Landelijke trendverklaring Informatie voor de raad ter voorbereiding op de nieuwe bestuursperiode

Bron: CBS 293

Seksuele oriëntatie Genderidentiteit Huidskleur Geslacht

Deze ongelijkheden hebben ook een ruimtelijke weerslag, doordat mensen in een kwetsbare positie zich concentreren in specifieke wijken.294 Dit kan de leefbaarheid van die wijken onder druk zetten als er bijvoorbeeld sprake is van veel armoede, een verouderde of eenzijdige woningvoorraad, en veiligheidsproblematiek. De toename van mensen in kwetsbare wijken met ernstige psychische problemen en onbegrepen gedrag kan die druk nog verder vergroten.295 De wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) constateert dat er ook grote ongelijkheid is in de mate van ‘grip’ die bewoners ervaren.296 Daarmee wordt bedoeld in welke mate mensen in staat zijn door eigen handelen gewenste uitkomsten te bereiken en ongewenste uitkomsten te voorkomen. Voorbeelden die WRR geeft zijn de mogelijkheden je naast werk verder te ontwikkelen, de toegang tot de woningmarkt en de invloed op de leefomgeving. Een gebrek aan ervaren grip kan leiden tot gezondheidsproblemen en maatschappelijk onbehagen. Bij de decentralisaties in de zorg waren er grote verwachtingen over de zelfredzaamheid van mensen, maar in de praktijk blijken de vaardigheden en middelen om ondersteuning te vragen zeer ongelijk verdeeld in de samenleving.297 De veronderstelde eigen kracht wordt dus overschat.

Kleding of uiterlijk Gezondheid Nederlandse taalbeheersing ouders Herkomst of nationaliteit Regio waar u woont of gewoond heeft Opleidingsniveau ouders Financiële situatie ouders

Totaal % van personen 18 jaar of ouder 0

5

10

15

20

25

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

30

35

40

De verschillen tussen groepen in de samenleving komen ook tot uiting in de mate van onderling vertrouwen en sociale participatie.298 Nederlanders hebben zorgen over de wijze waarop we met elkaar samenleven. Het hoort bij wat Nederlanders ervaren als de belangrijkste maatschappelijke problemen.299 Die zorg richt zich onder meer op het groeiend individualisme, agressie in het publieke domein en verdeeldheid in de samenleving (zie ook het hoofdstuk veiligheid over polarisatie). Er is in de samenleving sprake van toenemende eenzaamheid, in het bijzonder bij 19-49-jarigen. Ook zien we dat leefwerelden eenzijdiger worden. Arme en rijke Nederlanders groeien

65

Inhoud

meer uit elkaar en mensen hebben de neiging zich te omringen met gelijk­ gestemden. Hoewel de sociale cohesie in Nederland redelijk stabiel is, zijn er ook hier grote verschillen tussen groepen met opnieuw onderwijs als een belangrijke scheidslijn. 300 Mensen met een hoger opleidingsniveau hebben meer vertrouwen in andere mensen en in de politiek, doen meer vrijwilligerswerk en zijn vaker lid van een sportvereniging. Ook het hebben van een migratieachtergrond is van invloed op de sociale cohesie, hoewel dat effect minder sterk is dan opleidingsniveau. In het bijzonder het algemeen vertrouwen in andere mensen en maatschappelijke participatie zijn lager voor mensen met een migratieachtergrond, vooral bij de eerste generatie migranten.

Vergrijzing en complexer wordende zorgvraag De groep oude ouderen neemt de komende decennia toe en deze groep zal ook steeds ouder zijn (zie hoofdstuk demografie). Vooral op latere leeftijd gaat de vergrijzing gepaard met een toename van de zorg- en ondersteuningsbehoeften. Het aantal mensen met ouderdomsziekten, chronische ziekten en aandoeningen kent een flinke stijging. In 2040 hebben naar verwachting ruim een half miljoen Nederlanders dementie.301 Velen van deze oude ouderen zullen op enig moment behoefte hebben aan zorg en ondersteuning. Ook neemt de druk op informele hulpverleners en mantelzorgers toe.302 De vraag naar zorg zal de komende decennia sneller stijgen dan de economische groei. Naast vergrijzing komt dat door de toenemende behandelmogelijkheden in de zorg.303 Niet alleen leidt de toename van mensen met een hoge leeftijd tot een stijgende zorgvraag, het RIVM voorziet tegelijkertijd een toenemende complexiteit van die zorgvragen. Een ontwikkeling die we niet alleen zien bij ouderen, want ook relatief veel mensen jonger dan 40 jaar staan bij de huisarts geregis-

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

treerd met drie of meer chronische aandoeningen (multimorbiditeit). Naast hebben van meerdere aandoeningen tegelijkertijd, volgt die complexiteit ook uit de verwevenheid met onderliggende problemen zoals bestaansonzekerheid.304 De al eerder geschetste kansenongelijkheid werkt dan ook sterk door in groeiende gezondheidsverschillen. Dit betekent dat zorg- en het sociale domein steeds meer met elkaar verweven raken.

7.2 Gemeentelijke opgaven en handelings­ perspectieven Kansenongelijkheid bestrijden Een rode draad in de geschetste ontwikkelingen is de kansenongelijkheid, waarbij met name het genoten onderwijs een belangrijke scheidslijn is. Doordat het onderwijs onvoldoende functioneert als een ‘gelijkmaker’ vermindert de kans op sociale mobiliteit en vergroot de segregatie in het onderwijs.305 Goed onderwijs helpt kinderen en jongeren hun talenten te ontwikkelen, en heeft ook een positieve uitwerking op andere terreinen zoals baankansen, gezondheid en maatschappelijke participatie. Gemeenten kunnen een actieve rol nemen bij het vergroten van de kansengelijkheid in het onderwijs. Allereerst met een intensief en kwalitatief hoogwaardig onderwijsachterstandenbeleid en aanpak van onderadvisering. Investeren in (jonge) kinderen levert vaak positieve effecten op, ook op de lange termijn. De effecten hangen af van de programma’s voor vroeg- en voorschoolse educatie. Er kan worden geïnvesteerd in de kwaliteit en opleidingsniveau van medewerkers, het bereiken van doelgroepen, en aandacht voor kinderen met een risico op achterstand door bijvoorbeeld een taalarme omgeving, opgroeien in armoede en een lager opleidingsniveau van de ouders.

66

Inhoud

Gezien de cruciale rol van het onderwijs bij baankansen kunnen gemeenten een aanjagende rol hebben bij het zorgen voor extra stageplaatsen, leerwerkplekken, taal, zaterdag-, weekend- en zomerscholen. Daarvoor kunnen ze samenwerken met het lokale bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en onderwijsinstellingen. Specifieke aandacht kan daarbij worden gegeven aan het begeleiden naar werk van statushouders. Samenwerking met werkgevers kan de kansengelijkheid van statushouders zo vergroten. Een wijkaanpak is een andere manier om te werken aan kansengelijkheid, omdat de stapeling van kwetsbaarheden die samenhangen met kansenongelijkheid vaak neerslaan in specifieke wijken. Als dit de leefbaarheid onder druk zet, kan dat aanleiding vormen voor een wijkaanpak waarbij met extra maatregelen en interventies getracht wordt de leefsituatie te verbeteren van bewoners in een gebied.306 Daarbij gaat het dan om ongelijk investeren voor gelijke kansen. Essentieel bij een dergelijke wijkaanpak is een domeinoverstijgende benadering waarbij oog is voor zowel de sociale als fysieke dimensies van leefbaarheid. Daarvoor is het noodzakelijk om samenwerkingsverbanden te vormen met verschillende partners zoals zorg- en welzijnsorganisaties, woningcorporaties, politie en scholen.

De transities in het sociale domein doorzetten Inmiddels is het tien jaar geleden dat een groot aantal taken uit het sociale domein werd gedecentraliseerd. In een recente terugblik werd geconstateerd dat de juiste transities zijn ingezet.307 Ook recente akkoorden zoals het Integraal Zorg Akkoord, het Gezond en Actief Leven Akkoord en de Hervormingsagenda Jeugd kennen vergelijkbare ambities zoals meer integraal werken, ruimte voor professionals en zorg in de nabijheid van burgers. Daarbij wordt veel verwacht van de sociale basis, om (lichte) hulpvragen ook aan de ‘voorkant’ al op te vangen in de sociale omgeving van mensen. Door een sterkere sociale samenhang kunnen mensen dan terugvallen op elkaar en laagdrem-

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

pelige voorzieningen. Tegelijkertijd kunnen we niet verwachten dat dit zonder meer leidt tot kostenbesparingen of preventie, want andere ontwikkelingen zoals vergrijzing hebben een grotere invloed op de oplopende kosten.308 Gemeenten moeten in staat worden gesteld om te investeren in de sociale basis en de transitie naar preventie te kunnen doorzetten. Want de transities zijn zeker nog niet voltooid. Terwijl het gebruik van voorzieningen in het sociale domein toeneemt, worden toch veel mensen die de hulp nodig hebben onvoldoende bereikt.309 Dat heeft onder meer te maken met de complexiteit van procedures en de ingewikkelde overheidscommunicatie. Het gecompliceerde systeem van inkomensafhankelijke regelingen maakt burgers met lage inkomens erg kwetsbaar. Er wordt onvoldoende rekening mee gehouden dat in Nederland 3,3 miljoen mensen (ongeveer 1 op de 5 mensen) van 16 jaar en ouder moeite hebben met lezen, schrijven of rekenen.310 Gemeenten zouden hun voorzieningen en communicatie dus beter kunnen laten aansluiten bij de behoeften en vaardigheden van bewoners.

Dit is ook nodig om het vertrouwen in de overheid te herstellen en te zorgen voor meer inclusief beleid dat alle groepen bereikt.311 Diverse gemeenten experimenteren daarom met een ‘omgekeerde verordening’, waarbij de hulpvraag van de inwoner centraal staat in plaats van de verschillende verordeningen uit de Participatiewet de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening.312 Dit stelt gemeenten beter in staat om integraal te werken. Juist de mensen die de zorg het hardst nodig hebben, worden vaak nog onvoldoende bereikt. Daarvoor is het wenselijk dat er bijvoorbeeld laagdrempelige hulp- en steunpunten zijn waar zij terecht kunnen voor vragen over wonen, werk, zorg en inkomen.313 Ook kan hier hulp worden geboden met het begrijpen van officiële brieven. De Wetenschappelijke Raad voor het

67

Inhoud

Regeringsbeleid doet daarnaast een aantal suggesties hoe in de maatschappelijke ondersteuning beter kan worden omgegaan met mensen die niet of minder voor zichzelf kunnen zorgen vanwege een chronische aandoening of beperking: een empathische houding vanuit de hulpverlener is daarbij wenselijk, niet telkens weer hetzelfde uitvragen als iemand al een voorziening ontvangt, de reactietijden beperken en creatief zijn als het standaardpakket niet aansluit bij de behoefte van de aanvrager.314 Daarbij ontstaat voor gemeenten wel een spanningsveld tussen maatwerk en willekeur, maar ook met beschikbare budgetten.315 Maatwerk vraagt ruimte van professionals om eigen afwegingen te maken. Niettemin zijn ook regels en procedures nodig om de kwaliteit te bewaken en rechtsbescherming van burgers te garanderen. Ten slotte kunnen de transities in het sociale domein worden aangejaagd door goed opdrachtgeverschap vanuit de gemeente naar partnerorganisaties. Daarbij zou kunnen worden verkend waar de administratieve last voor professionals minder kan en meer vertrouwen mogelijk is. Een aandachtspunt is dat de verschillende ketenpartners hun informatievoorziening op orde hebben, zodat van casuïstiek geleerd kan worden.

Investeren in een gezonde en sociale leefomgeving De leefomgeving heeft een sterke invloed op het welzijn en de gezondheid van mensen. Keuzes voor bijvoorbeeld de inrichting van de openbare ruimte en de beschikbare voorzieningen kunnen een belangrijke rol spelen in het faciliteren van ontmoeting of het bevorderen van gezond gedrag. Dit is essentieel gezien de besproken trends zoals vergrijzing en de behoefte aan gemeenschapszin.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

Het principe van positieve gezondheid is een goed vertrekpunt om verbindingen te leggen tussen ruimtelijke ontwikkelingen en de ambities van het sociale domein. Bij positieve gezondheid ligt de nadruk op de veerkracht van mensen en op wat hun leven betekenisvol maakt. Het is een brede kijk op gezondheid: het welbevinden van inwoners is het vertrekpunt in plaats van medische handelingen. Het concept richt zich op de factoren die van invloed zijn op gezondheid en de gezondheidsverschillen zoals leefomgeving, werk-

68

Inhoud

loosheid, participatie, kansengelijkheid, schulden, eenzaamheid en leefstijl. Hierin komen dus de verschillende beleidsdomeinen samen in hun bijdrage aan positieve gezondheid, bijvoorbeeld op het vlak van kwaliteit van leven, mentaal welbevinden en meedoen in de samenleving. Investeren in de lokale sociale basis is essentieel om te zorgen voor meer sociale samenhang, het verminderen van eenzaamheid, en het bouwen aan weerbare gemeenschappen. Movisie definieert de sociale basis als “het geheel van informele sociale verbanden (buurten, groepen, verenigingen, netwerken, gezinnen) aangevuld en ondersteund vanuit de lokale overheid, organisaties, diensten en voorzieningen, die het mogelijk maakt dat inwoners de mogelijkheden hebben om te participeren in sociale relaties op een manier die hun welzijn, capaciteiten en individueel potentieel verbetert”.316 Sterke onderlinge relaties, mogelijk gemaakt door de juiste voorzieningen, zorgen ervoor dat gemeenschappen weerbaarder zijn bij crisissituaties zoals een natuurramp, energie- of voedseltekorten, of hybride oorlog. Juist dan komt het aan op solidariteit en elkaar helpen.317 Met de sociale basis ontstaat een goede lokale infrastructuur die in de nabijheid van burgers is georganiseerd.

Daarmee kan worden geprofiteerd van de signalerende rol die bewoners hebben bij veiligheidsproblemen en is er professioneel eerstelijnswerk vanuit opbouwwerkers, wijkagent en jongerenwerkers. Dit vraagt ook om toegankelijke, betaalbare en inclusieve voorzieningen zoals buurthuizen en bibliotheken.318 Het is daarbij belangrijk om aandacht te hebben voor de spreiding van voorzieningen, zodat de sociale basis in alle wijken op orde is. Specifieke interventies die de sociale basis ondersteunen kunnen zich richten op onder meer anderen ontmoeten (bijvoorbeeld maatjescontact en fysieke ontmoetingsplekken), bijdragen aan de samenleving (opbouwwerk, burgerinitiatieven), zelfredzaamheid (bijvoorbeeld mantelzorg en vrijwillige thuiszorg) en financieel gezond zijn (bijvoorbeeld regelhulp).319

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

Een gezonde leefomgeving voor bewoners hangt samen met het verduurzamen van woningen en buurten. Hittestress en een slecht binnenmilieu als gevolg van kou, vocht en schimmel heeft negatieve gezondheidseffecten.320 Door energiearmoede te bestrijden, wordt dus tegelijkertijd ook gezondheidswinst behaald. Ook als het gaat om energiearmoede zien we grote verschillen tussen huishoudens en steden. Het deel van het inkomen dat besteed wordt aan de energierekening is hoger bij huishoudens zonder investeringsmogelijkheid zoals huurders of mensen met lage inkomens. Ook is er een energiekloof tussen de randstad en de rest van Nederland, doordat woningen in de randstad kleiner zijn, een betere energetische kwaliteit hebben en huishoudens een hoger inkomen hebben.321 Ten slotte gaat het om leefomgevingen die veilig zijn, met voldoende aandacht voor leefbaarheid. Een belangrijk onderwerp dat Rijksaandacht vraagt is de druk die ontstaat op de leefbaarheid door onbegrepen gedrag van mensen met complexe psychische problemen . Dit komt onder andere door een tekort aan passende verblijfsvoorzieningen, waarbij sommige gemeenten ervaren dat zij tegen de grenzen van extramuralisering oplopen.322 Als mensen niet op tijd de juiste hulp en zorg krijgen, is er risico op escalatie.

Gemeenten geven aan binnen de huidige wet- en regelgeving onvoldoende grip te kunnen krijgen op deze problematiek, bijvoorbeeld doordat professionals gegevens over casussen niet met elkaar mogen delen.

Beheersen kostenstijging opgave van Rijk én gemeenten De verwachting dat decentralisaties zouden zorgen voor kostenbesparingen is niet uitgekomen.323 Zowel het Rijk als gemeenten staan voor belangrijke keuzes om de zorgvraag- en kosten in bedwang te houden. Er zijn in dit hoofdstuk suggesties gedaan voor preventie die kunnen bijdragen aan het beheersen van de zorgkosten. Investeringen in de woonomgeving en sociale voorzieningen zouden zo de druk op gemeentelijke voorzieningen zoals

69

Inhoud

jeugdzorg kunnen verlichten. Maar dat volstaat natuurlijk niet om die druk geheel weg te nemen.324 Ook hier zijn realistische verwachtingen noodzakelijk over de kostenbesparingen die daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Hetzelfde geldt voor digitale innovaties: het is belangrijker om te investeren in digitale oplossingen die het werk in zorg en welzijn efficiënter kunnen maken, maar daarbij zijn er ook nog belemmeringen zoals gebrek aan digitale vaardigheden, weerstand bij professionals en cliënten, en kosten die juist verder stijgen door dure technologie.

De toenemende zorgvraag is ook aanleiding voor maatschappelijke discussie over het onnodig problematiseren, medicaliseren en etiketteren van verschijnselen en afwijkend gedrag. De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving verwijst bijvoorbeeld naar de toename van het aantal mensen met ADHD en met autisme of een autismespectrumstoornis. 327 Dat vraagt om keuzes wat wel hulpverlening en specialistische zorg vraagt en wat niet. In het ideale geval worden problemen al meer opgelost in het dagelijkse (sociale) leven en de sociale basis van bijvoorbeeld sportclubs en andere informele netwerken.328

Een van de specifieke domeinen waar de toenemende vraag en kosten aandacht vragen is de jeugdzorg. In het rapport Groeipijn constateert een deskundigencommissie, die de taak had om een zwaarwegend advies uit te brengen over de Hervormingsagenda Jeugd, dat het jeugdzorgstelsel zelf ‘groeipijnen’ heeft. Er moet worden gezocht naar een betere balans tussen toenemende vraag, beperkte middelen, een krappe arbeidsmarkt en hoge verwachtingen. De commissie constateert dat de Hervormingsagenda Jeugd de beoogde besparingen op de jeugdhulp niet gaat realiseren.325 Er is nog onvoldoende aandacht voor het verminderen van de factoren die leiden tot de grote instroom naar jeugdhulp. De commissie adviseert om daarbij ook te kijken naar domeinen buiten de jeugdzorg zoals het gezin, school en in de samenleving. De commissie verwijst hierbij naar zaken als armoede, bestaanszekerheid, wonen, toegenomen prestatiedruk, complexe scheidingen en GGZ-problematiek bij ouders. Deze beïnvloeden de draagkracht van jongeren en ouders, en dragen bij aan veel vraag naar zorg. De commissie roept op om lokale steunstructuren te versterken en pleit in het bijzonder voor laagdrempelige basisinfrastructuur op scholen met verbindingen tussen onderwijs, hulp en ondersteuning. Dat vraagt om intensievere samenwerking tussen zorg en het sociale domein.326

Het SCP wijst er met betrekking tot de stijgende kosten op dat voor gemeenten een spanningsveld bestaat tussen enerzijds de (kostbare) ambitie om specifieke groepen te helpen via maatwerk en anderzijds de wens om zoveel mogelijk mensen bij te staan.329 Met andere woorden, gemeenten staan voor de moeilijke keuze tussen het prioriteren van een kleine groep in een zeer kwetsbare positie of de beperkte middelen juist inzetten voor een bredere groep met relatief goedkopere interventies.. Door juist de kwetsbare groepen met een complexe zorgvraag te prioriteren komen de groepen in beeld die hulp het hardst nodig hebben. Deze groepen hebben problemen die raken aan verschillende domeinen (schulden, zorg, arbeids et cetera) en zijn dus het meeste gebaat bij een integrale aanpak. Tegelijkertijd hebben gemeenten te maken met beperkte middelen, krappe personele bezetting en ligt de toegang tot voorzieningen niet altijd in hun invloedssfeer. Samen met het Rijk zal de financierbaarheid en toegankelijkheid van het stelsel verder verkend moeten worden.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 7. Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid

70

Inhoud

8. Ruimte en wonen

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

71

Inhoud

Trends en ontwikkelingen → Maatschappelijke problemen door tekort aan betaalbare woningen en stijgende woningprijzen → Groeiende kloof tussen mensen met en zonder woonruimte (koophuis of sociale huurwoning) → Toenemende concurrentie om schaarse ruimte: niet alles kan → Meer centrale regie in de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → Woningbouw is te versnellen door verkorten planologische en juridische procedures, actief grondbeleid en standaardisering van nieuwbouweisen. → Stimuleer beter benutten van bestaande woningvoorraad: onder andere door gedeeld verhuren, woningsplitsing, optoppen en extra woning op eigen grond. → Stimuleer ouderenhuisvesting, starterswoningen en flexibele woonvormen; via gebiedsvisies, planvorming en participatie in samenwerking met corporaties. Benut ook Woningbouwimpuls en realisatiestimulans. → Transformeer of gebruik tijdelijk actiever lege gebouwen en braak­ liggende terreinen. → Regionale ruimtelijke keuzes vertalen naar lokale omgevings­ agenda’s, participatie en koppelkansen. Focus op doelen, kwaliteiten en flexibiliteit van plannen.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

8.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Tekorten op de woningmarkt en steeds duurdere woningen Nederland kampt al jaren met een structureel woningtekort, dat bovendien oploopt.330 ABF Research raamt het woningtekort in 2024 inmiddels op ruim 400.000 woningen, bijna vijf procent van de totale woningvoorraad.331 Oorzaken zijn de achterblijvende woningbouw (trage procedures voor vergunningverlening, gebrek aan bouwlocaties, tekort aan personeel en dergelijke), demografische ontwikkelingen (migratie, meer eenpersoonshuishoudens en vergrijzing), beleidsmatige keuzes zoals bijvoorbeeld minder sociale woningbouw en een verhoogde belastingdruk op woningcorporaties én fiscale maatregelen die private investeerders ontmoedigen.332 Door dit woningtekort, maar ook door onder andere de lage rente, verruimde leenmogelijkheden, een wereldwijd overschot aan kapitaal en het beeld van vastgoed als waardevaste belegging, zijn de prijzen van bestaande koopwoningen de afgelopen tien jaar meer dan verdubbeld. In 2024 was in Nederland de grootste huurprijsstijging sinds 1993.333,334 Gelet op het gegeven dat het aantal verleende bouwvergunningen in de eerste helft van 2025 met bijna 20 procent afnam (ten opzichte van een jaar eerder), lijkt een omslag nog niet aanstaande.335

Woningmarktknelpunten hebben grote maatschappelijke gevolgen Het grote woningtekort en de stijgende huur- en koopprijzen beïnvloeden de bestaanszekerheid van veel Nederlanders. Zo trekken door de hoge prijzen mensen met een modaal inkomen noodgedwongen uit de stad. Veel ouderen wonen in relatief grote woningen die niet meer aansluiten bij hun levensfase, maar willen of kunnen niet verhuizen omdat geschikte, toegankelijke en aantrekkelijke alternatieven ontbreken.336,337 Zo stokt de doorstroming.

72

Inhoud

Voor jongeren betekent de woningnood niet alleen praktische belemmeringen, maar ook uitgestelde levenskeuzes.338 Het starten van een gezin of het opbouwen van een zelfstandig bestaan wordt uitgesteld, wat op termijn ook maatschappelijke en demografische gevolgen heeft, en gevolgen voor arbeidsmarktparticipatie en welbevinden.339 Ex-studenten keren vaker terug naar het ouderlijk huis en statushouders blijven door een gebrek aan woningen vaak lang in opvanglocaties.340

Kwalitatieve mismatch huidige (en nieuwe) woningaanbod en huidige en toekomstige vraag Vroeger was het kerngezin dé vorm van samenleven, maar vandaag de dag is nog maar 26 procent van het aantal huishoudens een stel met kinderen. In 1971 bestond een huishouden gemiddeld uit 3,20 personen, terwijl dat in 2024 was gedaald naar 2,11. De prognose van het CBS voorziet dat de huishoudensverdunning verder doorzet, door minder paarvorming, een toegenomen risico op scheiding en door vergrijzing. Er zullen meer ouderen zijn die hun partner hebben verloren. Kortom, er komen steeds meer kleine huishoudens waarvan een groot deel alleen zal wonen.341,342 Deze ontwikkelingen hebben er ook toe geleid dat de vraag naar type woningen sterk verandert. Veel één- en tweepersoonshuishoudens zoeken naar een woning, terwijl een groot aandeel van de woningen een gezinswoning is met een maat en indeling die niet meer goed passen bij de veranderende huishoudens. Vooral in de buitenwijken en randgemeenten is er sprake van een duidelijke mismatch tussen het woningaanbod en de veranderende huishoudenssamenstelling. Juist in deze gebieden, waar de bevolking afneemt, wonen veel oudere stellen of alleenstaanden in ruime eengezinswoningen.

In buurten uit de jaren ’60, ’70 en ’80 woont tegenwoordig nog slechts ongeveer twee derde van het oorspronkelijke aantal bewoners.343 Deze wijken zijn destijds bovendien ruim opgezet, wat nu resulteert in stillere straten, minder draagvlak voor

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

voorzieningen en een overmaat aan infrastructuur zoals brede wegen, grote parkeerterreinen en laagbouw winkelcentra. Het College van Rijksadviseurs omschrijft deze ontwikkelingen als een dubbele opgave: bouwen voor zowel groei als krimp.344 Enerzijds is er een grotere woningbehoefte door bevolkingsgroei als gevolg van migratie. Anderzijds verandert de vraag doordat de grootte van huishoudens gemiddeld afneemt en de bevolking vergrijst. Het probleem zit dus niet alleen in het aantal beschikbare woningen, maar ook in de mismatch tussen vraag en aanbod. De bestaande woningvoorraad sluit onvoldoende aan bij de veranderende woonbehoeften.345

Beperkte benutting van bestaande woningvoorraad In het licht van het aanhoudende woningtekort wordt steeds vaker ingezet op het beter benutten van de bestaande woningvoorraad. Dat ligt ook voor de hand omdat dit een directe en relatief snelle oplossing biedt voor het aanhoudende woningtekort. Nieuwbouwprojecten vergen veel tijd, geld en ruimte (ze duren gemiddeld tien jaar!), terwijl bestaande bebouwing al beschikbaar is en vaak onderbenut wordt. Strategieën zoals woningsplitsing, woningdelen, hospitaverhuur en optoppen bieden in potentie relatief snelle en kostenefficiënte oplossingen die aansluiten bij veranderende woonwensen en de groei van het aantal kleine huishoudens.346 Maar de praktijk blijkt weerbarstig. Gemeentelijke regelgeving, vergunningsprocedures en lokale verschillen zorgen ervoor dat deze strategieën traag en moeizaam van de grond kunnen komen. Dat geldt ook voor transformatie of tijdelijk gebruik van leegstaande kantoren en ander leeg vastgoed. Woningcorporaties zien kansen om hun bezit efficiënter in te zetten, terwijl gemeenten een sleutelrol vervullen, bijvoorbeeld via omgevingsplannen en huisvestingsverordeningen.347 Het beter benutten van de bestaande woningvoorraad draagt niet alleen bij aan het oplossen van het woningtekort, maar biedt ook kansen voor verduurza-

73

Inhoud

ming, verbetering van de leefbaarheid in wijken, sociale voordelen en het faciliteren van doorstroming. Toch worden deze vormen van woningtoevoeging nog onvoldoende benut, evenals koppelkansen met verduurzaming (zoals gasloos bouwen, circulaire materialen en dergelijke) en functiemenging. Gemeenten en corporaties ervaren knelpunten op het gebied van regelgeving, draagvlak in de buurt, en technische en financiële haalbaarheid. Zo blijkt dat lokale wet- en regelgeving vaak niet is afgestemd op innovatieve woonvormen. Bewoners hebben zorgen over leefbaarheid en overlast die op sommige locaties ook daadwerkelijk realiteit zijn en daarmee een complicerende factor vormen bij de implementatie van innovatieve woonvormen.348 Mogelijke koppelkansen met verduurzaming en functiemenging worden zelden benut. Het blijkt dat bij ten minste 25 procent van de optoppotentie op corporatiebezit ook verduurzaming mogelijk is, maar dat deze kansen vaak blijven liggen door gebrek aan coördinatie en investeringsruimte.349

Financiële druk op woningproductie De kosten voor nieuwbouw zijn de afgelopen jaren fors gestegen, onder meer door hogere bouwkosten, loonstijging, strengere regelgeving en eisen voor verduurzaming van woningen. Daarnaast vergt het ontwikkelen van woningbouwprojecten ook publieke investeringen voor openbare ruimte, groen, water, infrastructuur en het verplaatsen van bestaande functies. Een aanzienlijk deel van de woningbouwprojecten kampt met financiële tekorten, waardoor ze zonder aanvullende publieke middelen niet haalbaar zijn.350 Ook het aantal afgegeven bouwvergunningen is gedaald, wat de toekomstige woningproductie onder druk zet. De ambitie om jaarlijks 90.000 tot 100.000 woningen te realiseren tot 2030 komt hierdoor in gevaar. Overigens laten de CBS-cijfers zien dat er sinds 1990 jaarlijks nooit meer dan 100.000 woningen zijn gebouwd.

De (toekomstige) inwoners stellen hoge eisen aan de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving De tevredenheid met de woonomgeving speelt een belangrijke rol in verhuisbewegingen.351 Onderzoeksbureau Atlas Research publiceert jaarlijks de Woonaantrekkelijkheidsindex, waarin wordt weergegeven hoe aantrekkelijk Nederlandse gemeenten worden ervaren als woonlocatie. Deze index is opgebouwd uit verschillende indicatoren, waarbij de bereikbaarheid van een plek het zwaarst meeweegt. Daarnaast spelen het niveau van voorzieningen, de ervaren veiligheid, het historische karakter van de omgeving, de kwaliteit van de woonomgeving, de aanwezigheid van groen en water (‘groen en blauw’), en de bereikbaarheid en diversiteit van universitaire opleidingen een belangrijke rol.352 De hoge eisen die mensen stellen aan hun woon- en leefomgeving, zullen naar verwachting niet afnemen. In een krimpende arbeidsmarkt kunnen werkenden steeds vaker kiezen voor de beste woon-, werk- en leefomgeving.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

74

Inhoud

Als gevolg hiervan kunnen gemeenten, steden en regio’s elkaar strategisch gaan beconcurreren op de kwaliteit van hun woon- en leefomgevingen. Bereikbaarheid is bij uitstek een domein dat juist vraagt om samenwerking. Mobiliteit en infrastructuur zijn grensoverschrijdend en vereisen afstemming tussen gemeenten, provincies en het Rijk.

De strijd om ruimte: Rechtvaardige keuzes voor een duurzame leefomgeving Er is een toenemende concurrentie om ruimte in Nederland. De woonopgave, energietransitie, klimaatadaptatie, landbouwtransitie, werkmilieus en defensie vragen allemaal om fysieke ruimte.353 Niet alles past. Dit leidt tot spanningen tussen functies zoals wonen, natuur, economie, landbouw, infrastructuur en recreatie. Vitale systemen zoals water, bodem, biodiversiteit en natuur staan onder grote druk en vormen de ecologische grenzen van wat ruimtelijk mogelijk is. Deze systemen moeten niet alleen worden meegewogen, maar als uitgangspunt dienen bij ruimtelijke afwegingen. Zonder herstel en bescherming van deze fundamenten is een duurzame en leefbare toekomst niet haalbaar. De landbouw, traditioneel een belangrijke drager van het Nederlandse cultuurlandschap, staat voor fundamentele veranderingen. De stikstofproblematiek en de noodzaak tot verduurzaming, maar ook het tanende animo van erfopvolgers onder boeren, leiden tot heroverweging van het ruimtegebruik in het landelijk gebied. Dit vraagt om sterke sturing en duidelijke keuzes.354 Het College van Rijksbouwmeester en Rijksadviseurs (CRa) stelt dat werken aan de ruimtelijke inrichting van onze leefomgeving gaat over de vraag in wat voor samenleving we in de toekomst willen leven.

Thema’s als rechtvaardige woonomgevingen, de verduurzaming van landbouw en industrie en de kwaliteit van de leefomgeving staan hierbij centraal.355

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

De regio vormt steeds nadrukkelijker het schaalniveau waarop uiteenlopende ruimtelijke en duurzaamheidsopgaven samenkomen. De afstemming tussen alle ruimte vragende functies vergt integrale afwegingen die recht doen aan zowel lokale kenmerken als nationale belangen. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) biedt hiervoor een kader en reikt drie afwegingsprincipes aan die richting geven aan ruimtelijke keuzes.356 Als eerste stelt de NOVI dat combinaties van functies de voorkeur verdienen boven enkelvoudige toepassingen. Dit principe stimuleert meervoudig ruimtegebruik, zoals het combineren van energieopwekking met landbouw of natuurontwikkeling. Het tweede principe benadrukt het belang van de kenmerken en identiteit van gebieden. Elke regio heeft unieke landschappelijke, culturele en economische kwaliteiten die als uitgangspunt moeten dienen bij ruimtelijke afwegingen. Het derde principe is het voorkomen van afwenteling. Ruimtelijke keuzes mogen niet leiden tot negatieve effecten voor andere gebieden of toekomstige generaties. Dit vraagt om een langetermijnperspectief en om het maken van robuuste keuzes die bijdragen aan een duurzame en rechtvaardige inrichting van Nederland.

Beleidsontwikkelingen, bestuurlijke keuzes en strategische ambities op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting In 2021 stelde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) dat we voor een kantelpunt in de ruimtelijke ordening staan; de ruimtelijke sturing was ontoereikend voor de complexe uitdagingen. De Rli pleitte daarom voor een sterkere regierol van het Rijk.357 Ook de WRR benadrukte de noodzaak van visionaire planologie en uitvoeringskracht om alle ruimtelijke opgaven daadkrachtig aan te pakken.358 Met de aanstelling van een eigen minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening begin 2022 en de ontwerp Nota Ruimte, is deze regierol hernomen. De ambitie is sindsdien om jaarlijks 100.000 woningen te bouwen, waarvan 30 procent sociale huur en in totaal twee derde betaalbaar. Vanaf 2029 zouden jaarlijks 30.000 nieuwe sociale huurwoningen moeten worden gebouwd. Realisatie wordt gestimuleerd via

75

Inhoud

een financiële prikkel per betaalbare woning, woondeals met alle woningmarktregio’s, aanwijzing grootschalige bouwlocaties en dergelijke Ook werd afgesproken om de huurstijging te matigen en gaan corporaties meer investeren in verbetering en verduurzaming van woningen.359 Om woningbouw te realiseren, zijn voldoende bouwlocaties nodig. Naast het bekende ‘straatje erbij’ – het kleinschalig woningen bouwen aan de randen van de bebouwde kom – worden extra gebieden voor grootschalige woningbouw aangewezen. Nieuwe woningbouwlocaties worden ontsloten met €2,5 miljard aan infrastructuur, en gemeenten worden gestimuleerd tot actief grondbeleid.360 Het Planbureau voor de Leefomgeving noemt het ‘straatje erbij’ als een koerswijziging in de ruimtelijke ordening, omdat binnenstedelijk bouwen de voorkeur heeft vanwege duurzaamheid, economie en het open houden van het landschap. In een berekening toonde zij aan dat beleidsmakers met het mogelijk maken van ‘straatje erbij’ bijna tien procent van het woningtekort kunnen oplossen.361 ‘Parallel plannen’ wordt de norm. De uitvoeringskracht van gemeenten wordt onder andere versterkt door kennisvergroting en betere kennisdeling. Regeldruk wordt verminderd door de stapeling van lokale regels en procedures te verkleinen. Gemeenten mogen geen zwaardere eisen stellen dan de landelijk geldende regelgeving.

Er komen bovendien geen nieuwe duurzaamheidsregels bij. Waar nodig wordt bouwregelgeving aangepast om industriële bouw te bevorderen, met als doel dat in 2030 de helft van de nieuwbouwwoningen industrieel vervaardigd wordt. Het programma STOER (Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving) geeft invulling aan deze wensen. 362

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

Omgevingswet Sinds de invoering van de Omgevingswet in 2024 werken gemeenten aan integrale omgevingsplannen voor de fysieke leefomgeving. De wet stimuleert samenwerking tussen domeinen en biedt ruimte voor lokaal maatwerk. Ook is de adviesrol van omgevingsdiensten versterkt, al wordt deze nog niet overal effectief benut. Tegelijkertijd zijn er knelpunten. Gemeenten ervaren de wet als complex en juridisch onvolledig, wat onzekerheid geeft bij vergunningverlening. Het digitale Omgevingsloket blijkt foutgevoelig en lastig in gebruik. Begrippen en procedures zijn veranderd, waardoor extra begeleiding nodig is. Daarnaast moeten niet alleen fysieke, maar ook sociale aspecten integreren, wat vraagt om nieuwe manieren van denken en samenwerken. Kortom: de Omgevingswet biedt kansen voor een meer samenhangende en flexibele aanpak van de leefomgeving, maar vraagt nog veel van de uitvoeringspraktijk. Meer ondersteuning, eenvoud in werkwijze en toepassing, duidelijkere regelgeving en robuuste digitale systemen zijn nodig om de potentie van de wet volledig te benutten. De ambities van de Omgevingswet zijn groot, maar de uitvoering vraagt om realistische keuzes en voldoende capaciteit. Zonder extra inzet en bestuurlijke steun kan de wet in goede bedoelingen stranden.

76

Inhoud

8.2 Gemeentelijke opgaven en handelings­ perspectieven

Ook het inzetten op tijdelijke woningen kan op korte termijn verlichting bieden. Verplaatsbare woningen op tijdelijk beschikbare gronden vormen dan een flexibele huisvestingsschil.

Betere betaalbaarheid en toegankelijkheid van wonen Het woningtekort en de hoge prijzen van koop- en huurwoningen ondermijnen de betaalbaarheid en toegankelijkheid van wonen. Een omslag in de woningmarkt lijkt voorlopig niet in zicht. Wel zijn er voor gemeenten verschillende handelingsperspectieven, zoals versnelling van vergunningprocedures en actief grondbeleid. Het versnellen van planologische en juridische procedures is essentieel om bouwprojecten vlot te realiseren. Het Rijk ondersteunt dit via het ‘Plan van aanpak versnellen processen en procedures woningbouw’, waarin onder meer parallelle planvorming en verkorting van bezwaarprocedures worden voorgesteld.363 Gemeenten kunnen via actief grondbeleid meer regie voeren op locatieontwikkeling en betaalbaarheid. Het stelt gemeenten in staat om maatschappelijke doelen zoals betaalbare woningbouw en duurzaamheid beter te realiseren. De inzet van het Rijkssturingskompas en de verkenning van een Rijksgrondfaciliteit bieden handvatten om dit beleid effectief vorm te geven.364 Het aanwijzen van nieuwe woningbouwlocaties, inclusief uitleglocaties, kan bijdragen aan het vergroten van het aanbod. Daarnaast is het belangrijk om de woningbouwprogrammering af te stemmen op regionale doorstromingsketens. Gemeenten kunnen gebruik maken van Rijksmiddelen en woondeals om projecten financieel haalbaar te maken.

Het stimuleren van binnenstedelijke verdichting en het ‘straatje erbij’ bieden kansen voor duurzame uitbreiding, mits goed afgestemd op infrastructuur en leefomgeving. Het Planbureau voor de Leefomgeving benadrukt het belang van verdichting nabij ov-knooppunten.365

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

Versnelling woningbouw De realisatie blijft achter bij de ambitie om jaarlijks 100.000 woningen te bouwen. Tijdens de Woontop van december 2024 zijn twintig afspraken gemaakt om dit tempo te verhogen, waaronder het schrappen van belemmerende regels, het harmoniseren van nieuwbouweisen en het realiseren van 75.000 extra woningen. Twee derde van de nieuwbouw moet betaalbaar zijn. Het programma STOER (Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving) bevat meer dan honderd voorstellen om het woningbouwproces te versnellen, waaronder het verkorten van de planvormingsfase van zeven naar drieënhalf jaar en het vereenvoudigen van bezwaarprocedures.366 De VNG is overwegend positief over het STOER-rapport, maar uit ook enkele zorgen. Ze vinden dat het rapport te veel nadruk legt op het versnellen van woningbouw, terwijl andere belangrijke belangen zoals leefbaarheid, gezondheid, drinkwaterkwaliteit en bodemonderzoek onderbelicht blijven. Daarnaast is er kritiek op het voorstel voor een landelijk Soortenmanagementplan, dat volgens de VNG te algemeen is en lokaal ecologisch onderzoek niet overbodig maakt.367 Vanaf 2025 wordt de milieuprestatie-eis voor nieuwbouwwoningen aangescherpt van 0,8 naar 0,5, wat leidt tot lagere milieubelasting en meer duidelijkheid voor marktpartijen.

Tegelijkertijd wordt ingezet op conceptueel ontwerpen en industrieel bouwen: in 2030 moet de helft van de nieuwbouwwoningen fabrieksmatig worden geproduceerd, wat de bouw versnelt en de uitstoot verlaagt. Gemeenten mogen geen strengere eisen stellen dan landelijk vastgelegd, wat standaardisering bevordert en regeldruk vermindert. Deze

77

Inhoud

aanpak kan leiden tot spanningen tussen snelheid en ruimtelijke kwaliteit, maar biedt tegelijkertijd kansen voor duurzame en betaalbare woningbouw. In dit hoofdstuk komt op meerdere plaatsen een fundamenteel dilemma naar voren: hoe versnellen we woningbouw zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van gebiedsontwikkeling? Om dit dilemma adequaat te adresseren, is het essentieel dat gemeenten gebiedsgericht werken en vanaf het begin koppelkansen benutten. Denk aan het combineren van woningbouw met vergroening, waterbeheer, mobiliteit en voorzieningen. Gemeenten dienen dit structureel vast te leggen in hun woonvisie, en niet pas in een latere fase van gebiedsontwikkeling. Door de verschillende opgaven te verbinden, ontstaan plannen die zowel snel uitvoerbaar als toekomstbestendig zijn. Flexibiliteit in regelgeving en planvorming is daarbij cruciaal. Daarnaast is participatie van bewoners en stakeholders onmisbaar. Door hen vroegtijdig en betekenisvol te betrekken, ontstaat draagvlak en worden lokale kennis en wensen benut. Dit versterkt de kwaliteit van plannen en voorkomt vertraging door weerstand. Ook vraagt het dilemma om lerend vermogen: het monitoren van effecten, het evalueren van keuzes en het bijstellen van beleid op basis van praktijkervaringen. Uiteindelijk vraagt dit alles om het maken van scherpe keuzes, waarbij niet iedere wens kan worden ingewilligd.

Het is passen en meten, en soms betekent dat ook dat belangen moeten worden afgewogen in het licht van het grotere geheel.

Aandacht voor doelgroepen Het grote woningtekort en de stijgende huur- en koopprijzen hebben grote maatschappelijke gevolgen. Mensen met modale inkomens/middengroepen verlaten de stad, ouderen stromen niet door, jongeren stellen levenskeuzes uit en statushouders blijven (te) lang in opvanglocaties door gebrek aan passende woningen.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

78

Inhoud

Gemeenten kunnen gericht beleid voeren om doorstroming te bevorderen, bijvoorbeeld door ouderenhuisvesting te stimuleren. Een gezamenlijke visie op wonen en zorg is daarvoor essentieel. Gemeenten moeten hierin het voortouw nemen en samenwerken met woningcorporaties, ontwikkelaars, zorgaanbieders en welzijnsorganisaties. Het Rijk heeft als doel om tot 2030 bijna 300.000 ouderenwoningen te realiseren368, maar zowel de uitvoering als de planvorming lopen ver achter.369 Ouderenhuisvesting dient daarom vanaf het begin te worden meegenomen in gebiedsvisies, stedenbouwkundige plannen en tenders. Dit voorkomt dat het onderwerp pas laat in het proces op tafel komt, wanneer er minder ruimte is voor aanpassing. Door de vergrijzing en het tekort aan zorgpersoneel is het belangrijk om woonvormen te ontwikkelen die sociale samenhang bevorderen. Denk aan geclusterde woonvormen, hofjes of nultredenwoningen in de buurt van voorzieningen.370 Omdat deze woonvormen vaak minder rendabel zijn voor marktpartijen, is versnelling (alleen) mogelijk door financiële prikkels, ruimtelijke prioritering en actieve samenwerking met woningcorporaties, zorgpartijen en bewonersinitiatieven. Ook helpt het als gemeenten deze woonvormen vanaf het begin opnemen in gebiedsontwikkelingen en zorgen voor passende locaties en snellere procedures.

Het realiseren van betaalbare woningen voor starters en middeninkomens is cruciaal. Gemeenten kunnen betaalbare woningen voor starters en middeninkomens realiseren door actief grondbeleid te voeren, eisen te stellen aan middenhuur en sociale koop in bestemmingsplannen, en samen te werken met woningcorporaties en marktpartijen. Financiële instrumenten zoals de Woningbouwimpuls en de Starterslening maken projecten haalbaarder. Ook flexwonen en transformatie van bestaand vastgoed dragen bij aan snel aanbod. Daarnaast kunnen gemeenten inzetten op gemengde wijken met

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

diverse woningtypen. Het benutten van leegstaande panden en tijdelijke huisvesting biedt kansen voor statushouders en jongeren.371 Voorts kunnen gemeenten het beleid minder richten op het creëren van zelfstandige woonruimten voor elk huishouden, en gedeelde woonvormen stimuleren. Dat kan met friendswonen, hospitaverhuur, jongeren- en studentenwoningen met gedeelde voorzieningen, wooncollectieven en andere vormen van onzelfstandige woonruimten.

Bouwen voor groei én aanpassen Gemeenten staan voor een dubbele opgave: bouwen voor bevolkingsgroei én aanpassen aan demografische ontwikkelingen (zoals vergrijzing, kleinere

79

Inhoud

huishoudens en dergelijke). In sommige wijken komen steeds meer inwoners, terwijl een paar wijken (of gemeenten of provincies) verderop ontvolkt raken. Deze mismatch tussen vraag en aanbod vraagt om een heroriëntatie van het woningbeleid. In krimpgebieden is herstructurering van wijken met een overmaat aan gezinswoningen noodzakelijk. Maar ook in kleine kernen in de ommelanden van grote steden kampt men met vergelijkbare uitdagingen: een woningvoorraad die onvoldoende aansluit bij de veranderende woonbehoeften. Het toevoegen van woningen voor middeninkomens in wijken met een eenzijdig aanbod van sociale huur kan bijdragen aan een meer gebalanceerde woningvoorraad. Het toevoegen van kleinere, toegankelijke woningen voor ouderen en alleenstaanden draagt bij aan een toekomstbestendige woningvoorraad. Functiemenging, toevoegen van (woningen en) inwoners en het versterken van voorzieningen kunnen de leefbaarheid verbeteren. Het is belangrijk om gebiedsgericht te werken; het stelt gemeenten in staat om maatwerk te leveren en bewoners actief te betrekken bij de planvorming. Beleidsmakers kunnen daarbij gebruik maken van inzichten uit het WoONonderzoek en adviezen van het College van Rijksadviseurs, zoals de leidraad Bouw in de buurt. 372, 373 Via omgevingsplannen kunnen gemeenten sturen op woningtypologie en ruimtelijke kwaliteit.

Het combineren van woningbouw met klimaatadaptatie en energietransitie biedt waardevolle koppelkansen. Samenwerking met woningcorporaties en marktpartijen is cruciaal voor de realisatie.

Beter benutten bestaande woningvoorraad Naast nieuwbouw is het beter en slimmer benutten van bestaande woningen een kansrijk instrument om het enorme tekort aan woonruimte aan te pakken. Beter benutten loopt uiteen van inwonen en hospitaverhuur tot woningdelen en woningsplitsing.374 Het zijn kansrijke instrumenten maar ook zijn er knelpunten op het gebied van regelgeving, draagvlak en investerings-

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

ruimte. Ook hier blijven koppelkansen met verduurzaming en functiemenging vaak onbenut. Een programmatische aanpak is nodig om deze potentie te benutten. Het vraagt lef en gezamenlijke inzet van gemeenten, Rijksoverheid en woningcorporaties om het delen en splitsen van woningen te stimuleren en op te schalen. En om de haken en ogen in de praktijk weg te nemen. Gemeenten kunnen woningdeling, woningsplitsing, hospitaverhuur en inwoning actief faciliteren. Een ‘ja, tenzij’-benadering in het omgevingsplan maakt deze woonvormen standaard mogelijk, tenzij er zwaarwegende bezwaren zijn zoals leefbaarheid of parkeerdruk.375 Starre parkeernormen worden dikwijls als belemmering genoemd, maar gemeenten kunnen hiermee zelf soepel omgaan: per woning, per straat, per buurt, per nieuwe ontwikkeling.376 Dit vraagt om een bredere benadering van mobiliteit, waarbij alternatieven zoals deelmobiliteit, goede fietsverbindingen en nabijheid van voorzieningen actief worden meegenomen.

Het schrappen van belemmerende regels en het verlagen van leges voor splitsingsvergunningen verlaagt de drempel voor initiatiefnemers.377 Gemeenten kunnen bovendien splitsingscoaches of loketten instellen om bewoners en corporaties te begeleiden bij transformatie van woningen.378 Via prestatieafspraken met woningcorporaties kunnen gemeenten sturen op het aantal te splitsen of te delen woningen per jaar, met name in wijken met veel onderbenut corporatiebezit. Gemeenten kunnen samen met corporaties en andere gebouweigenaren kijken welke gebouwen en woningen potentieel in aanmerking komen voor optoppen, of splitsen, zodat partijen voorbereidingen kunnen treffen. Een parapluvergunning, bouwtekeningen en aannemer keuze kunnen al klaar zijn op moment dat er een woning leeg komt. Voorbereidend werk (waaronder een participatieproces dat vroegtijdig, gezamenlijk en breed wordt gestart) voorkomt onnodige leegstand. Ook het aanpassen van woningkwaliteitsnormen, zoals minimale oppervlakte en

80

Inhoud

parkeereisen, vergroot de mogelijkheden voor splitsing zonder afbreuk aan woonkwaliteit. Informatiecampagnes over hospitaverhuur kunnen sociale drempels verlagen en het draagvlak vergroten. Monitoring en evaluatie helpen bij bijsturing en verantwoording. Ook (en vanzelfsprekend) is het van belang om bestuurlijke continuïteit en visie te waarborgen.

Verdeling van de schaarse ruimte; ruimtelijke keuzes maken Nederland staat voor een complexe ruimtelijke puzzel. De vraag naar ruimte is groter dan ooit, terwijl de beschikbare ruimte beperkt is. Woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie, landbouw, natuur en infrastructuur concurreren met elkaar om dezelfde vierkante meters. De kernvraag is dan ook: hoe verdelen we de schaarse ruimte op een manier die toekomstbestendig, rechtvaardig en haalbaar is? Ruimtelijke keuzes moeten zowel duurzaam als rechtvaardig zijn. De regio vormt daarbij het schaalniveau waarop maatschappelijke opgaven samenkomen en integraal kunnen worden aangepakt. Gemeenten kunnen hierbij werken volgens de drie afwegingsprincipes uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI): 1. meervoudig ruimtegebruik 2. gebiedsidentiteit 3. voorkomen van afwenteling. Het combineren van functies, zoals wonen en energieopwekking, biedt kansen voor efficiënt en toekomstbestendig ruimtegebruik. Gebiedsgerichte samenwerking met buurgemeenten, provincies en andere partners is essentieel om belangen zorgvuldig af te wegen. Binnen het daily urban system – het netwerk van steden, dorpen en voorzieningen dat dagelijks wordt gebruikt door bewoners voor onder andere wonen, werken, mobiliteit en recreatie – ontstaat een bredere context voor deze afweging.

Niet alle functies kunnen overal een plek krijgen; daarom is een integrale afweging noodzakelijk,

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

waarbij het functioneren van het daily urban system als geheel leidend kan zijn voor ruimtelijke keuzes. Bij het maken van ruimtelijke keuzes is het belangrijk om een toekomstbeeld te formuleren: hoe willen we dat onze steden en dorpen eruitzien? Dit is een politieke keuze, maar het ontbreken van een duidelijke visie vergroot het risico op een versnipperde en onevenwichtige inrichting van de leefomgeving. Regionale omgevingsagenda’s verbinden nationale doelen en stemmen lokale mogelijkheden op elkaar af. Participatie van inwoners en belanghebbenden is daarbij belangrijk om draagvlak te creëren en de kwaliteit van besluitvorming te vergroten. Om te voorkomen dat het tot ellenlange besluitvormingsprocedures en dergelijke leidt is het vinden van een balans tussen inclusieve participatie en efficiënte besluitvorming cruciaal. De ontwerp Nota Ruimte schetst de ruimtelijke toekomst van Nederland richting 2050 en vormt een belangrijke basis voor overleg met provincies en gemeenten. Gemeenten spelen een sleutelrol in de uitvoering van dit beleid, waarbij zij nationale opgaven zoals woningbouw, energie en natuur lokaal moeten vertalen. Ze vragen om duidelijke kaders, financiële ruimte en respect voor hun autonomie, zodat ze effectief kunnen bijdragen aan de ruimtelijke inrichting.

Het Rijk wordt opgeroepen om meerjarig commitment te tonen en integrale keuzes te maken die lokaal uitvoerbaar zijn. De ontwerp Nota Ruimte is eind september 2025 uitgebracht en zal naar verwachting in 2026 worden vastgesteld. Niet alleen de ruimte maar ook de financiële middelen zijn beperkt. Daarom is het noodzakelijk om op zoek te gaan naar koppelkansen. Het klimaatadaptief maken van de woonomgeving bijvoorbeeld kan samengaan met het aantrekkelijker maken van buurten. Een groene buurt nodigt uit tot bewegen

81

Inhoud

en zo kan direct ook gezondheidswinst worden behaald. Voor het vergroenen en versterken van de biodiversiteit kan de gemeente profiteren van het enthousiasme van bewoners hiervoor. Dit kan door groeninitiatieven te stimuleren en bewoners groen te laten beheren. Dit levert niet alleen mogelijke kostenbesparingen op maar versterkt ook de sociale cohesie in buurten.

Leren van gebiedstransformaties Gebiedstransformaties zijn ingrijpende ruimtelijke processen waarbij bestaande stedelijke gebieden worden aangepast aan veranderende maatschappelijke, economische en ecologische behoeften. Denk aan het herontwikkelen van verouderde industrieterreinen tot levendige, multifunctionele stadsdelen waar wonen, werken, recreatie en cultuur samenkomen.379 Ook monofunctionele bedrijventerreinen worden steeds vaker getransformeerd tot gemengde gebieden met woningen, werkplekken, horeca en culturele voorzieningen. Hierbij speelt het behoud van industrieel erfgoed en de historische identiteit van het gebied een steeds belangrijkere rol. Er zijn inmiddels tal van geslaagde binnenstedelijke gebiedstransformaties waar we van kunnen leren. Gebiedstransformaties kenmerken zich door een complexe verwevenheid van harde en zachte aspecten. Harde aspecten omvatten onder andere grondbezit, financiële middelen en juridische afspraken. Zachte aspecten betreffen de betrokken actoren, netwerken, narratieven en instituties die het proces mede vormgeven. Juist de wisselwerking tussen deze dimensies bepaalt het succes van een transformatieproces: juridische afspraken en financiële kaders bieden structuur, maar het vertrouwen tussen betrokken partijen, gedeelde verhalen en informele netwerken zorgen ervoor dat plannen daadwerkelijk gedragen en uitgevoerd worden.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 8. Ruimte en wonen

Tunnelvisies en het uitsluiten van kritische geluiden kunnen leiden tot stagnatie of zelfs mislukking van projecten. Het is daarom essentieel dat gemeenten en andere betrokken partijen zich openstellen voor alternatieve perspectieven en actief verbinding zoeken met lokale stakeholders. Door flexibel te sturen, verschillende oplossingen open te houden en dilemma’s duidelijk te benoemen, ontstaat ruimte om te leren en vernieuwende ideeën te ontwikkelen.

82

Inhoud

9. Mobiliteit

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 9. Mobiliteit

83

Inhoud

Trends en ontwikkelingen → Totaal aantal mobiliteitsbewegingen neemt komende jaren toe, met name in ov. De piek op dinsdag en donderdag blijft hoog. → Elektrificatie van mobiliteit zorgt voor extra druk op het elektriciteitsnetwerk. → Steeds meer steden voeren zero-emissie zones in.

9.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Mobiliteitsbewegingen in steden veranderen snel. Dit komt door vele andere maatschappelijke ontwikkelingen, zoals technologische innovatie, veranderende bevolkingssamenstelling en door de wens om duurzamer te reizen. Mobiliteit is hiermee ook een afgeleide van maatschappelijke ontwikkelingen en moet vanuit dat perspectief worden bekeken.

Mobiliteitstransitie is in gang Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → Sociale ongelijkheid dreigt door kleiner ov-aanbod in het landelijk gebied en hogere mobiliteitskosten. → Inzet op actieve mobiliteit zorgt voor betere gezondheid en minder beslag op de openbare ruimte. → Een brede aanpak van mobiliteitsopgaven stelt hoge eisen aan ambtelijke organisatie en vaardigheden.

Nederland wordt steeds drukker en voller. Van 2024 tot en met 2030 moeten er nog ruim 800.000 woningen gebouwd worden.380 Naar verwachting telt Nederland in 2030 tien miljoen auto’s.381 Dit leidt tot congestie, druk op de openbare ruimte en milieuvervuiling. Steden zoeken oplossingen door meer autoluwe steden en nabijheid van voorzieningen te creëren. Ook willen steden meewerken aan de mobiliteitstransitie. Deze transitie beoogt de overstap van fossiele brandstofauto’s naar een systeem met duurzame alternatieven. Denk aan elektrificatie, lopen, fietsen en het gebruik van ov en deelmobiliteit.

Toename in reisbewegingen In 2023 reisden we in Nederland ongeveer zeventig procent van de gereisde kilometers met de auto, dertien procent met het openbaar vervoer en tien procent op de fiets. Verder werd vier procent te voet afgelegd en vier procent met andere vervoerswijzen. In absolute aantallen reizen we het meeste voor vrijetijdsbesteding, gevolgd door woon-werkverkeer.382 Iets meer dan de helft van de Nederlanders werkt wel eens thuis, wat Europees gezien een hoog aantal is.383 Het Kennisinstituut voor Mobiliteit (KiM) heeft mobiliteitsscenario’s geschetst tot 2029 ten opzichte van 2023, waarin economische en bevolkingsgroei een

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 9. Mobiliteit

84

Inhoud

belangrijke rol spelen.384 In alle scenario’s verwachten ze een toename in mobiliteitsbewegingen. Opvallend is dat het KiM vooral een sterke toename verwacht in het gebruik van het ov - in de tabel Trein en BTM (bus, tram, metro). Maar ook verwachten zij een toename in wegverkeer, fiets (voornamelijk een groei van elektrische fietsen), luchtvaart en goederenvervoer. De exacte aantallen staan in de onderstaande grafiek.

Figuur 6 Verwachte toekomstontwikkeling per scenario (2023-2029) Minder

Basis

Meer

Wegverkeer hoofdwegennet

Afgelegde afstand (voertuigkm)

+6%

+9%

+12%

Reistijdverlies hoofdwegennet

Tijd (uur)

+2%

+16%

+32%

Trein

Afgelegde afstand (reizigerskm)

+12%

+22%

+29%

BTM

Afgelegde afstand (reizigerskm)

+4%

+14%

+25%

Fiets

Afgelegde afstand (km)

NA

+11%

NA

Luchtvaart

Reizigersbewegingen (aantal)

NA

+21%

NA

Goederen­ vervoer

Afgelegde afstand (tonkm)

NA

+4%

NA

Bron: Kerncijfers mobiliteit 2024 (KiM)

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 9. Mobiliteit

Coronacrisis zorgde voor afname ov Afgelopen jaren hebben we juist een afname gezien van het gebruik van het ov. In 2024 waren er in het ov landelijk vijftien procent minder ov-reizigers dan in 2019.385 Kosten voor het ov zijn hierdoor ook gestegen, wat heeft geresulteerd in een daling van het ov-aanbod. Deze negatieve spiraal (minder reizigers waardoor het openbaar vervoer duurder wordt) is nog niet doorbroken. Vooral het aantal buslijnen is flink gedaald sinds 2020. Ook zien we een toename van sociaal onveilige situaties in het ov.386 Deze ontwikkelingen maken het openbaar vervoer minder toegankelijk voor steeds meer personen.

Meer lopen en fietsen Sinds de coronapandemie zijn mensen meer gaan lopen. Tussen 2019 en 2023 is de afstand die Nederlanders lopend afleggen gestegen met 33 procent.387 Ook zijn Nederlanders iets meer gaan fietsen tussen 2019 en 2023. Deze toename is wel grotendeels toe te schrijven aan het gebruik van de elektrische fiets. Het aandeel van de gefietste kilometers met een elektrische fiets ten opzichte van de reguliere fiets is toegenomen van 24 naar 38 procent. Opvallend hierbij is dat vooral jonge mensen meer elektrisch zijn gaan fietsen.388

Van mobiliteit naar bereikbaarheid De focus van de Rijksoverheid verschuift de komende jaren meer van mobiliteit (verplaatsen) naar het doel van deze verplaatsingen: het bereiken van activiteiten en bestemmingen.389 Daarmee komt de focus van beleid vanuit de overheid meer te liggen op bereikbaarheid. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) werkt aan concrete bereikbaarheidsdoelen voor regio’s. Deze doelen zijn bedoeld om regionaal of lokaal te vertalen, zodat maatwerk per regio ontstaat.