Landelijke trendverklaring Informatie voor de raad ter voorbereiding op de nieuwe bestuursperiode

Gemiddeld aantal samenwerkingsverbanden waaraan Figuur 1 Gemiddelde aantal samenwerkingsverbanden waaraan gemeenten, gemeenten, provincies en waterschappen deelnemen in

provincies en waterschappen deelnemen in 2017, 2020 en 2024. 2017, 2020 en 2024

Toenemende regionalisering Deze verantwoordelijkheden zijn groot, en werken enkel als het schaalniveau in verhouding is met de taken die gemeenten krijgen opgelegd. grote maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie, vergrijzing, klimaatadaptatie, digitalisering en woningbouw zorgen voor een toenemend aantal taken voor gemeenten. Zo moeten gemeenten bijvoorbeeld regie voeren op de warmtetransitie, zorg dragen voor het groeiend aantal ouderen, digitale dienstverlening verbeteren en bijdragen aan het versnellen van de woningbouw opgave.71 Deze opgaven overschrijden gemeentegrenzen. Kleinere gemeenten

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

2017

2020

2024

67 27

29

43

Gemeente

27

41

Provincie

38 14

13

Waterschap

Bron: Dataset KWINK-Groep, Proof-adviseurs, Berenschot, Rijksuniversiteit Groningen.

25

Inhoud

Gemiddeld aantal samenwerkingsverbanden waaraan tengemeente, Figuur 2 Aantal samenwerkingsverbanden waaraan ten minste één minste één gemeente, provincie of waterschap aan

provincie of waterschap deelneemt in 2017, 2020 deelneemt in 2017, 2020en en2024. 2024. 2017

1071 1275

2020

2024

1630 526 209 379

toegezegd, onder andere om de jeugdzorguitgaven te dekken en de terugval in het gemeentefonds vanaf 2026 door de overstap op de bbp indexatie deels te compenseren, blijven de zorgen bij gemeenten bestaan.74 Na 2028 worden gemeenten alsnog gekort met €108 miljoen, waardoor het tekort in de jeugdzorg oploopt tot bijna €1 miljard.75 Deze financiële onzekerheid maakt het voor gemeenten moeilijk om meerjarige investeringen te doen in personeel, infrastructuur en organisatieontwikkeling.

341 112 165

Uitvoeringskracht extra onder druk door krappe arbeidsmarkt Gemeente

Provincie

Waterschap

Bron: Dataset KWINK-Groep, Proof-adviseurs, Berenschot, Rijksuniversiteit Groningen.

Structurele financiële afhankelijkheid en onzekerheid De decentralisatie van taken naar gemeenten is gepaard gegaan met een groeiende verantwoordelijkheid, maar niet met een evenredige toename in financiële autonomie. Gemeenten zijn voor circa 70 procent van hun inkomsten afhankelijk van het Rijk. Tot voor kort werden deze uitgaven automatisch aangepast via de trap-op-trap-af-systematiek, maar inmiddels is de koppeling gemaakt met het bruto binnenlands product (bbp). Dit leidt tot een minder voorspelbare en vaak lagere groei van het gemeentefonds, waardoor gemeenten minder zekerheid hebben over hun toekomstige inkomsten.72 Daarnaast ontvangen gemeenten steeds meer middelen via specifieke uitkeringen (SPUKs). Deze uitkeringen vaak incidenteel, worden laat toegekend en gaan gepaard met een zware verantwoordingslast. Vanaf 2026 wordt bovendien een efficiencykorting van 10 procent op SPUKs toegepast, wat leidt tot een bezuiniging van €426 miljoen.73 Hoewel het kabinet in de Rijksvoorjaarsnota van 2025 een tijdelijke compensatie van €3 miljard tot 2028 heeft

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

De combinatie van financiële onzekerheid en een groeiend takenpakket zorgt ervoor dat de uitvoeringskracht van gemeenten steeds meer onder druk staat. In domeinen als jeugdzorg, energietransitie, woningbouw en veiligheid groeit de vraag naar personeel en specialistische kennis. In de jeugdzorg is er sprake van een hoofd ziekteverzuim, hoge werkdruk en een groot personeelstekort. De Jeugdautoriteit (2025) verwacht dat deze tekorten de komende tien jaar vijf keer zo groot zullen worden.76 Ook hebben bijna alle gemeenten last van personeelstekorten voor het realiseren van de energietransitie. Middelen die gemeenten ontvangen, zoals de regeling capaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE), zijn vaak tijdelijk.77 Sinds 2020 kampt de bouwsector met een personeelstekort, dat de voortgang van woningbouw en verduurzaming belemmert. Dit gat moet de komende jaren naar verwachting met 60.000 nieuwe medewerkers worden opgevangen.78 In het veiligheidsdomein neemt de druk op wijkgerichte handhaving toe, terwijl de politie steeds minder capaciteit heeft voor preventie en kleinere zaken.79 Daarnaast is er sprake van hoge personeelsmobiliteit. Vooral jonge ambtenaren, onder de 35 jaar, stromen snel uit.

Zij ervaren beperkte doorgroeimogelijkheden, het onvoldoende kunnen benutten van hun vaardigheden en te weinig mogelijkheden om financieel te groeien.80 Kleinere gemeenten hebben vaak te weinig expertise in huis, en moeite nieuwe vacatures te vervullen.81 Dit

26

Inhoud

tast niet alleen de continuïteit aan, maar ook het strategisch vermogen van gemeenten om opgaven duurzaam en integraal aan te pakken. De combinatie van een groeiend takenpakket, krapte op de arbeidsmarkt en financiële onzekerheid vraagt om gerichte investeringen in personeelsbeleid, samenwerking en procesoptimalisatie.

ook het functioneren van Nederland als geheel. Mensen in de regio voelen zich niet gezien en gehoord door de overheid, en verliezen vertrouwen. De adviesraden doen drie aanbevelingen: herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk, investeer in langjarige programma’s voor regionale ontwikkeling, en werk aan een vitale relatie tussen regio’s en het Rijk.84

Sectoraal beleid maakt integrale aanpak lastig

Om sterker uit de verschillende crises te komen zijn alle regio’s nodig, ook de stedelijke gebieden en aandachtswijken waar brede welvaart onder druk staat.85 G40-steden spelen hierin een sleutelrol: zij zijn vaak trekkers van regionale samenwerking en weten stedelijke en plattelandsbelangen te verbinden dankzij hun schaalgrootte en ambtelijke slagkracht. Tegelijkertijd is de bestuurlijke druk voor deze steden groot. In NPLV-gebieden landen meer dan twintig Rijksprogramma’s en specifieke uitkeringen met uiteenlopende looptijden en strenge verantwoordingsregels, terwijl de steden binnen Regio Deals vaak zowel trekker zijn in multi-helix samenwerking als regionale kassier. Daarbovenop zijn veel opdrachten aan gemeenten onuitvoerbaar door tegenstrijdige wet- en regelgeving van het Rijk, bijvoorbeeld bij de Impuls woningmarkt, stikstofaanpak, duurzaamheid en vluchtelingenopvang. Dit vraagt veel inzet en middelen van G40-gemeenten, terwijl het mandaat en de beleidsruimte vaak ontbreken.86

Deze beperkte uitvoeringskracht van gemeente wordt versterkt door sectorale en sterk centralistische sturing vanuit het Rijk. Beleid wordt vaak verticaal georganiseerd en sluit onvoldoende aan bij de horizontale, integrale aanpak die grote maatschappelijke opgaven zoals woningbouw en de energietransitie vereisen.82 Volgens het ‘decentralisatie-beginsel’ (decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan) worden taken zoveel mogelijk bij de gemeenten belegd, maar in de praktijk zijn deze opgaven vaak te omvangrijk voor individuele gemeenten en vereisen ze samenwerking tussen verschillende overheden en partijen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) spreekt van ‘systeemfalen’: decennialange decentralisatie zonder voldoende centrale regie heeft geleid tot complexe, domeinoverstijgende problemen. Omdat deze opgaven verschillende bestuurslagen raken en belangen uiteenlopen, is effectieve samenwerking complex en blijft de problematiek in het fysieke domein zich opstapelen. De Rli pleit daarom voor meer centrale regie en doorzettingsmacht, om slagkrachtig op te treden binnen een gedecentraliseerd bestuur.83 Deze bestuurlijke complexiteit werk door in de groeiende regionale verschillen die het rapport ‘Elke regio telt’ signaleert, vooral op het gebied van kansengelijkheid in onderwijs, gezondheid en werk.

Regio’s aan de randen van de economische centrumgebieden kampen vaker met achterstanden, mede door centraal gestuurde beleidskeuzes waardoor belangrijke voorzieningen zijn verdwenen. Dit schaadt niet alleen de getroffen regio’s, maar

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

Lokale democratie: toenemende complexiteit, dalende zichtbaar­ heid Raadsleden, burgemeesters en wethouders in functie zijn over het algemeen tevreden met hun werk, volgens de Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2024. Toch zet de toenemende complexiteit en omvang van gemeentelijke taken, in combinatie met financiële onzekerheid, de positie en het functio­ neren van gemeentebesturen onder druk. Gemeenteraadsleden hebben beperkte tijd om hun taken uit te voeren en worden geconfronteerd met maatschappelijke uitdagingen die eerder bij landelijke overheden lagen. Eén

27

Inhoud

op de tien raadsleden stopt twee jaar na de verkiezingen van 2022 vroegtijdig met hun raadswerk, waarvan een kwart aangeeft dat dit komt door de hoge werkdruk. Door de toename in het aantal verantwoordelijkheden voor gemeenten, wordt het raadsambt steeds intensiever.87 Gemeentebesturen besteden gemiddeld veel tijd aan hun werk. Hoe groter de gemeente, des te meer tijd er wordt besteed aan het werk. Dit illustreert de extra lasten die grotere gemeenten in Nederland dragen.88

toenemende landelijke polarisatie door beslissingen die in Den Haag worden genomen. Lokale bestuurders hebben dus ook in toenemende mate last van afnemend respect voor de overheid als geheel.91

Toenemende tweedeling: afgehaakt Nederland

Taken en middelen in balans

Veel inwoners hebben weinig zicht hebben op het functioneren van de gemeenteraad en andere decentrale bestuursorganen: 44 procent van de inwoners geeft aan ‘het niet te weten’ op de vraag hoe tevreden zij zijn met hoe hun gemeentebestuur de vertegenwoordigende rol invult. Slechts 32 procent van de inwoners is ‘min of meer tevreden’ met hoe zij worden vertegenwoordigd door hun gemeenteraad, terwijl 14 procent aangeeft ontevreden te zijn.89 Hoewel decentralisatie in theorie als voordeel heeft dat bestuurders beter beoordeeld kunnen worden, blijkt dit in de praktijk lastig in het lokaal bestuur. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, vooral in grotere gemeenten, blijft laag, mede te wijten gemeentelijke schaalvergroting en herindeling. Ook de invloed van landelijke sturing maakt het lastig voor inwoners om hun stem te verbinden aan lokaal beleid.

De disbalans tussen gemeentelijke taken en beschikbare middelen vraagt om reflectie op de verhouding tussen het Rijk en decentrale overheden, vooral binnen het sociaal domein. Gemeenten en de VNG hebben de afgelopen jaren herhaaldelijk gepleit voor structurele financiering van de jeugdzorg. Ondanks een tijdelijke compensatie van het Rijk, benadrukken gemeenten en de VNG dat structurele oplossingen noodzakelijk blijven en dat de lobby voor voldoende Rijksmiddelen doorgaat. Gemeenten hebben behoefte aan een sterke en betrouwbare partner binnen de Rijksoverheid. De Staat van het Bestuur (2024) stelt dat hiervoor een verstevigde rol van de minister van BZK nodig is. De afgelopen tijd zijn stappen gezet, zoals het instellen van de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) en de start van de ontwikkeling van een beleidskader voor taaktoedeling uit het Rijk, maar het is nodig om hierin te blijven investeren.

Toch zijn er aanwijzingen dat kiezers wél reageren op duidelijke incidenten: corruptie, schandalen en professioneel falen worden bij verkiezingen relatief zwaar afgestraft.90 Tegelijkertijd neemt de druk op lokale bestuurders toe. Uit de Monitor Integriteit en Veiligheid 2024 blijkt daarnaast dat 45 procent van de decentrale politieke ambtsdragers het afgelopen jaar te maken had met een vorm van agressie of intimidatie, bijna een verdubbeling ten opzichte van 2014. Incidenten zijn steeds vaker ernstig en richten zich steeds vaker op de persoon zelf. De incidenten zijn volgens het onderzoek deels te wijten aan

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

4.2 Gemeentelijke opgaven en handelings­ perspectieven

De toename aan taken en beperkte ruimte om deze uit te voeren voor gemeenten, vraagt daarnaast om een breder perspectief op beleidsvrijheid. De Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) adviseert om de rol van decentrale overheid duidelijk te definiëren. Op welke taakgebieden of beleidsterreinen opereren zij autonoom, waar kunnen zij dat niet en wat ligt daar tussenin. De financiële verhoudingen moeten daarop aansluiten. Dat betekent ook dat op medebewindstaken waar het Rijk veel invloed heeft, de financiële risico’s ook

28

Inhoud

voornamelijk bij het Rijk moeten liggen, en vice versa. De ROB benadrukt in hun advies dat hier duidelijke bestuurlijke afspraken over worden gemaakt, waarin duidelijk is hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld.92

dat er ruimte wordt geboden aan lokale volksvertegenwoordigers om mee te sturen, ook als dat besluitvorming vertraagt. Alleen dan kunnen regionale samenwerkingen duurzaam en democratisch functioneren.95

Gebrek aan democratische legitimiteit in regionale samenwerking

Sturen op brede maatschappelijke impact in tijden van financiële druk

De toenemende regionalisering vraagt om een herziening van de rolverdeling tussen bestuurslagen en een versterking van de randvoorwaarden voor samenwerking. Gemeenten staan voor complexe, grensoverschrijdende opgaven zoals de energietransitie, vergrijzing, klimaatadaptatie, digitalisering en woningbouw. Deze taken overstijgen het lokale schaalniveau, waardoor samenwerking in regionale verbanden noodzakelijk is. Gemeenten maken gemiddeld deel uit van 43 samenwerkingsverbanden. In de praktijk stuiten gemeenten in deze netwerken op uiteenlopende knelpunten.93 Voor een effectieve samenwerking hebben gemeenten voldoende beleidsruimte, bestuurlijke en ambtelijke capaciteit, financiële middelen en ondersteuning nodig. Als het binnen samenwerkingsverbanden aan draagkracht ontbreekt, kan dat leiden tot een free rider-effect of zelfs terugtrekking uit samenwerkingsverbanden. Het is daarom van belang dat gemeenten elkaar goed kennen en vertrouwen opbouwen, bijvoorbeeld door regelmatige ontmoeting en het gunnen van ruimte aan elkaar.94 Democratische legitimiteit vormt een blijvende uitdaging in samenwerkingsverbanden. Gemeenteraden ervaren vaak een gebrek aan grip op regionale samenwerking, waardoor het risico ontstaat dat deze verbanden opereren in een democratisch gat.

De herziening van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in 2021 heeft gemeenteraden meer instrumenten gegeven om hun controlerende rol te versterken, maar deze worden nog beperkt benut. Meer bewustwording en ondersteuning zijn nodig om raadsleden actief te betrekken bij besluitvorming en hen te informeren over hun mogelijkheden. Een toekomstgerichte aanpak vereist dat deze spanning wordt erkend en

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

De grote bezuinigingen op jeugdzorg, de korting op de SPUKS en de stijgende uitgaven voor complexe maatschappelijke opgaven veroorzaken de komende jaren een financiële kloof. Gemeenten staan onder druk om taken efficiënter uit te voeren, hoewel er vaak al vele bezuinigingen zijn uitgevoerd.96 Door de verandering in de financieringssystematiek voor gemeenten, kan in 2026 zo’n 75 procent van de gemeenten hun begroting niet sluitend maken. BDO adviseert gemeenten om scherpe prioriteiten te stellen bij het bepalen van hun ambities en opgaven. Daarnaast is het belangrijk om leiderschap te tonen in het maken van keuzes en te investeren in een transparante en toegankelijke begroting. Batenmanagement is daarbij essentieel: gemeenten kunnen actief sturen op het realiseren van financiële doelen, door onderscheid te maken tussen maatregelen die ze zelf kunnen nemen en maatregelen waarvoor samenwerking met externe partijen nodig is. Van belang is dan ook dat wanneer gemeenten middelen missen, zij ondersteuning van het Rijk ontvangen om taken goed uit te voeren.

Ook is het raadzaam om tijdig het overleg met toezichthouders, zoals de provincie, te zoeken bij het inzetten van reserves en het doorvoeren van ombuigingen, zodat financiële keuzes goed worden onderbouwd en er draagvlak ontstaat voor een toekomstbestendige begroting.97 Daarnaast kunnen gemeenten alternatieve financieringsstromen verkennen, zoals impact investing en resultaatfinanciering, waarbij gemeenten werkgevers stimuleren om met hun bedrijfsprocessen en producten bij te dragen aan een positieve impact op maatschappelijke vraagstukken.98 In de gemeente

29

Inhoud

Rotterdam wordt gewerkt met place-based impact investing, een methode waarbij belangrijke partijen samenwerken om maatschappelijke doelen te realiseren zonder directe subsidies.99 Een belangrijk aandachtspunt bij deze alternatieve vormen van financiering is dat wanneer de grenzen tussen overheid en markt te veel vervagen, dit ten koste kan gaan van de manier waarop waarden als vrijheid en gelijkheid in onze samenleving zijn geborgd. In Nederland is er een groeiend debat over de balans tussen publieke verantwoordelijkheid en marktwerking, waarbij wordt gewaarschuwd dat te veel privatisering en marktdenken sociale solidariteit kunnen ondermijnen.100

Talent, samenwerking en digitalisering voor verbeterde slagkracht Om de uitstroom van jonge ambtenaren en het tekort aan specialistische kennis tegen te gaan, is het van belang dat gemeenten investeren in strategisch personeelsbeleid. Dit kan door aan te sluiten bij traineeships en ontwikkelprogramma’s of deze in samenwerking met andere gemeenten op te zetten, waarbij jonge professionals perspectief krijgen op groei en de ontwikkeling van hun competenties. Dit versterkt niet alleen het behoud van talent, maar ook het strategisch vermogen van de organisatie.101 Interbestuurlijk samenwerken, bijvoorbeeld via zogeheten flexpools, kan een effectief middel zijn om tekorten binnen gemeenten op te vangen. Vooral kleinere gemeenten kunnen hun uitvoeringskracht vergroten door regionale samenwerking in expertpools of gezamenlijke uitvoeringsorganisaties. In Drenthe wordt via het Flexteam Warmte Drenthe gewerkt met een strippenkaartmodel, waarbij gemeenten extra ondersteuning inkopen naar behoefte.102 Ook digitalisering en procesoptimalisatie kunnen bijdragen aan het efficiënter inzetten van bestaande capaciteit. De VNG ondersteunt gemeenten hierbij via pilots gericht op innovatieve werkvormen, personeelsbehoud en het verbeteren van uitvoeringsprocessen.103

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

Regionale integrale aanpak Om de bestuurlijke complexiteit en de knelpunten van sectorale, centraal gestuurde beleidslogica’s te doorbreken, is een nieuwe aanpak nodig waarin partnerschap centraal staat. Het rapport Elke regio telt! en de Adviesgroep Elke Regio Telt pleiten voor het ontwikkelen van regionale kansenagenda’s, samen met het Rijk, als structurele en langjarige aanpak voor brede welvaart in alle regio’s. Dit vraagt om het verdiepen in elkaars agenda’s en rollen en om minder top-down sturing vanuit het Rijk. Specifiek voor grensregio’s is het noodzakelijk dat het Rijksbeleid beter aansluit bij de praktijk en behoeften in deze gebieden. Met de oprichting van het Nationaal Programma Vitale Regio’s (NPVR) stuurt het Rijk samen met de regio op gebiedsgerichte inzet in elf regio’s, waarbij grensoverstijgende samenwerking en kennis en beleids- en investeringslogica centraal staan. Het is van belang dat de lessen uit het NPVR serieus worden genomen en worden verbreed naar het hele land, zodat alle gebieden waar brede welvaart onder druk staat profiteren. De G40-steden hebben als regionale trekkers vaak de ambtelijke en bestuurlijke slagkracht om verschillende belangen te verbinden en praktijkinzichten te leveren voor beleid en uitvoering.

Het position paper van de G40-themagroep Interbestuurlijke Samenwerking onderstreept het belang van voldoende ruimte en structurele financiering om deze rol te vervullen. Door steden met een centrumverantwoordelijkheid passend mandaat toe te kennen, krijgen ze de ruimte krijgen om deze grotere rol op zich te nemen. Het is van belang dat deze rolverdeling vervolgens ook vastligt vast in wet- en regelgeving, en dat daarbij genoeg ruimte is voor dialoog over wat past binnen de samenwerking. De G40 pleit voor een integrale en structurele aanpak met langjarig financieel commitment. De opgave moet breder worden getrokken, bijvoorbeeld met gebiedsagenda’s als uitgangspunt van een integrale aanpak. Daarnaast pleit de themagroep voor meer aandacht

30

Inhoud

voor uitvoerbaarheid van beleid, waarbij de Uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) als belangrijk middel wordt aangedragen.104

toeneemt: in 2020 voelde 65 procent van de Nederlanders zich (zeer) verbonden met hun gemeente, tegenover 73 procent in 2023.

Versterken lokale democratie

Maatregelen vanuit het Rijk hebben echter vaak grote invloed op de uitvoeringspraktijk van gemeenten. De schaalvergroting die nodig is voor complexe opgaven kan ertoe leiden dat gemeenten minder zichtbaar zijn voor inwoners. Daarnaast is er sprake van een spill-over effect: landelijke politieke keuzes en bijkomende onrust hebben invloed op hoe inwoners andere politieke instituties waarderen. Dit hoeft echter geen verlies aan vertrouwen te betekenen, mits de resultaten lokaal merkbaar zijn, vooral op thema’s waar de opgaven het grootst zijn. Een voorbeeld hiervan is de regionale inkoop van wijkzorg. De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg, aangenomen in april 2025, verplicht gemeenten om regionaal samen te werken bij de inkoop van specialistische jeugdzorg. Deze maatregel beoogt de beschikbaarheid van schaarse zorg te verbeteren en duurzame relaties tussen zorgaanbieders en gemeenten te bevorderen. Volgens Jeugdzorg Nederland kan deze aanpak zorgen voor meer rust in de sector en efficiëntere zorgverlening op lokaal niveau.106

De groei van het gemeentelijk takenpakket vraagt om een fundamentele herbezinning op de bestuurlijke inrichting en ondersteuning van het lokaal bestuur. Gemeenteraden, bestaande uit lekenbestuurders met beperkte tijd en middelen, worden geconfronteerd met complexe maatschappelijke opgaven die eerder op nationaal niveau lagen. Zeker voor grotere gemeenten, waar de werkdruk door gemeenteraadsleden het hoogst wordt ervaren, roept dit de vraag op of zij nog voldoende toegerust zijn om hun kaderstellende en controlerende rol effectief te vervullen. Een belangrijk punt van verbetering ligt in het beter faciliteren van de gemeenteraad, bijvoorbeeld door uitbreiding van ambtelijke ondersteuning, versterking van griffies en gerichte scholing. Tegelijkertijd is het nodig om het schaalniveau van gemeenten opnieuw tegen het licht te houden. In sommige gevallen kan opschaling of intensievere intergemeentelijke samenwerking noodzakelijk zijn om voldoende uitvoeringskracht te organiseren.

Responsief bestuur Een lokale overheid moet zichtbaar, aanspreekbaar en betrouwbaar zijn. Inwoners hechten waarde aan gemeenten die daadwerkelijk leveren: oplossingen bieden voor urgente vraagstukken zoals woningnood, integratie van nieuwkomers en ondersteuning van mensen met onbegrepen gedrag. Het rapport ‘Naar een uitvoerende macht’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur onderstreept het belang van een betrouwbare, bekwame en betrokken lokale overheid die maatschappelijke verwachtingen weet waar te maken en daarmee het vertrouwen van inwoners versterkt.105 Gemeenten laten op veel terreinen zien dat zij deze rol serieus nemen. Uit het Provinciaal en Waterschapskiezersonderzoek (2023) blijkt dat de binding met gemeenten

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

31

Inhoud

5. Duurzaamheid, klimaat en energie Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

32

Inhoud

De komende dertig jaar staat Nederland voor ingrijpende duurzaamheidstransities op het gebied van energievoorziening, klimaatadaptatie, voedselproductie en circulaire economie. Deze veranderingen zullen fundamenteel de manier van wonen, werken, leven en produceren beïnvloeden, waarbij reductie van broeikasgassen (onder meer via de energietransitie en circulair werken), klimaatadaptatie en natuurherstel centraal staan. In dit hoofdstuk bespreken we trends en handelingsperspectieven in duurzaam ruimtegebruik, klimaatadaptatie, de energietransitie en circulair bouwen.

Trends en ontwikkelingen → Klimaatadaptatie: schaarse ruimte vraagt lokale strategieën en integratie van klimaatmaatregelen → Energietransitie: netcongestie en regieproblemen remmen voortgang hernieuwbare energie en lokale initiatieven → Meer centrale sturing en tegelijkertijd versterking gemeentelijke regierol zonder voldoende middelen. Burgerparticipatie en rechtvaardigheid worden belangrijker.

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → Noodzakelijke integrale, gebiedsgerichte klimaatadaptatie­ strategieën maken samenwerking met waterschappen en andere partijen essentieel → Nieuwe wetgeving warmtetransitie: betaalbaarheid en participatie blijven belangrijk voor voldoende draagvlak → Stimuleren burgerparticipatie en lokaal eigenaarschap essentieel voor realisatie van samenhangende, gebiedsgerichte uitvoerings­ agenda’s. → Aandacht voor governance en de noodzaak van investeringen in menselijk kapitaal en kennis

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

5.1 Duurzaam ruimtegebruik Nederland staat voor ingrijpende ruimtelijke transities. Klimaatverandering, de omschakeling naar duurzame energie, verstedelijking, natuurontwikkeling en de transformatie van de landbouw vragen allemaal om ruimte. Het gaat om het in beslag nemen van fysieke ruimte (denk aan windmolen- en zonneparken, ruimte voor rivieren), maar ook om milieuruimte (stikstof, gifstoffen, broeikasgassen) en effecten van landgebruik op bijvoorbeeld bodemdaling. Deze opgaven komen steeds vaker samen in de regio, waar klassieke ruimtelijke vraagstukken en nieuwe duurzaamheidsambities elkaar ontmoeten – en soms beconcurreren.

5.1.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen De integrale afweging van belangen en ambities in het landelijk gebied is nog volop in ontwikkeling. Daar bestaan veel sectorale programma’s naast elkaar, en is het samenbrengen van belangen en ambities een proces dat tijd en samenwerking vraagt. Klimaatrisico’s zullen in toenemende mate ruimtelijke keuzes beïnvloeden. Volgens het College van Rijksadviseurs raken deze keuzes aan de vraag wat voor samenleving we in de toekomst willen zijn.107 Daarbij gaat het om thema’s als een gezonde en aantrekkelijke leefomgeving, klimaatadaptatie en de verduurzaming van landbouw en industrie. Er is veel ruimte nodig voor het opwekken van groene energie, ook op zee, en voor woningbouw.

33

Inhoud

Bij landgebruik en gebiedsontwikkeling moet rekening worden gehouden met risico’s in de leefomgeving, zoals weergegeven in de Atlas Leefomgeving. Een voorbeeld daarvan is bodemdaling door grondwaterverlaging, die niet alleen schade aan infrastructuur veroorzaakt zoals wegen en gebouwen, maar ook het risico op overstromingen verhoogt en tot extra CO₂-uitstoot leidt.108 In veenweidegebieden wordt de grond vaak ontwaterd om deze geschikt te maken voor landbouw. Door verlaging van het grondwaterpeil komt veengrond in contact met zuurstof, wat leidt tot oxidatie en afbraak van het veen. Dit proces veroorzaakt bodemdaling en de uitstoot van CO₂ (ongeveer 2-3 procent van de totale broeikasgasemissies in Nederland). Verlaging van het grondwaterpeil leidt bovendien tot verdere verdroging.109 110 111

Grote uitdagingen rond kwaliteit van lucht, water en bodem Bij het innemen van milieuruimte gaat het om de kwaliteit van lucht, water en bodem. De luchtkwaliteit in Nederland is de afgelopen jaren geleidelijk verbeterd, mede dankzij nationale emissieplafonds en Europese richtlijnen. Toch blijven er uitdagingen bestaan. Vanaf 2030 gelden strengere Europese normen voor fijnstof (PM2.5 en PM10) en stikstofdioxide (NO₂), die aanzienlijk lager liggen dan de huidige grenswaarden. Deze aanscherping kan gevolgen hebben voor vergunningverlening en ruimtelijke ontwikkeling, vooral in gebieden met hoge concentraties luchtverontreiniging.112 In de waterkwaliteit zijn regionaal verbeteringen zichtbaar, maar landelijk voldoet het merendeel van de waterlichamen nog niet aan de eisen van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). In 2027 moeten alle EU-lidstaten aan deze richtlijn voldoen, maar Nederland ligt niet op koers om dat te halen. Slechts 9,4 procent van het oppervlaktewater voldoet aan de chemische normen, en de ecologische toestand is zelfs verslechterd. Naar verwachting zal slechts 5,2 procent van het Nederlandse water in 2027 aan de ecologische eisen voldoen.113

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Ook de bodemgezondheid staat onder druk. Volgens de Europese Bodem­ monitoringrichtlijn verkeert 85 procent van de Nederlandse bodems in slechte staat, wat gevolgen heeft voor voedselproductie, biodiversiteit en koolstofopslag. De richtlijn beoogt vitale bodems in 2050, met monitoring en duurzaam bodembeheer als kerninstrumenten.114

Stikstof en PFAS: bedreigingen voor natuur en gezondheid van mensen Wat betreft zorgwekkende stoffen zoals PFAS, werkt Nederland aan het terugdringen van emissies via regelgeving en innovatie. Er zijn al verboden op specifieke PFAS-varianten zoals PFOS en PFOA, en Nederland is medeindiener van een voorstel voor een Europees verbod op alle PFAS. Toch blijven de al aanwezige PFAS in het milieu langdurig actief, wat vraagt om aanvullende maatregelen en sanering.115 Stikstofdepositie vormt nog steeds een bedreiging voor de natuurkwaliteit. Sinds 2005 is de depositie met ongeveer 20 procent gedaald, maar deze daling is onvoldoende om de doelen uit de stikstofwet te halen. Vooral ammoniakuitstoot uit de landbouw blijft een grote bron van depositie.116 De Europese Natuurherstelwet, die in juni 2024 is aangenomen, verplicht Nederland tot herstel van 30 procent van de aangetaste natuurgebieden vóór 2030. Deze wet bevat juridisch bindende doelen voor herstel van terrestrische, mariene en stedelijke ecosystemen en vereist dat lidstaten nationale herstelplannen opstellen en uitvoeren.117

5.1.2 Opgaven en handelingsperspectieven Opgaven De ruimtelijke inrichting van Nederland staat onder druk door een stapeling van urgente transities: energietransitie, circulaire economie, natuurherstel, voedseltransitie, klimaatadaptatie, wonen en werken. Deze opgaven vragen

34

Inhoud

om duidelijke keuzes en regie. Beleidsmatig is er lang vastgehouden aan een “én-én”-benadering, waarbij conflicterende belangen naast elkaar zijn blijven bestaan en soms zelfs gelijktijdig zijn gestimuleerd. Zo wil Nederland op een beperkt oppervlak zowel de agrosector versterken, als een mondiale economische speler zijn, én tegelijkertijd ambitieuze natuurdoelen realiseren. Dit leidt tot ruimtelijke frictie en beleidsmatige stagnatie.118 De stikstofproblematiek illustreert deze spanning. De bescherming van Natura2000-gebieden blijft een grote uitdaging, terwijl het schrappen van het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur de beschikbare middelen voor provincies en gemeenten beperkt. Lokale overheden richten zich op stikstofreductie, natuurherstel, duurzame landbouw, mobiliteit en natuurinclusieve gebiedsontwikkeling, maar de uitvoering blijft gefragmenteerd. Het rapport van de Commissie Remkes, Niet alles kan overal, verwoordt deze impasse treffend. Het pleit voor een structurele aanpak van de stikstofproblematiek en benadrukt dat ruimtelijke keuzes niet langer uitgesteld kunnen worden. 119 De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) sluit hierbij aan en stelt dat het principe van “water en bodem sturend” nog onvoldoende wordt toegepast.

In het rapport Ruimtelijke ordening in een veranderend klimaat doet de Rli tien aanbevelingen voor klimaatbestendige ruimtelijke ordening, waaronder het versterken van interbestuurlijke samenwerking en het juridisch verankeren van sturende principes.120 De Rli wijst daarnaast op het belang van samenhang tussen de vier grote duurzaamheidsopgaven. In een eerder rapport stelt de raad dat veel initiatieven nog kleinschalig en sectoraal zijn, en onvoldoende bijdragen aan de transformatie die nodig is voor 2050. Regio’s die erin slagen om crosssectorale verbindingen te leggen – bijvoorbeeld tussen landbouw en bouw – benutten de kansen van de transities het best.121 Het toekomstbeeld Zicht

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

op de Delta in 2050 laat zien hoe deze samenhang eruit kan zien in de praktijk, met multifunctionele oplossingen voor energie, natuur en landbouw.122 Panorama Nederland biedt daarbij een verbeeldende laag op de NOVIopgaven, waarin het “moeten” wordt aangevuld met een perspectief op wat Nederland kan worden.123 Toch blijven veel kansen onbenut. Beleidsinstrumenten zoals de Regionale Energie Strategieën (RES) worden nog onvoldoende verbonden met circulaire en klimaatadaptieve doelen. Afstemming tussen ministeries – zoals LNV en VWS – is gefragmenteerd en mist richting. Een stevige human capital agenda is daarbij onmisbaar. De energietransitie stagneert door een tekort aan vakmensen, en bij gemeenten en provincies is veel kennis verloren gegaan. Zonder voldoende personeel en expertise blijft duurzame gebiedsontwikkeling kwetsbaar.124 Nederland staat op een kantelpunt. Alleen met meer regie, samenhang en investeringen in menselijk kapitaal kan de transitie van visie naar uitvoering worden versneld.

Handelingsperspectieven Gemeenten bevinden zich in de frontlinie van deze transities. De urgentie is groot, maar de oplossingsrichtingen zijn concreet en binnen bereik. Gebiedsontwikkeling biedt hiervoor een krachtig platform. Juist in gebiedsgerichte samenwerking kunnen belangen worden verbonden, waarden worden besproken en oplossingen worden ontworpen die lokaal gedragen zijn.125 Voor G40-gemeenten betekent dit: 126 127 128 → Organiseer brede waardendialogen. Ga in gesprek over wat goede volkshuisvesting, duurzame mobiliteit of toekomstbestendige landbouw betekenen in de lokale context. Niet alleen technocratisch, maar vanuit waarden en belangen van bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties.

35

Inhoud

→ Creëer gebiedscoalities. Richt samenwerkingsverbanden in waarin overheid, bedrijven en gemeenschappen gelijkwaardig samenwerken. Denk aan gebiedscoöperaties, lokale akkoorden of omgevingstafels waarin ruimtelijke keuzes worden afgestemd. → Versterk uitvoeringskracht en kennis. Investeer in menselijk kapitaal binnen gemeenten. Herstel verloren expertise op het gebied van ruimtelijke ordening, energietransitie en klimaatadaptatie. Werk samen met onderwijsinstellingen en regionale kennisnetwerken. → Gebruik de omgevingsvisie als sturingsinstrument. Maak keuzes expliciet, ook als ze moeilijk zijn. Concretiseer ambities op gebiedsniveau en geef prioriteit aan functies die passen bij de identiteit van het gebied. Organiseer omgevingstafels om beleidsvelden te verbinden en vergunningverlening te stroomlijnen. → Benut data en kaarten. De Atlas van de Regio van het PBL biedt ruim 130 kaarten die inzicht geven in waar opgaven samenkomen. Gebruik deze informatie om ruimtelijke keuzes te onderbouwen en koppelkansen te identificeren. De NOVEX-gebieden laten zien dat intensieve samenwerking tussen het Rijk en de regio mogelijk is.

G40-gemeenten kunnen hierop aansluiten door gebiedsgerichte uitvoeringsagenda’s te ontwikkelen waarin woningbouw, waterveiligheid, duurzame energie en landbouw in samenhang worden aangepakt.129 De Rli benadrukt dat systeemfalen alleen doorbroken wordt als gemeenten hun rol als gebiedsregisseur serieus nemen. Niet door te wachten op landelijke sturing, maar door lokaal het gesprek te voeren, coalities te smeden en keuzes te maken. De kracht van de regio ligt in het verbinden van opgaven, het mobiliseren van lokale energie en het realiseren van concrete, gedragen oplossingen.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Gemeenten en zeker de G40 kunnen, behalve zelf de regie in de regio pakken, ook regie op het gesprek met het Rijk proberen te pakken. De samenwerking in de regio biedt het Rijk ook oplossingen voor allerlei Rijksagenda’s. Daar mag en hoort wat tegenover te staan. Om hun rol in de regio goed te pakken, hebben gemeenten - zeker gemeenten met een regierol in de regio - ook een betere balans nodig in taken en daartegenover staande bevoegdheden en middelen. Zie bijvoorbeeld de discussie over Elke regio telt130 en de Actieagenda Sterk bestuur131, en adviezen van de Raad Openbaar bestuur132 en de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (IFV).133

5.2 Klimaatadaptatie Klimaatverandering heeft effect op vrijwel alle geledingen van de samenleving en brengt onder andere opgaven met zich mee voor de waterveiligheid, de zoetwatervoorziening, de gezondheid, het stedelijk gebied, de vitale infrastructuur (elektriciteit, ICT, transport), de landbouw134, de industrie, het toerisme en de natuur. In algemene zin tonen verschillende onderzoeken aan dat een ambitieus klimaatbeleid het hoogste rendement heeft. Hoe hoger de uitstoot en de opwarming, hoe hoger op termijn de schadeposten van klimaatverandering zullen uitpakken. De totale investeringskosten van het Parijse klimaatverdrag zijn slechts 20 procent van de economische schadepost van klimaatverandering die kan optreden. De kosten van nietsdoen zijn over dertig jaar geraamd op tussen de 49 en 124 miljard euro. Daarin zijn ‘lastig kwantificeerbare schades’ (zoals de mogelijkheid van menselijke migratiestromen of schade aan ecosystemen) nog niet eens meegenomen.135

36

Inhoud

5.2.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen De opwarming van de aarde dreigt richting drie graden te gaan bij voortzetting van het huidige beleid. De zeespiegel zal rond 2100 daardoor met 59 tot 124 cm stijgen. In extreme scenario’s, bij instabiliteit van de Antarctische ijskap, zelfs tot 2,5 meter.136 Ook het risico van het stilvallen van de Golfstroom wordt steeds groter, met onvoorstelbare gevolgen voor het wereldwijde klimaat en daarmee bijvoorbeeld ook de wereldwijde voedselvoorziening.137 Met de al bereikte stijging van 1,3 graden zien we het weer nu al extremer worden en weersextremen treden vaker op. Denk aan droogte, hitte en hevige neerslag, met grote impact op regio’s - zoals zichtbaar was in 2021 in Limburg (overstromingen).138 Hoewel de gemiddelde neerslag in de zomer waarschijnlijk verder afneemt, neemt de kans op veel regen in korte tijd toe. In die zin wordt het in de zomer dus droger en natter tegelijk.139 Er is de afgelopen jaren meer inzicht gekomen in regionale verschillen in klimaatverandering, zoals zonuren, neerslag en temperatuurstijgingen.

Maar de gevolgen van klimaatverandering zijn ook sterk afhankelijk van de lokale en regionale kenmerken van de economie (type industrie en landbouw), de fysisch-geografische kenmerken (hogere zandgronden, laagveengebied, rivierengebied, zeekleigebied, en dergelijke), de landschapstypologie, beschermde gebieden en de kritische stikstofdepositie in natuurgebieden, het overstromingsgevaar en de maximale waterdiepte bij overstroming, de inrichting van het stedelijk gebied (infrastructuur, binnenwateren, hittestress) en de kenmerken en aard van het cultureel erfgoed. Daarmee is elk gebied uniek en moet elke gemeente en elke regio – met de vele lokale, regionale en nationale actoren – tot een eigen gerichte adaptatiestrategie komen.140 Een goed voorbeeld hiervan zijn de groeiende problemen met funderingen. Gemeenten in West- en Noord-Nederland zijn het meest kwetsbaar

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

voor funderingsproblemen, vooral in gebieden met veen- en kleigronden, oudere bebouwing en met dalende grondwaterstanden. Klimaatverandering versterkt dit probleem, doordat droogte houten funderingen aantast en bodemdaling versnelt. Naar schatting lopen tussen de 487.000 en 537.000 panden verhoogd risico op verzakking, een aantal dat kan oplopen tot 687.000 bij voortschrijdende klimaatverandering.141 Kaarten zoals de Funderingsviewer van RVO en KCAF en de Atlas Leefomgeving bieden inzicht in risicogebieden. Hoewel veel steden met ‘vergroening’ bezig zijn, daalt het aantal beschikbare vierkante meters groen per inwoner. De vier grote steden halen in bijna geen enkele wijk de richtlijnen voor groen.142 Groen is onder meer van belang

37

Inhoud

om hittestress in stenige omgevingen tegen te gaan. Volgens onderzoek van Investico wonen bijna tien miljoen Nederlanders in een woning die in de zomer te warm kan worden. Onder hen bevinden zich ongeveer twee miljoen ouderen, die extra kwetsbaar zijn voor gezondheidsproblemen door hitte (hittestress).143

5.2.2 Opgaven en handelingsperspectieven Opgaven Klimaatadaptatiebeleid is integraal en raakt vele sectoren zoals waterveiligheid, gezondheid, landbouw en infrastructuur. De organisatie van dit beleid is complex met vele betrokken partijen en onzekerheden over klimaatontwikkelingen en beleidsresultaten. Investeren in klimaatadaptatie – denk aan waterretentie en -afvoer, weerbaarheid bij hitte - levert een hoog rendement op en voorkomt grote toekomstige schadekosten, die kunnen oplopen tot tientallen miljarden euro’s. Verbeteren van woningen is niet alleen nodig vanwege de vermindering van het energieverbruik, maar is ook van belang om bewoners tegen hitte te beschermen en is fundamenteel nodig om klimaatkwetsbaarheid te voorkomen. ABN Amro constateert dat in sommige wijken de risico’s van klimaatverandering, zoals overstromingen en funderingsproblemen, mogelijk te veel zijn om te dragen voor bewoners. Huishoudens waarbij een combinatie van meerdere klimaatrisico’s speelt zouden de hoogste prioriteit moeten krijgen.144 Funderingsproblematiek brengt grote financiële risico’s met zich mee. De kosten van funderingsherstel waren in 2020 naar schatting gemiddeld €80.000 per woning, afhankelijk van funderingstype en schadeomvang.145 Deze kosten

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

zijn vaak niet verzekerd en komen volledig voor rekening van de eigenaar.146 Funderingsherstel is een ingrijpende en kostbare operatie, maar biedt tegelijk kansen om een pand te isoleren en te verduurzamen. Maar ook de aanpak van hittestress staat niet los van de isolatieopgave. In de Nationale Prestatieafspraken (NPA) hebben woningcorporaties ambitieuze doelen gesteld op het gebied van isolatie. Een goed geïsoleerde woning houdt warmte van buiten beter tegen, maar kan tegelijkertijd warmte die eenmaal binnen is juist langer vasthouden. Dit maakt koeling net zo belangrijk als verwarming. Daarom groeit de urgentie voor warmte én koude netten: systemen die niet alleen duurzaam verwarmen, maar ook actief kunnen koelen. Zo wordt hittestress aangepakt zonder dat dit leidt tot extra energieverbruik via airco’s. De isolatieopgave en klimaatadaptatie moeten dus hand in hand gaan; een complexe opgave.147 Nederland werkt via de Nationale Klimaatadaptatie Strategie (NAS) en het Deltaprogramma aan het beperken van de risico’s van klimaatverandering voor economie, gezondheid, infrastructuur, natuur en erfgoed. Doel: een klimaatbestendig en waterrobuust Nederland in 2050. Klimaatadaptatie raakt aan brede maatschappelijke transities zoals bodemdaling, duurzame landbouw, energietransitie en de woningbouwopgave.

Het is daarmee geen losstaand beleidsterrein, maar een doorlopende opgave die verweven is met ruimtelijke ordening, sociaal beleid en economische ontwikkeling. Er zijn allerlei andere urgente vraagstukken die ook ruimte in beslag nemen, zoals het bouwen van woningen. Dat maakt dat er gebouwd wordt op plekken die klimatologisch niet geschikt zijn zoals de polders. Alles in dit land is al bestemd, dus ruimte voor bijvoorbeeld water gaat ten koste van iets anders. Die strijd om de ruimte zal de komende jaren alleen maar urgenter en zichtbaarder worden.

38

Inhoud

Elke overheid – van Rijk tot gemeente – draagt verantwoordelijkheid voor het integreren van klimaatadaptatie in beleid, uitvoering en beheer. De bestuurlijke puzzel kent overlappende gebiedseenheden en uiteenlopende belangen. Tegelijkertijd is er nog veel onzekerheid: over klimaatontwikkelingen, sociaaleconomische trends en de effectiviteit van maatregelen. Klimaatadaptatie vraagt om samenwerking, kennisdeling en continue reflectie – met oog voor lokale context én nationale samenhang. Een goed georganiseerde informatiestroom is cruciaal.

Handelingsperspectieven Beleidsmatige aandacht en monitoring zijn essentieel om schade van klimaatverandering te beperken en om, als het gaat om funderingsschade, bewoners tijdig te informeren. Het in kaart brengen van klimaatrisico’s op wijkniveau helpt bij het maken van gerichte keuzes. Klimaatlabels of stresstesten maken zichtbaar waar de kwetsbaarheden liggen en vormen een basis voor communicatie met bewoners. Dit ondersteunt zowel de prioritering als de participatie.148 Door klimaatsafari’s of wijkexpedities te organiseren, verkennen bewoners en ambtenaren samen de wijk. Zo worden knelpunten en kansen zichtbaar, wat bijdraagt aan bewustwording en eigenaarschap.149 Ook het stimuleren van bewonersinitiatieven is van belang. Een laagdrempelig microfonds voor vergroening of wateropvang maakt het mogelijk voor bewoners om zelf aan de slag te gaan. Dit vergroot de betrokkenheid en versnelt de uitvoering van klimaatadaptieve maatregelen.150 Benut koppelkansen – Het grote manco in het huidige beleid is dat klimaatadaptatie nog te vaak als een aparte opgave wordt benaderd, terwijl juist de grootste verbeteringen mogelijk zijn door het systematisch en integraal opnemen van klimaatmaatregelen in alle ruimtelijke en sociale processen. Door bestaande kennis en instrumenten zoals de City Deal en de Roadmap te benutten, kunnen gemeenten en regio’s deze investeringsgolf aangrijpen

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

om Nederland daadwerkelijk klimaatrobuust in te richten. Maatregelen voor klimaatadaptatie kunnen worden gekoppeld aan het verbeteren van de leefbaarheid, sociale cohesie en energietransitie – zie kader.

Voorbeelden van te koppelen maatregelen Leefbaarheid en sociale cohesie Denk aan concrete projecten zoals groene schoolpleinen, waterdoorlatende straten en koele ontmoetingsplekken. Zulke initiatieven vergroten niet alleen het draagvlak, maar verbeteren ook direct de leefbaarheid.151 Nederlandse gemeenten en waterschappen nemen al geruime tijd maatregelen om wateroverlast tegen te gaan. Denk hierbij aan het aanleggen van waterbergingen, het vergroenen van stedelijke gebieden, het installeren van groene daken, het creëren van wadi’s en het stimuleren van steenbreekinitiatieven. Deze zogeheten no-regret maatregelen dragen niet alleen bij aan klimaatadaptatie, maar verbeteren ook de leefbaarheid van steden en dorpen. Door vergroening te combineren met gezondheid, participatie en armoedebestrijding ontstaan initiatieven zoals buurtmoestuinen of groene banen voor jongeren.152 Lokale uitvoeringsprogramma’s bieden de mogelijkheid om per locatie de meest kosteneffectieve ingrepen te kiezen. Gebouwde omgeving Ook in gebiedsontwikkeling verdient klimaatadaptatie een centrale plek. Klimaatbestendigheid zou een harde randvoorwaarde moeten zijn bij nieuwe projecten, waarbij slim wordt gekoppeld aan andere ruimtelijke opgaven. Gemeentelijk vastgoed kan hierin een voorbeeldfunctie vervullen: door eigen gebouwen te verduurzamen met klimaatadap-

39

Inhoud

tieve maatregelen en dit als norm te stellen bij nieuwbouw en renovatie.153 Investeren in klimaatadaptieve maatregelen in de gebouwde omgeving is niet alleen noodzakelijk vanwege de toenemende klimaatrisico’s, maar ook economisch verstandig. Door nu te investeren, kunnen aanzienlijke kosten door schade aan infrastructuur, gebouwen en gezondheid in de toekomst worden voorkomen.154 Energietransitie Het isoleren van woningen is niet alleen van belang in de winter, maar ook op warme dagen. Bij het isoleren en verbeteren van woningen zou aandacht moeten zijn voor hittestress. Hiervoor zijn diverse maatregelen mogelijk, zoals zonwering, natuurlijke ventilatie, groene daken, isolatiematerialen met een hoge warmtecapaciteit (zoals houtvezel of cellulose) die warmte langzaam doorlaten, lichte kleuren aan de buitenzijde en slim gebruik van installaties. Vergroenen van de buitenruimte helpt ook om de temperatuur in de gebouwde omgeving op hete dagen te temperen en kan bijdragen aan het tegengaan van wateroverlast.155

Deel opgedane inzichten en pas ze toe – De opgedane kennis en ervaring uit de City Deal Klimaatadaptatie, waarin steden, maatschappelijke partners en de Rijksoverheid samenwerkten aan innovatieve oplossingen voor klimaatbestendige steden, kunnen goed worden benut.156 Deze samenwerking heeft geleid tot een cultuur van leren, experimenteren en innoveren, waarbij concrete praktijksituaties centraal stonden. De lessen uit deze City Deal zijn gedeeld met andere partijen, waaronder het onderwijs, en vormen een waardevolle basis voor verdere gebiedsontwikkeling.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Een belangrijk instrument dat voortkomt uit deze samenwerking is de Roadmap Klimaatrobuuste Gebiedsontwikkeling. Deze roadmap biedt een systematische aanpak om klimaatadaptatie te integreren in beleidsagenda’s, ontwikkelingsprojecten, gebiedsontwikkelingen en reguliere onderhouds- en beheersprogramma’s. De roadmap benadrukt het belang van aandacht voor hittestress, vitale infrastructuur, gezondheid en het buitengebied. Juist op deze punten is nog veel winst te behalen, aangezien klimaatmaatregelen vaak onvoldoende structureel zijn verankerd in ruimtelijke processen.157 De urgentie om klimaatadaptatie te koppelen aan ruimtelijke investeringen is groot. Nederland staat aan de vooravond van een enorme investeringsgolf in de fysieke leefomgeving (Ontwerp-Nota Ruimte, juli 2025158). Deze investeringen bieden een unieke kans om klimaatadaptatie (en circulaire economie, energietransitie) integraal mee te nemen in de planvorming en uitvoering.

5.3 Energietransitie Nederland streeft naar netto nul uitstoot van broeikasgassen in 2050 en 100 procent CO₂-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.159 Concrete afspraken over reductie van de uitstoot werden gemaakt in het Klimaatakkoord uit 2019, met meer dan 600 afspraken verdeeld over vijf sectoren: elektriciteit, gebouwde omgeving, industrie, landbouw & landgebruik, en mobiliteit. De uitvoering ligt bij verschillende ministeries en wordt jaarlijks gemonitord. Sinds de invoering van de Klimaatwet is het kabinet verplicht om elke vijf jaar een Klimaatplan op te stellen, waarin het beleid voor de komende tien jaar wordt vastgelegd.

40

Inhoud

In maart 2025 is een nieuw Klimaatplan gepresenteerd. Dit plan bevestigt het doel van klimaatneutraliteit in 2050 en introduceert een niet-wettelijk tussendoel van 90 procent reductie in 2040. Het legt nadruk op rechtvaardigheid, economisch perspectief, maatschappelijke betrokkenheid en samenhang tussen transities (zoals energie, circulariteit, mobiliteit).160 Het plan besteedt ook aandacht voor koolstofverwijdering, zoals natuurlijke opslag via bossen en technologische oplossingen.161 De Klimaatwet is aangepast om aan te sluiten bij de Europese klimaatverordening.

5.3.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Manieren om de uitstoot van broeikasgassen verder te reduceren zijn het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen door elektrificatie, verduurzaming van de gebouwde omgeving en gedragsverandering in huishoudens en bij bedrijven, duurzamere voedselproductie en een circulaire economie.162 In deze paragraaf staan we stil bij elektrificatie, verduurzaming van de gebouwde omgeving en gedrag; de voedselproductie laten we buiten beschouwing. Circulair bouwen komt in de volgende paragraaf aan de orde. We beginnen met een introductie over algemene trends en ontwikkelingen in de energietransitie.

De energietransitie versnelt, maar kent contrasten Nederland zet stevig in op het uitfaseren van kolen- en gascentrales: kolen moeten uiterlijk in 2030 verdwijnen163, gas volgt in 2035.164 Tegelijkertijd groeit de rol van waterstof als schone energiedrager, vooral voor industrie en zwaar transport, met een nationale backbone in ontwikkeling; extra investeringen zijn wel nodig.165 166 Biomassa, ooit gepresenteerd als duurzame oplossing, blijkt een ecologisch en maatschappelijk fiasco: het kabinet stopte sinds 2022 met nieuwe subsidies vanwege twijfel over klimaatwinst en draagvlak.167

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

Energieopslag is een belangrijke sleutel richting flexibiliteit: het aantal grootschalige batterijprojecten verdubbelde in één jaar, met duizenden MWh in aanbouw.168 Ondertussen groeit de spanning tussen grootschalige productie en decentrale initiatieven: bewoners en lokale energiehubs willen eigenaarschap, maar botsen op netcongestie en gebrek aan regie. Zowel grootschalige productie is nodig, vooral voor de industrie, maar ook dat het hele systeem tendeert van centraal naar (opnieuw) decentraal. Opwekken van energie dichtbij kan een bijdrage leveren aan netcongestie als bijvoorbeeld binnen een grid aan elkaar wordt geleverd, er energie wordt opgevangen in batterijen, enzovoort. Decentrale initiatieven dragen ook bij aan draagvlak, energiebesparing en sociale cohesie. Het kabinet wil daarom bewonersinitiatieven, lokale energiecoöperaties en decentrale opwek ondersteunen.169 Enerzijds om weerstand te voorkomen, anderzijds om de potentie en bijdrage aan het realiseren van de transitie door inwonersinitiatieven te benutten.

Emissiereductie stagneert De kans dat de wettelijke doelstelling van 55 procent reductie wordt gehaald is minder dan 5 procent. Het belang van emissiereductie is groot (zie: Klimaatadaptatie) maar stagneert: in 2024 daalde de uitstoot slechts 1,6 procent, vooral door toename in de industrie. De industrie is verantwoordelijk voor 31 procent van de broeikasgasuitstoot en moet in 2050 klimaatneutraal en circulair zijn. Het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie stimuleert investeringen in energie-efficiëntie en CO₂-reductie. De belangrijkste obstakels zijn netcongestie, vergunningstrajecten en investeringsonzekerheid.170 Positieve ontwikkelingen zijn wel zichtbaar in de verduurzaming van de gebouwde omgeving: isolatie, warmtepompen en gedragsverandering zorgen voor energiebesparing. In 2022 en 2023 is de CO₂-uitstoot fors gedaald, mede

41

Inhoud

door gedragsverandering als gevolg van de energiecrisis.171 De uitstoot van woningen en gebouwen daalde tussen 1990 en 2023 met 38 procent, van 30 megaton naar 18,6 megaton. Bijna de helft van deze daling vond plaats in de laatste twee jaar (2022 en 2023), mede door een sterke afname van het aardgasverbruik in woningen (bijna een kwart tussen 2021 en 2023)172 als gevolg van de relatief hoge gasprijs door de oorlog in Oekraïne. Dit is naar verwachting een blijvend effect, maar de hoogte van de gasprijs blijft een belangrijke drijfveer voor de trends in het gasverbruik.173 174 Voor de G40-gemeenten ligt de gemiddelde jaarlijkse daling van de CO₂-uitstoot van woningen tussen 2011 en 2023 op ongeveer 2,0 procent,

terwijl de M50-gemeenten gemiddeld 2,3 procent per jaar reduceren.175 De verschillen tussen gemeenten blijven groot. Zo realiseerde de M50-gemeente Doetinchem een totale afname van 45,2 procent in deze periode, wat neerkomt op een gemiddelde jaarlijkse daling van ruim 6,5 procent. In de G40-gemeente Groningen bleef de afname beperkt tot 9,8 procent, oftewel gemiddeld 0,8 procent per jaar.176 De Monitor Energiebesparing van de Rijksoverheid laat zien dat energiebesparing weliswaar toeneemt, maar niet in hetzelfde tempo als elektrificatie.177 De besparingen zijn vaak afhankelijk van gedragsverandering, renovatieprojecten en beleidsmaatregelen die trager worden geïmplementeerd dan technologische elektrificatie-oplossingen. De vraag naar elektriciteit in sectoren als gebouwde omgeving, industrie, mobiliteit en landbouw neemt richting 2050 fors toe. Recente scenariostudies laten echter uiteenlopende inschattingen zien over de snelheid en omvang van deze groei. Een belangrijke onzekerheid betreft de toekomstige rol van waterstof, met name de binnenlandse productie van groene waterstof en mogelijke exportstromen. Niet alleen de totale vraag is relevant, maar ook het tijdstip waarop elektriciteit wordt gebruikt, de samenstelling van de vraag en de geografische spreiding.

Deze factoren zijn bepalend voor de inrichting van het toekomstige elektriciteitssysteem.178 Via het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie wordt gewerkt aan een duurzame warmtevoorziening. Doel is om 1,5 miljoen woningen van het gas af te hebben in 2030, en alle gebouwen in 2050. Tussen 2018 en 2028 moeten 50.000 woningen aardgasvrij worden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor Transitievisies Warmte en Wijkuitvoeringsplannen. Sinds 2020 zijn drie rondes proeftuinen gestart; in 2024 waren 6.757 woningen en 91 utiliteitsgebouwen aardgasvrij.179 Thuisbatterijen winnen aan populariteit, ondanks dat ze nog niet rendabel zijn. De verkoop van warmtepompen vlakt af, na een jarenlange stijging (figuur 3).180

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie

42

Inhoud

Binnen de G40-gemeenten ligt het gemiddelde aandeel hernieuwbare energie nu op 12,6 procent, terwijl de M50-gemeenten gemiddeld 11,1 procent realiseren.

Figuur 3 Ontwikkeling van de verkoop van warmtepompen, 2018 – 2024.

Verkochte warmtepompen x 1 000 300

250

200

150

100

50

0 2018

2019

2020

2021

2022

2023**

2024**

Net als in eerdere jaren zijn de verschillen tussen gemeenten aanzienlijk. Zo scoort Dronten opnieuw hoog met meer dan 190 procent hernieuwbare elektriciteitsproductie ten opzichte van het eigen verbruik, gevolgd door Alkmaar (121 procent) en Lelystad (115 procent). Opvallend is dat ook andere gemeenten in de G40 en M50 hun productie van hernieuwbare elektriciteit sterk hebben uitgebreid. In de G40-gemeente Ede is het aandeel gestegen tot 92 procent, terwijl Roermond, een M50-gemeente die in 2019 nog laag scoorde, inmiddels op 18 procent zit.182 In deze cijfers is terug te zien dat sommige gemeenten meer mogelijkheden hebben voor opwekken van windenergie dan andere en het daardoor relatief ‘goed doen’.

Groei van hernieuwbare energie zet door, maar netcongestie is beperkende factor

De groei van hernieuwbare energieproductie is het resultaat van een combinatie van factoren: uitbreiding van zonne- en windenergie, betere benutting van restwarmte en biogas, en een toename van lokale initiatieven. Tussen 2010 en 2023 is het aandeel hernieuwbare energie in Nederland met meer dan 200 procent gestegen. In de G40-gemeenten bedraagt de groei gemiddeld 215 procent, en in de M50-gemeenten 198 procent.183 De cijfers onderstrepen het belang van lokale inzet en regionale samenwerking in de energietransitie. Gemeenten die inzetten op integrale gebiedsontwikkeling en koppeling van energieopwekking aan ruimtelijke en sociale opgaven, blijken in staat om versneld resultaten te boeken.184

Op basis van de meest recente gegevens uit de Regionale Klimaatmonitor (geactualiseerd op 21 augustus 2025) blijkt dat het aandeel hernieuwbare energie in Nederland verder is toegenomen. In 2023 bedroeg het gemiddelde aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik landelijk 13,2 procent, een duidelijke stijging ten opzichte van de 8,5 procent in 2019.181

De energietransitie kent daarnaast ook grote uitdagingen zoals netcongestie. De kwetsbaarheid van ons elektriciteitsnet neemt toe; TenneT waarschuwt voor 54 uur stroomuitval per jaar na 2030 zonder extra regelbaar vermogen.185 De uitrol van het 380kV-net stagneert door personeelstekorten, bezwaar-

Bodem- of waterwarmtepompen

Lucht-luchtwarmtepompen

Lucht-waterwarmtepompen, all-electric1)

Lucht-waterwarmtepompen, hybride1)

**nader voorlopige cijfers

Bron: CBS (2025). Groei aantal warmtepompen neemt af.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 5. Duurzaamheid, klimaat en energie