedrijven zij specifiek zouden willen stimuleren in hun stad of regio. Gemeenten kunnen er de komende jaren voor kiezen om hun economische speerpunten te herijken naar strategische sectoren met nationale relevantie, bijvoorbeeld door deze te verbinden aan de Nationale Technologie Strategie (NTS) of de European Competitiveness Agenda. Dit stelt gemeenten voor een dilemma: durf je een ‘harde keuze’ te maken in je economische profilering en daar jarenlang gecommitteerd aan vast te houden? Of kies je juist bewust voor meer economische diversiteit om veerkrachtiger te zijn in situaties waarin die ene ‘speerpuntsector’ net de wind tegen heeft? De toegenomen geopolitieke spanningen hebben ook geresulteerd in aangekondigde miljardeninvesteringen in Defensie in de komende jaren. Als gevolg hiervan zullen zich in een aantal G40-gemeenten economische kansen voordoen. Dit geldt met name voor die gemeenten die in de buurt liggen van een militaire kazerne of basis. Het lokale mkb kan op diverse manieren profiteren in de toeleveringsketen.

In het hoofdstuk ‘overkoepelende trends’ is het onderwerp cybersecurity al aan bod gekomen. Voor gemeenten met hightech-kenniscampussen geldt dat zij extra alert zullen moeten zijn op buitenlandse spionage, zowel online als offline. Het waarborgen van de ‘kennisveiligheid’ zal de komende jaren een steeds reëlere opgave zijn, ook voor gemeenten.

60

Inhoud

Sturen op ruimte voor economie en het beter benutten van bedrijventerreinen Er zijn verschillende manieren waarop gemeenten kunnen sturen op ruimte voor economie en werk binnen de verstedelijkingsopgave waar zij voor staan. 276 Dit geldt zowel voor de herstructurering van bedrijventerreinen als voor het inpassen van kleinschalige bedrijvigheid in woonwijken, binnensteden en transformatiegebieden.277 Ten eerste kunnen zij ‘richting geven’ door middel van Ontwikkelagenda’s of Omgevingsvisies waar in grote lijnen uiteengezet wordt waar ruimte moet worden gemaakt voor (specifieke vormen van) economie. Ten tweede kunnen zij ‘verbinden’: door het stimuleren van samenwerking tussen diverse stakeholders, zoals ondernemers(kringen), ontwerpers, vastgoedeigenaren, -ontwikkelaars en makelaars kunnen collectieve en innovatieve oplossingen ontstaan. Ten derde kunnen gemeenten op basis van hun juridisch instrumentarium reguleren. In het kader van de Omgevingswet komt dit grotendeels overeen met het opstellen van een omgevingsplan. Hierin kunnen gemeenten bijvoorbeeld selectief ruimtegebruik op (perifere) bedrijventerreinen afdwingen door te werken met minimaal vereiste milieucategorieën, en deze door middel van voorrangsregels of voorbereidingsbesluiten bekrachtigen.

Om de wijkeconomie te stimuleren, kunnen gemeenten in stedelijke gebiedsontwikkelingen normenkaders of minimumpercentages voor (betaalbare) bedrijfsruimte overwegen278 Het is een dilemma voor gemeenten hoe ver zij hierin willen gaan: het risico is namelijk dat ontwikkelaars afhaken bij een onrendabele business case. Het is daarom in ieder geval altijd belangrijk het ‘reguleren’ in samenhang met de eerste twee stappen op te nemen. Privaatrechtelijke afspraken, zoals bijvoorbeeld anterieure overeenkomsten met ontwikkelaars, zijn mogelijk wanneer de gemeente ervoor kiest om actief grondbeleid te voeren. Een van de mogelijkheden om meer grip te krijgen op

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

vrijkomende kavels is het inzetten van voorkeursrecht. Bij nieuwe terreinen kan een gemeente kiezen voor erfpachtconstructies, om ook in de toekomst meer te kunnen sturen én meer te kunnen profiteren bij waardestijging van de grond.279 Ten vierde zijn steeds meer G40-gemeenten aan het nadenken over het opzetten van een lokaal of regionaal revolverend ontwikkelfonds voor betaalbare bedrijfsruimte, of een semipublieke herontwikkelingsmaatschappij. Dit kan een nieuw vehikel zijn, of worden gekoppeld aan een reeds bestaande Regionale Ontwikkelingsmaatschappij.

Afwegingskader nieuwe economie Diverse trends en ontwikkelingen die in dit hoofdstuk aan bod zijn gekomen, duiden erop dat de Nederlandse economie de komende jaren in veel opzichten behoorlijk van gedaante zal wisselen. Het is belangrijk dat gemeenten hier zoveel mogelijk op anticiperen. De vraag in hoeverre je hierin als gemeente wilt pionieren, is een politieke keuze. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om in hun Economische Visie de speerpunten te herijken naar sectoren die strategische of juist maatschappelijke meerwaarde hebben.280 Dit begint met het ontwikkelen van een gedegen afwegingskader, waarin men rekening dient te houden met diverse indicatoren zoals ‘toekomst­ bestendigheid’ en ‘productiviteit’ enerzijds, en anderzijds de impact op het milieu (water en bodem), de maatschappij en de leefomgeving. Het is daarbij verstandig om hiervoor zoveel mogelijk de dialoog aan te gaan met de samenleving en het bedrijfsleven, en zo transparant mogelijk te zijn over de uitruilen (‘lusten en lasten’) en keuzes tussen people, planet en profit. Een duidelijke visie op brede welvaart, bijvoorbeeld in het coalitieakkoord, de omgevingsvisie of de (regionale) economische visie, kan hierbij helpen.

61

Inhoud

Diverse steden en regio’s in Nederland zijn inmiddels al volop aan het experimenteren met zelf ontwikkelde afwegingskaders in relatie tot hun vestigingsbeleid. Gemeenten hoeven niet ‘ieder voor zich’ het wiel uit te vinden: zij kunnen gebruik maken van inspirerende voorbeelden en aanpakken, bijvoorbeeld door actief kennis te delen en contacten te leggen via het Kennisnetwerk Regionale Economie.

effectief worden aangepakt op basis van vruchtbare, opgavegerichte regionale én interbestuurlijke samenwerking. Wees je als stedelijke gemeente bewust van de daily en weekly urban systems van je inwoners. Maak strategisch gebruik van de sterke eigenschappen, de beschikbare ruimte en de aanwezige bedrijvigheid en voorzieningen van buurgemeenten, en zit elkaar niet in de weg.283

Wat dergelijke afwegingen de komende jaren extra complex maakt, is het omgaan met schaarste. Welke ruimte-, energie- en personeelsvraag gaat er gepaard met de komst van een nieuw bedrijf? En wat is de bredere impact daarvan op de vraag naar woningen en de druk op de zorg in jouw gemeente of regio? Een grote uitdaging voor gemeenten in de komende jaren is bovendien om keuzes te maken over welke bestaande bedrijven minder gewenst zijn in het kader van schaarste, transities en ambities. Om hier ook daadwerkelijk op te acteren, kunnen uitsterfconstructies worden gekoppeld aan Omgevingsplannen, al vereist dat een solide beleidsmatige onderbouwing, en is dit altijd een proces van de lange adem.281

Productieve regionale samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van ondernemersdienstverlening, kan bovendien helpen om de positie van teams economisch zaken binnen gemeenten te versterken. Ook een gemeentelijk ingebedde economische visie met waardering voor ondernemerschap kan daaraan bijdragen.284 Het is belangrijk om als gemeentelijke afdeling economische zaken over voldoende capaciteit te beschikken om een stevige inbreng te leveren aan gemeentelijk beleid, en het maatschappelijke belang van economische activiteiten breed tussen de oren te krijgen. En om door middel van visievorming én uitvoeringskracht bij te dragen aan de weerbaarheid van de Nederlandse economie in de roerige jaren die ons te wachten staan.

Optimaliseren regionale samenwerking en versterken van de positie van economische zaken binnen gemeenten blijven belangrijke uit­dagingen De oplettende lezer heeft kunnen constateren dat het woord ‘regio’ in dit hoofdstuk regelmatig voorkomt. Inmiddels alweer bijna tien jaar geleden constateerde de Studiegroep Openbaar Bestuur dat ‘Nederland geld en groei laat liggen’ door onvoldoende rekening te houden met de regionale context van economische ontwikkelingen.282 Veel boodschappen uit dit rapport zijn nog altijd actueel. De uitdagingen van vandaag zijn complex: het bevorderen van concurrentiekracht en productiviteit in tijden van schaarste, de binnenstedelijke verdichtingspuzzel, de ruimtevraag van de circulaire economie én het optimaliseren van de brede welvaart. Al deze dossiers kunnen alleen

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 6. Economie en arbeidsmarkt

62

Inhoud

7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

63

Inhoud

Trends en ontwikkelingen → Kansenongelijkheid in onder andere onderwijs, arbeidsmarkt en gezondheid → Armoede verdiept zich en sociale voorzieningen bereiken onvoldoende de mensen die die hulp echt nodig hebben → Vergrijzing en complexer wordende zorgvragen

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → Kansenongelijkheid bestrijden door ongelijk te investeren → Transities in het sociale domein doorzetten → Investeren in een gezonde en sociale leefomgeving → Beheersen kostenstijging opgave van Rijk én gemeenten

7.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Armoede verdiept zich Ondanks alle beleidsinzet blijven armoede en ongelijkheid hardnekkig. De bestaanszekerheid van veel mensen staat onder druk, mede door inflatie, stijgende woonlasten en energiekosten.285 Hoger opgeleiden weten beter hun weg te vinden naar voorzieningen, wat de ongelijkheden in de samenleving kan vergroten. Een behoorlijke groep mensen in Nederland wordt niet bereikt met hulp of ondersteuning. Deze sociaaleconomische verschillen kunnen in de toekomst nog groter worden als gevolg van robotisering en AI, die nieuwe (digitale) vaardigheden vragen. Ongelijkheid stapelt zich vaak op en is daardoor hardnekkig. Beleidsmaatregelen die daar geen rekening mee houden,

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

schieten daarom gemakkelijk tekort. Problemen rond zelfredzaamheid laten zich niet eenvoudig oplossen. Als gemeenten daar onvoldoende rekening mee houden, kunnen verschillen juist vergroten. Hoewel het gemiddelde inkomen de afgelopen decennia is gestegen, zijn er veel Nederlanders die hier niet van meeprofiteren. Het aantal mensen onder de armoedegrens neemt dan wel af, maar de resterende armoede verdiept zich juist.286 Daarbij gaat het om de armoede-intensiteit, het verschil tussen het besteedbaar inkomen en de armoedegrens.287 De hoge armoede-intensiteit komt veel voor bij werkende armen, die niet de toeslagen aanvragen waar zij recht op hebben. Mensen met een bijstandsuitkering hebben juist vaak een relatief lage armoede-intensiteit. Het Nederlandse Rode Kruis ziet dat als gevolg van de stijgende inflatie steeds meer mensen aankloppen voor voedselhulp.288 Een nieuwe doelgroep van deze hulp is Oost-Europese arbeidsmigranten die hun baan hebben verloren. Inkomensgerelateerde armoede kan plotseling ontstaan, tijdelijk of langdurig zijn, en heeft vaak te maken met veranderingen in iemands omstandigheden zoals verlies van werk, scheiding, ziekte of onverwachte uitgaven die niet gedragen kunnen worden.

Deze gebeurtenissen kunnen iedereen overkomen, maar inkomensgerelateerde armoede speelt nadrukkelijk bij mensen in een kwetsbare positie zoals jongeren met minder opleiding, mensen met een psychische kwetsbaarheid of groepen die een beperkt sociaal netwerk hebben.

Perspectief- en kansenongelijkheid Deze armoede is nauw verbonden met de perspectief- en kansenongelijkheid die we zien in Nederland.289 Die kansenongelijkheid is zichtbaar op verschillende domeinen zoals onderwijs (zie figuur 5), woningmarkt, arbeidsmarkt en gezondheid. Met name onderwijskansen hebben veel invloed op de ongelijkheid in andere domeinen. Onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek laat zien dat mensen die het gevoel hebben te zijn benadeeld in het

64

Inhoud

Nederlandse onderwijs, aangeven dit ook relatief vaak op andere terreinen te hebben meegemaakt.290 Niet iedereen heeft dezelfde kansen om het onderwijs te volgen dat past bij hun capaciteiten. Dat komt door bijvoorbeeld onderadvisering of omdat ouders met een hogere sociaaleconomische positie meer kunnen investeren in de ontwikkeling van hun kinderen. Mensen met een lager onderwijsniveau hebben vervolgens ook weer minder goede kansen op de arbeidsmarkt en ervaren een minder goede gezondheid. Ongelijkheid in het ene domein werkt dus vaak door in het andere. Het is belangrijk om rekening te houden met die verwevenheid in beleid, want alleen inzetten op het verkleinen van onderwijsverschillen is onvoldoende. Niet alle klassentegenstellingen zijn te herleiden tot onderwijs. Het gaat bijvoorbeeld ook om het kennen van de juiste mensen (sociaal kapitaal).291 Figuur 5 Heeft u het gevoel dat u door één of meer van de volgende zaken minder kansen krijgt of heeft gekregen in het Nederlandse onderwijs?, 2024292