Landelijke trendverklaring Informatie voor de raad ter voorbereiding op de nieuwe bestuursperiode

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste Stedelijke trends en opgaven voor 2026 en verder

Inhoud

Inhoud 1.

Inleiding 3

2.

Overkoepelende trends en ontwikkelingen 5

3.

Demografie 13

4.

Bestuur 23

5.

Duurzaamheid, klimaat en energie 32

6.

Economie en arbeidsmarkt 50

7.

Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid 63

8.

Ruimte en wonen 71

9.

Mobiliteit 83

10. Veiligheid 91 Referentielijst 103

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / Inhoud

2

Inhoud

1. Inleiding Deze trendstudie biedt een overzicht van de meest relevante trends en ontwikkelingen voor gemeenten en voegt daar verschillende handelingsperspectieven aan toe. Lokale politieke partijen kunnen deze trendstudie ter inspiratie en onderbouwing gebruiken bij het schrijven van hun verkiezingsprogramma’s voor de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2026. Na de verkiezingen kan de trendstudie gebruikt worden in overdrachtsdossiers voor nieuwe collegevorming en het opstellen van de nieuwe coalitie- en bestuursakkoorden, maar ook voor het opstellen van gemeentelijke visiedocumenten. De handelingsperspectieven die in de verschillende hoofdstukken van deze trendstudie worden geschetst zijn bedoeld om discussie op gang te brengen binnen gemeentelijke organisaties. Uiteraard zijn er meer keuzes mogelijk. Deze trendstudie is specifiek bedoeld voor stedelijke gemeenten die onderdeel uitmaken van het G40-stedennetwerk. Dit wil echter niet zeggen dat andere gemeenten er niet ook hun voordeel mee kunnen doen. De ervaring leert namelijk dat de meeste stedelijke trends en ontwikkelingen in de overige 301 Nederlandse gemeenten in meer of mindere mate worden herkend.

Een wereld in verandering Platform31 inventariseert al bijna twintig jaar trends, ontwikkelingen, opgaven, kansen en dilemma’s voor gemeenten. Deze ‘algemene trendstudie’ is de vierde in een reeks.1 We blijven trouw aan de structuur en opzet, maar de ‘overkoepelende’ rode draad is afhankelijk van de strategische vraagstukken en dilemma’s die op dat moment leven. Waar sommige van de ‘grote’

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 1. Inleiding

opgaven en doelstellingen na vier jaar onverminderd actueel zijn, is duidelijk dat we in wereld leven die snel in verandering is. Vier jaar geleden stond de vraag nog centraal wat de blijvende gevolgen zouden zijn van de Covid-19-pandemie. Hoewel de naweeën van corona zich zeker in het sociaal domein nog duidelijk doen voelen, zijn het dit jaar andere ‘domeinoverstijgende’ trends waar de meeste aandacht op gericht is. Ten eerste is het ‘omgaan met schaarste’ de komende jaren een urgente uitdaging die steeds nadrukkelijker wordt geagendeerd.2 De huidige schaarste gaat gepaard met relatief nieuwe afwegingen, dilemma’s en keuzes. Met name de tekorten aan woningen, personeel (onder meer door vergrijzing), netcapaciteit en (stikstof)ruimte zijn op korte termijn niet opgelost en leiden tot grote uitdagingen in stedelijke gemeenten en regio’s. Dit draagt bij aan de ruimtelijke puzzel, die in veel G40-steden samenvalt met de binnenstedelijke groei-, verdichtings- én verduurzamingsopgave. Verder is de opkomst van artificiële intelligentie (AI) breed doorgedrongen, alsmede de kansen en de risico’s die hieraan verbonden zijn. Ook is er al enige jaren sprake van een duidelijke sociaaleconomische tweedeling in de samenleving en is er een tendens gaande waarbij het vertrouwen van burgers in de overheid afneemt en de democratie onder toenemende druk komt te staan.

Dit hangt gedeeltelijk samen met oplopende geopolitieke spanningen en handelsoorlogen. Deze zorgen er bovendien voor dat er Europa-breed meer geïnvesteerd wordt in veiligheid en defensie en dat er serieus nagedacht wordt over het vergroten van de strategische autonomie.

3

Inhoud

Dit zijn stuk voor stuk grote, urgente en ‘overkoepelende’ ontwikkelingen, die niet binnen één specifiek thematisch hoofdstuk zijn in te passen. Diverse adviesrapporten benadrukken de laatste jaren dat ‘fundamentele ingrepen’ nodig zijn om uitdagingen die hiermee gepaard gaan het hoofd te bieden en/ of tot daadwerkelijke doorbraken te komen.3 Wat betekent dit concreet voor steden en regio’s, en hoe laat dit zich voelen in de verschillende gemeentelijke beleidsdomeinen? In hoofdstuk 2 gaan we hier alvast kort op in.

Inhoud van de trendstudie Na het eerste hoofdstuk waarin de belangrijkste overkoepelende trends en ontwikkelingen worden besproken, bevat deze trendstudie acht thematische hoofdstukken: → Demografie → Bestuur → Duurzaamheid, klimaat en energie → Economie en arbeidsmarkt → Bestaanszekerheid en sociale ongelijkheid → Ruimte en wonen → Mobiliteit → Veiligheid. Ieder hoofdstuk begint met een literatuurstudie waarin de belangrijkste nationale trends en ontwikkelingen op dat thema worden beschreven. Vervolgens duiden we voor deze trends en ontwikkelingen tot welke opgaven, vraagstukken en dilemma’s dit leidt voor G40-steden en welke mogelijke oplossingsrichtingen en handelingsperspectieven er zijn.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 1. Inleiding

4

Inhoud

2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

5

Inhoud

In deze trendstudie zetten we voor acht thema’s uiteen wat de belangrijkste trends en ontwikkelingen zijn die de komende vier jaar op G40-steden en regio’s afkomen, en welke gemeentelijke handelingsperspectieven daarbij horen. Uiteraard staan deze ‘sectorale’ ontwikkelingen en opgaven niet los van elkaar. Er is continu sprake van kruisbestuiving en wederzijdse impact. Daarnaast zijn er zes ‘domeinoverstijgende’ trends en ontwikkelingen die de komende collegeperiode extra impact gaan hebben op het werk van alle gemeentelijke bestuurders en medewerkers. In dit hoofdstuk zetten we deze zes overkoepelende trends, waartussen ook weer dwarsverbanden bestaan, beknopt uiteen: 1. Omgaan met schaarste en brede welvaart vergt complexe afwegingen en realistische doelen 2. Klimaatverandering en leefomgeving vragen om vergroening van steden 3. Woningbouw en verdichtingsopgave vereisen een inventieve aanpak 4. Digitalisering en artificial intelligence vereisen nieuwe vaardigheden en ethische afwegingskaders 5. Sociaalmaatschappelijke tweedeling vergt investering in kansen­ gelijkheid en vertrouwen 6. Geopolitieke onrust vraagt strategisch-maatschappelijke weerbaarheid In de thematische hoofdstukken 3 tot en met 10 komt een aantal van deze ontwikkelingen en handelingsperspectieven ook aan de orde.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

1

Omgaan met schaarste en brede welvaart vergt complexe afwegingen en realistische doelen

Om uiteenlopende redenen is er momenteel sprake van een groeiende schaarste op allerlei terreinen. Eerst en vooral zullen gemeenten zich moeten zien te verhouden tot de schaarste aan arbeid en personeel, aan energie en netcapaciteit, aan woningen, aan grondstoffen en (drink)water en aan (CO₂en stikstof)ruimte. Deze schaarste ondermijnt de haalbaarheid van maatschappelijke doelstellingen, onder meer op het gebied van de woningbouw, de energie- en klimaattransitie, het onderwijs, de zorg en de kinderopvang.4 Dit vereist niet alleen politiek ongemakkelijke boodschappen over prioritering en het maken van moeilijke keuzes, maar ook het inzichtelijk maken ervan om burgers en bedrijven zoveel mogelijk mee te nemen in de complexe afwegingen.

Brede welvaart geldt daarbij als nuttig concept dat als discussiestarter gebruikt kan worden om gezamenlijk te bepalen welke specifieke dimensies en indicatoren in jouw gemeente de meeste aandacht verdienen.5 Dit kan bovendien leiden tot een breder besef van gedeelde verwachtingen en verantwoordelijkheden, en helpen bij het uitstippelen van een langetermijnkoersbepaling.6 Terwijl gemeenten zich al jaren geconfronteerd zien met steeds grotere, complexere opgaven (in de zorg, het onderwijs, de wijkaanpak, de woningbouw, de economie, duurzaamheid, de ruimtelijke puzzel, enzovoort), groeit hun (financiële) slag- en uitvoeringskracht niet evenredig mee. Er is dus ook sprake van schaarste aan financiële middelen. Dit vergt een realistische afweging van doelen, draagvlak, middelen en uitvoeringscapaciteiten in elke gemeente, maar ook in het gesprek tussen gemeenten met de provincies en het Rijk. Alleen op die manier kan de overheid als geheel stappen zetten om complexe opgaven daadkrachtig op te pakken en beloften aan de burger daadwerkelijk te realiseren. Zeker G40-steden die de komende jaren voor

6

Inhoud

een grote groei- en verdichtingsopgave staan krijgen met deze complexe afwegingen en uitruilen te maken (zie punt 2). In het kader van de ruimtelijke puzzel en de verstedelijkingsopgaven van G40-steden zullen gemeenten moeten blijven inzetten op het waar mogelijk benutten van koppelkansen en meervoudig ruimtegebruik.

2

Klimaatverandering en leefomgeving vragen om vergroening van steden

Klimaatverandering is geen nieuwe trend of ontwikkeling, maar de gevolgen die ermee samenhangen zijn de komende jaren onverminderd actueel voor gemeentelijke bestuurders en beleidsmakers. Extremere weersomstandigheden zoals piekbuien leiden tot verhoogde overstromingsrisico’s, zeker in versteende stedelijke omgevingen. Ook hittestress is een fenomeen dat zich in toenemende mate voordoet in Nederlandse steden. Kwetsbare groepen zoals mensen met lage inkomens, ouderen en migranten worden hier bovengemiddeld vaak door getroffen.7 Veel steden zijn hier nog onvoldoende op toegerust.8 De laatste jaren groeit bovendien het besef over de slechte gesteldheid van de biodiversiteit en de kwaliteit van de natuur en het water in Nederland.9 Klimaatadaptatie en vergroening zullen de komende jaren daarom prominenter moeten worden opgenomen in gebiedsvisies en -ontwikkelingen.10 Dit geldt voor zowel woonwijken als voor werklocaties.11 Want hoewel veel steden al met vergroening bezig zijn, is het aantal beschikbare vierkante meters groen per bewoners de afgelopen jaren gedaald.12 Bewustwordingscampagnes kunnen bewoners en ondernemers stimuleren om hier zelf aan bij te dragen. De groenblauwe infrastructuur in steden kan bovendien worden

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

versterkt door de aanleg van wadi’s, vijvers, greppels en natuurlijke oevers voor de buffering en infiltratie van regenwater. In 2019 is in de Klimaatwet vastgelegd dat in 2030 de uitstoot van broeikasgassen 55 procent lager moet zijn dan in 1990. En in 2050 moet Nederland klimaatneutraal zijn. Als we deze doelen willen halen moet hier de komende jaren veel harder op worden ingezet.13 Dit werkt door in alle gemeentelijke beleidsdomeinen. Wat dat concreet betekent voor keuzes en afwegingen op het gebied van wonen en ruimte, mobiliteit, economie en het sociaal domein komt in de thematische hoofdstukken van deze trendstudie aan bod.

3

Woningbouw en verdichtingsopgave vereisen een inventieve aanpak

Het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) heeft eind september 2025 de Ontwerp-Nota Ruimte uitgebracht, maar het leggen van de ruimtelijke puzzel blijft de komende jaren een complexe en urgente opgave. De invulling hiervan zal grotendeels plaatsvinden op lokaal en regionaal niveau, waar vooral de G40-steden voor een forse groeiopgave staan. Binnen het bestaande stedelijke gebied moeten duizenden nieuwe woningen en arbeidsplaatsen worden ingepast. Dit vraagt om verdichting en functiemenging waarbij wonen, werken en voorzieningen slim worden gecombineerd binnen hetzelfde gebied. Dit is in de praktijk een ingewikkelde opgave, zeker wanneer de gemeente geen eigenaar is van de grond. Om grip te krijgen op deze ruimtelijke en financiële complexiteit is het belangrijk onderscheid te maken tussen verschillende typen ruimteclaims. Allereerst zijn er de structurele basisvoorzieningen, zoals wonen, werken, recreatie,

7

Inhoud

maatschappelijke functies en infrastructuur. Deze vormen al decennialang de kern van stedelijke planning en blijven essentieel voor een goed functionerende stad. Daarnaast is er sprake van groei-gerelateerde uitbreidingen. Door bevolkingsgroei en economische ontwikkeling neemt de druk op bestaande voorzieningen toe. Verdichting wordt noodzakelijk en daarmee ook extra netcapaciteit, waterbeschikbaarheid en stikstofruimte. Deze opgaven zijn niet nieuw, maar nemen in omvang en urgentie toe. Ten slotte zijn er de nieuwe transitie-opgaven die voortkomen uit maatschappelijke en technologische veranderingen. Klimaatverandering (zie punt 2) vraagt om meer ruimte voor groen, waterberging en verbetering van luchtkwaliteit en biodiversiteit. De digitalisering (zie punt 4) en de energietransitie vereisen veel duurzame energieopwekking, netverzwaring en nieuwe infrastructuur zoals transformatorhuisjes, datacenters en glasvezel. De circulaire economie stelt nieuwe eisen aan de inrichting van de ruimte, bijvoorbeeld voor hergebruik, reparatie en opslag van materialen maar denk ook aan logistieke hubs voor deelmobiliteit en circulaire bouwlogistiek. En ook in het sociaal domein is er sprake van transformaties met ruimtelijke consequenties: zo zorgt extramuralisering ervoor dat mensen langer thuis moeten wonen, wat druk legt op voorzieningen in de wijk.

Al deze functies concurreren met andere stedelijke claims en vragen zowel om slimme koppelingen tussen functies en programma’s als om maatschappelijk draagvlak. Deze uiteenlopende opgaven concurreren om dezelfde schaarse ruimte binnen de stad. De uitdaging is niet alleen fysiek, maar ook beleidsmatig: hoe prioriteren we, combineren we functies en zorgen we voor integrale afwegingen? Alleen door deze claims expliciet te onderscheiden en in samenhang te benaderen, kunnen steden de ruimtelijke puzzel van de toekomst daadwerkelijk leggen. Daarbij is het van groot belang de maatschappelijke impact van ruimtelijke keuzes niet uit het oog te verliezen. Het lijkt daarom meer dan ooit

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

nodig dat er binnen de gemeentelijke organisatie – maar ook tussen gemeentelijke organisaties - nauwkeurig wordt samengewerkt, waarbij verschillende beleidsdomeinen op zoek gaan naar samenhang en koppelkansen. Tegelijkertijd vraagt de urgentie van sommige opgaven – zoals de woningnood – om slagvaardig en uitvoeringsgericht beleid, waarbij integraliteit niet uit het oog wordt verloren, maar wel doelgericht en efficiënt wordt toegepast. De komende jaren is het dé uitdaging voor stedelijke gemeenten om hier de juiste balans in te vinden. Hetzelfde geldt voor het inzetten en ontwikkelen van bestaande én vernieuwende vormen van publiek-private samenwerking en burgerparticipatie. Beiden zijn noodzakelijk om de complexe verstedelijkingsopgaven met voldoende slagkracht en draagvlak aan te pakken. Gemeenten beschikken via hun ruimtelijk instrumentarium over de mogelijkheid om prioriteiten, eisen en normen te stellen. Op basis van omgevingsvisies, specifieke uitgiftecriteria of anterieure overeenkomsten kunnen zij van ontwikkelaars verlangen dat zij aandacht besteden aan woonzorgconcepten, gemengde woonvormen, sociale woningbouw of transformatie van leegstaande kantoren.

Ook kunnen bijdragen worden gevraagd aan andere sociaal-ruimtelijke opgaven, zoals ruimte voor natuur, maatschappelijke voorzieningen, mobiliteitshubs, economie en recreatie, ten behoeve van leefbaarheid, gezondheid en klimaatadaptatie. Cruciaal is dat deze eisen en ambities vroegtijdig en transparant worden vastgelegd, bijvoorbeeld in omgevingsvisies. Dit voorkomt verrassingen en draagt bij aan realistische grondwaardering en rendabele businesscases. Dilemma’s ontstaan wanneer eisen pas laat in het proces worden geformuleerd: dan hebben marktpartijen gerekend met verkeerde aannames, wat leidt tot vertraging of afstel van plannen. De vraag is welke gemeenten het voortouw durven te nemen in het ontwikkelen van maatschappelijke investeringsmodellen voor gebiedsontwikkeling.14,15

8

Inhoud

4

Digitalisering en artificial intelligence vereisen nieuwe vaardigheden en ethische afwegings­kaders

kan digitalisering democratische processen versterken door participatietrajecten eenvoudiger en laagdrempeliger te maken.

De ontwikkelingen op het gebied van digitalisering volgen elkaar snel op. Volgens internationale analisten bevinden we ons middenin de ‘vierde industriële revolutie’. Digitale technologische vernieuwingen leiden naar verwachting tot een enorme efficiëntieslag, bijvoorbeeld op het gebied van automatisering en robotisering. Ook in Nederland worden robots inmiddels steeds vaker ingezet om arbeidsintensieve taken over te nemen, zoals metselwerk, zwaar fabriekswerk en schoonmaakwerkzaamheden.16

Tegelijkertijd gaat digitalisering ook gepaard met uitdagingen. Gemeenten zullen weerbaarder moeten worden op het gebied van cybersecurity, zeker nu internationale sabotageacties toenemen (zie ook punt 6). Een belangrijke vraag voor gemeenten is wie toegang heeft tot gevoelige data. In het sociaal domein krijgen gemeenteambtenaren meer te maken met relatief nieuwe problematieken zoals online verslavingen, cyberpesten, maatschappelijk ontwrichtend nepnieuws en de mogelijke uitsluiting van digitaal minder vaardige groepen. Het vergroten van de digitale weerbaarheid van burgers is daarom ook een belangrijk aandachtspunt. Gemeenten kunnen inzetten op bewustwordingscampagnes over online veiligheid, phishing, privacy en digitale oplichting. Of ze kunnen nauw samenwerken met maatschappelijke organisaties om kwetsbare groepen (zoals ouderen of laaggeletterden) actief te bereiken en ondersteunen.

De laatste jaren is er veel aandacht voor de snelle ontwikkeling van generatieve Artificiële Intelligentie (AI). AI is een verzamelnaam voor de computertechnologie die functies uitvoert die we met de werking van het menselijk brein associëren. Denk aan waarnemen, plannen, omgaan met onduidelijkheid, problemen oplossen en emoties herkennen. AI wordt gezien als een systeemtechnologie die de samenleving fundamenteel zal veranderen. AI zal invloed hebben op onder andere veiligheid, gezondheid, autonomie en vrijheid, burgerrechten en de rechtstaat, rechtvaardigheid en inclusie. 17 Maar ook op de werking van de economie, de zorg en ons mobiliteitsstelsel. Een uitdaging voor de komende jaren is bovendien dat de snelle toename van AI-gebruik gepaard gaat met een grote energievraag, wat kan bijdragen aan uitdagingen op het gebied van netcongestie. Als gevolg van deze digitale revoluties zal het belang van informatiegestuurd werken voor gemeentelijke organisaties toenemen. Digitalisering biedt een aantal belangrijke kansen voor verbeterde efficiëntie en arbeidsproductiviteit. Denk bijvoorbeeld aan het digitaliseren van informatievoorziening, zoals chathulpverlening. Maar ook aan slimme datatechnologie die kan worden ingezet bij vroegsignalering, handhaving of ruimtelijke ordening. Daarnaast

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

Digitalisering vraag om nieuwe expertise en vaardigheden van zowel burgers als van de ambtelijke organisatie. Om het potentieel van data en informatie te kunnen benutten, zijn nieuwe ICT-oplossingen nodig om data te kunnen combineren, analyseren en visualiseren. Gemeenten kunnen experimenteren en van elkaar leren op het gebied van DMI- en digital twin-toepassingen. Naast technologische en datagedreven innovaties is het van belang dat er heldere ethische afwegingskaders zijn. Om nieuwe toeslagenaffaires te voorkomen zou iedere beleidsmedewerker vertrouwd moeten zijn met de principes van datagebruik, privacy, transparantie en inclusiviteit. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om binnen de ambtelijke organisatie bijvoorbeeld een Chief Technology Officer (CTO) of een Chief Innovation Officer (CINO) aan te stellen die verantwoordelijk is voor de visie en uitvoering. Onderdeel

9

Inhoud

van zulke visies is een strategisch personeelsplan waarin alvast wordt nagedacht over welke functies in de organisatie significant gaan veranderen of verdwijnen, en welke cursussen en omscholingstrajecten noodzakelijk zijn. Ook in dit kader is een goede samenwerking en kennisuitwisseling tussen gemeenten van belang.

5

Sociaalmaatschappelijke tweedeling vergt investering in kansengelijkheid en vertrouwen

Al langere tijd klinken waarschuwingen door over de groeiende tweedeling in Nederland, zowel tussen ‘centrale’ en ‘perifere’ regio’s als binnen steden. Waar het ‘elke regio telt-rapport’18 vooral de ongelijkheid tussen de Randstad en de grensregio’s aankaartte, wordt deze ‘kloof’ door andere onderzoekers genuanceerd.19 Zij wijzen erop dat sociale klasse een belangrijkere factor is die tot ongelijkheid en uitsluiting leidt, en dat dit overal in Nederland voorkomt.20 In feite is er sprake van een groeiend verschil in hoe mensen hun toekomst en mogelijkheden zien, oftewel hun perspectief op het leven. In lijn hiermee is er al langere tijd aandacht voor de significante verschillen in levensverwachting en ervaren gezondheid op basis van sociaal economische status.21 Stedelijke ongelijkheid vertaalt zich in veel gevallen in buurt- of schoolsegregatie, wat het risico heeft een zelfversterkend effect in zich te hebben.22 Dit heeft met name impact op opgroeiende kinderen en jongeren. De meest duidelijke voorbeelden van segregatie zijn vooralsnog te vinden in de G4-steden en een aantal G40-steden. Gezien de schaalsprong waar veel G40-steden voor staan, doen zij er verstandig aan de komende jaren genoeg aandacht te besteden aan hoe een sociale- en ruimtelijke tweedeling in de nabije toekomst (verder) te voorkomen. Hierbij valt bijvoorbeeld ook te

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

denken aan het beschermen van werkgelegenheid voor praktisch en lager opgeleiden op bedrijventerreinen: op dit moment staat veel betaalbare bedrijfsruimte op bedrijventerreinen onder druk door transformatie naar gemengde woonwerkwijken voor een andere doelgroep.23 De laatste jaren is sprake van een trend dat terwijl het aantal armen in Nederland, mede dankzij dalende werkloosheid en steun- en koopkrachtmaatregelen van het kabinet, afneemt, de ernst van de armoede juist toeneemt. Volgens een nieuwe meetmethode van het CBS, het Nibud en het SCP is 3,1 procent van de Nederlandse bevolking (540 duizend personen) officieel te classificeren als arm. Ongeveer een derde hiervan is ‘langdurig arm.’ Daarnaast is er een groep van 1,2 miljoen mensen die net boven de armoedegrens leeft maar weinig of geen vermogensbuffer heeft en daarmee kwetsbaar is in tijden van economische conjunctuurverandering.24 Opvallend is dat er een steeds grotere groep werkende armen is, die in sommige gevallen meer inkomen tekortkomt dan mensen met een bijstandsuitkering.

Armoede gaat vaak gepaard met een minder goede lichamelijke en mentale gezondheid, een verminderd gevoel van eigenwaarde en kan leiden tot sociale uitsluiting.25 Als gevolg van verschillende transities in de samenleving worden er bovendien specifieke vormen van armoede en uitsluiting gesignaleerd, waaronder energie-26 en vervoersarmoede27 en digitale uitsluiting.28 Om die reden is het van belang om het onderwerp bestaanszekerheid en kansengelijkheid breed in het gemeentelijke beleid te incorporeren. Gemeenten kunnen bestaans­ zekerheid en kansengelijkheid versterken door deze thema’s structureel mee te nemen in alle beleidsterreinen, samen te werken met lokale partners en inwoners, en beleid te monitoren op sociale effecten. Zo wordt het geen apart dossier, maar een rode draad in het handelen van de gemeente.

10

Inhoud

Naast de verschillen in kansen, koopkracht en gezondheid is er in Nederland sprake van een groeiende groep mensen die hun vertrouwen is verloren in de politiek en in democratische instituties.29 De toegenomen spanningen en gewelddadige conflicten in de wereld dragen hieraan bij (zie ook punt 6), evenals ontwrichtende gebeurtenissen zoals de Covid-19-pandemie, de afhandeling van het Groningse gasdossier of de toeslagenaffaire. Sociale media zorgen voor selectievere berichtgeving, afhankelijk van op algoritmes gebaseerde informatiebubbels. In de media is regelmatig te horen dat de polarisatie tussen verschillende bevolkingsgroepen hierdoor ook is toegenomen, al laten veel recente onderzoeken hierover een genuanceerder beeld zien.30 Het is wel aangetoond dat veel mensen zich zorgen maken over de manier van samenleven in ons land en over de verharde toon in het politieke en maatschappelijke debat. Dat heeft ook consequenties voor gemeenten. Het aantal demonstraties in steden neemt significant toe. Hoewel het merendeel hiervan vreedzaam verloopt, vraagt dit om veel gemeentelijke inzet.31 De laatste jaren is er vaker sprake van agressie en geweld tegen bestuurders, politici en ambtenaren, wat zorgt voor verminderde belangstelling voor politieke en bestuurlijke functies.

Indien de maatschappelijke polarisatie verder toeneemt, kan het op termijn de sociale cohesie onder druk zetten en het functioneren van de democratische rechtsstaat aantasten. Gemeenten spelen een belangrijke rol in het herwinnen van het vertrouwen van burgers in de overheid. Ook de Rijksoverheid, provincies, maatschappelijke instellingen en bewonersinitiatieven dragen hieraan bij. Samen vormen zij een netwerk dat de relatie tussen burger en overheid kan versterken. De afgelopen jaren zijn er diverse adviesrapporten en beleidsdocumenten verschenen over het vergroten en verbeteren van burgerparticipatie en -inspraak. Denk aan het organiseren van burgerberaden, het stimuleren van coöperatieve en lokale initiatieven, het beter benutten van ervaringskennis, en het kritisch herijken van bestaande beleidskaders en werkwijzen.32 Deze

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

beweging vraagt om een cultuurverandering waarin overheden niet alleen luisteren, maar ook daadwerkelijk ruimte maken voor invloed, eigenaarschap en co-creatie met burgers. Samenwerking over de bestuurslagen heen is daarbij noodzakelijk.

6

Geopolitieke onrust vraagt strategischmaatschappelijke weerbaarheid

De laatste jaren is er sprake van een toenemende geopolitieke en geo-economische rivaliteit tussen machtsblokken zoals de Verenigde Staten, China en de Europese Unie. Deze strijd gaat niet alleen over toegang tot schaarse grondstoffen, technologische dominantie en economische invloed, maar ook over de principes en waarden waarop de mondiale economische en veiligheidsordening is gebaseerd. Europa dreigt daarbij economisch en strategisch naar de achtergrond te verdwijnen, tenzij het erin slaagt een eigen koers te varen en zijn positie te versterken via een actieve industriële en geopolitieke strategie maar ook door de samenwerking met gelijkgezinde partners te versterken.33 Om onwenselijke afhankelijkheden af te bouwen en alvast te anticiperen op de mogelijke voortzetting van deze de-globalisering, wordt er in Europa strategisch nagedacht over het beschermen, ontwikkelen of het terughalen van diensten en van (delen van) productie- en waardeketens. Hierbij valt te denken aan de aanvoer van essentiële grondstoffen en energievoorziening, maar ook aan de halfgeleider-, wapen- of farmaceutische industrie. Bij ‘beschermen’ kan het gaan over financiële ondersteuning, maar ook over economische veiligheid en het beschermen van specialistische kennis of van intellectueel eigendom. Dit wordt ook wel strategische autonomie genoemd.

Dit kan leiden tot nieuwe ruimtelijke dilemma’s voor gemeenten wanneer

11

Inhoud

dergelijke economische activiteiten op gespannen voet staan met overige functies of klimaatdoelstellingen (zie ook het eerste punt). Wat betekent de mogelijke terugkeer van productie- en maakindustrie voor onze duurzaamheidsdoelstellingen? Wat is de potentie van hergebruik en ‘upcycling’ in het kader van de circulaire economie-ambities? Dergelijke afwegingen zullen goed moeten worden afgestemd in regionaal-economische visies. Maar de toenemende geopolitieke onrust heeft bredere impact. Steeds vaker vindt er, veelal via sociale media, buitenlandse inmenging plaats in nationale debatten. Rivaliserende machten verspreiden doelbewust desinformatiecampagnes om de democratische rechtstaten in Europa te ontwrichten.34 Dit draagt bij aan de eerdergenoemde maatschappelijke tweedeling en de mogelijke toename van polarisatie.35 In dit licht is het waarborgen van een pluriforme informatiestructuur essentieel: een divers en onafhankelijk medialandschap helpt burgers om desinformatie te herkennen en draagt bij aan een veerkrachtige democratische samenleving.

Het dan ook belangrijk dat gemeenten strategieën en procedures ontwikkelen voor maatschappelijke weerbaarheid.36 Dit kan variëren van het verhogen van de mediawijsheid van inwoners en het samenwerken met (lokale) media, tot transparante werkwijzen en een juridisch stappenplan in geval van ontwrichtende escalatie.37 Om de maatschappelijke weerbaarheid en veerkracht in de samenleving te vergroten is in de eerste plaats een sterke sociale basis essentieel. In de voorbereiding op mogelijke crisis- en noodsituaties is het van belang de samenredzaamheid van de samenleving te stimuleren. Gemeenten kunnen hier een bijdrage aan leveren, bijvoorbeeld door met stevige lokale teams (kwetsbare) inwoners en bedrijven te stimuleren om zich (al dan niet gezamenlijk) voor te bereiden op noodsituaties. Maar ook andere domeinen spelen een belangrijke rol in de veerkracht van gemeenten met het oog op mogelijke crisissituaties: zo zal er vanuit het fysiek domein nagedacht moeten worden over

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 2. Overkoepelende trends en ontwikkelingen

strategische voorraden van water en elektriciteit, en vanuit het veiligheidsdomein over de communicatie, opvang en verzorging van mogelijke slachtoffers. De verslechterde verhouding met de Verenigde Staten, in combinatie met de nauwe verwevenheid tussen Amerikaanse techbedrijven en het federale beleid, kan gemeenten de komende jaren bovendien voor fundamentele strategische keuzes stellen. Welke risico’s zijn er verbonden aan bijvoorbeeld cloudopslag, communicatieplatforms of AI-tools in het sociaal domein? Durf je als pionier te kiezen voor een Europese of Nederlandse aanbieder?38 Ten slotte zal de nieuw overeengekomen NAVO-norm de komende jaren leiden tot miljardeninvesteringen in Defensie. De vraag is waar het geld voor deze investeringen vandaan moet komen en waar het ten koste van zal gaan. Deze keuze is voor een groot deel aan het nieuwe kabinet. Feit is dat deze verschuiving van budgetten impact zal hebben op nagenoeg alle gemeentelijke beleidsterreinen. En het Nationaal Programma Ruimte voor Defensie zal de ruimtelijke puzzel er de komende tijd niet eenvoudiger op maken.

12

Inhoud

3. Demografie

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

13

Inhoud

Trends en ontwikkelingen

3.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen

→ Bevolking groeit vooral door migratie (ontwikkeling grillig en moeilijk voorspelbaar) → Concentratie verwachte bevolkingsgroei in aantal G40-steden → Vergrijzing zet publieke dienstverlening verder onder druk

Bevolkingsgroei zet zich naar verwachting door

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten

Het is belangrijk te beseffen dat demografische prognoses altijd gepaard gaan met bandbreedtes en onzekerheden. Zo werkt het Planbureau voor de Leefomgeving in haar Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving (WLO) met een scenario ‘Hoog’, gekenmerkt door economische en demografische groei vanwege verdere mondialisering en technologische ontwikkeling, en een scenario ‘Laag’, gekenmerkt door lagere economische en demografische groei vanwege handelsbeperkingen en internationale conflicten. Afhankelijk van het scenario zal de bevolkingsomvang in Nederland in 2050 variëren tussen de 18,3 miljoen en de 21 miljoen.

→ Nadenken over hun bijdrage aan scenario gematigde groei (advies Staatscommissie) → Anticiperen op consequenties daarvan voor onder andere leefbaarheid en sociale samenhang → Behoefte aan woningen en voorzieningen verschilt per gemeente en is afhankelijk van demografische ontwikkeling

Op basis van de recente bevolkingsprognose 2024-2070 van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijft de bevolking van Nederland de komende vijftig jaar groeien. Op dit moment wonen er in Nederland circa 18,1 miljoen mensen.39 Naar verwachting bereikt het inwonertal de 19 miljoen in 2037. In 2070 worden 20,6 miljoen inwoners voorzien.40

Voor de komende collegeperiode (2026-2030) wordt er in Nederland een groei verwacht van gemiddeld 81.000 inwoners per jaar. Dit is beduidend lager dan de gemiddelde groei in de periode hiervoor. In de G40 wordt in de komende jaren een totale gemiddelde groei verwacht van 47.960 inwoners. Dit betekent dat meer dan de helft van de bevolkingsgroei in de komende jaren zal neerslaan in de G40-steden. G40-gemeenten staan dus voor een behoorlijke verstedelijkingsopgave.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

14

Inhoud

Tabel 1 Bevolkingsgroei Nederland en G40, ontwikkeling en prognose (2020-2030) Jaar

Bevolkingsgroei Nederland

Bevolkingsgroei G40

2020

67.830

13.289

2021

115.257

36.353

2022

220.619

72.056

2023

131.651

57.772

2024

101.085

34.015

2025

117.838

58.600

2026

101.348

55.400

2027

85.140

51.800

2028

77.204

48.100

2029

69.412

43.800

2030

72.300

40.700

Bron: CBS Statline, bewerking Platform31

Migratiesaldo is moeilijk voorspelbaar en grillig De bevolkingsgroei van Nederland is sinds 2015 in belangrijke mate toe te schrijven aan een positief buitenlands migratiesaldo (arbeidsmigranten, kenniswerkers, studenten en asielmigranten). Dit saldo heeft per definitie een grillig karakter. In 2022 en 2023 was er bijvoorbeeld sprake van een grote toestroom van Oekraïense vluchtelingen vanwege de militaire invasie van Rusland. Andere noemenswaardige herkomstlanden in de afgelopen tien jaar waren Polen, Turkije, Duitsland, Spanje, Roemenië en Bulgarije. Dit zijn in de meeste gevallen mensen die naar Nederland komen als arbeidsmigrant. Immigranten met een niet-EU/EFTA-nationaliteit komen hier voornamelijk

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

voor aansluiting bij hun gezin, gevolgd door tijdelijke bescherming (in het geval van Oekraïners), asiel, arbeid en studie. Op basis van prognoses wordt verwacht dat het migratiesaldo41 de komende jaren wat zal afnemen. Toch is de verwachting dat immigratie ook de komende jaren de belangrijkste determinant zal zijn voor demografische groei. De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen, die in haar advies pleit voor gematigde groei en beheerste immigratie, benadrukt in het onderliggende rapport dat de ontwikkelingen op het terrein van migratie ‘wisselvallig’ en daardoor ‘fundamenteel onzeker’ zijn. Om die reden benadrukken zij dat bandbreedtes voor migratie geen harde quota of plafonds moeten zijn, maar eerder moeten gelden als streefcijfers. Het afnemende migratiesaldo wordt in belangrijke mate veroorzaakt door het aantal mensen dat uit Nederland vertrekt. Dit neemt de laatste jaren namelijk sterk toe. Dit betreft overigens voor een groot deel remigratie. Van alle emigranten die in 2022 vertrokken had 16,5 procent een volledig Nederlandse achtergrond. De meeste in Nederland geboren emigranten vestigen zich in België, gevolgd door Duitsland, Spanje, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten. Volgens recente prognoses van het CBS zet de stijging van emigratie zich de komende jaren verder door: van ongeveer 200.000 mensen in 2024 naar ongeveer 225.000 in 2025.

Zeker in een scenario van lage economische groei kan dit aantal in de toekomst nog verder toenemen.42 De Staatscommissie benadrukt dat zowel een scenario van snelle groei als van krimp onwenselijk is. Beide scenario’s gaan namelijk op diverse beleidsterreinen met serieuze uitdagingen gepaard. Daarbij gaat het eerst en vooral om de houdbaarheid van het huidige systeem van onderwijs, zorg en sociale zekerheid, maar ook om economische ontwikkelkansen en (brede) welvaartsgroei. Een te snel groeiende bevolking vergroot de druk op publieke voorzie-

15

Inhoud

ningen en de woningmarkt. Dit geldt zeker in het geval van Nederland waar de bevolkingsgroei voor een belangrijk deel wordt bepaald door het migratiesaldo. Een krimpende bevolking kan de druk op bepaalde voorzieningen weliswaar verlichten, maar tegelijkertijd de draagkracht ervan onderuit halen. Hierbij moet overigens wel de kanttekening worden geplaatst dat de bevolkingssamenstelling uiteindelijk bepalender is dan de bevolkingsomvang. Een beter opgeleide, jonge en gezonde bevolking, als voorbeeld, maakt minder gebruik van sociale zekerheid en betaalt er juist relatief veel aan mee. Het omgekeerde geldt voor een minder goed opgeleide en ongezonde bevolking.43

Natuurlijke aanwas bevindt zich voorlopig rond het nulpunt In recente jaren zijn er in Nederland ongeveer even veel kinderen geboren dan dat er mensen overlijden. De ‘natuurlijke aanwas’ bevond zich dus rond het nulpunt. Rond de eeuwwisseling betrof dit nog een ‘positief saldo’ van ongeveer 66.000. In 2023 was de natuurlijke aanwas zelfs licht negatief. Volgens de laatste prognoses zal het geboortecijfer de komende jaren echter sneller toenemen dan het aantal sterfgevallen. Na 2040 wordt er weer een duidelijk sterfteoverschot verwacht.

Tabel 2 Prognose natuurlijke aanwas

Jaar

Levend geboren kinderen

Overledenen (aantal)

Natuurlijke aanwas

2024

165.274

169.521

-4.247

2030

182.824

176.136

6.688

2040

197.833

198.463

-630

2050

190.915

208.929

-1.8014

Bron: CBS Statline, bewerking Platform31

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

Hoe dit zich de komende jaren daadwerkelijk ontwikkelt is sterk afhankelijk van diverse factoren, zowel economisch als sociaal-maatschappelijk en cultureel. De relatie tussen economische ontwikkeling en het geboortecijfer is overigens niet eenduidig: terwijl financiële zekerheid en positieve vooruitzichten kunnen leiden tot meer geboortes, kan het ook zo zijn dat mensen eerder carrièregedreven keuzes maken of minder snel geneigd zijn om in het huwelijk te treden.

Vergrijzing zet publieke diensten onder druk, maar biedt ook kansen Op dit moment is ruim twintig procent van de Nederlandse bevolking 65 jaar of ouder. In 1990 betrof dit nog 12,8 procent. Volgens de laatste CBSprognoses zal het aantal 65-plussers tussen nu en 2030 naar verwachting met ongeveer 14 procent toenemen. Tussen nu en 2040 wordt zelfs een groei van circa 30 procent verwacht, tegenover een totale bevolkingsgroei van ongeveer zeven procent. De grijze druk, oftewel het aantal 65-plussers in verhouding tot het aantal mensen in werkende leeftijd (20-65 jaar), neemt ook al jaren toe. Deze bedraagt momenteel 35 procent. Ondanks dat de potentiële beroepsbevolking in omvang blijft toenemen, is de verwachting is dat de grijze druk tussen nu en 2040 zal oplopen naar ongeveer 45 procent, om vervolgens te stabiliseren. Dit verklaart waarom de huidige krapte op de arbeidsmarkt niet van de een op de andere dag kan worden opgelost. 44 We zullen ‘meer moeten doen met minder mensen’ en dus productiever moeten gaan werken. In de inzet van technologie en automatisering schuilt mogelijk een deel van de oplossing.45 Dit is vooral noodzakelijk in sectoren waar nu al sprake is van grote tekorten, zoals het onderwijs, de techniek en de zorg. Ook het aantal 80-plussers groeit. Dit wordt ook wel ‘dubbele vergrijzing’ genoemd.

Begin 2024 betrof dit ongeveer vijf procent van de Nederlandse bevolking.46 Tot 2035 gaat het aantal 85-plussers naar verwachting bijna verdubbelen ten opzichte van het jaar 2021. Dit zal leiden tot hogere zorg-

16

Inhoud

kosten, een grote vraag naar (mantel)zorgverleners en een grotere druk op het AOW-pensioen (zie ook hoofdstuk Bestaanszekerheid). Aangezien de relatieve omvang van de beroepsbevolking naar verwachting zal afnemen, is de houdbaarheid van onze welvaart, onze pensioenen en van de zorg in het geding.47 Een hogere arbeidsparticipatie, in het bijzonder van ouderen en in deeltijd werkende vrouwen, lijkt een van de meest haalbare oplossingsrichtingen. De alternatieven, zoals versobering van de pensioenen, verschraling van andere publieke diensten, hoge lasten of hogere staatsschulden, zijn minder aantrekkelijk.48 Hoewel stedelijke gemeenten over het algemeen minder snel vergrijzen dan landelijke, gaat de vergrijzing ook in G40-gemeenten gepaard met een aantal belangrijke uitdagingen. Zo leidt de vergrijzing tot sociaal maatschappelijke en fysieke veranderingen en opgaven. Zoals een veranderende vraag naar woningen en wijkvoorzieningen. Er zal meer behoefte ontstaan aan ontmoetings- en ondersteuningsfaciliteiten in wijken en buurten. Knarrenhoven, groepswoonvormen of zorghotelappartementen zullen de komende jaren steeds gangbaarder worden. Een passend aanbod van aantrekkelijke woningen voor ouderen kan hun kwaliteit van leven vergroten en de doorstroming op de woningmarkt bevorderen, waardoor er meer woningen vrijkomen voor jonge gezinnen.

Minder jongeren uitdaging voor onderwijs en sportverenigingen Tegenover de snelle toename van het aantal ouderen staat dat het aantal jongeren (leeftijdscategorie 0-20 jaar) tussen nu en 2030 naar verwachting licht zal afnemen, om vervolgens weer wat te stabiliseren. Ten opzichte van het totaal aantal inwoners neemt het aandeel jongeren volgens de CBS-prognose in ieder geval af. Na 2040 wordt dit vermoedelijk weer wat rechtgetrokken. Het aandeel jongeren is bepalend voor de bevolkingssamenstelling en het karakter van een gemeente. Een afname van het aantal jongeren in een gemeente zal leiden tot een verschraling van het onderwijsaanbod. Ook specifieke voorzieningen zoals sportverenigingen of zwembaden kunnen hierdoor onder druk komen te staan. Daarnaast is er bij een daling van het aantal jongeren minder instroom van jong talent en ondernemingszin, en zal de vraag naar starterswoningen relatief afnemen. Niet in alle gemeenten zal het aandeel jongeren afnemen. Dit is afhankelijk van bijvoorbeeld de geografische ligging, maar ook van het huidige onderwijs- en voorzieningenaanbod. Stedelijke gemeenten met een hbo-instelling of universiteit zullen bijvoorbeeld altijd meer aantrekkingskracht op jongvolwassenen uitoefenen.

Meer en kleinere huishoudens Terwijl G40-steden enerzijds de sociale cohesie tussen groepen ouderen en jongeren zullen moeten blijven bewaken, biedt de groeiende groep vitale ouderen ook kansen. Zij kunnen zich op een waardevolle manier voor de samenleving inzetten, bijvoorbeeld als vrijwilliger of als mantelzorger. Een van de uitdagingen voor gemeenten voor de komende jaren is dan ook deze energieke 65-plussers te activeren in een maatschappelijk waardevolle rol.

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

De afgelopen jaren hebben diverse sociaal-maatschappelijke en sociaaleconomische veranderingen geleid tot een grotere verscheidenheid aan huishoudtypen. Individualisering, secularisatie en emancipatie hebben het samenleven in Nederland veranderd. Doordat mensen op latere leeftijd huwen en vaker scheiden neemt het aantal eenpersoonshuishoudens al jaren sterk toe. De komende decennia zal het aantal eenpersoonshuishoudens naar verwachting verder toenemen, waarvan een groot deel alleenwonende ouderen.

17

Inhoud

In 2025 woont circa 19 procent van de Nederlanders alleen. Dit betreft ongeveer 40 procent van de huishoudens. De verwachting is dat dit aandeel verder toeneemt. In 2035 zal volgens de prognose 21 procent van de inwoners alleen wonen. De veranderende huishoudenssamenstelling leidt tot een veranderende behoefte naar woningen. Het standaardtype eengezinswoning voldoet daarmee in veel mindere mate dan in de vorige eeuw het geval was. Hoe woonwensen zich op lange termijn zullen ontwikkelen is van veel factoren afhankelijk, waaronder demografische-, maatschappelijke-, culturele-, economische- en technologische ontwikkelingen. Op basis van sociaalculturele toekomstverkenningen wordt op korte termijn niet onmiddellijk een radicale kentering verwacht.49 Afgaande op de verwachte toename van het aantal hoogopgeleiden in de komende jaren mag verwacht worden dat de vraag naar hoogstedelijke woonmilieus voorlopig niet afneemt. 50 Ook de behoefte aan betaalbare woningen blijft in de komende vijftien jaar naar verwachting ongeveer wat die nu is.51

Regionale verschillen en verhuisbewegingen De groei van de bevolking slaat, toch zeker in de komende tien jaar, vooral neer in de grotere steden en in randgemeenten rondom de grote steden.52 Waar de totale bevolking van Nederland tussen 2025 en 2040 naar verwachting met ongeveer 6,9 procent toeneemt, is de gemiddelde bevolkingsgroei in G40 gemeenten in diezelfde periode 9,3 procent. De grootste voorspelde bevolkingsgroei binnen de G40 vindt in deze periode plaats in de gemeenten Lelystad (27,3 procent), Almere (20,7 procent), Helmond (18,6 procent), Haarlemmermeer (18,5 procent) en Haarlem (16,9 procent). Daartegenover staat een aantal G40-gemeenten die naar verwachting niet of nauwelijks groei zullen doormaken. In Heerlen (-2,4 procent) en in Venlo (-0,6 procent) wordt lichte krimp voorspeld. Sittard-Geleen (0,0 procent), Emmen (0,2 procent) en Hengelo (0,2 procent) behouden volgens de prognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek min of meer hun huidige bevolkingsomvang.53

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

18

Inhoud

Verwachte procentuele verandering bevolkingsomvang (2025-2040) G40-gemeente verandering Lelystad 27% Almere 21% Helmond 19% Haarlemmermeer 19% Haarlem 17% Ede 15% Alphen aan den Rijn 15% Arnhem 13% Hilversum 13% Amstelveen 13% Eindhoven 12% Zoetermeer 12% Schiedam 12% Zaanstad 11% Gouda 11% Apeldoorn 11% Delft 11% Nijmegen 11% Tilburg 10% Oss 10% ‘s-Hertogenbosch 10% Breda 9% Groningen (gemeente) 9% Hoorn 9% Zwolle 8% Deventer 8% Amersfoort 8%

G40-gemeente Alkmaar Dordrecht Leeuwarden Leiden Roosendaal Enschede Almelo Assen Maastricht Hengelo (O.) Emmen Sittard-Geleen Venlo Heerlen

verandering 7% 6% 5% 5% 5% 4% 4% 3% 1% 1% 0% 0% -1% -2%

5% 9%

3%

0% 9% 7% 27%

7%

21%

17%

4%

13% 19%

13%

5%

11%

15% 13%

12% 11% 12% 6%

11% 10% 10%

5%

9%

10% 19% 12% -1%

Bron: CBS Statline (bewerking Platform31)

0% -2% 1%

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

8%

8% 15%

11%

Nederland

8%

11%

1% 4%

19

Inhoud

De sterkst vergrijsde gemeenten bevinden zich in landelijke gebieden, vooral langs de randen van Nederland.54 Dit is het gevolg van het wegtrekken van jongeren, waardoor er niet alleen meer ouderen overblijven maar ook minder kinderen worden geboren. Ook in de G40-steden in de grensregio’s, waar minder demografische groei voorspeld is, zal de vergrijzing naar verwachting relatief hard toeslaan. In de meer verstedelijkte regio’s in de Randstad slaat de vergrijzing naar verwachting minder hard toe. Regionale groei- en krimpcijfers zijn echter lastig te voorspellen, en patronen kunnen gaandeweg de tijd veranderen. Steden en regio’s die in de jaren zeventig krompen (de grote steden), behoren nu bijvoorbeeld tot de sterkste groeiers. Ook dit is weer afhankelijk van ontwikkelingen op het gebied van economie, technologie, mobiliteit en van politieke keuzes. Daarnaast kunnen (natuur)rampen of pandemieën leiden tot een trendbreuk. Sinds Covid-19 en het steeds meer ingeburgerde hybride werken is er bijvoorbeeld een voorzichtige toename te zien van mensen die vanuit de grote stad verhuizen naar kleinere of landelijkere gemeenten. Toch blijkt steeds opnieuw dat veruit de meeste verhuisbewegingen zich voordoen binnen een straal van tien kilo­ meter.55

3.2 Gemeentelijke opgaven en handelings­ perspectieven Woondeals bepalend voor kwantiteit, gemeenten beïnvloeden kwaliteit en aantrekkelijkheid Over het aantal nieuw te bouwen woningen zijn Woondeals gemaakt tussen gemeenten, provincies en het Rijk. Deze gaan over de periode 2022-2030. Om het woningtekort terug te dringen zijn in 2024 17 grootschalige woningbouwlocaties aangewezen, onder andere in de Brabantse stedenrij, Amersfoort,

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

Nijmegen, Arnhem, Zwolle en Groningen. Onlangs zijn hier nog een aantal kansrijke locaties aan toegevoegd, namelijk de G40-steden Alkmaar, Apeldoorn, Hengelo/Enschede en Helmond.56 In de Woondeals zijn per gemeente ook afspraken gemaakt over de vereiste minimumpercentages sociale huuren betaalbare woningen.57 Gemeenten kunnen aan de hand van omgevingsvisies en -plannen in zekere mate invloed uitoefenen op het type woningen dat gerealiseerd wordt. Gezien de onvoorspelbaarheid en grilligheid van migratie en dus van de langere termijn bevolkingsontwikkeling, kunnen gemeenten bijvoorbeeld kiezen voor flexwoningen.58 Ook hebben gemeenten invloed op de aantrekkelijkheid van de woonomgeving. Hierbij gaat het vooral over het voorzieningenaanbod, de ontsluiting en de inrichting van de openbare ruimte. Dit komt in het Hoofdstuk Ruimte en Wonen in meer detail aan bod. Naast woonmilieus en de aanwezige voorzieningen hangt de aantrekkelijkheid van een stedelijke gemeente ook af van het economische profiel en het werkgelegenheidsaanbod. Hoewel woon-werkdynamieken in Nederland vrij complex zijn door de onderlinge nabijheid van steden, is het belangrijk om in omgevingsvisies ook rekening te houden met voldoende ruimte voor relevant werk.59 Een levendige economie zorgt namelijk ook voor een gevarieerd aanbod van voorzieningen op het gebied van horeca, sport en cultuur.

Terwijl de afwezigheid van een geschikt lokaal banenaanbod bijdraagt aan verschraling en mogelijke verkeerscongestie als gevolg van grote forensenstromen. Ten slotte kunnen goed doordachte citymarketing-campagnes een bescheiden bijdrage leveren aan de aantrekkingskracht van steden, hoewel de stad ‘geen wasmachine is die je zomaar in de markt kan zetten’.60 Het is een illusie om te denken dat mensen (laat staan bedrijven) zich bij hun locatiekeuze laten leiden door stedenlijstjes of slogans.

20

Inhoud

Eenzaamheid tegengaan en gezond ouder worden De vergrijzing en de daar deels mee gepaard gaande toename van het aantal eenpersoonshuishoudens is een landelijke trend waar iedere gemeente mee te maken krijgt. Dit vraagt om aanpassingen in de fysieke leefomgeving. Om eenzaamheid tegen te gaan kunnen er talloze initiatieven worden ontplooid, zoals het creëren en organiseren van plekken, voorzieningen en evenementen die uitnodigen tot kennismaking en ontmoeting. Daarbij geldt dat wat een aantrekkelijke woonomgeving is voor ouderen, vaak ook aantrekkelijk is voor andere doelgroepen. Gemeenten zullen de komende jaren met vernieuwende visies en aanpakken moeten komen voor de ouderenzorg, met aandacht voor de toenemende vraag naar zowel mantelzorg als Wmo-ondersteuning. In het kader van gezond ouder worden kunnen gemeenten naast goede zorg- en ondersteuningsfaciliteiten in wijken en buurten investeren in het verbeteren van de toegankelijkheid en bereikbaarheid van voorzieningen voor minder validen. Om doorstroming onder senioren te bevorderen moeten er goede alternatieve woonvormen voor ouderen worden ontwikkeld. Denk bijvoorbeeld aan knarrenhoven, groepswoonvormen of zorghotelappartementen.

Daarnaast is er de laatste jaren op diverse plekken in het land ervaring opgedaan met het stimuleren van interactie tussen verschillende leeftijdsgroepen, bijvoorbeeld door het realiseren van gedeelde woonfaciliteiten voor ouderen en studenten. Ook hier geldt dat het belangrijk is om de wensen, voorkeuren en behoeften van specifieke (doel)groepen eerst goed te onderzoeken en hen waar mogelijk actief bij besluitvormingsprocessen te betrekken.61

Internationaliseringsbeleid Het advies van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen, waarin een scenario van gematigde groei wordt gepropageerd, lijkt breed te worden omarmd. Over de hoe-vraag vindt echter veel politiek debat plaats.62

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

21

Inhoud

De Staatscommissie zelf benadrukt dat de uiteindelijke hoeveelheid kennis-, asiel- en arbeidsmigranten moeilijk te voorspellen zijn. Deze aantallen fluctueren altijd en worden slechts ten dele beïnvloed door nationaal beleid. Internationale politieke en economische gebeurtenissen en ontwikkelingen spelen ook een belangrijke rol.63 Voor gemeenten is het de komende jaren aan te raden om zich alvast zoveel mogelijk in te stellen op het ‘gematigde groei’scenario, maar tegelijkertijd een plan klaar te hebben voor crisisnoodopvang. Stedelijke gemeenten doen er verstandig aan om internationaal gemeentelijk beleid te ontwikkelen waar naast internationale samenwerking ook aandacht besteed wordt aan gemeentelijke dienstverlening voor verschillende groepen immigranten. Asielzoekers, arbeids- en kennismigranten zijn ieder gebaat bij een andere aanpak. Voor iedere groep is het echter van belang dat zij ondersteund worden bij bureaucratische procedures, maar ook in contact komen met de lokale bevolking. Op diverse plaatsen in Nederland bestaan er al fysieke informatiepunten zoals ‘Welcome centres’ en ‘Expat centres.’ Verder is het verstandig voor stedelijke gemeenten om te voorkomen dat er te veel een clustering ontstaat van een bepaald type migrant in één ‘aankomstwijk’, en om initiatieven te lanceren die bijdragen aan de sociale cohesie en het wederzijds begrip.

Organisatie hervormen De aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt zorgt ervoor dat ook de personeelstekorten bij gemeenten zich steeds duidelijker laten voelen. Dit terwijl transities op het gebied van energie en digitalisering nieuwe taken en vaardigheden vergen van gemeenteambtenaren. Dit betekent dat gemeenten er niet aan ontkomen hun organisatie efficiënter en effectiever in te richten en waar mogelijk de arbeidsproductiviteit te verhogen. Hierbij kan gedacht worden aan het optimaliseren van regionale samenwerking,64 het hervormen van de organisatie,65 of aan het investeren in automatisering en digitalisering.66

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 3. Demografie

Aanpakken van mismatch op de arbeidsmarkt grote collectieve uitdaging De blijvende krapte op de arbeidsmarkt geldt voor alle steden en regio’s als achilleshiel voor diverse beleidsambities en economische ontwikkelkansen. Om de personeelstekorten aan te pakken, moeten werkgevers, vooral in de ‘tekortsectoren’, de komende jaren alles op alles zetten om werken zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Hoewel de sleutel voor het verhogen van de arbeidsparticipatie voor een groot deel in handen ligt van de Rijksoverheid die fiscale maatregelen kan invoeren, kunnen ook gemeenten hier hun steentje aan bijdragen. Dit komt in meer detail aan bod in het hoofdstuk Economie en Arbeidsmarkt.

Overweeg selectiever economisch beleid De laatste jaren is er sprake van een groeiend besef dat veel economische activiteiten in Nederland dermate veel negatieve externe effecten met zich meebrengen dat zij niet of nauwelijks bijdragen aan de brede welvaart. Sommige sectoren of bedrijven zijn in sterke mate afhankelijk van arbeidsmigranten, die in sommige gevallen via malafide uitzendbureaus onder slechte omstandigheden tewerk worden gesteld en gehuisvest. In de in 2024 opgestelde VNG handreiking effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid worden lokale overheden en het bedrijfsleven opgeroepen om hier meer verantwoordelijkheid in te nemen. En om de voordelen van economische groei en de inzet van arbeidsmigranten kritischer af te wegen. Gemeenten kunnen met selectievere afwegingskaders voor nieuwe bedrijvigheid en gronduitgifte sturen op hoe zij de ‘nieuwe economie’ vormgeven. Ook dit komt in het hoofdstuk Economie en Arbeidsmarkt uitgebreider aan bod.67

22

Inhoud

4. Bestuur Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

23

Inhoud

Trends en ontwikkelingen → Meer taken en verantwoordelijkheden voor gemeenten bij grote opgaven, te weinig beleidsvrijheid en middelen om deze effectief uit te voeren → Uitvoeringskracht van gemeenten onder druk, vooral bij zorg, energie en wonen (personeelstekort en werkdruk) → Centrumgemeenten in regionale samenwerkingsverbanden ervaren gebrek aan mandaat en bestuurlijke ondersteuning

Uitdagingen en handelingsperspectieven voor gemeenten → Gemeenten vervullen sleutelrol in behouden en versterken vertrouwen van inwoners → Beperkte financiële en personele middelen voor gemeentelijke regierol bij complexe maatschappelijke opgaven → Sectorale sturing hindert gemeenten bij het realiseren van samenhangend beleid en lokale samenwerking

De rol van gemeenten in Nederland is de afgelopen decennia ingrijpend veranderd. Waar zij vroeger vooral uitvoerders waren van lokaal beleid, zijn zij nu verantwoordelijk voor een breed scala aan maatschappelijke opgaven. Gemeenten zijn de eerste overheid: het bestuursniveau dat het dichtst bij inwoners staat. Juist daarom worden zij geacht snel, effectief en op maat te kunnen inspelen op lokale behoeften. Tegelijkertijd is hun speelruimte beperkt, zijn hun middelen onzeker en is hun uitvoeringskracht onder druk komen te staan. Het aantal regionale samenwerkingsverbanden groeit, met als gevolg dat grotere, stedelijke gemeenten betekent dat steeds vaker de rol van een centrumgemeente krijgen, waarin zij taken uitvoeren waar kleinere, omliggende gemeenten de capaciteit voor missen. Het zoeken van een balans tussen het kunnen inspelen op de lokale behoeften zonder dat de eigen mogelijkheden en middelen uitgeput raken om deze groeiende verantwoordelijkheid te dragen voor het maatschappelijke belang levert spanningen op voor de G40 gemeenten. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deze spanningsboog door trends, de gevolgen en handelingsperspectief in het lokale bestuur te beschrijven.

4.1 Belangrijkste trends en ontwikkelingen Decentralisatie met gebrek aan beleidsruimte Nederlandse gemeenten zijn het afgelopen decennia steeds meer taken in opdracht van het Rijk uit gaan voeren. Sinds de decentralisaties in het sociaal domein zijn veel verantwoordelijkheden zoals jeugdzorg (Jeugdwet), maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en werk & inkomen (Participatiewet) overgeheveld naar gemeenten.68 De gedachte achter decentralisatie is dat de uitvoering afgestemd kan worden op de aard van de taken en verantwoordelijkheden. De lokale overheid staat immers het dichtst bij de bevolking, dus zou zij logischerwijs de ruimte moeten hebben om in te kunnen spelen

Keuzes maken in tijden van spanning en schaarste / 4. Bestuur

24

Inhoud

op lokale behoeften. Wanneer maatregelen niet werken in de lokale context, wordt dit sneller zichtbaar. Dit maakt experimenteren en bijschaven mogelijk, net als het overnemen van beleid dat werkt voor andere gemeenten. Daarop aansluitend kunnen burgers gemakkelijker invloed uitoefenen op hun gemeentelijk bestuur, dan op de nationale regering. Kiezers hebben de mogelijkheid om hun gemeente te vergelijken met andere gemeenten, iets dat op nationale schaal niet mogelijk is. Dit versterkt enerzijds de democratie en biedt gemeenteraden de kans om hun prestaties te verbeteren.69 In de praktijk blijkt echter dat gemeenten structureel gebrek aan beleidsruimte ervaren. Gemeenten voeren een groot deel van hun taken uit in medebewind: zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van landelijke wet- en regelgeving, maar hebben daarbij vaak weinig ruimte om prioriteiten te stellen en maatwerk te leveren. Dit beperkt hun vermogen om effectief in te spelen op lokale behoeften. De mate van beleidsvrijheid voor gemeenten verschilt per medebewindstaak: soms mogen gemeenten zelf bepalen hoe zij middelen inzetten, in andere gevallen ligt de uitvoering strikt vast.70 Deze ongelijkheid in beleidsvrijheid leidt tot frustratie bij gemeenten, zeker wanneer zij verantwoordelijk worden gehouden voor resultaten waar zij onvoldoende invloed op hebben.

hebben bovendien vaak een ontoereikend schaalniveau waardoor ze deze taken niet naar behoeven kunnen uitvoeren. Ten gevolgde zien we herindelingen en samenwerking met andere gemeenten en partijen. De groeiende, grensoverschrijdende opgaven voor gemeenten hebben geleid tot een sterke toename van regionale samenwerkingen. Gemeenten maken in 2024 gemiddeld deel uit van 43 samenwerkingsverbanden (figuur 1), en in Nederland zijn er 1630 samenwerkingsverbanden waar tenminste één gemeente aan deelneemt (figuur 2). Gemeenten werken hierbij op verschillende manieren samen: via verplichte samenwerkingsverbanden zoals Veiligheidsregio’s, GGD-regio’s en Omgevingsdiensten, via semi-verplichte verbanden waarbij het Rijk de taken bepaalt en gemeenten hun partners kiezen (denk aan Regionale Energiestrategieën en Arbeidsmarktregio’s), en via vrijwillige initiatieven zoals Metropoolregio’s.