Inspraakreactie P. Vos deel III.pdf

31 Seidler et al. (2015), p. 91. 32 Minister van SZW (2 december 2013). Minister van SZW (18 december 2015). 33 Ministers van SZW en BZ (28 oktober 2015b), reactie op aanbeveling 20 van het CERD-rapport. 34 Minister van SZW (18 november 2013), p. 17 (reactie op aanbeveling 165). 35 Ministers van SZW en BZ (28 oktober 2015a), p. 3. 36 Ministers van SZW en BZ (28 oktober 2015b), reactie op aanbeveling 20 van het CERD-rapport.

16

Reacties op aanbevelingen: standplaatsen De Rijksoverheid verwijst naar de verantwoordelijkheid die gemeenten hebben: Uit de reactie op de vierde ECRI-monitor (2013): 'Per 1 maart 1999 is de Woonwagenwet ingetrokken en is het standplaatsenbeleid een gemeentelijke aangelegenheid.'

37

Uit de reactie op het CERD-rapport (2015): 'Het voorzien in de behoefte aan huisvesting is een primaire taak van de gemeenten. Dit geldt ook voor het voorzien in standplaatsen voor woonwagenbewoners.'

38

Op de laatste uitspraak volgt nog een toelichting: 'Het gemeentelijke beleid dient in lijn te zijn met het uitgangspunt van gelijke behandeling. Daarnaast dient in het gemeentelijk beleid ook aandacht te zijn voor de behoeften van woonwagenbewoners. Het Rijk zal het belang hiervan in bestuurlijke overleggen met de VNG 39

benadrukken.'

Kortom: het standplaatsenbeleid dient te voldoen aan het gelijkheidsbeginsel. De aanbevelingen van de ECRI en het CERD bieden de kans aan de Rijksoverheid om vanuit een mensenrechtelijk kader een nadere duiding te geven van deze norm, bijvoorbeeld dat uitsterfbeleid op gespannen voet staat met het gelijkheidsbeginsel, dat de aandacht voor de behoeften van woonwagenbewoners niet vrijblijvend is, maar een mensenrechtelijke basis heeft. De Rijksoverheid geeft een dergelijke duiding niet en blijft daarmee onduidelijk over wat deze norm concreet betekent. Decentralisering en ondersteuning De Rijksoverheid had vele decennia de verantwoordelijkheid genomen voor de huisvesting van woonwagenbewoners, onder meer via de Woonwagenwet. Met de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999 koos de Rijksoverheid voor een 40 gedecentraliseerde aanpak van het standplaatsenbeleid. Gemeenten kregen de ruimte om dit beleid zelfstandig in te vullen. De afschaffing had tot doel de integratie van de regelgeving voor woonwagenbewoners in de reguliere wetgeving te voltooien. De bedoeling was woonwagenbewoners en andere burgers gelijk te behandelen. De Woonwagenwet kende het zogenaamde afstammingsbeginsel: het beginsel dat een standplaats of woonwagen die vrijkomt weer beschikbaar komt, maar alleen voor mensen die afstammen van oude woonwagenbewoners. Ook dit beginsel kwam dus te vervallen.

37 Minister van SZW (18 november 2013), p. 17 (reactie op aanbeveling 169). 38 Ministers van SZW en BZ (28 oktober 2015b), reactie op aanbeveling 20 van het CERD-rapport. 39 Ministers van SZW en BZ (28 oktober 2015b), reactie op aanbeveling 20 van het CERD-rapport. 40 Kamerstukken 1996-1999, 25 333.

17

De decentralisering van het woonbeleid voor woonwagenbewoners betekent niet dat de Rijksoverheid hierin geen enkele rol kan nemen. Nadat de Rijksoverheid zich jaren lang terughoudend opstelt, kiest zij er bijvoorbeeld voor om in 2006 gemeenten te ondersteunen met een handreiking: Werken aan woonwagenlocaties. Handreiking voor gemeenten: over beleid en handhaven (VROM-Inspectie 2006). In latere jaren brengt de Rijksoverheid nog diverse andere handreikingen uit ter ondersteuning van gemeenten: Eigentijds omgaan met woonwagenbewoners (2009), Vrijplaatsen op woonwagenlocaties (2009) en Handreiking voor overdracht van woonwagens en standplaatsen (2010). De twee rode draden in deze handreikingen zijn: handhaven en normaliseren. Bij dit laatste gaat het onder meer om het normaliseren van de verhoudingen tussen woonwagenbewoners en instanties (waaronder gemeenten). Aanleiding voor de handreiking Werken aan woonwagenlocaties (VROM-Inspectie 2006) was het grootschalig optreden van de politie, in het voorjaar van 2004, op het 41 woonwagencentrum Vinkenslag in Maastricht. De handreiking was vervolgens 'bedoeld om gemeenten een leidraad te bieden bij het handhaven op woonwagenlocaties.' Hierin worden vijf verschillende varianten aangereikt voor het invullen van standplaatsenbeleid, waaronder variant 1, de zogenaamde 'nuloptie', beter bekend als het uitsterfbeleid.

'Bij deze variant wordt geen invulling meer gegeven aan eventuele behoefte onder bewoners aan standplaatsen voor woonwagens. De gemeente kan een passief nuloptiebeleid voeren (vrijkomende standplaatsen verwijderen), of een actief beleid (de bewoners andere wijze van huisvesting bieden). Mogelijke redenen om voor deze variant te kiezen zijn: de gemeente acht standplaatsen en/of woonwagens een te dure of te grondextensieve woonvorm; de handhaving is 42

te kostbaar.'

De tweede variant ('afbouwbeleid') geeft de mogelijkheid om het aantal standplaatsen te verminderen. De overige varianten bieden gemeenten ruimte om het standplaatsenbeleid gaandeweg in te bedden in regulier huisvestingsbeleid (variant 3: 'woonvisiebeleid') of vraaggericht te reageren (variant 4: 'vraaggericht specifiek beleid' en variant 5: 'neutraal beleid'). De vijf beleidsvarianten hebben hun achtergrond in een handhavingsstrategie. De toelichting hierop bevat geen overwegingen die uitgaan van de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Sinds het uitkomen van de handreiking hebben zich vanuit mensenrechtelijk perspectief belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. Hiervoor kwamen de belangrijkste ontwikkelingen aan bod: het EU-kader uit 2001 waarin aandacht werd gevraagd voor de mensenrechtelijke positie van woonwagenbewoners, de aanbevelingen van de ECRI en het CERD aan Nederland over de zorg voor voldoende standplaatsen, uitspraken van het Hof over de culturele identiteit van woonwagenbewoners en ten slotte oordelen van het College die het uitsterbeleid van gemeenten als discriminerend bestempelt. Deze 41 VROM-Inspectie (2006), p. 3. 42 VROM-Inspectie (2006).

18

ontwikkelingen hebben tot op heden niet geleid tot een herziening van genoemde handreiking, bijvoorbeeld door het herroepen van de optie van uitsterfbeleid. Ontbreken van een regierol bij de Rijksoverheid Eind 2013 heeft de minister van SZW namens het kabinet een reactie gegeven op het 43 vierde rapport van de ECRI. Anderhalf jaar later, in juli 2015, informeert de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer over de internationale aanbevelingen op het gebied van mensenrechten. Hieruit blijkt dat het ministerie van BZK en het ministerie van SZW een gezamenlijke verantwoordelijkheid 44 hebben voor die aanbevelingen van de ECRI die over woonwagenbewoners gaan. Als onderdeel van zijn onderzoek had de Nationale ombudsman een rondetafelgesprek met het ministerie van SZW, het ministerie van BZK en het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het doel van deze bijeenkomst was te bespreken welke rol de Rijksoverheid zou behoren te hebben bij het borgen van de mensenrechten van woonwagenbewoners, in het bijzonder van hun culturele identiteit, in het handelen van de overheid. Ook heeft de Nationale ombudsman de vraag voorgelegd op welke wijze de Rijksoverheid gemeenten kan ondersteunen bij het aanpakken van wat woonwagenbewoners als grootste probleem ervaren: het tekort aan standplaatsen.

Uit de bijeenkomst blijkt dat bij de Rijksoverheid een regierol ontbreekt. Tijdens de bijeenkomst was onduidelijk welk ministerie zich primair verantwoordelijk acht voor de mensenrechtensituatie van woonwagenbewoners. Het ministerie van BZK gaat enkel over het huisvestingbeleid, terwijl het ministerie van SZW zich beperkt tot het integratievraagstuk. Beide ministeres maakten duidelijk dat de overheid geen doelgroepenbeleid voert. Gemeenten zouden zelf stappen kunnen zetten in het beschermen van de culturele identiteit van woonwagenbewoners, bijvoorbeeld door een inventarisatie van de woonbehoeftes onder woonwagenbewoners om op die manier tot een woningaanbod te komen. Als gemeenten dat werkelijk willen doen, zou dat kunnen vereisen dat woonwagenbewoners op landelijk niveau als doelgroep worden gedefinieerd. En dat vindt de overheid onwenselijk. De Nationale ombudsman legde zijn bevinding voor dat het bij gemeenten uit zijn onderzoek ontbreekt aan voldoende kennis van het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (zie paragraaf 4.5). Hij vroeg de ministeries welke rol zij hierin zien voor de Rijksoverheid. Beide ministeries bevestigden opnieuw het standpunt van de Rijksoverheid: het woonbeleid is gedecentraliseerd naar de gemeenten die daarin hun eigen afweging maken.

43 Minister van SZW (18 november 2013), p. 17 (reactie op aanbeveling 165). 44 Minister van BZK (10 juli 2015), aanbevelingen 165, 167, 169 en 171.

19

3. WOONWAGENBEWONERS AAN HET WOORD 3.1 Inleiding Het vorige hoofdstuk beschreef de mensenrechtelijke context voor de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners en de positieve verplichting die hieruit volgt om voor voldoende standplaatsen te zorgen. Het beschreef ook het standpunt van de Nederlandse overheid dat de verantwoordelijkheid voor standplaatsen primair bij gemeenten ligt. Dit hoofdstuk beschrijft de kern van de ontvangen signalen van woonwagenbewoners: het tekort aan standplaatsen (paragraaf 3.2); de verhalen van woonwagenbewoners over 'uitsterfbeleid' bij gemeenten en over pogingen dit beleid aan te kaarten bij gemeenten (paragraaf 3.3); hun verhalen over problemen om in aanmerking te komen voor een standplaats (paragraaf 3.4); tot slot de problemen die woonwagenbewoners ervaren als zij wel een standplaats / woonwagen hebben (paragraaf 3.5). 3.2 Het tekort aan standplaatsen De Nationale ombudsman heeft, via klachten, interviews en meldingen, de persoonlijke ervaringen van in totaal 112 woonwagenbewoners gehoord. In een aantal gevallen gaven woonwagenbewoners zelf aan tot welke groep zij behoorden. Daaruit blijkt dat zowel reizigers, Roma en Sinti vertegenwoordigd zijn. De woonwagenbewoners zijn afkomstig uit ongeveer vijftig gemeenten. De hierna volgende grafiek geeft inzicht in het aantal signalen dat de Nationale ombudsman per provincie ontving.

Ook geeft de grafiek inzicht in het aantal 45 standplaatsen per provincie. Hieruit wordt duidelijk dat de verdeling van het aantal signalen over de provincies ook grotendeels correspondeert met de verdeling van het aantal standplaatsen over de provincies.

45 Voor een toelichting op het aantal standplaatsen: zie paragraaf 4.2.

20

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Aantal meldingen

30 25 20 15 10 5 0

Aantal meldingen

Aantal standplaatsen

De boodschap van vrijwel alle signalen is steeds dezelfde: er is een tekort aan standplaatsen. Woonwagenbewoners signaleren zowel een absolute afname (het aantal standplaatsen in een gemeente neemt af, bijvoorbeeld als gevolg van een uitsterfbeleid) als een relatieve afname (de populatie woonwagenbewoners neemt toe terwijl het aantal standplaatsen niet uitbreidt). Een woonwagenbewoonster vertelt dat er in haar gemeente al 22 jaar geen nieuwe standplaatsen zijn bijgekomen en dat het gevoerde beleid hoofdzakelijk bestaat uit het verkopen van standplaatsen. Zij ervaart dit als discriminatie. (#W69)

3.3 Aankaarten van het tekort aan standplaatsen Woonwagenbewoners kaarten het tekort aan standplaatsen regelmatig aan: bij hun gemeente, de woningbouwvereniging of de politiek. Ze doen dat in de hoop alsnog zelf een standplaats te bemachtigen. Maar ook om de schaarste aan standplaatsen voor de groep zichtbaar te maken op hun woonwagenlocatie, in de gemeente en in Nederland. Daarbij lopen zij tegen verschillende knelpunten aan. De gemeente geeft niet thuis Veel woonwagenbewoners die aankaarten dat zijzelf of hun familie een probleem ervaren bij het vinden van een standplaats, geven aan dat de gemeente niet thuis geeft. De gemeente weigert bijvoorbeeld over het tekort aan standplaatsen te praten of zij ontkent dat er een probleem is.

21

Aantal standplaatsen

Overzicht per provincie: aantal standplaatsen (in peiljaar 2009) tegenover aantal signalen uit meldpunt Nationale ombudsman (2016)

Mevrouw * woont op een woonwagenlocatie waar al dertig jaar lang geen nieuwe standplaatsen zijn bijgekomen. Sterker nog: vroeger waren er 65 standplaatsen, tegenwoordig zijn dat er nog maar 55. Dit is met name een probleem voor de jongeren. Daarom maakt mevrouw * zich samen met andere woonwagenbewoners hard voor uitbreiding van het aantal standplaatsen in haar gemeente. In 2008 had de gemeente aangekondigd nieuwe standplaatsen aan te leggen. Dat is steeds uitgesteld. En ook nu heeft de gemeente nog niets gedaan. In een gesprek hierover met de wethouder krijgt mevrouw * ineens te horen dat er helemaal geen vraag is naar standplaatsen. En dat terwijl de gemeente geen wachtlijst bijhoudt. (#W37)

Uit verschillende signalen komt verder naar voren dat gemeenten zich niet verantwoordelijk lijken te voelen voor de problemen die woonwagenbewoners ondervinden in het verkrijgen van een standplaats of woonwagen. Mevrouw * is een geboren woonwagenbewoonster. Op dit moment woont ze echter tegen haar zin in een stenen huis. Sinds zes jaar probeert ze een standplaats te krijgen. Zij geeft aan dat op de locatie waar ze graag zou willen wonen vijf van de in totaal tien plekken leeg staan. Mevrouw * is al vaak in gesprek gegaan met de woningbouwvereniging. De woningbouwvereniging is namelijk verantwoordelijk voor de uitgifte van standplaatsen, maar daar komt ze niet verder. Mevrouw * neemt daarom contact op met de gemeente, die verantwoordelijk is voor het huisvestingsbeleid. Die stuurt haar weer terug naar de woningbouwvereniging. Mevrouw * vertelt dat dit haar het gevoel geeft dat ze nergens terecht kan met haar probleem. (#W17)

Veelgehoord is dat de betrokkenheid van verschillende partijen bij de uitgifte van, het beheer van en de ontwikkeling van standplaatsen, het moeilijk maakt om signalen af te geven. Betrokken instanties zijn: de gemeente, de woningbouwvereniging, de beheerder, een tussenpersoon. Woonwagenbewoners weten veelal niet wie waarvoor verantwoordelijk is. De verschillende partijen wijzen bovendien regelmatig naar elkaar als de woonwagenbewoners een probleem aankaarten. Daardoor is onduidelijk of de problemen van woonwagenbewoners voldoende in beeld zijn bij de gemeente en opgepakt worden. Een groep woonwagenbewoners probeert het uitsterfbeleid in hun gemeente aan de orde te stellen. Uit het nieuwe bestemmingsplan volgt dat het woonwagenkamp waarop zij wonen, moet inkrimpen van 41 naar 25 standplaatsen, zo vertellen ze aan de ombudsman. Het is voor de woonwagenbewoners echter onduidelijk bij wie ze terecht moeten met hun zorgen. Door de woonstichting worden wagens verhuurd. De grond wordt van de gemeente gehuurd. Een andere organisatie doet het onderhoud en laat wagens plaatsen, in opdracht van de gemeente en de woonstichting. Die instanties verwijzen naar elkaar als de woonwagenbewoners de problemen willen bespreken. Het is ook lastig dat medewerkers van de organisaties met wie ze gesprekken voerden, later ineens niet meer in dienst zijn. Daardoor missen ze een vast aanspreekpunt.

Eén van de woonwagenbewoonster vroeg de gemeente te komen kijken naar de situatie ter plekke zodat zij met eigen ogen kan zien wat er aan de hand is, maar de gemeente wil niet komen. (#W20)

22

Een aantal woonwagenbewoners benoemt dat door het uitblijven van een regierol van gemeenten, de Rijksoverheid de verantwoordelijkheid naar zich toe zou moeten trekken om te zorgen voor voldoende standplaatsen. De heer en mevrouw * wonen in een woonwagen op een locatie in gemeente X. Nu hun kinderen op zichzelf willen gaan wonen in een woonwagen, zetten zij zich in voor meer standplaatsen en een verandering van het beleid. Ze hebben meerdere keren contact gezocht met de gemeente, wethouders uitgenodigd en raadvergaderingen bijgewoond, maar dat leverde niets op: 'Ze komen nog niet eens op gesprek. Als je ze tien keer uitnodigt: ze komen niet.' Eén keer werden zij door de gemeente uitgenodigd, vertellen ze aan de ombudsman. Toen bleek dat de gemeente alleen wilde praten over onderwijs en werk: 'Hoe is het met de kinderen, hoe is het met school en werk?' Het echtpaar reageert: 'Wij hadden zoiets van: Pardon? School en werk? De meeste kinderen gaan gewoon naar school, je probeert ze aan het werk te krijgen, hoe moeilijk dat ook is.' Waar zij met de gemeente over wilden praten, was het standplaatsenbeleid, maar dit was niet bespreekbaar: 'Wij vinden één ding ook heel belangrijk, gemeente: Hoe zit het met standplaatsen, hoe zit het daarmee? Nee, daar hebben we het niet over, krijgen we dan te horen.' (#W9)

3.4 Het toegewezen krijgen van een standplaats Wanneer er wel nog standplaatsen te vergeven zijn - bijvoorbeeld wanneer er nieuwe standplaatsen bijkomen of een standplaats vrijkomt - ervaren woonwagenbewoners problemen, zo blijkt uit hun verhalen. Om in aanmerking te komen voor een vrijgekomen standplaats is het zaak dat je als woonwagenbewoner op de wachtlijst voor standplaatsen staat en aan de beurt komt voor toewijzing van een standplaats. Woonwagenbewoners ervaren uiteenlopende problemen om een standplaats toegewezen te krijgen. Onduidelijke, oneerlijke of geen wachtlijst Een deel van de problemen heeft te maken met de wachtlijst zelf: woonwagenbewoners vinden de criteria voor de wachtlijst onduidelijk, ontvangen hierover tegenstrijdige informatie of menen dat de wachtlijst niet eerlijk gevolgd wordt. Hieronder volgen voorbeelden van: - er is geen wachtlijst voor standplaatsen; - de wachtlijst is kwijt; - er is onduidelijkheid over de criteria voor de wachtlijst.

23

'[E]r is nu ook geen wachtlijst en dat is waar we constant naar gevraagd hebben. We hebben al zoveel brieven naar de gemeente gebracht van mensen die ingeschreven staan. Om aan te geven dat er een tekort is. En daar reageren ze niet op. Ze zeggen: je kan bij de huisvesting inschrijven.' (#W3) 'In gemeente * maken ze geen nieuwe kampen. De enige mensen die er aanspraak op maken zijn mensen die het kunnen overnemen, of erfgenamen. Er wordt niet gewerkt met wachtlijsten. Ik maak dus geen kans.' (#W43) 'Mijn dochter wil graag op het woonwagenkamp wonen. Omdat dit niet mogelijk is, woont zij nu noodgedwongen op een industrieterrein. Er is geen wachtlijst waar mijn dochter zich kan inschrijven. De gemeente doet wel de mondelinge toezegging dat mijn dochter wordt benaderd wanneer iets vrijkomt. Maar hier komt niks van terecht.' (#W49)

'Zij wil een standplaats krijgen in de gemeente *. Ze staat al 7 tot 8 jaar op de wachtlijst. Nu is de betrokken ambtenaar met pensioen en zijn ineens alle eerdere gegevens kwijt en moet ze weer achteraan sluiten.' (#W80)

Mevrouw * loopt regelmatig langs bij het loket van de gemeente om te vragen naar haar plaats op de wachtlijst. Op gegeven moment kreeg ze te horen dat als regel geldt dat je een woonwagen op een standplaats krijgt, als je twee jaar in een woonwagen (op eigen naam) woont. Maar hoe kan dat nou, vraagt zij zich af? Waar moet je die twee jaar dan met je woonwagen staan? (#W56)

Lange wachttijd Een ander type klachten is de lange wachttijd voor een standplaats. De wachttijden die woonwagenbewoners noemen, variëren van 6 jaar tot 25 jaar terwijl hun wachttijd nog steeds doorloopt. In één verhaal werd de lange wachttijd uiteindelijk wel beloond met een 46 standplaats: na 20 jaar wachten. 'Ik probeer ook op andere plekken in Limburg en zelfs in de rest van Nederland [een standplaats] te vinden. Maar ik kom er nergens tussen. Overal zijn jarenlange wachtlijsten, soms zelfs wel 25 jaar. Er zijn wel plekken, maar die worden dan gegeven aan mensen uit de eigen gemeente die in een noodsituatie zitten.' (#W43)

46 Het is lastig een vergelijking te maken met wachttijden waarmee andere burgers te maken hebben. Het meest in de buurt komen de wachttijden voor mensen die zich ingeschreven hebben voor een sociale huurwoning. Zie rapport Wachten, zoeken en vinden. Hoe lang duurt het zoeken naar een sociale huurwoning?. Uit Kromhout et al. (2016) blijkt dat de inschrijfduur voor reguliere woningzoekenden (geen urgentie) varieert van 2,8 jaar voor de regio Haaglanden tot 7,4 jaar voor de regio Utrecht en 8,7 jaar voor de regio Amsterdam.

24

Toewijzing aan burgers Woonwagenbewoners vertellen ook dat standplaatsen, als ze vrijkomen, niet altijd aan woonwagenbewoners worden toegewezen. 'Niet alle standplaatsen [in onze gemeente] worden bewoond door woonwagenbewoners: zo'n 8 of 9 standplaatsen worden bewoond door mensen die niet van oorsprong tot de groep van woonwagenbewoners behoren. Bij de toewijzing van standplaatsen wordt het afstammingsbeginsel dus niet gehanteerd.' (#W69)

'De wagens die vrijkomen: daar kunnen dan reizigers ingaan en geen daarvan zijn wat wij dan noemen 'burgers'. […] in de gemeente * heb je een kampje, daar staan vijf wagens: drie van de vijf daar zitten burgers in. En die lopen overal met een grote mond van 'wij zijn kampers'. En dat zijn degene waar wij een slechte naam van krijgen.' (#W3)

Andere verhalen werpen meer licht op hoe dit mogelijk is. Het blijkt dan dat wachtlijsten voor standplaatsen opengesteld zijn voor iedereen, niet alleen woonwagenbewoners. Woonwagenbewoners geven aan dat hierdoor het aantal standplaatsen voor woonwagenbewoners feitelijk afneemt, terwijl er sowieso al een tekort is. 'Vroeger had je dat wel, wachtlijsten voor woonwagenbewoners, maar dat hebben ze nu ook niet meer. Dat valt nu samen met de gewone, met de reguliere inschrijvingen. Dus nu kunnen ook mensen van buitenaf ingeschreven worden op een kamp. Daar zijn wij zwaar op tegen. Want er is voor ons al helemaal geen plek meer, weet je wel.' (#W7)

Urgentie Naast problemen met wachtlijsten of toewijzingscriteria lopen sommige woonwagenbewoners er tegenaan dat het niet mogelijk is een urgentieverklaring te verkrijgen voor een standplaats. De dochter van mevrouw * komt in aanmerking voor begeleid wonen. Op dit moment woont zij illegaal in een woonwagen op de woonwagenlocatie van haar moeder. Dit maakt het mogelijk dat haar moeder haar kan begeleiden en helpen. Wie op de wachtlijst staat voor een sociale huurwoning, kan wegens bijzondere omstandigheden met urgentie in aanmerking komen voor een huurwoning. Mevrouw * werd getipt dat haar dochter wegens haar handicap mogelijk met voorrang een (legale) standplaats zou kunnen krijgen. Het bleek echter dat een 'urgentie'-regeling weliswaar geldt voor sociale huurwoningen, maar niet voor standplaatsen, zo vertelt mevrouw * aan de ombudsman. (#W9)

Beleid voor sociale huurwoningen Gemeenten hebben veel ruimte om zelf invulling te geven aan hun standplaatsenbeleid. Ze kunnen ervoor kiezen om standplaatsen te verkopen, om standplaatsen en woonwagens te verhuren of omdat dit over te dragen aan woningcorporaties. Ook

25

kunnen zij zelf keuzes maken in de criteria voor toewijzing. Enkele woonwagenbewoners vertellen dat gemeenten de criteria voor toewijzing van een sociale huurwoning ook toepassen op de toewijzing van standplaatsen. Bij toepassing hiervan kunnen zich twee situaties voordoen voor woonwagenbewoners die op de wachtlijst staan voor een standplaats en woonwagen: - ze hebben een te hoog inkomen en komen om die reden niet in aanmerking voor een standplaats; - hun inkomen voldoet aan de toewijzingscriteria en ze krijgen daarom een standplaats toegewezen; toewijzing van een (huur)woonwagen maakt hiervan geen onderdeel; ze moeten zelf zorgen voor een woonwagen. - De eerste situatie is een voorbeeld van criteria voor toewijzing die woonwagenbewoners niet eerlijk vinden. Een casus hierover wordt in het volgende hoofdstuk (paragraaf 4.3) uitgebreid besproken. Mevrouw * vindt het beleid van haar gemeente om de toewijzing van een woonwagen gelijk te stellen met de criteria voor een sociale huurwoning discriminerend. Dit geldt namelijk ook niet voor gewone huizen. Ze vertelt dat onder de woonwagenbewoners voor de grap werd gezegd van: 'zeg allemaal maar je baan op of stop met je bedrijf en vraag een uitkering aan, dan krijg je een standplaats.' Door dit beleid maken haar zoons ook geen aanspraak op een standplaats omdat zij allebei een eigen bedrijf hebben.

Mevrouw heeft het gevoel dat de gemeente op deze manier een uitsterfbeleid voert. (#W68)

De tweede situatie illustreert hoe woonwagenbewoners, zelfs wanneer ze een standplaats krijgen toegewezen, nog weer tegen nieuwe problemen kunnen aanlopen. Door een laag inkomen voldoe je aan de criteria voor toewijzing van een standplaats zonder woonwagen. 'Mensen die wel in aanmerking komen krijgen van de woningbouwcorporatie een kale kavel. Mensen moeten dus zelf een woonwagen kopen. Maar doordat ze in een lage inkomensgroep zitten, kunnen ze hiervoor geen hypotheek krijgen.' 'Dan kun je wel een standplaats krijgen, maar dan wil de woningcorporatie geen woonwagen verstrekken. Maar met dat loon kan men zelf geen woonwagen kopen. Dit noemt men dan de sociale sector: leven onder de hemel op een hoop stenen. Hard werken en volwaardig meedraaien in de maatschappij wordt hiermee afgestraft.' (#W69)

3.5 Problemen met bestaande standplaatsen Sommige woonwagenbewoners beschikken over een standplaats en een woonwagen die zij huren van de gemeente of een woningcorporatie. Zij zijn niettemin bezorgd over het behoud van hun standplaats. Zij noemen vaak het langdurig achterstallige onderhoud 47 aan bijvoorbeeld de woonwagenlocatie, de huurstandplaats zelf of de huurwoonwagen. 47 Een deel van de woonwagenlocatie is doorgaans *openbare ruimte* (toegangsweg, stoepen) waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Afhankelijk van het regime waarvoor een gemeente gekozen heeft, is ofwel een gemeente ofwel een woningcorporatie voor het onderhoud van de standplaatsen en huurwoonwagens. In complexe gevallen kan het onduidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Een rode draad in de verhalen van

26

Daarnaast ervaren woonwagenbewoners onzekerheid als gevolg van gemeentelijke plannen voor herontwikkeling (renovatie) van woonwagenlocaties. Onderhoudsproblematiek Veel van de signalen die de Nationale ombudsman ontving, gingen over het slechte onderhoud van de locatie en woonwagens. Woonwagenbewoners ervaren het soms als een aansporing van gemeenten om te verhuizen naar 'normale' woningen, wanneer er sprake is van jarenlang achterstallig onderhoud, waardoor ook de leefbaarheid in het gedrang komt. Enkele woonwagenbewoners vertelden dat zij toen maar naar de Huurcommissie zijn gegaan die hen vervolgens in het gelijk stelde. De Huurcommissie beoordeelt of de woonwagen en/of standplaats ernstige gebreken heeft. Alleen als de gebreken het woongenot ernstig verstoren of de bruikbaarheid van de woonwagen en/of standplaats ernstig belemmeren, kan de Huurcommissie de huur (tijdelijk) verlagen. In verschillende gevallen heeft de Huurcommissie woonwagenbewoners in het gelijk 48 gesteld. 'Toen heb ik er een advocaat opgezet en […] ik ben in mijn gelijk gesteld […] door de Huurcommissie. Die constateerde […] hier ook zoveel gebrekkige dingen […], […] de uitspraak was dat ik maar de helft van de huur hoefde te betalen.

Nou waarop [de beheerder] weer zei jullie hebben de verkeerde rechtspersoon aangeschreven, je had [de woningcorporatie] moeten aanschrijven, waarop wij weer zeggen ho effe, maar vanuit hun krijgen we te horen dat we naar jullie moeten.' (#W7)

Ook klagen verschillende woonwagenbewoners erover dat de standplaatsen veel te klein zijn, waardoor de brandveiligheid niet gewaarborgd is. 'De wagen van mijn zus staat zo dicht bij de mijne, dat ze door het raam een bord eten kan aangeven'. (#W16)

Herontwikkeling van locatie Uit de signalen van woonwagenbewoners blijkt dat verschillende gemeente bezig zijn (geweest) om de woonwagenlocaties te herontwikkelen. Uit gesprekken met gemeenten bleek dat een belangrijke reden voor hen is om de locatie in overeenstemming te brengen met bijvoorbeeld regels voor brandveiligheid. Gelet op de geschetste problemen met onderhoud kan dat ook voor woonwagenbewoners een positieve ontwikkeling zijn. Toch vertelden verschillende woonwagenbewoners over slechte ervaringen. Zo zouden gemeenten telkens aankondigen te beginnen met renovatie, maar in de praktijk de start telkens wordt uitgesteld. Ook blijkt de herontwikkeling geregeld gepaard te gaan met aanpassingen die nadelig uitvallen voor de woonwagenbewoners. Een voorbeeld betreft dat de gemeente de woonwagens vervangt door (stenen) woningen.

woonwagenbewoners is ook dat zij vaak niet weten wie (gemeente of woningcorporatie?) waarvoor verantwoordelijk is. 48 Zie bijvoorbeeld: huurcommissie van Eindhoven (10 januari 2014).

27

De heer en mevrouw * wonen al hun hele leven in een woonwagen. De gemeente besluit op enig moment om de woonwagenlocatie te herontwikkelen. De heer en mevrouw * willen eigenlijk liever in een woonwagen blijven wonen. Ze gaan toch akkoord met de woning, maar in een contract met de woningcorporatie wordt wel afgesproken dat er caravans naast de woningen mogen staan. Elke keer als de heer en mevrouw * terug verlangen naar het gevoel van het vrije wonen, dan lopen zij in twee stappen naar hun caravan. Dat geeft een vertrouwd gevoel. Ook veel andere bewoners van de woonwagenlocatie hebben deze afspraak gemaakt met de woningcorporatie. Enkele jaren later zijn er op de strook voor de caravans betonblokken geplaatst. Meneer en mevrouw * voelen zich voor de gek gehouden. Ze kaarten het probleem aan bij de woningcorporatie. Die zegt dat ze bij de gemeente moeten zijn. De gemeente zegt op haar beurt dat de woningcorporatie verantwoordelijk is. (#W10)

Mevrouw * vertelt dat de woonwagens op de locatie waar zij en haar man wonen, al lang aan vervanging toe zijn. Enkele jaren geleden ging de woningcorporatie hiermee aan de slag. De woonwagenbewoners kregen drie opties: een woonwagen, chalet of woning. Mevrouw * wilde een woonwagen, omdat dit aansluit bij haar cultuur. Toen de tekeningen klaar waren, bood de woningcorporatie ineens alleen een woning aan. De woningcorporatie is niet bereid om water bij de wijn te doen; de gemeente vindt dat ze niets kan betekenen, omdat de locatie van de woningcorporatie is. (#86)

28

4. STANDPLAATSEN: BELEID EN PRAKTIJK 4.1 Inleiding Hoofdstuk 2 beschreef onder meer de reactie van de Nederlandse overheid op aanbevelingen zoals die van de ECRI over het standplaatsenbeleid. De strekking van die reactie is dat de verantwoordelijkheid voor woonwagenbewoners primair bij gemeenten ligt, onder meer voor het standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 3 beschreef dat woonwagenbewoners een tekort aan standplaatsen signaleren als belangrijkste probleem voor instandhouding van hun culturele identiteit; dat zij problemen ervaren bij het aankaarten van dit tekort bij gemeenten, hoeveel moeite woonwagenbewoners ervaren om een standplaats toegewezen te krijgen (onbetrouwbare wachtlijsten, lange wachttijden, toewijzing van standplaatsen aan nietwoonwagenbewoners) en ten slotte dat ook woonwagenbewoners met een standplaats zich zorgen maken om het behoud daarvan (achterstallig onderhoud van huurwagens, verlies van standplaatsen door herontwikkeling van woonwagenlocaties). Dit hoofdstuk beschrijft hoe de zeven gemeenten uit het onderzoek met de verantwoordelijkheid voor het standplaatsenbeleid omgaan. Eerst wordt ingegaan op wat de overheid, in het bijzonder gemeenten, weet over de behoefte onder woonwagenbewoners aan standplaatsen (paragraaf 4.2).

Daarna wordt beschreven hoe standplaatsen worden toegewezen aan woonwagenbewoners (paragraaf 4.3) en hoe gemeenten omgaan met bestaande standplaatsen / woonwagens (paragraaf 4.4). Tot slot wordt gekeken naar een dilemma dat de zeven gemeenten zelf met het standplaatsenbeleid ervaren: als een gemeente aan woonwagenbewoners het voorrecht gunt om op een eigen locatie volgens eigen woonvormen te wonen (standplaatsenbeleid), staat dat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel dat van een gemeente juist vergt om haar burgers gelijke rechten te geven (paragraaf 4.5). 4.2 Standplaatsen: aanbod en behoefte De bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners vergt dat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn voor woonwagenbewoners. Dit betekent dat het aanbod van standplaatsen in een redelijke verhouding moet staan tot de daadwerkelijke vraag aan standplaatsen bij woonwagenbewoners. Sluit het aanbod van standplaatsen / woonwagens aan op de behoefte daaraan? De verhalen van woonwagenbewoners lijken erop te wijzen dat niet het geval is (zie paragraaf 3.2). Dit is lastig te objectiveren. Cijfers waaruit het werkelijke aanbod en de werkelijke behoefte kan blijken, zijn niet beschikbaar of niet recent.

Het aanbod aan standplaatsen Eind 2009 gaf de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie aan de Tweede Kamer informatie over het aantal standplaatsen in Nederland (peiljaar 2009): 'in totaal 49 8300 standplaatsen, verdeeld over 1150 centra'. Meer recente gegevens zijn niet

49 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XVIII, nr. 11. Ook BMC (2012) verwijst naar deze bron.

29

bekend. Bij cijfers over aantallen standplaatsen zijn de volgende kanttekeningen te plaatsen. Begin 2009 had dezelfde minister ook al eens de Tweede Kamer geïnformeerd, toen met 50 cijfers die betrekking hadden op peiljaar 2006. Interessant aan deze cijfers is dat zij inzicht geven, per gemeente, in zowel het officiële aantal standplaatsen ('Aantal volgens 51 bestemmingsplan') als het werkelijke aantal ('Aantal werkelijk'). Dan blijkt dat hiertussen een verschil bestaat. De toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie gaf hierop als toelichting dat het 'verschil kan duiden op illegale standplaatsen, waarbij de gemeente 52 op dat moment (2006) nog moest besluiten tot legaliseren of handhaven'. Het werkelijke aantal standplaatsen in 2006 was 8.949 (tegenover 8.188 officiële standplaatsen). Was het cijfer dat de minister later dat jaar aan de Tweede Kamer gaf, namelijk 8.300 standplaatsen, een weergave van het officiële of het werkelijke aantal standplaatsen? Uit de toelichting van de minister blijkt dit niet. Nog een andere kanttekening betreft de definitie van een standplaats. Een voorbeeld uit het onderzoek laat dit zien. In twee gemeenten zijn de woonwagenlocaties herontwikkeld. Dat heeft meer woongelegenheid opgeleverd. Bij nadere beschouwing blijkt dat op de standplaatsen zowel woonwagens zijn geplaatst als ook (deels bakstenen) woningen.

Via het meldpunt van de Nationale ombudsman lieten meerdere woonwagenbewoners weten dat zij een stenen woning geen geschikt alternatief vinden: alsof via een omweg hun cultuur alsnog wordt afgenomen. De meldingen laten dus zien dat het niet vanzelfsprekend is om standplaatsen waar een gemeente bakstenen woningen heeft laten bouwen, mee te tellen in de cijfers voor standplaatsen. Wat voor woonwagenbewoners een acceptabele woonvorm is (woonwagen, chalet, bakstenen woning of anderszins) was overigens geen onderdeel van het onderzoek. Aantal woonwagenbewoners met/ zonder standplaats De overheid heeft geen exacte, actuele cijfers over het aantal woonwagenbewoners. Andere instanties hebben in de laatste jaren ook gepoogd inzicht te krijgen in de omvang 53 van het aantal woonwagenbewoners in Nederland (zie onderstaande tabel). Uit de toelichting op zulke cijfer wordt duidelijk dat het heel moeilijk blijkt om min of meer nauwkeurige cijfers te verzamelen.

50 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 86. 51 Eerder dat jaar verscheen VROM-Inspectie (2009). Dit bevat in bijlage 1 een overzicht met standplaatsen per gemeente. Dit overzicht bevat alle gemeenten, maar vermeldt alleen de aantallen standplaatsen volgens het bestemmingsplan. 52 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 86, p. 3. 53 In een evaluatie van het woonwagenbeleid uit 1994 werd destijds een schatting gemaakt van '25.000 à 30.000 personen die in Nederland in een woonwagen wonen en daartoe ook wettelijk zijn gerechtigd'. Daarbij werd vermeld dat 'de woonwagenbevolking qua leeftijdsopbouw relatief jong is' (Overbekking 1994:2). Verduyn (2010) meldt zelfs een schatting van 60.000 tot 70.000 woonwagenbewoners. Deze schatting wijkt overigens zeer af van de schattingen in de grafiek. Onduidelijk is ook waarop de schatting is gebaseerd.

30

Aantal

Aantal

Aantal woon-

Roma/ Sinti

reizigers

wagenbewoners

6.000

30.000

36.000

2005/ Boog (2006)

6.000

29.000

35.000

2008/ Schriemer (2009)

10.000

23.000

33.000

-

-

Peiljaar/ Bron: 2003/ Rodrigues & Matelski (2004)

2009/ minister voor Wonen, Wijken en Integratie (2009)

54

2010/ Europese Commissie (2011)

2013/ ECRI (2013)

15.000 tot 20.000 40.000

-

-

(marges: 32.000 tot 48.000)

8.000 tot 22.500

-

-

De beide monitors die, in opdracht van de Rijksoverheid, ten behoeve van het EU-kader zijn uitgevoerd (zie paragraaf 2.4), doen geen uitspraken over aantallen woonwagenbewoners (dan wel specifiek Roma of Sinti). Een andere vraag is hoeveel woonwagenbewoners geen standplaats hebben, bijvoorbeeld omdat ze buiten een woonwagenlocatie wonen (in een rijtjeswoning, een 55 appartement, een caravan). Van het totaal aantal Roma en Sinti leeft, volgens opgave 56 van de Nederlandse overheid uit 2013, zo'n 3.000 tot 4.000 op woonwagenlocaties. Dat zou betekenen dat het aantal Roma en Sinti buiten een woonwagenlocatie varieert van 57 4.000 tot 19.500 personen. Over reizigers die buiten een woonwagenlocatie wonen, zijn geen cijfers bekent. Inschatting behoefte aan extra standplaatsen In hoeverre komt het aantal van 8.949 standplaatsen tegemoet aan de behoefte van woonwagenbewoners? Zijn extra standplaatsen nodig? En hoeveel dan? Vooral het aantal woonwagenbewoners zonder standplaats is niet duidelijk in beeld. Daarbij is ook niet duidelijk of alle woonwagenbewoners zonder standplaats ook werkelijk behoefte hebben aan een standplaats. De monitors voor het EU-kader geven hierin vrijwel geen 54 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XVIII, nr. 11, p. 17. 55 Deze woonwagenbewoners wonen in een bakstenen woning (rijtjeswoning, appartement).

Het kan ook gebeuren dat woonwagenbewoners illegaal op een woonwagenlocatie (bijv. in een camper naast de woonwagen van ouders) wonen. Voor de hier gekozen definitie vallen beide groepen in de categorie: 'wonen buiten de woonwagenlocatie'. 56 ECRI (2013), p. 48, overweging 159. 57 Uitgangspunt voor het aantal Roma en Sinti is hier de opgave van ECRI (8.000 tot 22.500).

31

inzicht. Alleen over de Sinti wordt opgemerkt: 'Een groot deel van de Sinti woont in een 58 woonwagenkamp, of heeft de wens in een woonwagen te wonen'. Niettemin zijn er aanwijzingen dat er wel degelijk een tekort aan standplaatsen is. Onderzoeken over een langere periode bevatten indicaties dat de woonwagenbevolking 59 relatief jong is en meer dan gemiddeld groeit. Vaker hebben woonwagenbewoners 60 aangegeven dat het aantal standplaatsen niet meegroeit. Tegelijk heeft de afschaffing 61 van de Woonwagenwet geleid tot het krimpen van het aantal standplaatsen. Een handreiking van de VROM-Inspectie weet te vermelden dat '[i]n 2000 is berekend dat er 62 nog een behoefte is aan circa 2000 standplaatsen'. In onderzoek van Schriemer (2009) 63 wordt het tekort aan standplaatsen op 3.000 geschat. Uit verhalen die de Nationale ombudsman via het meldpunt ontving, blijkt dat een deel van de woonwagenbewoners zonder standplaats kiest voor illegale bewoning van een camper of caravan op een woonwagenlocatie, vaak naast de woonwagen van (groot)ouders. Dit zou het verschil kunnen verklaren waarover de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie in 2009 aan de Tweede Kamer rapporteerde: tussen het aantal standplaatsen 'volgens het bestemmingsplan' en het 'werkelijke aantal' standplaatsen (zoals eerder beschreven in deze paragraaf: 'Het aanbod aan standplaatsen').

Dat het mogelijk was het 'werkelijke aantal' standplaatsen inzichtelijk te maken, laat overigens zien dat gemeenten op deze manier althans weet hebben van het tekort aan standplaatsen. Tot slot: de zaken die enkele woonwagenbewoners aan het College hebben voorgelegd, staan niet op zich. Ze zijn representatief voor een groot ongenoegen onder woonwagenbewoners over het aantal standplaatsen. Dit blijkt ook uit de verhalen die woonwagenbewoners aan de Nationale ombudsman hebben verteld. 4.3 Toewijzing van standplaatsen Voor gemeenten die géén uitsterfbeleid voeren, speelt de vraag: hoe ga je als gemeente om met de toewijzing van standplaatsen, bijvoorbeeld omdat een nieuwe standplaats is aangelegd of omdat de bewoner van een bestaande standplaats is komen te overlijden? Voor sociale huurwoningen wordt doorgaans met een wachtlijst gewerkt. Geldt dit ook voor standplaatsen? En wie mag zich inschrijven op zo'n wachtlijst? Woonwagenbewoners hebben aan de Nationale ombudsman verteld dat zij hierover zorgen hebben. Zij vertellen verhalen over standplaatsen die aan niet-woonwagenbewoners worden toegewezen waardoor minder standplaatsen beschikbaar komen voor woonwagenbewoners.

58 Seidler et al. (2015), p. 10. 59 Penninx (1988); Overbekking et al. (1991); Cebeon (1997). Ook in de context van de Europese context is de gemeenschap van woonwagenbewoners jong: Europese Commissie (2011), p. 2. 60 Sluiter (2001), hoofdstuk 10. 61 Jorna (2009), p. 47. Al bij de voorgenomen afschaffing van de Woonwagenwet observeerde Van Osch (1997, p. 1128) dat 'de behoefte aan standplaatsen […] nog steeds aanzienlijk' is. 62 VROM-Inspectie (2006), p. 3. 63 Schriemer (2009), p. 22.

32

Afstammingsbeginsel Met de afschaffing van de woonwagenwet is het afstammingsbeginsel komen te vervallen (zie paragraaf 2.4). Gemeenten hoeven het afstammingsbeginsel dus niet meer te respecteren. Eén gemeente was hierover heel duidelijk: 'Het afstammingsbeginsel geldt niet' (#G4). Nog een tweede gemeente heeft de keuze gemaakt om de beleidspraktijk van het afstammingsbeginsel af te schaffen. Dit komt feitelijk neer op het (op termijn) afbouwen van standplaatsen/woonwagens, ook wanneer de status van standplaatsen formeel blijft gehandhaafd. Een andere gemeente meende op dat het in de praktijk niet waarschijnlijk is dat niet-woonwagenbewoners zich zullen inschrijven voor een standplaats / woonwagen. Uit gesprekken met woonwagenbewoners blijkt dat het toch voorkomt: zij vertellen hoe in hun gemeenten niet-woonwagenbewoners toch een standplaats / woonwagen kregen. Afschaffen van het afstammingsbeginsel betekent in ieder geval, wat het ook in de praktijk betekent, dat woonwagenbewoners een waarborg verliezen voor het in stand houden van hun cultuur. De overige vijf gemeenten uit het onderzoek zijn het afstammingsbeginsel blijven respecteren. Het respecteren van het afstammingsbeginsel is daarmee verschoven van een wettelijke plicht naar beleidspraktijk. Deze praktijk waarborgt dus in beginsel dat standplaatsen behouden blijven voor woonwagenbewoners.

Het respecteren van het afstammingsbeginsel gebeurt in verschillende varianten: - de gemeente of woningcorporatie hanteert een wachtlijst voor standplaatsen waarop alleen woonwagenbewoners kunnen inschrijven, via het zgn. woongroep-model; - geen wachtlijst: de woonwagenbewoners van een locatie mogen collectief een kandidaat uit hun midden voordragen; de woningcorporatie beslist; - geen wachtlijst: de vertrekkende woonwagenbewoner dan wel de erfgenamen van een overleden woonwagenbewoner mogen een kandidaat voordragen (meestal een kind of andere familie van de vertrekkende, dan wel overleden woonwagenbewoner). Systematiek van sociale huurwoningen Een thema dat soms terugkeerde in gesprekken met gemeenten uit het onderzoek was het toewijzingsbeleid voor sociale huurwoningen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om standplaatsen toe te wijzen op basis van dit beleid. Sommige gemeenten doen dat inderdaad. Het beleid voor sociale huurwoningen valt binnen de kaders van de Woningwet 2015. Huishoudens met de laagste inkomens hebben recht op een woning met een huur die voor hen betaalbaar is. Om dit te waarborgen geldt er een systeem van 'passend toewijzen'. Onderdeel hiervan zijn inkomensnormen. Deze leggen vast welke mensen binnen de groep vallen van huishoudens met de laagste inkomens. Hierbij wordt gekeken naar het inkomen tot aan de maximuminkomensgrenzen voor de huurtoeslag.

Voor het jaar 2016 gelden bijvoorbeeld de volgende inkomensnormen: - voor éénpersoonshuishoudens: inkomen beneden de €22.100; - meerpersoonshuishoudens beneden de AOW-leeftijd: inkomen beneden de €30.000; - voor meerpersoonshuishoudens boven de AOW-leeftijd: beneden de €30.050.

33

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om vanuit dit beleid invulling te geven aan hun beleid voor standplaatsen en woonwagens. Drie van de bij het onderzoek betrokken gemeenten bleken het beleid van sociale huurwoningen toe te passen op alle standplaatsen of woonwagens die verhuurd worden. In deze drie gemeenten heeft de Nationale ombudsman ook gesproken met woonwagenbewoners. In één gemeente hoorde de Nationale ombudsman het verhaal van een echtpaar dat problemen aankaart met het 'passend toewijzen'. Dit echtpaar voerde samen met andere woonwagenbewoners al geruime tijd gesprekken met de gemeente en woningcorporatie over de vraag of deze bereid waren tot uitbreiding van de woonwagenstandplaatsen. Uiteindelijk toonde de woningcorporatie zich hiertoe bereid. Het was haar voornemen om het systeem van 'passend toewijzen' op de nieuwe standplaatsen toe te passen. Voor het echtpaar en diverse andere woonwagenbewoners bood dit geen oplossing. Het echtpaar omschrijft het probleem als volgt (geciteerd uit de klachtbrief): 'Als een alleenstaande woonwagenbewoner meer verdient dan €22.000 bruto, heeft hij geen recht op een woonwagenstandplaats. Als je inkomen onder die €22.000 ligt kun je wel een standplaats krijgen, maar dan wil de woningcorporatie geen woonwagen verstrekken. Met dat loon kan men zelf geen woonwagen kopen.

Dit noemt men dan de sociale sector: leven onder de hemel op een hoop stenen. Hard werken en dan ook volkomen onbegrepen en genegeerd [worden. We] vinden het dan ook niet menswaardig dat onze rechten als woonwagenbewoner om onze cultuur te beleven op deze wijze worden geschonden terwijl partijen zoals o.a. het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dit beaamt. Naar mijn inziens wordt het ons op deze manier onmogelijk gemaakt om onze cultuur te kunnen beleven. Het kan toch niet zo zijn dat een wet (passend toewijzen) die bedoeld is om de financieel zwakkeren in de samenleving te beschermen en hun een eerlijke kans te geven op een passende huisvesting, dat uitgerekend die wet, één van de zwakste groepen van Nederland, de woonwagenbewoners, uitsluit en het hun onmogelijk maakt om te kunnen leven volgens hun cultuur en vervolgens de sociale sector in worden gedwongen.' (#W6)

Het beleid van passend toewijzen bleek ook ongunstig uit te pakken voor hun eigen zoon: 'Mijn zoon zal nooit een standplaats krijgen, omdat hij te veel verdient.' (#W6)

Het mislopen van een standplaats vanwege een te hoog inkomen blijkt niet het enige negatieve effect van dit beleid te zijn. Het echtpaar licht toe: 'Ik ben er een groot voorstander van dat je als ouder de kinderen zo veel mogelijk stimuleert om een opleiding te volgen. Alleen, nu komt het tegenstrijdige, als ik dan kijk hoe mijn kinderen - die hebben het beide goed gedaan - als ik dan kijk wat voor berg ze op moeten en waar ze tegen aan lopen en hoe het nu gaat wanneer jij een goed gesitueerde woonwagenbewoner bent dat je eigenlijk geen woonwagenbewoner mag zijn […] dan heb ik zoiets van: waarom heb ik mijn kinderen naar school gedaan. Waar heb ik twintig jaar aan vergooid?' (#W6)

34

Een vierde gemeente plaatste kritische kanttekeningen bij het systeem van 'passend toewijzen' als het toegepast wordt op standplaatsen en / of woonwagens: 'Voor de gemeente is het nog een open vraag hoe de reguliere voorwaarden in de huisvestingsvergunning kunnen worden verwerkt. Onderdeel van het 'passend toewijzen' is namelijk een bepaalde inkomensnorm. Probleem is echter dat zo'n norm moeilijk toepasbaar is op de situatie van woonwagens. Enerzijds zijn de inkomens van woonwagenbewoners laag. Anderzijds gaat de inkomenssystematiek van 'passend toewijzen' uit van (duurdere) standaardwoningen en past dat systeem dus niet op de situatie van woonwagencentra.' (#G3)

4.4 Beheer van bestaande standplaatsen Woonwagenbewoners uit de onderzochte gemeenten hebben geen verhalen voorgelegd over onderhoudsproblematiek. In één gemeente vertelde een woonwagenbewoonster over de herontwikkeling van haar woonwagenlocatie en de problemen die zij daarmee ervaart. Haar gemeente had enkele jaren geleden besloten om haar woonwagenlocatie te herontwikkelen. Het begon ermee dat woonwagens waarvan de huur werd beëindigd, niet opnieuw werden toegewezen. Doel was om, zodra alle huurcontracten waren opgezegd en de standplaatsen leeg waren, op deze locaties reguliere, stenen huizen (met verdieping) te laten bouwen. De woonwagenbewoonster ging aanvankelijk akkoord met terugkeer in zo’n huis, ook al zou dus niet meer de woonvorm van een woonwagen hebben. Gaandeweg zag zij haar woonwagenlocatie leger en leger worden. Maar zij dacht nog steeds dat de standplaatsen, na herontwikkeling van de locatie, in ieder geval opnieuw aan woonwagenbewoners zouden worden toegewezen. Zij begon te twijfelen toen een vriend haar vertelde dat haar gemeente bezig is met een uitsterfbeleid. 'Ik zeg: dat kan helemaal niet. Hij zegt: ik heb het hier. Toen al, en hij had wel gelijk. En drie jaar later hoorden wij dit verhaal hier, dus ze waren er eigenlijk al heel lang mee bezig.’ (#W8)

Voor deze woonwagenbewoonster gold de garantie dat zij in één van de huizen mocht terugkeren zodra de herontwikkeling was afgerond. Maar zij kwam te weten dat de andere huizen in beginsel aangeboden kon worden aan iedere woningzoekende in de gemeente. Daarbij zou dus niet meer het afstammingsbeginsel gelden. De woonwagenbewoonster ervoer dit als een inbreuk op haar leven als woonwagenbewoonster. Wezenlijk hiervoor is niet slechts dat zij haar eigen standplaats kan behouden, maar dat ook de omringende standplaatsen voor familie en andere woonwagenbewoners behouden blijven. De cultuur van woonwagenbewoners is immers juist dat samenleven. 'Het woonwagenleven hoort bij onze cultuur [...] Als je in je woonwagen woont, ja, dan heb je je vrijheid. [...] Kinderen hebben meer vrijheid om veilig te kunnen spelen met nichtjes, neefjes, sociale samenleving. [...] meestal sta je bij je moeder en je vader en bij zussen en familie. Die omgang hebben wij gewoon nodig. Dat is onze cultuur, het samenleven. Daar leven wij van, dat is zuurstof, daar kan je niet zonder.’ (#W8)

35

Het lukte haar niet om de gemeente te overtuigen de woonwagenlocatie wel voor woonwagenbewoners te behouden. Uiteindelijk besloot ze om niet langer akkoord te gaan met terugkeer in één van de nieuwbouwhuizen en om niet meer haar huurcontract te beëindigen zodat de herontwikkeling kan starten. Nu wonen zij en haar gezin nog met één ander gezin op de locatie. Alle andere standplaatsen staan leeg. 4.5 Standplaatsenbeleid als gemeentelijk dilemma De diverse handreikingen van de Rijksoverheid gaan uit van handhaven en normaliseren (zie paragraaf 2.4). De gesprekken met zeven gemeenten laten zien dat deze gemeenten meer hechten aan de rol van een overheid die 'normalisering' van de verhoudingen 64 nastreeft dan aan de rol van een repressieve overheid die nadruk op handhaving legt. Dit vertaalt zich naar een meer zakelijke houding ten opzichte van woonwagenbewoners. Twee gemeenten gaven uitdrukkelijk aan dat zij proberen 'op een zakelijke manier om te gaan met de woonwagenbewoners' (#G3). Dit kwam ook terug, zij het minder expliciet, in wat andere gemeenten vertelden. Typerend voor die zakelijke houding lijkt de wens om wet- en regelgeving uit te voeren op basis van feiten en niet langer in een kramp te schieten op basis van oude beelden en stereotypes over woonwagenbewoners.

De keuze voor een zakelijke, normaliserende houding volgt niet vanuit een specifiek mensenrechtenperspectief op de woonwagenbewoners. Hoewel de oordelen van het College soms wel bekend zijn, verwijzen ambtenaren niet naar de erkenning van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Uit de gesprekken blijkt wel dat de zakelijke houding aanknoopt bij het gelijkheidsbeginsel. Dit fungeert als belangrijke, algemene waarde voor de relatie tussen gemeente en haar bewoners en dus ook voor de normalisatie van haar relatie met woonwagenbewoners. Alle inwoners van een gemeente hebben gelijke rechten en plichten. Daarin wordt geen onderscheid gemaakt voor inwoners die woonwagenbewoners zijn. Welk verschil deze nieuwe benadering maakt met vroeger, blijkt uit het voorbeeld van een gemeente over het toezicht op de leerplicht: Een ambtenaar: 'Er was een periode dat kinderen van woonwagenbewoners niet naar school gingen of, als ze wel gingen, vaak te laat op school kwamen. Tegenwoordig geldt dat onze leerplichtambtenaar alle kinderen op een gelijke manier benadert. Binnen de gemeente zijn altijd wel kinderen die extra aandacht behoeven. Dan maakt het niet uit of je als kind wel of niet van een woonwagencentrum afkomstig bent. Het heeft resultaat opgeleverd: ze gaan tegenwoordig zelfstandig naar school.' (#G5)

Ook een andere gemeente merkte het verschil met vroeger toen het eenmaal besloot om de woonwagenlocatie, na jarenlange verwaarlozing, aan te pakken en te herontwikkelen. 64 Ter vergelijking: Van Bochove en Burgers (2009).

36

Waar zij voorheen weinig band had gehad met de woonwagenbewoners, leidde de herontwikkeling tot verbetering van de communicatie met woonwagenbewoners. Een ambtenaar: 'De gemeente is bezig met een herontwikkeling van zijn woonwagenlocatie. Tot die tijd kenden we de meeste bewoners niet. In de gemeente bestond toch ook een angstbeeld over woonwagenbewoners. De herontwikkeling heeft tot intensieve contacten met de woonwagenbewoners en vooral de bewonerscommissie geleid. De lijntjes zijn korter geworden. Er zijn tegenwoordig niet heel veel wijken waar de gemeente de mensen zo goed kent.' (#G7)

Het lijkt er dan ook op dat gemeenten met deze nieuwe, zakelijke houding afscheid hebben genomen van zowel een louter controlerende (repressieve) benadering, als van een benadering die erin bestaat om woonwagenbewoners met rust te laten, vanuit ofwel onverschilligheid ofwel betrokkenheid. De vertaling van een zakelijke basishouding naar generieke of specifieke benadering De zakelijke benadering roept tegelijk ook vragen op voor gemeenten: Een ambtenaar: 'Hoe ga je je als gemeente opstellen tegenover woonwagenbewoners als groep: ga je je richten op een uitzonderingspositie of streef je naar inbedding van hun positie binnen generiek beleid?' (#G4)

Vrijwel alle gemeenten kiezen voor een benadering van woonwagenbewoners binnen generiek beleid. Met andere woorden: als een gemeente beleid heeft ontwikkeld om bijvoorbeeld laaggeletterdheid terug te dringen, richt dit beleid zich op alle laaggeletterde burgers en niet specifiek op woonwagenbewoners. Steeds ook is de enige uitzondering het woonbeleid dat wel specifiek gericht is op woonwagenbewoners en dat vaak het 'standplaatsenbeleid' genoemd wordt. Hoe dit standplaatsenbeleid werkt, wordt in de volgende paragraaf beschreven. Standplaatsenbeleid als dilemma Opvallend is dat de meeste gemeenten ambivalent staan tegenover standplaatsenbeleid. Enerzijds vinden ze dat ze hiermee tegemoet komen aan het bijzondere karakter van de woonwagenbewoners als groep. Anderzijds vinden ze dat zo'n speciaal woonbeleid zich moeilijk verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Ze worstelen dan ook met de vraag wat een apart woonbeleid voor woonwagenbewoners betekent vanuit een gelijkheidsperspectief.

37

Een ambtenaar: 'Iedereen is gelijk, dus ook op het gebied van wonen. Woonwagenbewoners zijn ook gelijk aan andere burgers als het gaat om rechten op onderwijs en werk. Maar ze claimen een uitzonderingspositie als het gaat om wonen. Dan kom je erop uit dat je sommige mensen bevoordeelt om hen gelijk te laten zijn. Is dat de bedoeling?' (#G5)

Als de gemeente sommige burgers (woonwagenbewoners) de kans biedt om te wonen op een bepaalde plek, in een bijzondere woonvorm, hebben niet ook andere burgers het recht om daar te wonen? Is het niet juist een schending van het gelijkheidsbeginsel om hun niet ook de kans te geven daar te wonen? Een ambtenaar: 'Dan zou iedereen een kans moeten krijgen om er te komen wonen. Je mag mensen immers niet uitsluiten gelet op vrije vestiging. Voor alle woningen in onze gemeente moet je minimaal vijf jaar wachten. Maar op de woonwagenlocaties komen jongeren van 20 tot 25 jaar nu (met voorrang) in aanmerking voor een plek. In die zin gaat het hier om 'positieve discriminatie'. Voor onze gemeente werpt dat de vraag op of we dat nog kunnen uitleggen aan anderen.' (#G7)

Tijdens het onderzoek van de Nationale ombudsman bleek dat in twee gemeenten de woonwagenbewoners collectief een verzoek hadden gedaan om het aantal standplaatsen uit te breiden. Ook dan rijst de vraag hoe dit zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Als je als gemeente zo'n verzoek honoreert om woonwagenbewoners in staat te stellen als familie bij elkaar te blijven wonen, zouden bewoners (niet-woonwagenbewoners) uit andere wijken wellicht ook om dezelfde redenen zo'n verzoek kunnen indienen. Welke reden heb je dan als gemeente om zo'n verzoeken te weigeren? Een ambtenaar: 'Hoe past uitbreiding van standplaatsen in het streven om woonwagenbewoners als normale burgers te behandelen? Gewone burgers kunnen immers ook niet een huisje naast familieleden claimen.' (#G2)

Vasthouden aan bijzonder woonbeleid Zulke vragen en twijfels leiden er niet toe dat gemeenten afzien van een bijzonder woonbeleid voor woonwagenbewoners. Sterker nog, de twee gemeenten die, zoals hierboven beschreven, collectieve verzoeken ontvingen voor uitbreiding van het aantal standplaatsen, zijn naar aanleiding hiervan in gesprek gegaan met woonwagenbewoners om te bekijken of, en hoe, de gemeente een uitbreiding van standplaatsen zou kunnen realiseren. Nog een derde gemeente is de afgelopen jaren zelfs al bezig geweest met uitbreiding van het aantal standplaatsen. Wat maakte het in deze gemeente dan mogelijk om te kiezen voor uitbreiding?

38

Een ambtenaar: 'De uitbreiding van het aantal standplaatsen was een politieke keuze. Vroeger had de locatie geen prioriteit. Nu wel. En dat was ook echt de keuze van de burgemeester zelf. De burgemeester is de drijvende kracht achter het project.' (#G7)

Deze politieke keuze wordt gemotiveerd door een positieve waardering van het bijzondere karakter van de woonwagenbewoners. Een ambtenaar: 'Je mag als gemeente trots zijn op zo’n gemeenschap binnen je gemeente. De mensen [op de woonwagenlocatie in onze gemeente] zorgen goed voor elkaar. Hier woont meer familie bij elkaar dan in andere wijken. Dat wil je behouden. Dat is de cultuur die je wilt behouden. Tegelijk moet je kunnen uitleggen waarom je dat wilt behouden. Een normale wijk zal [de woonwagenlocatie] nooit worden, maar wel steeds normaler.' (#G7)

De Rijksoverheid vindt, zoals in het tweede hoofdstuk is aangegeven (paragraaf 2.4), dat gemeentelijk beleid in lijn dient te zijn met het gelijkheidsbeginsel. In de gesprekken met gemeenten is overigens niet gebleken dat de Rijksoverheid, welk ministerie dan ook, hen ondersteunt in de duiding en uitleg van de wijze waarop het standplaatsenbeleid zich tot het gelijkheidsbeginsel verhoudt. Slechts één voorbeeld werd gegeven waarin een gemeente zelf zich tot de Rijksoverheid had gericht met vragen over duiding van uitspraken die het College heeft gedaan over het standplaatsenbeleid. Kennis van het mensenrechtenkader Het tweede hoofdstuk beschreef het mensenrechtenkader dat relevant is voor woonwagenbewoners (paragraaf 2.2 en paragraaf 2.3). Gemeenten uit het onderzoek bleken hierover weinig kennis te hebben. Enkele gemeenten hadden wel enige kennis van de oordelen van het College. Slechts één gemeente was heel goed op de hoogte van de opvatting van het College omdat het College over deze gemeente had geoordeeld dat zij een verboden onderscheid had gemaakt. Voor deze gemeente was het een uitdaging om op basis van dit oordeel tot een goede lijn te komen. 'De Rijkslijn ('normalisatie') en de lijn van het College ('beschermen van de doelgroep') […] staan haaks op elkaar. De vraag voor de gemeente is hoe die twee lijnen in elkaar gevlochten kunnen worden.' (#G5)