Inspraakreactie P. Vos deel III.pdf

Van: Aan: Onderwerp: Datum: Bijlagen:

Griffie Nijmegen FW: woonwagen standplaatsen donderdag 7 januari 2021 12:30:07 Brief-aan-minister-BZK-inzake-opvolging-aanbevelingen-standplaatsenbeleid-woonwagens-23-april-2018.pdf DEF Rapport 2017060 Woonwagenbewoner zoekt standplaats.pdf Brief%20aan%20Nationale%20Ombudsman%20Standpunt%20woonwagenbeleid.pdf

Beste griffie, Zoals beloofd zullen wij de aankomende weken verschillende stukken insturen zodat de gemeenteraad zich goed kan informeren over het onderwerp woonwagenstandplaatsen. Wij hopen dat met deze stukken de raadsleden tot een eerlijk en passend besluit zullen komen. Omdat het nogal een flink dossier is sturen wij de stukken in op verschillende onderwerpen om het overzichtelijk te houden. De onderwerpen waarop dit gebeurd zijn: 1. de nationale ombudsman, 2. aanbevelingen van het ministerie van binnenlandse zaken 3. aanbevelingen en rapporten van landelijke woonwagen verenigingen 4. de Rotterdamwet en de aanpak van criminaliteit Vandaag sturen we de stuken van de nationale ombudsman. Kabinet moet einde maken aan discriminerend standplaatsenbeleid woonwagenbewoners | Nationale ombudsman Onderzoek waarborging mensenrechten woonwagenbewoners | Nationale ombudsman

best regards, mit freundliche grußen, salutations sincères, Peter Vos

Ruimtelijke Ontwikkeling

Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen Telefoon 14024 Telefax (024) 323 59 92 E-mail gemeente@nijmegen.nl

De Nationale Ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag

Postbus 9105 6500 HG Nijmegen

Datum

Ons kenmerk

Contactpersoon

RO10/17.0006436

Renée Veldkamp

Onderwerp

Datum uw brief

Doorkiesnummer

Reactie gemeente Nijmegen op aanbevelingen Woonwagenbewoner zoekt standplaats

17 mei 2017

(024) 3299534

Geachte heer Van Zutphen, In uw brief van 17 mei jl. vraagt u ons te reageren op de aanbevelingen voor gemeenten, die u doet in uw rapport ‘ Woonwagenbewoner zoekt standplaats’. In deze brief gaan wij op elk van uw aanbevelingen in. Om onze reactie in de juiste context te plaatsen, beschrijven wij in deze brief ook een aantal keuzes die wij maken of gemaakt hebben ten aanzien van de woonwagenlocaties en –bewoners in onze gemeente. Centraal in uw rapport staat de rol van overheidsorganisaties om de culturele identiteit van woonwagenbewoners die als mensenrecht is erkend, te waarborgen. Vanuit die invalshoek beoordeelt u het beleid van normaliseren en gelijke behandeling van woonwagenbewoners dat veel gemeenten voeren, als ontoereikend. Aan de ene kant begrijpen wij uw standpunt in het licht van het onderzoek. Aan de andere kant vinden wij normaliseren en gelijke behandeling van woonwagenbewoners in veel opzichten juist waardevol. Bovendien heeft dit beleid noch de bedoeling, noch het effect dat het afbreuk doet aan de mensenrechten van woonwagenbewoners. Dit beleid is juist ingezet om te bereiken dat de sociaaleconomische omstandigheden en participatie van woonwagenbewoners op hetzelfde niveau zijn als die van andere Nijmegenaren en dat woonwagenlocaties even leefbare en veilige buurten zijn als andere Nijmeegse buurten.

We zien dat de participatie van woonwagenbewoners en de leefbaarheid van woonwagenlocaties de afgelopen jaren verbeterd zijn, maar constateren ook dat de leefbaarheid op de twee grootste woonwagenlocaties nog steeds benedengemiddeld is en dat handhavend optreden van de overheid nodig is om de leefbaarheid te verbeteren. Wij vinden dan ook dat we dit beleid moeten voortzetten en zien uw aanbevelingen als aanvullend daarop. De woonwagenbewoners in Nijmegen behoren tot de groep die in uw rapport reizigers genoemd worden. Er wonen geen Roma en Sinti. Het aantal standplaatsen voor woonwagens in Nijmegen is stabiel. Nijmegen voert geen zogenaamd uitsterfbeleid. Bij een herstructurering, die is

www.nijmegen.nl

bnj5cuvt.afzcbf0bde6-dfff-47b0-ac22-a4486bd7b168

Gemeente Nijmegen Ruimtelijke Ontwikkeling

Vervolgvel

1 uitgevoerd in de periode 2004 tot 2013 op een centrum met 82 standplaatsen, om dit woonwagencentrum brandveilig te maken, is er dan ook geen enkele plek opgeheven. In uw rapport doet u vier aanbevelingen aan gemeenten. Op elke aanbeveling geven wij onze reactie. Benoem in het college van burgemeester en wethouders een portefeuillehouder voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. Wij zien deze aanbeveling als een aansporing om de mensenrechten van woonwagenbewoners bestuurlijk te borgen. Wij zien mogelijkheden om dit vorm te geven binnen de bestaande portefeuilleverdeling in ons college. In ons diversiteitsbeleid besteden wij al aandacht aan dit type vraagstukken, zoals kinderrechten en cultuursensitief werken. In de portefeuilles maatschappelijk vastgoed en wonen past het standplaatsenbeleid. Ga in gesprek met de gemeenteraad over het standplaatsenbeleid en eventuele voornemens om het standplaatsenbeleid aan te passen. Uw rapport en onze reactie daarop sturen wij aan de gemeenteraad. Maak standplaatsenbeleid in overeenstemming met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (onder meer de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens) en leg de standplaatsenbehoefte onder woonwagenbewoners in uw gemeente vast in de Woonvisie.

In de gemeente Nijmegen zijn de standplaatsen eigendom van de gemeente. De woonwagens die op deze standplaatsen staan zijn vrijwel allemaal eigendom van de huurder van de betreffende standplaats. Vertrekkende huurders hebben de mogelijkheid een aspirant huurder voor de standplaats voor te dragen die van plan is de woonwagen van de vertrekkende huurder over te nemen. Dit biedt bij uitstek de mogelijkheid om het woonwagenleven, met zijn eigen culturele identiteit, te bewaren, doordat de vertrekkend huurder (die alleen de standplaats huurt, maar er een eigen woonwagen op heeft geplaatst) de mogelijkheid heeft om zijn vertrek op voor hem/haar passende wijze af te ronden en te sturen op de persoon van de opvolgend huurder. De gemeente volgt die voordracht en zal de aspirant huurder een huurovereenkomst aanbieden. Daarbij gelden uitsluitend in daartoe aangewezen gebieden met veiligheids- en leefbaarheidsproblemen tijdelijk voorwaarden voor aspirant-huurders ter zake van het hebben van een regulier inkomen en het niet hebben van antecedenten. Voor het voortzetten van deze aanpak doen wij een aanvraag bij het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Het College voor de Rechten van de Mens heeft in september 2016 naar aanleiding van een verzoek van een van de bewoners ook geoordeeld dat de gemeente geen verboden onderscheid had gemaakt op grond van ras in die casus, waar deze werkwijze onderdeel van het verzoek was. De woonwagenwoningen op de verschillende woonwagencentra zijn in eigendom bij woningcorporaties. Bij de toewijzing van deze woningen gelden de normale toewijzingsregels zoals die gelden voor sociale huurwoningen. Ook hier geldt dat uitsluitend in de daartoe aangewezen gebieden met veiligheids en leefbaarheidsproblemen tijdelijk voorwaarden gelden

www.nijmegen.nl

bnj5cuvt.afzcbf0bde6-dfff-47b0-ac22-a4486bd7b168

Gemeente Nijmegen Ruimtelijke Ontwikkeling

Vervolgvel

2 voor aspirant-huurders ter zake van het hebben van een regulier inkomen en het niet hebben van antecedenten. Daarnaast geldt bij verhuur van deze woonwagenwoningen dat de aspiranthuurder affiniteit moet hebben met de leefstijl van woonwagenbewoners. Zo heeft Nijmegen ook vorm gegeven aan het afstammingsbeginsel. De gemeente Nijmegen gaat er vanuit dat ook deze wijze van toewijzing in overeenstemming is met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Inventariseer daartoe de behoefte aan standplaatsen, toewijzingscriteria, constructies voor huur of koop en woonvorm onder woonwagenbewoners De uitgangspunten zoals die worden gehanteerd bij de verhuur van standplaatsen en woonwagenwoningen zijn bij herstructurering van het grootste woonwagencentrum in Nijmegen reeds vastgelegd. Deze uitgangspunten bieden mogelijkheden voor woonwagenbewoners met lage en hogere inkomens en doen recht aan het afstammingsbeginsel. Voor een individuele gemeente is het lastig om de behoefte aan standplaatsen en woonwensen goed in kaart te brengen, omdat we de culturele identiteit van iemand die om een standplaats verzoekt niet kunnen vaststellen .

Er is daarnaast geen duidelijk beeld van de omvang van de groep woonwagenbewoners en daardoor hebben wij geen maatstaf voor het aantal standplaatsen dat wij zouden moeten aanbieden om voldoende bescherming te bieden aan de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Puur het inventariseren van de vraag levert mogelijk veel dubbelingen tussen gemeenten op en geeft daardoor ook geen houvast. In bredere zin hebben wij behoefte aan meer duidelijkheid over de betekenis en impact van de conclusies van uw rapport voor gemeenten en de wijze van uitvoering daarvan. Een duidelijk kader met een passende balans tussen bescherming van mensenrechten, gelijke behandeling van burgers en een landelijke coördinatie op samenwerking tussen gemeenten, vinden wij daarvoor noodzakelijk. Hoogachtend, college van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester,

De Gemeentesecretaris,

drs. H.M.F. Bruls

mr. drs. A.H. van Hout

www.nijmegen.nl

bnj5cuvt.afzcbf0bde6-dfff-47b0-ac22-a4486bd7b168

Mevrouw drs. K.H. Ollongren Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Postbus 20011 2500 EA DEN HAAG

Postadres Postbus 93122 2509 AC Den Haag Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 151 2594 AG Den Haag Tel: (070) 356 35 63 bureau@nationaleombudsman.nl www.nationaleombudsman.nl Datum 23 april 2018 Ons nummer

Geachte mevrouw Ollongren,

201621776 Onderwerp

Per brief van 15 september 2017 heeft uw voorganger, de heer Plasterk een reactie gegeven op aanbevelingen uit mijn rapport: Woonwagenbewoner zoekt standplaats, onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor woonwagenbewoners (nr. 2017/060). Dit rapport bevat ook aanbevelingen aan gemeenten. Met instemming stel ik vast dat de Rijksoverheid belangrijke stappen zet om de aanbevelingen uit mijn rapport op te volgen, in de eerste plaats door een handreiking te ontwikkelen dat als kader voor gemeentelijk standplaatsenbeleid kan dienen. Tegelijk heb ik, gezien de reacties van gemeenten op het rapport, reden om te verwachten dat een handreiking op zich onvoldoende zal zijn om gemeenten hierin te ondersteunen. Daarom geef ik u hieronder inzicht in die reacties en geef ik punten van aandacht mee. Aansluitend geef ik een nadere reactie op de brief van uw voorganger. Reactie gemeenten Aan gemeenten waarover de Nationale ombudsman bevoegd is, is een reactie gevraagd op de voor hen relevante aanbevelingen uit het rapport. Vrijwel alle 1 gemeenten die een reactie gaven, hadden in 2006 woonwagenlocaties. Hieronder geef ik de belangrijkste bevindingen. Van de gemeenten die een reactie gaven, stemt ongeveer twee derde in met de kernboodschap van het rapport: het recht doen aan de culturele identiteit van woonwagenbewoners door middel van een passend standplaatsenbeleid.

Dit betekent niet dat alle gemeenten de aanbevelingen uit het rapport zullen opvolgen.

1

Zie de bijlage bij het kamerstuk: Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 86 (ook vermeld in ons rapport, p. 30). Vijf gemeenten die niet in deze bijlage staan, gaven toch een reactie op de aanbevelingen. Ze bleken nog steeds geen woonwagenlocaties te hebben. Hun reacties worden verder buiten beschouwing gelaten.

Opvolging van de aanbevelingen uit het rapport Woonwagenbewoner zoekt standplaats (2017/060)

Ons nummer

201621776 2 Een deel van deze gemeenten meldde de aanbevelingen uit het rapport niet nodig te hebben: zij zijn al jaren bezig met het herijken van de relatie met hun woonwagenbewoners en het herontwikkelen van de woonwagenlocaties. Een ander deel van de gemeenten is hiermee nog maar vrij recent gestart en wil het rapport benutten voor het heroverwegen van het standplaatsenbeleid. Diverse gemeenten zullen in het college van burgemeesters en wethouders geen portefeuillehouder aanwijzen voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. Ze ontberen soms ook een expliciet standplaatsenbeleid en zullen daartoe evenmin overgaan. Of ze hebben, volgens eigen opgave, niet te maken met behoefte onder woonwagenbewoners aan meer standplaatsen. Zij herkennen niet of slechts in geringe mate wat als problemen van woonwagenbewoners wordt beschreven, terwijl andere gemeenten dit juist wel herkennen. Bij nadere beschouwing blijkt het vaak te gaan om (kleine) gemeenten met zeer weinig standplaatsen (minder dan vijf). Zolang hun praktijken van omgaan met woonwagenbewoners de behoorlijkheidstoets kunnen doorstaan, zijn een formeel standplaatsenbeleid of een portefeuillehouder van minder belang. Een geluid dat meerdere keren terugkeert in de positieve reacties is dat van de Rijksoverheid meer duidelijkheid verwacht wordt over nieuwe kaders voor het standplaatsenbeleid.

Zoals één gemeente het formuleerde: ‘Het Rijk is aan zet’. Voor enkele gemeenten betekent dit dat zij met het opvolgen van de aanbevelingen uit het rapport wachten op een standpunt en uitleg van de Rijksoverheid. De gemeenten die niet expliciet instemmen met het rapport, gaven heel uiteenlopende reacties. Een deel van deze gemeenten wacht ook de reactie van de Rijksoverheid op het rapport af, maar kiest er tegelijkertijd voor geen enkel standpunt in te nemen over het rapport (vijf gemeenten). Andere gemeenten geven aan dat de aanbevelingen voor hen niet relevant zijn, bijvoorbeeld omdat zij de wooncorporaties verantwoordelijk achten voor het realiseren van de woonwensen van woonwagenbewoners (vijf gemeenten), of omdat zij hun woonwagenlocaties in de afgelopen jaren reeds opgeheven hebben, met andere woorden: de zogenaamde nuloptie hebben zij reeds volledig tot uitvoering gebracht (vier gemeenten). Weer andere gemeenten geven expliciet aan dat zij geen nul-optiebeleid voeren, maar evenmin het aantal standplaatsen zullen uitbreiden, ook wanneer hieraan wel behoefte zou zijn (vier gemeenten). Tot slot zijn er diverse gemeenten die met de (meeste) aanbevelingen uit het rapport expliciet niet instemmen (vijf gemeenten). Voor drie hiervan geldt dat dit voortkomt uit hun zorgen over de (ondermijnende) criminaliteit die zij zien op

Ons nummer

201621776

3

woonwagenlocaties binnen hun gemeentelijke grenzen. De Nationale ombudsman is met deze drie gemeenten in gesprek geweest. Uit de reacties selecteer ik de volgende punten van aandacht voor de Rijksoverheid. Het mensenrechtenkader. Uit diverse reacties blijkt onvoldoende en soms zelfs onjuist begrip van het mensenrechtenkader en hoe dit toegepast wordt op de woonsituatie van de woonwagenbewoners. Sommige gemeenten blijven bijvoorbeeld een spanning zien tussen enerzijds het realiseren van een woonbeleid dat recht doet aan de culturele identiteit van woonwagenbewoners, en anderzijds een beleid dat inzet op de verbetering van de sociaaleconomische positie (d.w.z. het ‘normaliseren’) van woonwagenbewoners. In wezen gaat het hier om verschillende mensenrechten waarvoor de (lokale) overheid zich inzet. Een enkele gemeente plaatst vraagtekens bij het recht op culturele identiteit zelf. Doelgroepenbeleid. Sommige gemeenten zien een spanning tussen de bijzondere behandeling van de woonwensen van woonwagenbewoners enerzijds en anderzijds het landelijke beleid dat niet in een doelgroepenbeleid voorziet. Eén gemeente formuleerde het als volgt: "Deze aanbeveling impliceert een afwijking van het toewijzingsbeleid dat op basis van landelijk beleid niet voorziet in een specifiek doelgroepenbeleid".

De Nationale ombudsman is van mening dat het mensenrechtenkader prevaleert boven beleidsmatige keuzes over het wel of niet voeren van een doelgroepenbeleid. Daarin past niet het standpunt zoals één gemeente het verwoordde: ‘De gemeente [...] behandelt alle doelgroepen gelijk en maakt daarop geen uitzondering ten aanzien van woonwagenbewoners’. Uitbreiding van standplaatsen. Diverse gemeenten vroegen aandacht voor het probleem om binnen hun gemeentelijke grenzen nieuwe woonwagenlocaties te ontwikkelen. Eén gemeente beschreef dit duidelijk: ‘met betrekking tot het woonvraagstuk [dient] rekening gehouden te worden met de woningmarkt en de landelijke nuances die hierin aangebracht kunnen worden. Daar waar in de Randstad voornamelijk de nadruk ligt op het toevoegen van woningen speelt er in de regio Noord-

Ons nummer

201621776 4 Limburg [...] het vraagstuk hoe geanticipeerd kan worden op de naderende bevolkingskrimp. De ruimte om te bouwen is in onze gemeente gering. Eventuele toevoeging van bijvoorbeeld standplaatsen dient dan ook (regionaal) afgewogen te worden’. Afstammingsbeginsel. Gemeenten gaan hier wisselend mee over. Eén gemeente geeft aan het afstammingsbeginsel te respecteren ook al is dit met de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999 komen te vervallen. Een andere gemeente merkt juist op dat het lastig is om de behoefte aan standplaatsen en woonwensen goed in kaart te brengen omdat de gemeente niet kan vaststellen of iemand een culturele identiteit als woonwagenbewoner heeft. Opvolging van de aanbevelingen door de Rijksoverheid In het rapport gaf ik de Rijksoverheid vijf aanbevelingen, in het kort: 1. ontwikkel met gemeenten een visie op het standplaatsenbeleid in overeenstemming met het mensenrechtenkader; 2. brengt de handreiking Werken aan woonwagenlocaties hiermee in overeenstemming; 3. zorg voor adequate kennis hierover in gemeenten; 4. monitor de impact van overheidsbeleid op de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners; 5. wijs een minister aan als portefeuillehouder voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. In zijn brief gaf de heer Plasterk aan dat ik over de opvolging van de aanbevelingen met enige regelmaat ambtelijk zou worden geïnformeerd.

Dat is inderdaad gebeurd. Uit die informatie blijkt dat de Rijksoverheid inmiddels werkt aan de uitvoering van de eerste en derde aanbeveling door een nieuwe handreiking voor gemeenten vast te stellen. Ik stel met tevredenheid vast dat de Rijksoverheid hierin samen met gemeenten, belangenorganisaties van woonwagenbewoners en andere relevante partijen optrekt. Gelet op de reacties die gemeenten gaven op het rapport en zijn aanbevelingen, schat ik in dat de nieuwe handreiking voor veel gemeenten zal voorzien in een behoefte. Zodra de handreiking is afgerond, komt het erop aan om deze geen papieren realiteit te laten zijn. De handreiking op zich zal niet toereikend zijn. De punten van aandacht uit de reacties van gemeenten, zoals hiervoor beschreven, kunnen

Ons nummer

201621776 5 niet alle opgelost kunnen worden met een handreiking. Uit de gemeentelijke reacties blijkt, net als tijdens mijn eerdere onderzoek, een grote verscheidenheid aan praktijken en opvattingen over het omgaan met woonwagenbewoners binnen de eigen gemeente. Een nieuw standplaatsenbeleid vergt daarom maatwerk voor situaties waarin de handreiking niet altijd kan voorzien. Daarnaast ben ik sinds publicatie van mijn rapport klachten van woonwagenbewoners blijven ontvangen (bijna 100 klachten). Die klachten gaan over zowel gemeenten die hebben ingestemd met het rapport, als gemeenten die dat niet hebben gedaan, om welke reden dan ook. In deze klachten zie ik de grote verscheidenheid waartegen woonwagenbewoners aanlopen in hun contacten met gemeenten, die soms niet rechtstreeks, maar via tussenpartijen zoals woningcorporaties lopen. Dit alles laat zien dat de Rijksoverheid nog een taak wacht om het mensenrechtenkader goed uit te leggen, draagvlak te creëren onder gemeenten en actief mee te denken over de oplossingen van juridische of praktische problemen waar gemeenten tegenaan lopen.

Tot slot zal deze handreiking voor enkele gemeenten geen oplossing bieden: zij zien binnen hun gemeenschap van woonwagenbewoners problemen die het loutere woonvestigingsvraagstuk overstijgen, bijvoorbeeld omdat de sociaaleconomische positie van hun woonwagenbewoners kwetsbaar is of omdat zij zich geconfronteerd zien met zware handhavingsproblematiek. De laatste twee aanbevelingen zijn cruciaal: zorg ervoor dat de effecten van beleid goed gemonitord worden en zorg er ook voor dat één minister hiervoor de verantwoordelijkheid heeft. Ik geef een nadere toelichting. Tijdens het onderzoek bleek de grootste zorg van woonwagenbewoners het tekort aan standplaatsen. Als het de overheid lukt - de Rijksoverheid samen met gemeenten - om de komende jaren deze zorg weg te nemen, dan verwacht ik namelijk dat gaandeweg ook hun andere zorgen meer op de voorgrond zullen treden: die over de vormgeving van hun woonwagens, de problemen om deze woonwagens te financieren en te verzekeren en, uiteindelijk, ook onderliggende 2 problematiek van discriminatie bij het verkrijgen van stages en werk. Een overheid die niet alleen in beleid, maar ook in de praktijk betrouwbaar is voor woonwagenbewoners, kan zich dus niet beperken tot het woonvraagstuk, maar moet dit ook met andere vraagstukken voor woonwagenbewoners verbinden.

Dat vergt van de overheid een integrale benadering waarbij een minister zich opwerpt

2

Voor bijvoorbeeld het probleem van woonhuis- en inboedelverzekeringen: zie bijvoorbeeld oordeel 2018-14 van het College voor de Rechten van de Mens. Als Nationale ombudsman heb ik vergelijkbare klachten gehoord.

Ons nummer

201621776 6

als portefeuillehouder voor de mensenrechten van woonwagenbewoners en hierin de regie neemt. Dat vergt ook het leren via klachten en via het monitoren van het nieuw standplaatsenbeleid. Tot slot Ik ben positief over de richting die de Rijksoverheid is ingeslagen met het ontwikkelen van een nieuwe handreiking. Tegelijk roep ik de Rijksoverheid op om ook na publicatie van de nieuwe handreiking zijn rol te blijven nemen. De voortgang in de opvolging van de aanbevelingen zal ik blijven volgen.

Met vriendelijke groet, de Nationale ombudsman,

Reinier van Zutphen

WOONWAGENBEWONER ZOEKT STANDPLAATS

Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor woonwagenbewoners

Datum: 17 mei 2017 Rapportnummer: 2017/060

Woonwagenbewoner zoekt ­standplaats Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor woonwagenbewoners Onderzoeksteam Martin Blaakman Petri Houweling Marieke Ruitenburg Claire Loven Nationale ombudsman Reinier van Zutphen substituut-ombudsman Joyce Sylvester Datum: 17 mei 2017 Rapportnummer: 2017/060

2

SAMENVATTING Onderzoeksvraag Handelt de Nederlandse overheid, centraal en decentraal, vanuit het perspectief van de woonwagenbewoners, betrouwbaar in het borgen van hun mensenrechten, en meer in het bijzonder het recht op een eigen culturele identiteit?

Culturele identiteit als ­mensenrecht Woonwagenbewoners hebben een eigen culturele identiteit. De opvatting dat deze identiteit bescherming verdient, is in de laatste tien tot vijftien jaar ontwikkeld en bestendigd door verschillende internationaal- en Europeesrechtelijke verdragen, die de Nederlandse staat mede heeft ondertekend. De erkenning brengt voor staten de verplichting met zich mee om voor voldoende standplaatsen te zorgen, zodat woonwagen­bewoners volgens hun tradities en culturele identiteit kunnen leven.

Een betrouwbare overheid voor woon­ wagenbewoners

Meldpunt voor woon­ wagenbewoners

Een betrouwbare overheid die zich verbindt aan mensenrechtenverdragen, zet zich ook daadwerkelijk in om die mensenrechten te waarborgen. Dit houdt onder meer in dat de overheid op de hoogte is van mensenrechtelijke ontwikkelingen en daar zo nodig gevolgen aan verbindt voor nationale regelgeving, beleid en uitvoering. De Nederlandse overheid handelt betrouwbaar voor woonwagenbewoners: a doordat zij hun behoefte aan standplaatsen inventariseert; b doordat zij standplaatsen toewijst op een manier die ten minste het afstammingsbeginsel als uitgangspunt neemt; c doordat zij bij de herontwikkeling van bestaande woonwagenlocaties rekening houdt met het recht van hun woonwagenbewoners om volgens hun culturele identiteit te wonen.

Via een meldpunt voor woonwagenbewoners ontving de Nationale ombudsman de meldingen van totaal 112 meldingen van woonwagen­ bewoners. Hun boodschap was vrijwel steeds dezelfde: er is een tekort aan standplaatsen. Woonwagenbewoners signaleren zowel een absolute afname (het aantal standplaatsen in een gemeente neemt af, bijvoorbeeld als gevolg van een uitsterfbeleid) als een relatieve afname (de populatie woonwagenbewoners neemt toe terwijl het aantal standplaatsen niet uitbreidt). Voorbeelden van problemen die zij melden:   Gemeenten geven niet thuis: ze weigeren over het tekort te praten of ontkennen het probleem;   Wachtlijsten voor standplaatsen zijn onbetrouwbaar of ontbreken zelfs;   Wachttijd voor een standplaats is zeer lang; woonwagenbewoners melden wachttijden van 6 tot 25 jaar;   Standplaatsen worden niet exclusief aan woonwagenbewoners toegewezen.

3

Reinier van Zutphen, de Nationale ombudsman: ‘Er is geen sprake van gelijke gevallen, omdat het gaat om de culturele identiteit van woonwagenbewoners die als mensen­ recht is erkend, een bijzonder situatie dus. Daarom moeten gemeenten met een andere bril kijken naar standplaatsen­ beleid en het Rijk moet daarin de regie nemen.’

Conclusies   Gemeenten hebben onvoldoende kennis

van het mensenrechtelijke kader voor de culturele identiteit van woonwagen­ bewoners. De nadruk ligt op ‘normalisatie’: woonwagenbewoners moeten gelijk behandeld worden met andere burgers. Dit miskent dat, waar het gaat om wonen, juist sprake is van ongelijke gevallen die daarom ongelijk behandeld moeten worden.   Een regierol van het Rijk ontbreekt. Gemeenten worden niet ondersteund in het voeren van een standplaatsenbeleid gebaseerd op relevante mensenrechtenkaders.

Aanbevelingen aan de Rijksoverheid 



  

 ijs een minister aan die namens de Rijksoverheid W portefeuillehouder is voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. Ontwikkel samen met gemeenten een visie op het standplaatsenbeleid in overeenstemming met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (onder meer de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens). Breng de handreiking Werken aan woon­wagen­ locaties (2006) hiermee in overeenstemming. Zorg voor kennis hierover in gemeenten die adequaat en op peil is. Monitor de impact van het overheidsbeleid op de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners.

Aanbevelingen aan gemeenten  Benoem in het college van burgemeester en wethouders een portefeuillehouder voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten.  Ga in gesprek met de gemeenteraad over het standplaatsenbeleid en eventuele voornemens om het standplaatsenbeleid aan te passen.  Maak standplaatsenbeleid in overeen­ stemming met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (onder meer de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens) en leg de standplaatsenbehoefte onder woonwagenbewoners in uw gemeente vast in de Woonvisie.  Inventariseer daartoe de behoefte aan standplaatsen, toewijzingscriteria, constructies voor huur of koop en woonvorm onder woonwagenbewoners in uw gemeente.

Woonwagenbewoners: ‘De woonwagen hoort bij ons. Zonder die woonwagen… dat is hetzelfde als een viool zonder snaren. Ik zou niet weten hoe ik het anders uit moet leggen, dat zit er gewoon in. Dat krijg je er ook niet uit.’ ‘Het woonwagenleven hoort bij onze cultuur. Dat is onze cultuur, het samen­ leven. Daar leven wij van, dat is zuurstof, daar kan je niet zonder.’

4

INHOUDSOPGAVE 1

2

3

4

5

INLEIDING

6

1.1

Toetsingskader en onderzoeksvraag

6

1.2

Aanleiding

6

1.3

Afbakening: standplaatsenbeleid en woonwagenbewoners

7

1.4

Aanpak en methodologische verantwoording

8

1.5

Beelden over woonwagenbewoners

9

1.6

Leeswijzer

9

VAN MENSENRECHT NAAR STANDPLAATS

10

2.1

Inleiding

10

2.2

Culturele identiteit als mensenrecht

10

2.3

Aanbevelingen aan de Nederlandse staat

12

2.4

Opvolging van de aanbevelingen

15

WOONWAGENBEWONERS AAN HET WOORD

20

3.1

Inleiding

20

3.2

Het tekort aan standplaatsen

20

3.3

Aankaarten van het tekort aan standplaatsen

21

3.4

Het toegewezen krijgen van een standplaats

23

3.5

Problemen met bestaande standplaatsen

26

STANDPLAATSEN: BELEID EN PRAKTIJK

29

4.1

Inleiding

29

4.2

Standplaatsen: aanbod en behoefte

29

4.3

Toewijzing van standplaatsen

32

4.4

Beheer van bestaande standplaatsen

35

4.5

Standplaatsenbeleid als gemeentelijk dilemma

36

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

40

5.1

Inleiding

40

5.2

Het standplaatsenbeleid

41

5.3

Gelijkheidsbeginsel en het recht op voldoende standplaatsen

42

5.4

Een betrouwbare overheid

43

5.5

Aanbevelingen

45

LITERATUURLIJST

47

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN

50

5

1. INLEIDING Een woonwagenbewoonster over het leven in een woonwagen: '[I]k ben natuurlijk zo opgevoed en dan is alles normaal. Zo moet je het zien. Iemand van buiten ziet het misschien anders. Wat is voor mij normaal? Dat ik omringd ben door familie, dat ik de deur uitstap, dat hier naast me mijn zus woont, daar een nicht met de kinderen. De kinderen spelen hier veilig, iedereen let op. Zoals je ziet: deuren staan open, als je binnen wilt komen, kom je binnen. Dat is een hele, ja open en betrokken samenleving met elkaar. En ook eten delen. Veel mantelzorg, wat nu zo gewaardeerd wordt in de Tweede Kamer, daar mogen ze bij ons cursussen voor nemen. Dat zou ik ze ook echt aanraden, om gewoon eens de cultuur te leren.' (#W1)

1.1 Toetsingskader en onderzoeksvraag De Nationale ombudsman onderzoekt of de overheid zich tegenover burgers gedraagt volgens normen van behoorlijkheid. Eén van die normen is betrouwbaarheid. Een overheid die zich verbindt aan mensenrechtenverdragen, is betrouwbaar als zij daaraan gevolg geeft, d.w.z. zich ook daadwerkelijk inzet om die mensenrechten te borgen. Uitgangspunt voor dit onderzoek is dat de culturele identiteit van woonwagenbewoners vanuit mensenrechtelijk perspectief beschermd wordt, mede doordat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn. Dit vloeit voort uit de interpretaties van gezaghebbende instanties op basis van diverse mensenrechtenverdragen. De Nationale ombudsman onderzoekt of de Nederlandse overheid gevolg geeft aan hun interpretaties. De onderzoeksvraag luidt: Handelt de Nederlandse overheid, centraal en decentraal, vanuit het perspectief van de woonwagenbewoners, betrouwbaar in het borgen van hun mensenrechten, en meer in het bijzonder het recht op een eigen culturele identiteit? 1.2 Aanleiding Een aantal woonwagenbewoners deed de afgelopen jaren een noodkreet bij de Nationale ombudsman. Steeds meer gemeenten zouden bezig zijn het aantal standplaatsen voor woonwagenbewoners af te bouwen. Er zou een breed gevoelde zorg zijn onder woonwagenbewoners dat het voortbestaan van hun cultuur hierdoor onder druk staat.

Het wonen in een woonwagen, zo vertelden zij, dat zit in het bloed van woonwagenbewoners. Als je hun dat afneemt, neem je ze hun cultuur af. In 2013 had de Nationale ombudsman een kennismakingsgesprek met de voorzitter van de Vereniging Sinti, Roma en woonbewoners. Een concrete aanleiding voor onderzoek volgde in 2015 toen de Nationale ombudsman signalen kreeg van woonwagenbewoners dat zij door hun gemeente te weinig betrokken werden in het standplaatsenbeleid. Insteek van het onderzoek was daarom de participatie van woonwagenbewoners bij het standplaatsenbeleid. De Nationale ombudsman constateerde dat internationaal en nationaal de mensenrechtelijke erkenning voor de groepsidentiteit van woonwagenbewoners was toegenomen. Dat plaatste het onderzoek in een wezenlijk ander perspectief. Als beleid op zichzelf beschouwd in strijd is met de mensenrechten

6

van burgers, kan van die burgers immers niet verwacht worden dat zij in dit beleid kunnen of willen participeren. De Nationale ombudsman besloot dit onderzoek te sluiten en zich breder te oriënteren op de positie van woonwagenbewoners in Nederland. Zijn focus lag daarbij op de effecten van het opheffen van de Woonwagenwet (in 1999) op de woonsituatie van woonwagenbewoners en de gevolgen van de mensenrechtelijke ontwikkelingen voor het gemeentelijke standplaatsenbeleid. In september 2016 is de ombudsman gestart, na een heroriëntatie, met een nieuw onderzoek dat heeft geleid tot het onderhavige rapport. 1.3 Afbakening: standplaatsenbeleid en woonwagenbewoners Standplaatsenbeleid Klachten, meldingen en overige signalen die de Nationale ombudsman van woonwagenbewoners ontving, laten zien dat woonwagenbewoners het gebrek aan standplaatsen als veruit het grootste probleem ervaren. De verhalen hierover waren ook zo divers dat de keuze is gemaakt het onderzoek toe te spitsen op drie deelonderwerpen: - de behoefte onder woonwagenbewoners aan standplaatsen; - de toewijzing van standplaatsen aan woonwagenbewoners; - het beheer door de overheid van bestaande standplaatsen en woonwagens. Daarnaast waren er aanwijzingen dat mensenrechten van woonwagenbewoners ook in andere opzichten niet voldoende gewaarborgd zijn.

Vaak draaide het om ervaringen van discriminatie, bijvoorbeeld bij stages en op de arbeidsmarkt, bij het aanvragen van een hypotheek voor een woonwagen of bij het aanvragen van een (inboedel)verzekering. Gezien de bevoegdheden van de Nationale ombudsman en de kaders van dit onderzoek worden deze aanwijzingen verder buiten beschouwing gelaten. Woonwagenbewoners Voor dit onderzoek worden tot 'woonwagenbewoners' gerekend: - Roma en Sinti: ze worden vaak beschouwd als nakomelingen van mensen die lang geleden vanuit India naar Europa zijn gemigreerd; ze worden van oudsher aangeduid 1 als 'zigeuners'. Belangengroepen in Nederland gebruiken zelf de termen Roma en 2 Sinti. De Roma en Sinti zijn overigens divers, binnen zowel Europa als Nederland. Seidler et al. (2015) onderscheiden in Nederland diverse, afzonderlijke Roma-groepen, mede afhankelijk van het tijdstip waarop zij naar Nederland zijn gemigreerd: 3 vooroorlogse Roma, generaal-pardon Roma, Balkan Roma en Nieuwe Roma. - Reizigers: ('travellers'): nakomelingen van mensen die in de negentiende eeuw de kost verdienden in ambulante beroepen (denk aan: scharenslijpers, stoelenmatters, kermisreizigers, seizoenarbeid); ook in andere Europese landen zijn vergelijkbare 4 groepen ontstaan. In de Nederlandse context wordt 'woonwagenbewoners' vaak alleen gebruikt om de groep 'reizigers' aan te duiden.

1 Van Ooijen (1993). 2 De term 'zigeuners' wordt ook als negatief gezien: Rodriguez en Matelski (2004:1). 3 Voor een historisch perspectief op de diversiteit van Roma en Sinti in Nederland: Lucassen (1990) en (1991). 4 Cottaar (1996).

7

Roma, Sinti en reizigers hebben onderlinge culturele verschillen. Voor het doel van dit onderzoek is relevant dat het leven in een woonwagen op een standplaats grotendeels gemeenschappelijk is voor hun culturele identiteiten. De Nationale ombudsman gebruikt daarom 'woonwagenbewoners' als overkoepelende term voor Roma, Sinti én reizigers (de Europese Unie gebruikt de term ‘Roma’; zie paragraaf 2.2). De term is daarmee een aanduiding voor het behoren tot een gemeenschap waarvoor het leven in een 5 woonwagen onderdeel is van de culturele identiteit. Het betekent niet dat woonwagenbewoners ook daadwerkelijk in een woonwagen leven (zie hoofdstuk 3). 1.4 Aanpak en methodologische verantwoording Het onderzoek is geopend op 31 augustus 2016. De openingsbrief was geadresseerd aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om daarmee de Rijksoverheid aan te spreken als stelselverantwoordelijke voor de implementatie en uitvoering van de door haar ondertekende mensenrechtenverdragen.

Onderdeel van de onderzoeksaanpak is onder meer: - openstelling van een meldpunt voor woonwagenbewoners; - interviews met zeventien woonwagenbewoners; - interviews met zeven gemeenten; - een rondetafelgesprek met verantwoordelijke ministeries over de bevindingen uit het onderzoek (op 6 maart 2017); Doel van de gesprekken met woonwagenbewoners was om een beter beeld te krijgen van waar zij tegenaan lopen bij het verkrijgen en het behoud van standplaatsen. De woonwagenbewoners met wie een interview is gehouden, kwamen uit tien verschillende gemeenten. De meldingen van woonwagenbewoners bij het meldpunt kende een grote landelijke spreiding. (In paragraaf 3.2 is een grafiek opgenomen met het aantal meldingen per provincie, afgezet tegen het aantal standplaatsen.) Voor het onderzoek naar het beleid en de praktijk rondom standplaatsen is de keuze gemaakt voor kwalitatief onderzoek. De Nationale ombudsman wilde zicht krijgen op wat er goed en minder goed gaat bij gemeenten. Hij heeft daarom zoveel mogelijk gemeenten geselecteerd die verschillende werkwijzen hanteren: zowel gemeenten die standplaatsen uitbreiden of dat overwegen, als met gemeenten over wie het College voor de Rechten van de Mens (College) een negatief oordeel heeft gegeven. Uiteindelijk zijn voor het onderzoek zeven gemeenten geselecteerd.

Deze zijn benaderd voor het opvragen van beleidsstukken, het stellen van schriftelijke vragen en het houden van interviews. In vijf van deze gemeenten hebben we ook gesproken met woonwagenbewoners die daar wonen.

5 Cottaar merkt op dat de Nederlandse overheid doorgaans een onderscheid heeft gemaakt, en in haar navolging ook Nederlandse wetenschappers, naar herkomst (aanvankelijk: ‘zigeuners’, later: Roma en Sinti) en woonvorm (de ‘inheemse’ woonwagenbewoners, d.w.z. reizigers). Dit wijkt af van omliggende landen waar ‘de woonvorm geen noodzakelijke voorwaarde bij de etikettering’ vormt (1996, p. 10). Het Nederlandse onderscheid lijkt nog steeds gangbaar.

8

De zeven gemeenten zijn niet zonder meer representatief voor alle gemeenten met woonwagenlocaties. Om niettemin een goed, algemeen beeld te verkrijgen van het standplaatsenbeleid in Nederland zijn de bevindingen uit zoveel mogelijk verschillende bronnen naast elkaar gelegd. Naast het kwalitatieve onderzoek bij de zeven gemeenten en de openstelling van een meldpunt is literatuuronderzoek verricht en zijn gesprekken gevoerd met belangenorganisaties. Doordat vanuit meerdere, van elkaar losstaande bronnen te kijken heeft de Nationale ombudsman knelpunten kunnen identificeren die waarschijnlijk voor een groter aantal gemeenten gelden. Uit de meldingen en interviews zijn in dit rapport geanonimiseerde citaten of parafraseringen opgenomen. Deze zijn van een code voorzien (#W<cijfer>). 1.5 Beelden over woonwagenbewoners Woonwagenbewoners lieten aan de Nationale ombudsman weten dat zij veel negatieve beeldvorming ervaren over henzelf als groep. De Nationale ombudsman heeft hier geen onderzoek naar gedaan. Het uitgangspunt voor zijn onderzoek is, zoals gezegd, dat de culturele identiteit van woonwagenbewoners vanuit mensenrechtelijk perspectief bescherming behoeft en dat de overheid hierin een rol heeft. Voor dit onderzoek is verder niet relevant wat van deze beelden waar is.

1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 2: Beschrijving van de mensenrechtelijke context voor dit onderzoek (erkenning van de culturele identiteit van woonwagenbewoners), wat dit aan verplichtingen met zich meebrengt voor staten; de aanbevelingen van de ECRI en het CERD waarin de Nederlandse staat hierop is aangesproken; de reactie van de Nederlandse staat op deze aanbevelingen en hoe deze past binnen de Nederlandse beleidskaders voor woonwagenbewoners. Hoofdstuk 3: Beschrijving van knelpunten in het standplaatsenbeleid die woonwagenbewoners zelf ervaren en (met name via een meldpunt) aan de Nationale ombudsman hebben verteld: tekort aan standplaatsen; problemen om in aanmerking te komen voor een standplaats; problemen die woonwagenbewoners met een standplaats / woonwagen ondervinden. Hoofdstuk 4: Beschrijving van: wat bekend is over aantallen standplaatsen en de vraag daarnaar; hoe zeven gemeenten uit het onderzoek omgaan met toewijzing van standplaatsen; hoe zij omgaan met bestaande standplaatsen / woonwagens; het dilemma dat zij met het standplaatsenbeleid ervaren. Hoofdstuk 5: Analyse van de belangrijkste bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken. Conclusies ten aanzien van de onderzoeksvraag. Afsluiting met aanbevelingen aan de overheid.

9

2. VAN MENSENRECHT NAAR STANDPLAATS 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de mensenrechtelijke context voor de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners en wat dit aan verplichtingen met zich meebrengt voor staten (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt ingegaan op de aanbevelingen waarin de Nederlandse staat is aangesproken op deze verplichtingen (paragraaf 2.3). Tot slot wordt beschreven welke reactie de Nederlandse staat op deze aanbevelingen gaf en hoe deze binnen de Nederlandse beleidskaders voor woonwagenbewoners past (paragraaf 2.4). 2.2 Culturele identiteit als mensenrecht Woonwagenbewoners hebben een eigen culturele identiteit. De opvatting dat deze identiteit als een mensenrecht bescherming verdient, is in de laatste tien tot vijftien jaar ontwikkeld en bestendigd binnen de kaders van diverse mensenrechtenverdragen die de Nederlandse staat heeft ondertekend, zoals het Internationaal Verdrag inzake Burger en Politieke Rechten (IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), het Europees Sociaal Handvest en het Europees Verdrag 6 voor de Rechten van de Mens (EVRM).

De bijzondere aandacht van Europese instituties voor de kwetsbare positie van woonwagenbewoners, Roma in het bijzonder, gaat zelfs verder terug en vindt zijn oorsprong onder meer in de aansluiting van Centraal- en OostEuropese landen waar soms grote Roma-minderheden leven, bij Europese instituties 7 zoals de Raad van Europa. Hieronder wordt ingegaan op de uitleg die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (Hof) en het College voor de Rechten van de Mens (College) geven aan de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Europese Hof voor de Rechten van de Mens In diverse uitspraken vanaf 2001 heeft het Hof, op basis van artikel 8 EVRM, een opvatting ontwikkeld over de culturele identiteit van woonwagenbewoners en, als 8 afgeleide daarvan, het recht op bescherming van hun culturele identiteit. De kern hiervan is te vinden in onder meer de uitspraak Winterstein v. Frankrijk (2013):

6 Huijbers (2015); Dijkstra (2015); Donders (2016); Loven (2017). 7 Raad van Europa (1993). In 2010 heeft de Raad van Europa een speciale vertegenwoordiger van de secretaris generaal voor de Roma aangewezen. 8 Artikel 8 EVRM betreft het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven.

10

'[...] het leven in woonwagens maakt een integraal onderdeel uit van de identiteit van reizigers, zelfs wanneer zij geen nomadisch leven meer leiden, en [...] maatregelen die de plaatsing van hun woonwagens betreffen, beïnvloeden ook hun vermogen om hun identiteit te bewaren en een privé- en familieleven te leiden volgens deze traditie’.

9

In meerdere uitspraken maakt het Hof duidelijk dat op verdragsstaten een positieve 10 verplichting rust om de levensstijl van woonwagenbewoners te faciliteren. Dat betekent bijvoorbeeld dat woonwagenbewoners niet kan worden verweten dat ze niet willen ingaan op een aanbod van sociale woningen die niet overeenstemmen met hun eigen 11 levenswijze. Het Hof gaat overigens niet zo ver te stellen dat artikel 8 EVRM de verplichting behelst dat verdragsstaten een bepaald aantal standplaatsen moeten 12 realiseren. College voor de Rechten van de Mens Het College heeft sinds 2014 diverse zaken behandeld waarin woonwagenbewoners 13 klagen over het zogenaamde ‘uitsterfbeleid’ van hun gemeente (en woningcorporatie). Daarnaast heeft het College geoordeeld over zaken waarin het aanbod van woonruimte voor woonwagenbewoners (in de vorm van standplaatsen) niet voldoende gelijkwaardig 14 is aan het aanbod van sociale huurwoningen. De oordelen van het College liggen in lijn met de uitspraken van het Hof. Maar waar het Hof de culturele identiteit van woonwagenbewoners vooral beschouwt vanuit het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven, kijkt het College vanuit het 15 gelijkheidsbeginsel, zoals vastgelegd in de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB).

In de oordelen benadrukt het College dat het gelijkheidsbeginsel niet enkel inhoudt dat gelijke gevallen, gelijk behandeld moet worden.

9 EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk). Dit betreft een vertaling. In de originele tekst staat: ‘la vie en caravane fait partie intégrante de l’identité des gens du voyage, même lorsqu’ils ne vivent plus de façon nomade, et […] des mesures portant sur le stationnement des caravanes influent sur leur faculté de conserver leur identité et de mener une vie privée et familiale conforme à cette tradition’. Vergelijkbaar is: EHRM 24 april 2012, appl.no 25446/06 (Yordanova e.a./Bulgarije). 10 Deze lijn heeft het Hof in meerdere arresten bevestigd: EHRM 18 januari 2001, appl.no. 27238/95 (Chapman/VK); EHRM 8 december 2009, appl.no. 49151/07 (Munos Diaz/Spain); EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk). 11 EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 88 en 91. 12 Artikel 8 EVRM omvat namelijk niet het recht op het ontvangen van een woning (EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 87). 13 College, d.d. 19 december 2014 (oordeelnummer 2014-165, 2014-166 en 2014-167), d.d. 28 mei 2015 (oordeelnummer: 2015-61); d.d. 8 maart 2016 (oordeelnummer: 2016-19); d.d. 5 juli 2016 (oordeelnummer 2016-64, 2016-67 en 2016-68), d.d. 7 juli 2016 (oordeelnummer 2016-71 en 2016-72), d.d. 14 oktober 2016 (oordeelnummer 2016-109 en 2016-110), d.d. 19 december 2016 (oordeelnummer 2016-139). 14 College, d.d.

8 maart 2016 (oordeelnummer 2016-19); d.d. 14 oktober 2016 (oordeelnummer: 2016-109); d.d. 19-12-2016 (oordeelnummer: 2016-139). Deze lijn heeft het Hof in meerdere arresten bevestigd: EHRM 18 januari 2001, appl.no. 27238/95 (Chapman/VK); EHRM 8 december 2009, appl.no. 49151/07 (Munos Diaz/Spain); EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk). 15 Henrard (2012).

11

Het gelijkheidsbeginsel brengt ook met zich mee dat ongelijke gevallen, om een ongelijke 16 behandeling kunnen vragen. Het College heeft geoordeeld dat als een gemeente uitsterfbeleid voert, waardoor woonwagenbewoning op den duur verdwijnt, er verboden onderscheid wordt gemaakt op 17 grond van ras. Het wijst erop dat 'de [woonwagen]woonvorm een essentieel onderdeel is van de woonwagencultuur' en dat een uitsterfbeleid 'de kern van de levenswijze van de 18 [woonwagen]bevolkingsgroep' aantast. Daarnaast is het College van oordeel dat gemeenten bij de toepassing van de AWBG moeten voorzien in een zo gelijkwaardig mogelijk aanbod van woonruimte voor woonwagenbewoners en voor personen die wachten op een sociale huurwoning. Van belang voor de vraag of sprake is van verboden onderscheid tussen woonwagenbewoners en personen die wachten op een sociale huurwoning, is onder meer een verschil in wachttijden tussen reguliere woningen en standplaatsen en of de 19 gemeente zicht heeft in de behoefte aan standplaatsen voor woonwagenbewoners. Gemeenten kunnen de verantwoordelijkheid om te zorgen voor voldoende standplaatsen niet afschuiven op woningcorporaties; op grond van de Woningwet moeten de wooncorporaties bijdragen aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid, maar de 20 inhoud van dit beleid is een verantwoordelijkheid van de gemeente.

2.3 Aanbevelingen aan de Nederlandse staat Noch de uitspraken van het Hof, noch de oordelen van het College gaven een directe aanleiding voor een reactie van de Rijksoverheid (namens de Nederlandse staat). De oordelen van het College zijn niet primair gericht op de Rijksoverheid, maar op de specifieke instantie (meestal een gemeente, soms een woningcorporatie) waarover een discriminatieklacht werd ingediend. De Nederlandse staat was niet aangeklaagd in de diverse zaken waarin het Hof zich uitsprak over het recht op bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Dit laat overigens onverlet dat deze uitspraken gelding hebben voor alle verdragsstaten.

16 Raad Openbaar Bestuur (2006); Henrard (2011). Het idee van ongelijke behandeling van ongelijke gevallen behoort ook tot vaste rechtspraak van het Hof op basis van artikel 14 EVRM: wanneer personen zich in materieel verschillende situaties bevinden, kan daaruit een verplichting kan deze personen verschillend te behandelen. Zie bijvoorbeeld EHRM 6 april 2000, appl.no. 34369/97 (Thlimmenos vs. Greece), par. 44. Deze gedifferentieerde behandeling moet wel altijd een legitiem doel dienen en in een proportionele verhouding staan tot dat doel. 17 Het College legt het begrip ras in de AWGB ruim uit, overeenkomstig het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (IVUR) Het College is dan ook van oordeel dat woonwagenbewoners, die zich van generatie op generatie als zodanig manifesteren en die zich beschouwen als een bevolkingsgroep met een van andere bevolkingsgroepen te onderscheiden cultuur, onder het begrip ras vallen, zoals bedoeld in de AWGB (College, d.d. 19 december 2014 (oordeelnummer 2014-165)). 18 College, d.d. 28 mei 2015 (oordeelnummer: 2015-61), par. 3.10 en 3.12. 19 College, d.d. 8 maart 2016 (oordeelnummer: 2016-19); d.d. 14 oktober 2016 (oordeelnummer: 2016-109); d.d. 19-12-2016 (oordeelnummer: 2016-139).

20 'Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Woningwet draagt een wooncorporatie, zo ook verweerster, met haar werkzaamheden naar redelijkheid bij aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is. Op de wooncorporatie rust slechts de verplichting om de standplaatsen uit te breiden ingeval verweerder daarover beleid heeft ontwikkeld en met de wooncorporatie over de uitvoering prestatieafspraken heeft gemaakt'. College, 2016-109 en2016-139.

12

Hieronder worden aanbevelingen beschreven die aan de Nederlandse staat zijn gedaan voor het verbeteren van de positie van woonwagenbewoners: vanuit een initiatief van de Europese Unie - een EU-kader voor nationale strategieën om integratie van woonwagenbewoners te bevorderen (EU-kader) - en daarnaast in rapportages van de Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) van de Raad van Europa en het VNComité tegen Rassendiscriminatie (CERD). De Rijksoverheid heeft op deze aanbevelingen een reactie gegeven die in de volgende paragraaf wordt beschreven (paragraaf 2.4). Aanbevelingen van ECRI en CERD De monitors en rapporten van de ECRI (2008 en 2013) en het CERD (2015) over Nederland bevatten uiteenlopende aanbevelingen voor de Nederlandse staat om de mensenrechtensituatie van woonwagenbewoners te verbeteren. Enkele hoofdlijnen hieruit kunnen als volgt worden samengevat: - doelgroepgerichte strategie: geef in de mensenrechtenstrategie specifieke aandacht voor de groep van woonwagenbewoners. ECRI (2013, p. 49, par. 165): 'ECRI reiterates its recommendation that the Dutch authorities take responsibility at the central government level for issues relating to the situation of the Roma, Sinti and Traveller communities.

To this end, ECRI recommends that they draw up in close co-operation with the Roma, Sinti and Traveller communities, as well as the municipalities, a comprehensive strategy aimed at reducing the disadvantage and discrimination these communities face and make available adequate resources to implement it. The strategy should set clear targets and provide methods for evaluating the progress achieved.'

21

CERD (2015, p. 4, par. 20): '[…] the Committee recommends that the State party take specific measures in favour of Roma, Sinti and Travellers including by creating better opportunities in the labour market, combating discrimination in education and housing, and tackling the problems faced by Roma, regarding registration status and statelessness. The Committee recommends that the State party base these measures on prior consultation with representatives of Roma, Sinti and Travellers to ensure that they are tailored to their particular problems and needs.’

- voldoende standplaatsen: woonwagenbewoners.

zorg

voor

voldoende

standplaatsen

voor

ECRI (2013, p. 50, par. 169): 'ECRI recommends that the authorities make an assessment of the needs of Roma, Sinti and Travellers who live in caravans and ensure that sufficient caravan sites are made available so that they can live according to their traditions and culture.' 21 ECRI had deze aanbeveling al eerder gedaan: ECRI (2008), p. 26, par. 90.

13

CERD (2015, p. 4, par. 20): 'The Committee […] recommends that the State party take resolute measures to ensure that Travellers are provided with sufficient campsites, so as to be able to practice their traditions and preserve their cultural identity.’

De aanbevelingen van de ECRI en het CERD sluiten nauw aan bij de opvattingen van het Hof en het College. Ook de ECRI en het CERD zien het beschikken over voldoende standplaatsen als iets wat woonwagenbewoners nodig hebben om volgens hun tradities en culture identiteit te leven. Bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners vergt dus een opvolging van deze aanbevelingen. Het EU-kader voor woonwagenbewoners De EU heeft in 2011 een kader gecreëerd voor het ontwikkelen van nationale strategieën voor de integratie van woonwagenbewoners: Een EU-kader voor de nationale strategieën 22 voor integratie van de Roma tot 2020 (EU-kader). Zoals aangegeven in de inleiding (zie paragraaf 1.3), gebruikt de EU de term ‘Roma’ voor wat in het rapport van de Nationale 23 ombudsman ‘woonwagenbewoners’ genoemd worden. In de Nederlandse context vallen ook Sinti en reizigers hieronder. In de context van de Europese Unie vallen nog veel meer groepen onder deze term: 'Met de term 'Roma' wordt hier, en ook door een aantal internationale organisaties en vertegenwoordigers

van

de

betrokken

groepen

in

Europa,

gedoeld

op

verschillende

bevolkingsgroepen: onder andere Roma, Sinti, Kale, Zigeuners, Romanichels, Boyash, Ashkali, 'Egyptenaren', Jenische, Dom, Lom, maar ook Travellers (woonwagenbewoners), zonder dat hiermee de specifieke kenmerken, levensstijlen en situaties van deze groepen worden ontkend.’

24

Het EU-kader komt voort uit een bezorgdheid om de positie van woonwagenbewoners (‘Roma’) die binnen de Europese Unie al zeker teruggaat tot de jaren negentig. Met de 25 aansluiting van Oost-Europese landen is deze aandacht verder toegenomen. Het EUkader, een initiatief van de Europese Commissie, is opgezet omdat eerdere maatregelen binnen Europese Unie de positie van woonwagenbewoners niet voldoende hebben verbeterd. Het EU-kader heeft dan ook als doel, via aanvulling en versterking van wetgeving en beleid van de EU, om een ‘tastbare verbetering’ op te leveren voor het leven van woonwagenbewoners.

22 Europese Commissie (2011). 23 Dit lijkt te passen binnen een bredere trend binnen de Europese instituties. Waar bijvoorbeeld het Hof in de zaak Chapman v. VK (2001) nog de term 'Gypsy' gebruikte, spreekt het Hof in de uitspraak Yordanova v. Bulgarije (2012) over 'Roma' (in de engere betekenis zoals in het onderzoek van de Nationale ombudsman) en in de uitspraak over Winterstein v. Frankrijk (2013) over 'reizigers' ('gens du voyage'). 24 Europese Commissie (2012), p. 2, voetnoot 1. In Europese Commissie (2011, p. 2, voetnoot 1) wordt het als volgt geformuleerd: 'overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé, gens du voyage, zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair leven'. 25 Sobotka and Vermeersch (2012).

14

Onderdeel van het EU-kader is ook de ambitie om de woonsituatie voor woonwagenbewoners te verbeteren, als een manier om sociale inclusie te bevorderen. Het bevorderen van standplaatsen maakt hiervan deel uit. 'In het kader van een geïntegreerde aanpak moeten de lidstaten op het gebied van huisvesting in de eerste plaats [...] waar van toepassing de beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van sociale huisvesting en standplaatsen met toegang tot betaalbare diensten bevorderen in het kader van een brede aanpak.’

26

2.4 Opvolging van de aanbevelingen Mensenrechtelijke verplichtingen gelden voor de Nederlandse staat zonder onderscheid naar centrale of decentrale overheden. De Rijksoverheid antwoordt, mede namens de andere overheden, op aanbevelingen van internationale mensenrechtelijke organisaties. Welke reactie geeft de Rijksoverheid? Welke opvatting blijkt hieruit over haar eigen rol? Is deze opvatting het resultaat van het EU-kader en de aanbevelingen van de ECRI en het CERD? De boodschap van de Rijksoverheid is consistent: de verantwoordelijkheid voor huisvesting van woonwagenbewoners ligt bij gemeenten. Uitvoering van het EU-kader voor woonwagenbewoners Om uitvoering te geven aan het eerder genoemde EU-kader heeft de Rijksoverheid tot nu 27 toe twee keer opdracht gegeven voor een monitor. Beide monitors (2013 en 2015) hebben beperkingen. De eerste beperking betreft de definitie van 'Roma'. De Nederlandse overheid hanteert in de twee monitors een definitie van 'Roma' die beperkter is dan de Europese Unie 28 hanteert en daarmee een grote deelgroep, namelijk de reizigers, uitsluit van de monitor. 29 Met deze keuze wijkt de Nederlandse overheid ongemotiveerd af van het EU-kader. Een tweede beperking betreft de reikwijdte voor het onderzoek naar sociale inclusie.

Het EU-kader is mede gemotiveerd, zoals hiervoor bleek, door een bezorgdheid over de mensenrechtensituatie van woonwagenbewoners ('Roma') en door de ambitie om die situatie door middel van overheidsstrategieën te verbeteren. De monitors hebben dan ook als doel, zoals de minister van SZW bij aanbieding van de eerste monitor in 2013 toelichtte, 'om aan te geven wat de impact van het algemeen Nederlands beleid op de 30 situatie van de Roma en Sinti is'. Beide monitors beperken zich echter tot de vraag 'hoe het staat met de sociale inclusie van Roma en Sinti in Nederland' (eerste monitor) en 'de 26 Europese Commissie (2012), p. 12. 27 Movisie (2013); Seidler et al. (2015). 28 Zie ook Van Baar (2014). 29 Deze benadering waarin Roma en Sinti, op basis van herkomst (cultuur), als een afzonderlijke groep worden beschouwd, past overigens binnen een oud denkpatroon van de Nederlandse overheid volgens welke woonwagenbewoners onderscheiden worden op basis van afkomst (Roma en Sinti) en woonvorm (reizigers). Zie ook noot 5. Behalve de monitors voor Roma en Sinti (zie noot 27) zijn er ook monitors voor woonwagenbewoners (Cebeon 1997; Cebeon 2002). Deze betreffen alleen ‘reizigers’ terwijl ook Roma en Sinti (die in deze monitors niet genoemd worden) in woonwagens wonen of de wens daartoe hebben.

Voor een kritisch perspectief vanuit woonwagenbewoners zelf op het onderscheid tussen Roma/Sinti en reizigers: zie Sitalsing (2004). 30 Minister van SZW (2 december 2013).

15

woon- en levensomstandigheden van Roma en Sinti in Nederland' (tweede monitor). Welke invloed het Nederlandse beleid (onder meer het afschaffen van de Woonwagenwet) heeft gehad op het borgen van mensenrechten van woonwagenbewoners, is geen onderdeel van de onderzoeksvraag. Daarmee mist de overheid een mogelijkheid tot feedback op het eigen beleid. Beide monitoren bieden overigens ruimte voor signalen van Roma en Sinti over het (groeiend) tekort aan standplaatsen. Zij leggen daarbij zelf het verband met de instandhouding van hun cultuur: ‘Het wonen in een woonwagen wordt door veel Sinti-respondenten als een belangrijk onderdeel van de cultuur gezien.'

31

In de reacties op beide monitors biedt de minister van SZW echter geen reflectie hierop 32 en maakt zelfs geen melding van deze signalen. Reacties op aanbevelingen: doelgroepgerichte strategie De Rijksoverheid kiest als uitgangspunt niet voor specifieke aandacht 33 (doelgroepenbeleid), maar voor generiek beleid. Dit generieke beleid past in het integratiebeleid. De Rijksoverheid kiest er daarnaast voor de verantwoordelijkheid voor uitvoering van generiek beleid bij gemeenten te leggen: 'De uitvoering van dit generieke 34 beleid ten aanzien van de Roma ligt voornamelijk op lokaal niveau.' Uit de reactie op het CERD-rapport (2015) blijkt dat de Rijksoverheid wel een rol voor zichzelf ziet in het verwerven van kennis ten behoeve van beleidsvorming. Zij wil namelijk zicht krijgen op de positie van woonwagenbewoners (en andere kwetsbare groepen) en kiest daarom voor 'investeringen in kennis over de positie van bepaalde groepen in de Nederlandse samenleving, alsmede in- en uitsluitingsprocessen die hierin een rol 35 spelen'. Als voorbeelden hiervan noemt zij onder andere de monitors die ten behoeve van het EU-kader voor woonwagenbewoners zijn uitgevoerd (zie hiervoor; zie ook paragraaf 2.3): 'Door middel van het tweejaarlijks laten uitvoeren van een monitor Sociale Inclusie investeert het kabinet in kennis over de situatie en positie van Roma en Sinti in 36 Nederland.'