2020-124 Bijlage 7 herindelingen gewogen oktober 2008 kopie.pdf
Tekst van het document
22 36261
4. Ter inleiding
4.1 Probleemstelling In dit deel is het herindelingsproces het onderwerp van onderzoek. De onderzoeksvraag die centraal staat, luidt: Hoe zijn de processen van de herindelingen verlopen vanaf het moment dat het onderwerp werd geagendeerd tot aan de ingangsdatum van de herindeling en welke lessen zijn daaruit voor de gemeenten én de provincie te trekken? Deze vraag kan worden onderverdeeld in enkele subvragen: a. Hoe kan aan de hand van dossiers het feitelijk verloop (de aanloop, de formele procedure, en de implementatiefase tot het formele moment van herindeling) van de twaalf procedures van provinciale herindelingsadvisering beknopt en schematisch worden weergegeven? b. Welke acties en reacties (inclusief het eventuele nalaten te handelen) heeft het provinciebestuur tijdens het verloop van deze twaalf procedures per procedure ontplooid? c. Hoe beoordelen de betrokkenen bij deze vier geselecteerde procedures – achteraf gezien – het verloop van de procedure als geheel waaraan zij hebben deelgenomen? d.
Is het mogelijk om negatief gewaardeerde beoordelingen (over de uitkomst, de procedure, of het handelen van het provinciebestuur) te verbinden aan kenmerken van de door de provincie gevolgde strategie (acties, reacties en non-reacties)? En is het mogelijk om positief gewaardeerde beoordeling te koppelen aan bepaalde kenmerken van de procedure of de context van de herindeling? 4.2 Methoden van onderzoek Voor de beantwoording van de deelvragen zijn de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd. a. Feitelijk verloop Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden, zijn casusbeschrijvingen opgesteld van de twaalf procedures van herindeling (zie bijlage XII). Veel informatie uit de deze casusbeschrijvingen is op diverse plekken in dit onderzoek terug te vinden. b. Acties en reacties van het provinciebestuur Een belangrijke bewerking van dit casestudiemateriaal is dat het beschreven proces van gebeurtenissen wordt bezien vanuit de invalshoek van provinciale regie. Welke kenmerkende acties heeft het provinciebestuur in deze procedure ondernomen. Wat waren kenmerkende reacties van het provinciebestuur op zetten en tegenzetten van andere spelers? En wat zijn momenten waar zich de vraag opdringt dat er gesproken kan worden van – al dan niet gunstig uitpakkend – afzien van handelen (reageren)?
23 36261
c. Oordeel over procedures Het oordeel over procedures hebben we vooral overgelaten aan de mensen die bij de herindeling nauw waren betrokken. We hebben de burgemeesters, wethouders, gemeentesecretarissen, ambtelijke managers, raadsleden en leden van de ondernemingsraden van de voormalige gemeenten van Leidschendam-Voorburg, Zwijndrecht, Westland en Teylingen een enquête voorgelegd met vragen over het proces. In bijlage I is de vragenlijst opgenomen die aan hen is voorgelegd. Bijlage II legt verantwoording af over de response en verdeling van de response over de verschillende groepen. d.
Relaties
The proof of the pudding is in the eating. Heel in het bijzonder geldt dat ook voor dit onderzoeksontwerp. De combinatie van casusbeschrijvingen en een procesenquête levert algemene en gemiddelde informatie en beoordelingen op van de vier beschreven besluitvormingsprocessen. Daarbij zullen de beoordelingen niet zozeer betrekking hebben op de processen als geheel, maar op elementen en aspecten daaruit. Voor de duiding hebben de onderzoekers daarom nog een drietal verdiepende groepsgesprekken gevoerd om de uitkomsten van genoemde onderzoeksmethoden te kunnen duiden. Gemeentesecretarissen en externe projectleiders, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven en ten slotte betrokken bestuurders en functionarissen van de provincie Zuid-Holland zijn elk uitgenodigd voor een dergelijke sessie. (Zie bijlage IX voor een overzicht.) Omdat de opkomst van de bijeenkomst met mensen vanuit (maatschappelijke) ondernemingen in verhouding tot het aantal genodigden tegenviel, hebben we aanvullend daarop ook nog een tiental bedrijven vanuit de heringedeelde gemeenten telefonisch geënquêteerd. (Zie bijlage XI voor de vragenlijst.) Daarnaast hebben we nog een drietal mensen geïnterviewd. (Zie bijlage X.) Kortom, de volgende onderzoeksmethoden zijn gehanteerd: ˜
Archiefstudie met als resultaat twaalf casusbeschrijvingen.
˜
Enquête over procesverloop voor vier geselecteerde casussen.
˜
Verdiepende groepsgesprekken voor toetsing van uitkomsten uit enquête.
˜
Interviews met enkele direct betrokkenen.
4.3 Motivatie casusselectie In dit deel van de rapportage wordt het besluitvormingsproces beschreven en beoordeeld dat heeft geleid tot de vorming van nieuwe gemeenten in de provincie Zuid-Holland. Er zijn in totaal vier clusters van voormalige gemeenten geselecteerd waarbij in het recente verleden (sinds 1-1-2000) een voltooide herindeling is doorgevoerd. Bij de selectie van deze besluitvormingsprocessen is besloten een relevante spreiding aan te brengen op aspecten die voor het provinciale beleid van groot belang zijn. Zo is een belangrijk punt van aandacht voor de provincie Zuid-Holland of een herindelingsproces van onderop moet komen en dus volgens artikel 5 Arhi dient te verlopen of dat een herindelingsproces van bovenaf moet worden georganiseerd en dus volgens artikel 8 Arhi moet verlopen. 24 36261
Een ander belangrijk aandachtspunt in het provinciale beleid is het motief om tot herindeling te geraken. In zijn algemeenheid krijgt de laatste jaren het motief bestuurskracht – de capaciteit om de eigen taken op eigen kracht zelfstandig te kunnen uitvoeren – de nodige aandacht. Zo stimuleert de provincie dat gemeenten bestuurskrachtonderzoeken uitvoeren. Naast bestuurskracht speelt ook het ontwikkelingsmotief. De gedachte om in een bepaald gebied vanuit één gemeentelijke regie een gemeenschappelijk taak te kunnen ontwikkelen. Deze overwegingen heeft geleid tot een keuze voor de gemeenten Leidschendam-Voorburg (2002), Zwijndrecht (2003), Westland (2004) en Teylingen (2006). De samenvoeging van Warmond, Sassenheim en Voorhout tot de nieuwe gemeente Teylingen en de toevoeging van Heerjansdam tot de gemeente Zwijndrecht werden door de provincie van bovenaf opgelegd. De nieuwe gemeente Westland was duidelijk van onderop geïnitieerd. Bij Zwijndrecht en Teylingen vormden versterking van de bestuurskracht een belangrijk motief. Bij de redengeving voor de totstandkoming van Westland stond het gemeenschappelijk en samenhangend beheer van het kassengebied centraal. Daartegenover werden ook fusieprocessen geselecteerd waarbij het voorzien in voldoende bestuurskracht een belangrijke overweging is geweest.
De casus Leidschendam-Voorburg is in meerdere opzichten een vreemde eend in de bijt. In de eerste plaats heeft de provincie voortijdig de Arhi-procedure moeten stopzetten, waarna het Rijk het dossier overnam. Daarnaast geldt ook dat het motief voor de herindeling afwijkt van de reguliere motivatie. Een tiental jaren geleden speelde de discussie rond de stadsprovincie als opmaat naar een voorgenomen grenscorrectie van Den Haag. De grenscorrecties boden Den Haag de gelegenheid zich verder te ontwikkelen op eigen grondgebied, de financiële positie van de stad te verbeteren en meer regiefunctie uit te oefenen in de regio. Om zich teweer te stellen tegen de uitbreiding van Den Haag ten koste van het grondgebied van enkele gemeenten, zochten gemeenten steun bij elkaar. Zeker de gemeente Leidschendam verwachtte dat zij door een fusie met Voorburg het verlies van grond aan Den Haag kon afwentelen. Met de keuze voor Leidschendam-Voorburg, Zwijndrecht, Westland en Teylingen hebben wij vier casussen die onderling van elkaar verschillen voor wat betreft het motief van de fusie en de aard (opgelegd of van onderop.) 4.4 Leeswijzer deel II Hoofdstuk 5 bespreekt de aanloopfase. In hoofdstuk 6 komt de besluitvormingsfase aan bod. Hoofdstuk 7 behandelt vervolgens de implementatiefase. Het achtste hoofdstuk staat apart stil bij de rol van de provincie in het herindelingsproces.
In hoofdstuk 9 worden enkele conclusies getrokken.
25 36261
5. Fase 1: De aanloop naar een herindeling
5.1 Inleiding In de eerste fase van een herindelingsproces staan het debat over de vermeende gebrekkige bestuurskracht of een ander ‘probleem’ van een of meerdere betrokken gemeenten en de mogelijke oplossing voor dit ‘probleem’ centraal. Deze fase vangt aan als een van de partijen (gemeenteraad, College, ambtelijke organisatie, burgers, bedrijven of provincies) een ‘probleem’, zoals bestuurskracht op de politieke agenda zetten. Ook wordt vaak door de gemeenten zelf enige vorm van onderzoek gedaan om aan te tonen dat ze grond nodig hebben (zoals in het geval van de grenscorrectie ten behoeve van Den Haag) of dat er wel of geen financiële voordelen zijn te behalen met een bepaalde fusie. Eén van de mogelijke oplossingen als toch een gebrek aan bestuurskracht, ruimte of financiële slagkracht wordt geconstateerd, is herindeling. Andere oplossingen waar aan gedacht moet worden zijn bijvoorbeeld vormen van samenwerking. In de onderzochte casussen heeft dit debat per definitie – want zo zijn de clusters geselecteerd - tot herindeling geleid. In de navolgende paragrafen wordt ingegaan op wat het ‘probleem’ was dat op de agenda werd gezet; wie dit op de agenda zette; hoe daarop werd gereageerd; en welke partijen in het debat hebben geopereerd. 5.2 Aanleiding voor herindeling Binnen de vier onderzochte clusters is de partij die het ‘probleem’ op de agenda zette verschillend.
In twee clusters geeft het overgrote deel van de respondenten aan dat het probleem door de provincie op de agenda werd gezet. Het betreft hier het cluster van gemeenten dat heeft geleid tot de nieuwe gemeente Teylingen en het cluster van gemeenten dat heeft geleid tot de nieuwe gemeente Zwijndrecht. Ook uit de casestudie voor deze twee fusiegemeenten komt naar voren dat de provincie het probleem op de kaart zette. Deze herindelingen zijn daarom van bovenaf opgelegd.
26 36261
Tabel 5.1: De partij die het ‘probleem’ op de politieke agenda zette Teylingen (n=27)
Westland (n=54)
Zwijndrecht (n=17)
LeidschendamVoorburg (n=25)
Gemeenteraad van onze eigen gemeente
0%
22%
6%
8%
Gemeenteraad van een andere gemeente
0%
4%
0%
0%
College van onze eigen gemeente
4%
6%
0%
24%
College van een andere gemeente
4%
7%
0%
24%
Vanuit de top van onze eigen ambtelijke organisatie
4%
6%
0%
0%
Vanuit de top van een andere ambtelijke organisatie
0%
0%
0%
0%
Organisaties van burgers
0%
2%
0%
4%
Bedrijven
0%
6%
0%
0%
Provincie
70%
2%
88%
12%
Een combinatie van het vorige
15%
41%
0%
20%
Anders
4%
6%
6%
8%
In het cluster van gemeenten dat de nieuwe gemeente Westland heeft gevormd, geven de respondenten diverse partijen aan. De partijen bestaan voornamelijk uit de gemeenteraden en colleges, maar ook het bedrijfsleven (de glastuinders) heeft een rol gespeeld. De antwoorden waarbij wordt aangegeven dat het vanuit de eigen gemeente is geïnitieerd, worden veelal gegeven door respondenten uit Naaldwijk. Bij de combinatie en anders zijn grofweg de volgende antwoorden terug te vinden: ˜
Gezamenlijk vanuit de raden en colleges van de betrokken gemeente.
˜
Bedrijfsleven en colleges van betrokken gemeente.
˜
Samenwerkingsverband Westland.
Uit de casestudie blijkt dat in deze aanloopfase er nog twee gemeenten bij het overleg over de herindeling betrokken waren. Dit betreft de gemeenten Schipluiden en Maasland. Deze herindeling is dus van ‘onderop’ tot stand gekomen. In Leidschendam en Voorburg, wat de nieuwe gemeente Leidschendam-Voorburg is geworden, wordt het College van de eigen gemeente genoemd als de partij die het probleem op de kaart zette, maar ook het College van de andere gemeente wordt als initiatiefnemer genoemd. Hiermee wordt ook wel gedoeld op de gemeente Den Haag. Dat blijkt uit bestudering van de antwoorden op de open vragen. Hiermee wordt gerefereerd aan de geplande grenscorrectie en de eventuele dreiging die hiervan uitgaat voor de gemeenten Leidschendam en Voorburg. Bij de combinatie van antwoordmogelijkheden gaat het om de colleges en gemeenteraden van beide gemeenten. Ook wordt het Rijk genoemd als partij die het probleem heeft aangekaart en de provincie wordt ook nog door 12% als partij genoemd die het probleem op de kaart zette. Ook hier is vermoedelijk een sterke samenhang met de grenscorrecties van Den Haag die inderdaad door Rijk en provincie zijn geagendeerd. 27 36261
Uit de casestudie van de herindeling van Leidschendam-Voorburg blijkt ook dat het niet duidelijk was bij wie het initiatief lag voor de herindeling. Beide gemeenten vonden elkaar als reactie op de grenscorrectie ten gunste van Den Haag en de herindeling kwam dus van onderop. Het probleem dat door de bovengenoemde partijen op de kaart is gezet, is nogal verschillend. In de clusters van gemeenten waar het probleem door de provincie op de kaart werd gezet, betrof het voornamelijk bestuurskracht en in mindere mate onvoldoende financiële slagkracht van één van de gemeenten in de clusters. Wanneer de gemeente zelf het probleem op de politieke agenda zet, zijn de problemen meer divers. Het gaat dan om de eigen bestuurskracht, het gemeenschappelijk aanpakken van een bovenlokale, subregionale taak of als reactie op een ruimteclaim van een andere naburige gemeente. Voor het cluster van Teylingen geldt dat de bestuurskracht van Warmond als probleem op tafel werd gelegd door de provincie en een fusie met andere gemeenten als enige oplossing werd gezien. De respondenten uit deze cluster geven aan dat het probleem met name de bestuurskracht van de voormalige gemeente Warmond was, maar ook wel onvoldoende financiële slagkracht van deze gemeente. In het cluster van Zwijndrecht was het probleem dat de aanleiding vormde voor het fusieproces de bestuurskracht van Heerjansdam.
Uit de casestudie blijkt dat hierbij ook het rangeerterrein Kijfhoek, waar in de toekomst de Betuwelijn begint, een belangrijke reden is geweest. Vanwege lastige weten regelgeving en externe veiligheid is het in de ogen van de provincie noodzakelijk dat het rangeerterrein onder één gemeentelijke regie komt. Tabel 5.2: Het probleem dat op de agenda werd gezet Teylingen (n=27)
Westland (n=54)
Zwijndrecht (n=17)
LeidschendamVoorburg(n=25)
De bestuurskracht eigen gemeente
33%
9%
35%
4%
De bestuurskracht andere gemeente
30%
4%
53%
0%
Het ruimtegebrek van een andere gemeente
0%
4%
0%
32%
Onvoldoende financiële slagkracht van eigen gemeente
4%
4%
0%
0%
Onvoldoende financiële slagkracht van andere gemeente
19%
2%
0%
20%
Het gemeenschappelijk aanpakken van een bovenlokale subregionale taak
11%
41%
6%
4%
Als reactie op een ruimteclaim van een gemeente buiten het cluster
0%
30%
0%
32%
Anders nl.
4%
7%
0%
8%
Onduidelijk wat nu precies het probleem was
0%
0%
6%
0%
In het cluster Westland worden door de respondenten diverse problemen aangegeven die op de agenda werden gezet. De meest genoemde problemen zijn: het gemeenschappelijk aanpakken van een bovenlokale subregionale taak (dus de zorg voor de glastuinbouw) en als reactie op een ruimteclaim van een gemeente buiten het cluster (een eventuele grenscorrectie ten gunste van Den Haag). Uit de casestudie blijkt dat het probleem meerdere facetten bevatte.
28 36261
In 1999 hebben de gemeenten uit het Westland gezamenlijk ingestemd met het Integrale Ontwikkelingsplan voor het Nieuwe Westland (IOPW). Voor de realisatie van de gemeenschappelijke ontwikkelopgaven zijn een integrale uitvoering, voldoende kwalitatief hoogwaardige ambtelijke uitvoeringscapaciteit, verbeterde kwaliteit van de dienstverlening en responsiviteit noodzakelijk31. Alle Westland-gemeenten waren kwetsbaar, onvoldoende gespecialiseerd en de bestaande samenwerking leidde tot onvoldoende bestuurlijk en ambtelijk gewicht om opgaven uit het IOPW aan te kunnen. Tot slot was de bestaande besluitvorming met zeven gemeenten ingewikkeld (veel schijven) en onvoldoende slagvaardig. Een concentratie van organisaties moest leiden tot een toename in kwaliteit en specialisatiegraad van het ambtelijk apparaat, bestuurlijke slagkracht in samenwerkingsverbanden en meer integraal afgewogen beleid. De gemeenteraden en colleges van de zeven gemeenten waren allemaal voorstander van herindeling(en) in het Westland; alleen bestond er verschil van mening over de wijze waarop de schaalvergroting moest plaatsvinden: een grote, of twee wat kleinere fusiegemeenten. In het cluster Leidschendam-Voorburg geeft 84% van de respondenten aan dat het probleem bij een andere gemeente (Den Haag) ligt.
Bij de problemen van Den Haag gaat het in eerste instantie om ruimtegebrek om nieuwe moderne wijken te kunnen bouwen en in tweede instantie ook om de financiële slagkracht (dus het vermogen om op langere termijn de gemeentebegroting in evenwicht te kunnen houden). Uit de open antwoorden aan het einde van de vragenlijst en de casestudie blijkt dat deze andere gemeente, de gemeente Den Haag betreft. De fusie van Leidschendam-Voorburg is het bestuurlijk antwoord op het wetsvoorstel grenscorrectie Den Haag. Met deze grenscorrecties worden ten nadele van aangrenzende gemeenten (Voorburg, Leidschendam, Nootdorp, Rijswijk en Pijnacker) bepaalde gebiedsdelen aan Den Haag overgedragen: Leidschenveen, Forepark, Vlietzone en Ypenburg. Met de fusie van Leidschendam-Voorburg wordt onder andere beoogd deze delen te behouden en deze respectievelijk een toekomstige grenscorrectie te verhinderen. Tabel 5.3: Het oordeel over hoe snel actie werd ondernomen nadat het probleem op de agenda was gezet Teylingen (n=27)
Westland (n=54)
Zwijndrecht (n=17)
LeidschendamVoorburg (n=25)
Direct
4%
19%
0%
56%
Niet direct maar vrij snel
30%
41%
29%
12%
Na enige tijd
48%
26%
47%
24%
Na lange tijd
19%
15%
24%
8%
Nadat het probleem op de agenda is gezet, moet tot actie worden overgegaan om het probleem verder te verkennen en om te zoeken naar eventuele oplossingen. Bij de twee gemeenten waar het probleem door de provincie op de agenda werd gezet, duurde het wat langer voordat er tot actie werd overgegaan dan bij de twee andere gemeenten die zelf het initiatief namen.
31
IVA Tilburg: De toekomst bestuurlijke organisatie van het Westland. Oktober 2000, p. 12. 29
36261
In Leidschendam-Voorburg waarbij het probleem door een andere gemeente, in dit geval Den Haag, op de kaart werd gezet, is direct tot actie overgegaan geeft een meerderheid van de respondenten aan. In Westland gebeurde dat niet meteen maar wel vrij snel. In de clusters Teylingen en Zwijndrecht daarentegen, de clusters waar de provincie het probleem op de agenda zette, gebeurde het pas na enige tot lange tijd voor het probleem nader werd verkend. 5.3 Probleemverkenning Over de probleemverkenning verschillen de respondenten uit de clusters van mening. Binnen eenzelfde, voormalige gemeente geven respondenten aan dat een onderzoek wel of niet heeft plaatsgevonden. Er bestaat onder de respondenten op bepaalde punten een betrekkelijk grote onzekerheid over wat er nu precies wel of niet is gedaan tijdens de voorbereiding. Het lijkt er daarom op dat voor de betrokkenen niet altijd duidelijk is welke onderzoeken hebben plaatsgevonden om het probleem te verkennen en door wie dat dan gedaan is. Bij de analyse van de antwoorden is het dus van belang om ook terug te grijpen op de meer objectiverende casusbeschrijvingen die wij ook van de vier fusieprocessen hebben vervaardigd. Opvallend is ook dat in geen van de gemeenten een groot deel van de respondenten aangeeft dat er een planologisch onderzoek heeft plaatsgevonden.
In de clusters Teylingen en Zwijndrecht geeft geen van de respondenten aan dat het heeft plaatsgevonden en in de clusters Westland en Leidschendam-Voorburg geeft ongeveer 20% aan dat het heeft plaatsgevonden. Tabel 5.4: Wijze waarop de probleemverkenning heeft plaatsgevonden volgens respondenten Onderzoek heeft plaatsgevonden
Partij die onderzoek heeft uitgevoerd Ingehuurd advies-/ onderzoeksbureau
Externe visitatiecommissie
Zelfstudie
Anders/ weet niet
Deskundigheid 1 = ondeskundig en 4 = zeer deskundig *
Bestuurskrachtonderzoek
41%
79%
10%
4%
6%
2,9
Referendum onder burger
48%
32%
5%
20%
43%
2,6
Onderzoek naar financiële positie
37%
60%
5%
16%
21%
2,7
Onderzoek naar mogelijkheden om taken uit te voeren in samenwerking met andere gemeenten
36%
59%
0%
26%
15%
2,6
Opinieonderzoek onder burgers
29%
47%
6%
18%
29%
2,5
Planologisch onderzoek
12%
38%
23%
23%
15%
2,8
* Er zijn geen significante verschillen in de beoordeling van de deskundigheid tussen de partijen die het onderzoek hebben uitgevoerd.
30 36261
Teylingen In het cluster Teylingen heeft de provincie de bestuurskracht van Warmond als probleem op de agenda gezet. Er heeft volgens de respondenten ook een bestuurskrachtonderzoek plaatsgevonden in alle gemeenten van het cluster Teylingen, zoals ook uit de casestudie blijkt. Over het onderzoek naar de financiële positie en het perspectief bestaat verdeeldheid onder de respondenten; de helft geeft aan dat het heeft plaatsgevonden; en de andere helft meent van niet. Ditzelfde geldt voor het opinieonderzoek. Het referendum heeft volgens de respondenten plaatsgevonden in Voorhout; maar ten aanzien van Warmond is men verdeeld; de helft geeft aan van wel en de andere helft van niet. In Sassenheim is geen referendum gehouden. Uit de deskresearch blijkt dat in Voorhout en Warmond een referendum heeft plaatsgevonden, maar in Sassenheim niet. Een planologisch onderzoek naar toekomstige ruimtevraag en ontwikkelingsmogelijkheden heeft niet plaatsgevonden in het cluster Teylingen. En over een onderzoek naar de mogelijkheden om taken uit te voeren in samenwerking met andere gemeenten geeft het grootste deel van de respondenten uit Voorhout en Sassenheim aan dat zo’n onderzoek heeft plaatsgevonden. In Warmond geeft het grootste deel aan dat het niet heeft plaatsgevonden.
Uit het deskresearch blijkt dat in mei 2002 de gemeenten Warmond, Oegstgeest, Sassenheim en Voorhout besluiten om vergaand ambtelijk te gaan samenwerken. Bij de vier gemeenten is draagvlak voor samenwerking op het vlak van gemeenschappelijk beheer. Er vinden gesprekken plaats ter voorbereiding van gezamenlijke inkoop, werving van nieuw personeel, gezamenlijk aantrekken van specialisten en uitvoeren van bepaalde taken, en het delen van een gezamenlijke backoffice. De provincie Zuid-Holland beschouwt dit traject van intensieve samenwerking in een federatiegemeente als een vlucht naar voren en niet als een structurele oplossing voor de bestuurlijke problematiek van Warmond. De provincie wenst tot een nieuwe fusiegemeente te komen die door haar omvang en samenwerking een grotere bestuurskracht heeft en in regionaal verband haar rol beter kan vervullen. Westland In het cluster Westland verschillen de opinies over de vraag welke onderzoeken er binnen de voormalige gemeenten wel of niet hebben plaatsgevonden. Over het bestuurskrachtonderzoek, een opiniepeiling onder burgers en een planologisch onderzoek bestaat verdeeldheid: de meerderheid van de respondenten in deze gemeenten geeft aan dat het niet heeft plaatsgevonden.
Bij het onderzoek naar de financiële positie en het toekomstperspectief geeft de helft aan dat het heeft plaatsgevonden en de helft dat het niet heeft plaatsgevonden. Over het onderzoek naar mogelijkheden van samenwerking geven de respondenten uit Naaldwijk, ‘s-Gravenzande en De Lier aan dat het niet heeft plaatsgevonden, terwijl de respondenten in Monster en Wateringen verdeeld zijn. Ten slotte geldt voor het referendum dat de respondenten uit Naaldwijk aangeven dat het heeft plaatsgevonden. In ‘s-Gravenzande geven de respondenten aan dat het niet heeft plaatsgevonden en in de overige gemeenten zijn de respondenten verdeeld.
31 36261
Uit de deskresearch met betrekking tot het Westland komt naar voren dat IVA Tilburg een onderzoek heeft uitgevoerd naar de toekomstige bestuurlijke organisatie van het Westland. In dit onderzoek is onder andere gekeken naar de bestuurskracht, verbetering ruimtelijke kwaliteit, ontwikkeling van woningbouw, infrastructuur en uitbouw recreatieve voorzieningen. Daarnaast werd in alle gemeenten uit deze cluster een referendum gehouden. Dit betrof echter geen referendum over de vraag wel of niet herindelen maar over de vraag: met welke andere gemeente(n) moeten wij fuseren? Zwijndrecht In het cluster Zwijndrecht geven vier van de vijf respondenten van de voormalige gemeente Heerjansdam aan dat er geen bestuurskrachtonderzoek heeft plaatsgevonden, terwijl de bestuurskracht van de gemeente Heerjansdam wel de aanleiding voor deze herindeling vormde. Van de respondenten uit Zwijndrecht geeft iets meer dan de helft aan dat er geen bestuurskrachtonderzoek heeft plaatsgevonden. Uit de deskresearch komt niet naar voren dat er een bestuurskrachtonderzoek heeft plaatsgevonden. Ook over het feit of er een onderzoek naar de financiële positie en het toekomstperspectief heeft plaatsgevonden, bestaat verdeeldheid. Bij de respondenten uit Zwijndrecht is de mening fifty-fifty en in Heerjansdam geven vier van de vijf respondenten aan dat zo’n onderzoek niet werd verricht.
Onderzoek naar samenwerking, planologisch onderzoek en een opiniepeiling onder burgers heeft volgens een meerderheid van de respondenten ook niet plaatsgevonden. Ten slotte geven in Heerjansdam drie respondenten aan dat er geen referendum is gehouden en twee wel, en bijna alle respondenten uit Zwijndrecht geven aan dat er geen referendum heeft plaatsgevonden. Uit de deskresearch komt naar voren dat in Heerjansdam wel een referendum is gehouden en in Zwijndrecht inderdaad niet. 63 inwoners spreken zich voor de herindeling uit; 1.838 mensen zijn tegen de herindeling. Als een herindeling onontkoombaar is, geven de kiezers aan een lichte voorkeur voor een samenvoeging met Barendrecht in plaats van Zwijndrecht te hebben. Leidschendam-Voorburg In het cluster Leidschendam-Voorburg blijkt uit de deskresearch dat er buiten een referendum in zowel Leidschendam als Voorburg, geen probleemverkennend onderzoek heeft plaatsgevonden. Ook de respondenten geven vaak in meerderheid aan dat dergelijk onderzoek niet heeft plaatsgevonden. Zo stelt men dat geen bestuurskrachtonderzoek, geen planologisch onderzoek, geen opiniepeiling onder burgers en geen onderzoek naar mogelijkheden van samenwerking heeft plaatsgevonden. Over een onderzoek naar de financiële positie en het toekomstperspectief zijn de respondenten verdeeld.
De helft geeft aan dat het heeft plaatsgevonden en de andere helft meent van niet. Ten aanzien van het referendum is het opvallend dat tweederde van de respondenten uit Leidschendam aangeeft dat er geen referendum heeft plaatsgevonden. In Voorburg geeft tweederde aan dat het referendum wel heeft plaatsgevonden. Het referendum heeft in beide gemeenten tegelijkertijd plaatsgevonden en daarbij was 93% van de ter stembus gekomen inwoners voor een samenvoeging van Leidschendam en Voorburg.
32 36261
Dat de respondenten uit Voorburg zich dit referendum nog wel kunnen herinneren, maar de inwoners van Leidschendam niet meer, kan duiden op een mentaal proces waarbij de respondenten uit Leidschendam deze gebeurtenis nu als minder positief beleven en geneigd zijn deze gebeurtenis te verdringen, terwijl de respondenten uit Voorburg nog steeds vinden dat hier een goede keuze is gemaakt en er geen moeite mee hebben zich deze gebeurtenis weer voor de geest te halen. 5.4 Beoordeling proces aanloopfase Bij de beoordeling van de vier procedures van probleeminventarisatie gaan wij er op basis van eerder onderzoek naar de acceptatie van procedures en besluitvorming van uit, dat naast de uitkomst, ook processuele aspecten zoals de duur van de procedure, de deskundigheid van de personen die bij de procedure betrokken zijn, de transparantie van het proces en de mogelijkheid om invloed uit te oefenen, van belang zijn voor het oordeel over deze fase van de procedure. Voor de in dit hoofdstuk centraal gestelde aanloopfase is daarom gekeken naar de lengte van de aanloopfase in de ogen van de respondenten, de deskundigheid van de personen die de probleemverkennende onderzoeken hebben uitgevoerd, de mate waarin het probleem in kaart is gebracht, en de uitkomst van deze aanloopfase 32.
De lengte van de periode van de aanloopfase wordt door de respondenten nogal verschillend beoordeeld, ook binnen dezelfde gemeenten. Over het geheel genomen vindt een derde van alle respondenten de duur precies goed; ruim 40% vindt het te kort tot kort; en een kwart vindt het lang tot te lang. In Westland en Zwijndrecht geeft rond de 40% van de respondenten aan dat de duur van de periode precies goed was en de overigen dat het eerder kort dan lang was. In Westland duurde de aanloopfase ongeveer vier jaar; in oktober 1997 werd door de Westlandse gemeenten gestart met gesprekken over een mogelijke herindeling en in november 2001 wordt de Arhi-procedure gestart door de provincie. In Zwijndrecht ging het wat sneller: in november 1998 werd de levensvatbaarheid van Heerjansdam ter sprake gebracht door de provincie en eind juni 1999 wordt de Arhi-procedure gestart door de provincie. Overigens geven drie van de vijf respondenten uit Heerjansdam aan dat het kort tot te kort duurde. In Teylingen en Leidschendam-Voorburg zijn de meningen over de duur van de periode nogal verdeeld. In het cluster Teylingen vond geen van de respondenten uit Voorhout de duur precies goed; bijna allen vonden het te kort. De respondenten uit Sassenheim vonden de duur precies goed tot te lang en de respondenten uit Warmond zijn nogal verdeeld.
Uit de deskresearch blijkt dat in mei 1999 voor het eerst over bestuurlijke knelpunten in de regio Duin- en Bollenstreek en de Leidse regio is gesproken. In juli 2002 wordt de Arhi-procedure voor de herindeling van Warmond in gang gezet door de provincie.
32
Laemers, M.T.A.B. e.a.: Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burgers. Boom Juridische
Uitgevers, Den Haag, 2007 (onderzoek in opdracht van het WODC, Ministerie van Justitie). 33 36261
In het cluster Leidschendam-Voorburg geeft geen van de respondenten uit Leidschendam aan dat de duur precies goed was, maar de ene helft vindt de periode (te) kort en de andere helft (te) lang. Van de respondenten uit Voorburg geeft een derde aan dat de periode precies goed was en de overige respondenten zijn gelijk verdeeld over de categorieën (te) kort en (te) lang. Omdat de fusie een reactie is geweest op de grenscorrectie van Den Haag, is rond het bekendmaken van dit herindelingsplan waarschijnlijk gestart met de aanloopfase; dit was in april 2000. De aanloopfase eindigt in maart 2001 wanneer Leidschendam en Voorburg de intentie uitspreken om te gaan herindelen. Tabel 5.5: Duur van de aanloopfase volgens de respondenten Teylingen (n=26)
Westland (n=49)
Zwijndrecht (n=17)
LeidschendamVoorburg (n=23)
Te kort: ging allemaal te snel
19%
16%
18%
13%
Kort
23%
31%
18%
30%
Precies goed
19%
37%
41%
17%
Lang
19%
6%
18%
22%
Te lang: duurde allemaal veel te lang
19%
10%
6%
17%
In de vorige paragraaf hebben we al gezien dat de personen die de onderzoeken voor de probleemverkenning uitvoerden als redelijk deskundig werden beoordeeld. Vervolgens geeft de helft van de respondenten aan dat het probleem volstrekt helder in kaart was gebracht; een kwart meent dat het probleem nog niet volledig in kaart was gebracht; en een kwart vindt dat het niet in kaart was gebracht. Wel valt op dat vanuit Heerjansdam geen van de respondenten aangeeft dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht en ook vanuit Voorhout en Leidschendam geeft een lager percentage respondenten aan dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht. Voor de respondenten die aangeven dat het probleem nog niet of nog niet volledig in kaart was gebracht, geldt dat zij de aanloopfase eerder te kort vinden dan te lang. Ruim 40% van de respondenten die aangeven dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht, beoordelen de periode als precies goed. Tabel 5.6: Beoordeling van de duur van de periode van de aanloopfase en de mate waarin het probleem in kaart is gebracht. Voor mij was het Voor mij was het probleem volstrekt probleem nog niet helder in kaart volledig in kaart gebracht (n= 59) gebracht (n=36)
Voor mij was het probleem geheel niet in kaart gebracht (n=20)
Te kort: ging allemaal heel snel
9%
14%
45%
Kort
22%
42%
15%
Precies goed
42%
22%
5%
Lang
15%
11%
15%
Te lang, duurde allemaal veel te lang
12%
11%
20%
34 36261
Of herindelen de beste oplossing is? Tweederde van de respondenten geeft aan dat dit het geval was; 17% zag ook andere oplossingen; en 18% geeft aan dat er geen probleem was: dus was ook de oplossing van herindeling niet nodig. Voornamelijk in de clusters Zwijndrecht en Leidschendam-Voorburg geeft een aanzienlijk deel van de respondenten aan dat zij geen probleem zagen en dus ook een oplossing niet nodig vonden. In het cluster Zwijndrecht betreft dit voor het overgrote deel respondenten uit het voormalige Heerjansdam, vier van de vijf geven aan dat er geen probleem was. In het cluster LeidschendamVoorburg komen de spijtoptanten allemaal uit het voormalige Leidschendam. Tabel 5.7: Was herindelen de beste oplossing? Teylingen (n=26)
Westland (n=49)
Zwijndrecht (n=17)
LeidschendamVoorburg (n=23)
Ja, het was de beste oplossing
62%
76%
65%
48%
Nee, er waren ook andere even goede oplossingen beschikbaar
23%
12%
0%
30%
Er was geen probleem, dus ook een oplossing was niet nodig
15%
12%
35%
22%
Van de totale groep respondenten geeft in totaal 29% aan dat het probleem niet of niet volledig in kaart is gebracht en de herindeling niet de beste oplossing was. De grootste groep, bijna de helft (46%), vindt dat het probleem volstrekt helder in kaart was gebracht en dat herindeling de beste oplossing was. Er is maar een heel kleine groep die van mening is dat het probleem volstrekt helder in kaart was gebracht, terwijl ze herindeling toch niet de beste oplossing vonden (5%). Het lijkt dus belangrijk om het probleem goed in kaart te brengen en voor dit onderzoek voldoende tijd te nemen, voordat vervolgstappen worden genomen. Tabel 5.8: De mate waarin het probleem in kaart was gebracht en of herindeling de oplossing voor het probleem was (tabeltotaal is 100%) Voor mij was het Voor mij was het probleem volstrekt probleem nog niet helder in kaart volledig in kaart gebracht gebracht
Voor mij was het probleem geheel niet in kaart gebracht
Ja, het was de beste oplossing
46%
17%
3%
Nee, er waren ook andere even goede oplossingen
3%
10%
3%
Er was geen probleem dus ook een oplossing was niet nodig
2%
5%
11%
35 36261
5.5 Stakeholders In de aanloopfase worden de colleges, top van de ambtelijke organisatie, gemeenteraden, externe adviseurs en provincie actief betrokken in het proces van probleemverkenning. Hierin zijn er niet veel verschillen tussen de afzonderlijke gemeenten. Alleen in de mate waarin individuele burgers, bedrijven en de provincie worden betrokken, zijn er verschillen per gemeente. Zo werden in Zwijndrecht individuele burgers niet actief betrokken en in Leidschendam-Voorburg juist wel. Bedrijven werden alleen in Westland actief betrokken in de aanloopfase van het proces van herindeling. Wat de rol van de provincie betreft, geldt dat in de gemeenten waar de provincie het probleem op de agenda zette, de provincie ook actief betrokken was in het proces van probleemverkenning. In de twee clusters waar het initiatief van onderaf kwam, was dit niet het geval en was de provincie niet actief betrokken bij het proces van probleemverkenning.
Figuur 5.1: Het percentage respondenten dat aangeeft dat de genoemde partij actief betrokken werd tijdens de aanloopfase College van eigen gemeente College van een andere gemeente De top van een andere ambtelijke organisatie De top van de eigen ambtelijke organisatie Gemeenteraad van de eigen gemeente Gemeenteraad van een andere gemeente Externe adviseurs Provincie Ondernemingsraad van de gemeente Organisaties van burgers Individuele burgers Maatschappelijke organisaties Bedrijven 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
% actief betrokken in aanloopfase
36 36261
De betrokkenen die volgens de onderstaande tabel de meeste invloed hebben tijdens de aanloopfase, zijn - volgens de respondenten - de colleges en gemeenteraden van de gemeenten en de provincie. De externe adviseurs vallen net buiten de top 5, maar worden door de respondenten vaker als invloedrijker aangemerkt dan de top van de ambtelijke organisatie, zoals de gemeentesecretaris. Binnen de clusters Westland en Leidschendam-Voorburg was de provincie minder belangrijk. Binnen de clusters Teylingen en Zwijndrecht wordt de provincie het vaakst genoemd als stakeholder met de meeste invloed. In deze gemeenten zette de provincie dan ook het probleem op de agenda en stuurde de provincie aan op een Arhi-procedure. Opvallend is verder dat in Westland bedrijven (de glastuinders) relatief vaak (25%) worden genoemd als een stakeholder met de meeste invloed. Tabel 5.9: De stakeholders die het meeste invloed hadden op het resultaat zijn % dat stakeholder noemt als één van de drie stakeholders met meeste invloed 1.
Colleges van eigen gemeente
51%
2.
Gemeenteraad van eigen gemeente
50%
3.
Provincie
48%
4.
College van andere gemeente
35%
5.
Gemeenteraad van andere gemeente
25%
6.
Externe adviseurs
11%
7.
Bedrijven
10%
8.
Top eigen ambtelijke organisatie
8%
9.
OR
3%
10. Individuele burgers
3%
11. Top van de andere ambtelijke organisatie
2%
12. Organisaties van burgers
1%
13. Maatschappelijke organisaties
1%
5.6 Conclusie Wanneer een herindeling van onderop plaatsvindt, wordt het probleem door verschillende partijen op de agenda gezet. Vaak is dit een combinatie van colleges en gemeenteraden van verschillende gemeenten. Bij een herindeling van bovenaf zet de provincie het probleem op de agenda. Bestuurskracht wordt voornamelijk door de provincie aangekaart. Daarentegen gaat het probleem bij herindelingen van onderop vaak om het gemeenschappelijk kunnen aanpakken van een subregionale taak of ruimtegebrek. In deze aanloopfase naar het entameren van een formele Arhi-procedure werden niet altijd alle probleemaspecten volledig en grondig verkend. Met name het financiële en planologische aspect van het functioneren van de voormalige gemeenten vormt zelden voorwerp van verkennend onderzoek. In bepaalde gevallen verschillen de respondenten van de voormalige gemeenten met elkaar van mening of bepaalde onderzoeken nu wel of niet hebben plaatsgevonden. Aan de hand van het casestudieonderzoek kon worden vastgesteld in welke mate deze respondenten het bij het rechte eind hadden. Interpretatieverschillen over het recente verleden lijken op het eerste gezicht ook vergezeld te gaan met een ontevredenheid over de duur van deze aanloopfase. 37 36261
Een opvallend kenmerk is dat meer dan een derde van de respondenten vindt dat de aanloopfase te kort heeft geduurd: kennelijk zijn deze respondenten van mening dat wanneer in de aanloopfase meer tijd was genomen voor degelijk onderzoek het probleem beter in kaart was gebracht en in de daaropvolgende fase van besluitvorming een beter afgewogen beslissing genomen had kunnen worden. Een van de rode draden in ons onderzoek is de rol van de burger. De invloed van individuele burgers en organisaties van burgers op de aanloopfase wordt door de respondenten erg laag ingeschat. In de beide clusters waar de herindeling van onderop heeft plaatsgevonden, lijkt de rol van burgers wat groter te zijn. Zo zetten in het Westland de bedrijven het overleven van de glastuinbouw op de herindelingsagenda. In Leidschendam-Voorburg maken de burgers van Voorburg en Leidschendam zich erg druk over de voorgenomen grenscorrectie ten gunste van Den Haag en mogen zij stoom afblazen in een referendum over een voorgenomen fusie van de twee forensengemeenten. Maar per saldo spelen de burgers ook in deze twee gemeenten waar later een artikel-5-procedure zal worden gekozen, geen prominente rol. In de beide processen die sterk door de provincie worden geregisseerd (de vanbovenafgemeenten; Teylingen en Zwijndrecht) lijkt het erop dat de burgers in de probleemstellende fase helemaal geen rol spelen.
Goed beschouwd is dat ook niet zo heel verwonderlijk want het probleem van (ambtelijke, interne) bestuurskracht dat de aanleiding vormt voor het herindelingsdebat, is niet iets waar burgers nu direct van wakker liggen. Dit in tegenstelling tot de provincie en de gemeentelijke bestuurscolleges die bestuurskracht kennelijk een zwaarwegend probleem vinden.
38 36261
6. Fase 2: Besluitvorming
6.1 Inleiding De aanloopfase eindigt zodra er politiek draagvlak is voor een procedure van herindeling. De besluitvormingsfase start vervolgens vanaf het moment dat de vraag wordt opgeworpen welke gemeenten samengaan met wie en waarom. In deze fase gelden de regels van de Wet algemene regels herindeling (Arhi). Wanneer er sprake is van een procedure van onderop, oftewel de gemeenten nemen het initiatief en de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten stellen het advies op aan de minister, is artikel 5 van de Wet Arhi van toepassing. Bij een procedure waarbij de provincie een centrale rol speelt en Gedeputeerde Staten het initiatief neemt en de Provinciale Staten het advies uitbrengen aan de minister, is artikel 8 van de Wet Arhi van toepassing. In het vorige hoofdstuk zagen we dat in Teylingen en Zwijndrecht de provincie het probleem op de agenda zette. Bij deze gemeenten is het ook Provinciale Staten die een advies aan de minister heeft gestuurd over de herindeling. Alle respondenten uit deze gemeenten geven dit ook aan. Hier was de procedure van artikel 8 van toepassing. In Westland en Leidschendam-Voorburg is dit voor de respondenten minder eenduidig.
Dit lijkt ook logisch omdat in het Westland de herindeling in principe van onderop tot stand kwam, maar de provincie uiteindelijk de regie overnam en de Arhi-procedure startte omdat de gemeenten er onderling niet uitkwamen wie met wie moest fuseren. In het Westland geeft 84% aan dat de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten een advies aan de minister hebben gestuurd. In feite was het echter GS die dit advies hebben uitgebracht. In het cluster Leidschendam-Voorburg is de herindeling wel van onderop gekomen, maar was het een reactie op een door de minister gevoerde Arhi-procedure die zich richtte op een grenscorrectie ten gunste van Den Haag. Het voorstel voor de fusie van Leidschendam en Voorburg is als amendement op dit wetsvoorstel voor de grenscorrectie van Den Haag toegevoegd. In Leidschendam-Voorburg meent 64% van de respondenten dat de gemeenteraden een advies aan de minister hebben gegeven; 23% geeft aan dat het advies van de Provinciale Staten kwam; en 14% geeft aan dat het advies van de minister afkomstig was. In deze twee clusters is er dus betrekkelijk veel onzekerheid over de vraag wie het uiteindelijke herindelingsadvies bij de wetgever heeft ingediend.
6.2 Beoordeling van het product van de besluitvormingsfase In de besluitvormingsfase wordt een herindelingsontwerp opgesteld dat volgens het toetsingkader herindeling van de minister van Binnenlandse Zaken aan een aantal inhoudelijke criteria moet voldoen. Deze criteria zijn: ˜
Draagvlak: het draagvlak voor de herindeling binnen de gemeente onder burgers en politici moet optimaal zijn of worden.
˜
Bestuurskracht: de bestuurlijke en ambtelijke organisatie moet zo stevig zijn dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden goed uitgevoerd kunnen worden. 39
36261
˜
Duurzaamheid: de gemeentelijke organisatie moet zo stevig staan, dat een nieuwe herindeling voorlopig – de eerste 25 jaar - niet aan de orde is.
˜
Interne samenhang van nieuwe gemeente: de gemeente moet een logische interne samenhang hebben die identiteit geeft (sociaal, cultureel, economisch, e.d.) aan de nieuwe eenheid en ook ruimtelijke samenhang of complementariteit vertoont.
˜
Regionale samenhang en evenwicht: de gemeente moet een effectieve bestuurlijke partner zijn in de regio en een bijdrage kunnen leveren aan de samenwerking met andere gemeenten in de regio.
˜
Planologische ruimtebehoefte: als er grote ruimtelijke knelpunten ontstaan die met samenwerken niet op te lossen zijn, kan dit een criterium zijn.
Het draagvlak voor de herindeling verschilt per gemeente. In het cluster Teylingen is het draagvlak onder organisaties van burgers en maatschappelijke organisaties niet groot. Bij de provincie is het draagvlak groot, maar zij heeft dan ook aangedrongen op deze herindeling. Het draagvlak in de top van de ambtelijke organisatie en in het college is ook redelijk groot. Daarentegen is het bij de gemeenteraden minder groot. Bij de referenda gehouden in Warmond en Voorhout is een meerderheid van de inwoners tegen de herindeling. In het cluster Westland is er een groot draagvlak onder alle partijen voor deze fusie. Het draagvlak onder organisaties van burgers, maatschappelijke organisaties en de ondernemingsraad is minder groot dan bij de andere partijen, maar nog altijd redelijk groot. Deze herindeling was dan ook een herindeling van onderop ondanks dat de provincie uiteindelijk de regie in de laatste fase overnam. Het draagvlak voor herindeling in het cluster Zwijndrecht is redelijk beperkt volgens de respondenten. Voornamelijk onder organisaties van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven, maar ook onder de gemeenteraad, de top van de ambtelijke organisatie en het College van de andere gemeente is het draagvlak niet groot. Hiermee wordt waarschijnlijk Heerjansdam bedoeld. Het draagvlak bij de provincie is zeer groot.
Bij het referendum gehouden in Heerjansdam zijn 63 personen voor de herindeling, en 1.838 tegen. Wanneer moet worden samengevoegd, bestaat er een lichte voorkeur vanuit de bevolking van Heerjansdam voor Barendrecht. Ook tijdens de inspraaktermijn komen er reacties van burgers en in de twee weken na het verstrijken van de inspraaktermijn komen er nog 1.062 schriftelijke reacties binnen bij de provincie vanuit Heerjansdam waarvan er 1.059 verzoeken om de herindeling te staken. Deze reacties zijn niet meegenomen in het proces omdat ze na het verstrijken van de inspraaktermijn zijn binnengekomen. Ook in het cluster Leidschendam-Voorburg is het draagvlak volgens de respondenten redelijk beperkt bij organisaties van burgers, maatschappelijk organisaties, bedrijven en gemeenteraad, top van eigen ambtelijke organisatie en College van eigen gemeente. Het draagvlak bij de andere gemeente (zowel de raad als het College) wordt als groter beoordeeld. Dit is opvallend omdat de herindeling in principe van onderop kwam en in een referendum 93% van de bevolking voor de herindeling was. Mogelijk komt dit doordat de herindeling tegelijkertijd ook een reactie was op de grenscorrectie ten gunste van Den Haag.
40 36261
Deze grenscorrectie ten gunste van Den Haag heeft onder de bewoners van Voorburg en Leidschendam de nodige emotie losgemaakt. Eén van de belangrijkste motieven voor de herindeling van Leidschendam-Voorburg was het behoud van grond voor Leidschendam en dit grondbehoud (Leidschenveen, Forepark en Vlietzone) is niet gelukt. De respondenten beoordelen de herindeling daarom achteraf mogelijk als onnodig. Figuur 6.1: Het draagvlak voor de herindeling per gemeente van de diverse partijen
Organisaties van burgers
LeidschendamVoorburg
Maatschappelijke organisaties
De ondernemingsraad
Bedrijven
Zw ijndrecht
Gemeenteraad van eigen gemeente Gemeenteraad van de andere gemeente Westland
De top van de eigen ambtelijke organisatie De top van de andere ambtelijke organisatie College van eigen gemeente
Teylingen
College van een andere gemeente Provincie
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
1 = Geen draagvlak, 5 = Groot draagvlak
Ook ten aanzien van de andere materiële herindelingscriteria is per nieuwe gemeente in beeld gebracht in hoeverre het herindelingsontwerp aan deze criteria voldeed, zie figuur 6.2. In Teylingen zien we dat de nieuwe gemeente goed voldeed op het aspect betere bestuurskracht en financiële levensvatbaarheid. Er bestaat bij de respondenten meer twijfel over de externe samenhang in de regio en de periode waarin men met de nieuwe gemeente vooruit kan. In Westland vinden de respondenten dat het plan redelijk goed voldeed aan de criteria. Er bestaat alleen wat twijfel over de vraag of de nieuwe gemeente haar taken wel aan kan.
41 36261
In Zwijndrecht geven de respondenten aan dat het plan goed voldoet aan de overige criteria. Tenslotte voldoet het fusieplan in Leidschendam-Voorburg goed aan de criteria dat de nieuwe gemeente alle taken aan kan; de gemeente een betere bestuurskracht bereikt; de gemeente financieel levensvatbaar is; en men met de gemeente ten minste 25 jaar vooruit kan. Maar dit waren ook voor de herindeling geen urgente problemen. De respondenten vinden dat het fusieplan Leidschendam-Voorburg minder goed voldeed op de aspecten interne en externe samenhang. Figuur 6.2: De mate waarin het herindelingsontwerp voldeed aan de inhoudelijke criteria per gemeente
Leidschendam-Voorburg
Zw ijndrecht
Westland
Teylingen
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
1 = voldeed niet, 5 = voldeed volledig De nieuw e gemeente kan alle taken aan De nieuw e gemeente belooft verbetering bestuurskracht De nieuw e gemeente is financieel levensvatbaar Met de nieuw e gemeente kan men 25 jaar vooruit Externe samenhang in de regio Interne samenhang binnen de nieuw e gemeente
6.3 Boordeling van het proces van de besluitvormingsfase Ook in de beoordeling van het proces van de besluitvormingsfase gaan wij ervan uit dat naast het oordeel over de materiële uitkomst, ook het oordeel over de procedurele aspecten zoals de duur van de procedure, de deskundigheid van de personen die bij de procedure betrokken zijn, de transparantie van het proces en de mogelijkheid om invloed uit te oefenen, van belang zijn voor het eindoordeel.
42 36261
Het bestuurlijk overleg wordt door de respondenten niet als open ervaren. Bijna 70% geeft aan dat de uitkomsten al (bijna) geheel vast lagen. Hierbij zijn geen significante verschillen tussen de gemeenten gevonden en ook niet of de regie bij de provincie of bij de gemeente lag. Voor ruim de helft van de respondenten was het overleg wel transparant; het was voor hen duidelijk wat er besproken werd in het overleg tussen gemeentebesturen of tussen gemeentebesturen en provincie. Ook hier geldt dat er geen significante verschillen zijn gevonden tussen de gemeenten. De mogelijkheid om invloed uit te oefenen, is ook van belang voor de uiteindelijke procestevredenheid. Hierbij speelt een aantal aspecten een rol, zoals de mogelijkheid om je mening te geven, de mate waarin daar iets mee wordt gedaan en de houding van de bestuurders en ambtenaren waarmee je in dat geval te maken hebt. In de vier clusters die zijn onderzocht, zien we dat het moeilijk is invloed uit te oefenen en dat er naar het oordeel van onze respondenten weinig met de mening van de respondenten en de burgers wordt gedaan. Daarbij vond bijna de helft van de respondenten dat de bestuurders/ambtenaren wel geïnteresseerd waren; de tijd voor hen namen; en dat er wel op hun inbreng en vragen werd gereageerd.
Er zijn echter wel verschillen tussen de twee fusiegemeenten waarbij de herindeling van onderop kwam (Westland en Leidschendam-Voorburg) en de beide clusters waar de provincie in de besluitvormingsfase de regie voerde (Zwijndrecht en Teylingen). Bij de herindelingen van onderop werd volgens onze respondenten meer gedaan met de mening van de burgers. In twee gemeenten (Teylingen en Zwijndrecht) is het overheersende beeld dat er niets is gedaan met de mening van de burger. Dat is teleurstellend vooral als we bedenken welke inspanningen de inwoners van Heerjansdam zich hebben getroost. In het Westland, maar vooral in Leidschendam-Voorburg is er relatief veel gedaan met de inbreng vanuit de burgers. Zo is een derde van de respondenten uit het cluster Leidschendam-Voorburg van mening dat er (veel) met de mening van de burgers is gedaan. In dat opzicht kan de fusie van Leidschendam-Voorburg wellicht worden gezien als een verwezenlijking van geluiden afkomstig van de burgers. Tabel 6.1: De mogelijkheid om invloed uit te oefenen en de houding van bestuurders en ambtenaren Teylingen (n = 26)
Westland (n = 45)
Zwijndrecht (n = 17)
LeidschendamVoorburg (n = 22)
Eigen invloed (zeer) goed mogelijk
15%
18%
12%
23%
Er werd (heel) veel met mijn mening gedaan
8%
24%
20%
20%
(Zeer) goed mogelijk voor burgers om mening te geven
31%
60%
35%
32%
Er werd (heel) veel met de mening van burgers gedaan
4%
20%
0%
32%
Houding bestuurders en ambtenaren geïnteresseerd
54%
58%
53%
48%
Er werd de tijd voor mij genomen
42%
36%
41%
24%
Op inbreng/vragen werd gereageerd
42%
29%
47%
29%
43 36261
In het oordeel van de respondenten over de deskundigheid van de bestuurders en ambtenaren die het herindelingsontwerp voorbereidden en verder geleidden, is er geen significant verschil tussen de gemeenten. Ook is er geen significant verschil tussen het oordeel over de deskundigheid van de ambtenaren en bestuurders tussen de herindelingen die door de provincie worden voorbereid en de herindeling die door de gemeenten zelf zijn voorbereid. Slechts een beperkt percentage van de respondenten (14%) vindt de betrokken ambtenaren en bestuurders niet deskundig. Tabel 6.2: Beoordeling van de deskundigheid van de ambtenaren en bestuurders die de herindeling voorbereidden.
(Zeer) Deskundig
Teylingen (n = 26)
Westland (n = 45)
Zwijndrecht (n = 17)
LeidschendamVoorburg (n = 22)
27%
40%
41%
32%
Neutraal
62%
44%
47%
54%
(Helemaal) Niet deskundig
12%
16%
12%
14%
De duur van de besluitvormingsfase wordt in drie van de vier clusters door de helft van de respondenten als precies goed beoordeeld. In Westland vindt nog 41% dat het (te) kort duurde en in Teylingen en Zwijndrecht is de mening van de overige helft van de respondenten verdeeld. In Leidschendam-Voorburg vindt een derde het (te) kort, een derde het precies goed en een derde het (te) lang. De duur van deze fase wordt vaker als precies goed beoordeeld dan de aanloopfase. Dat bij de gemeente Westland nog zo’n 40% de duur van de periode als kort beoordeelt, komt overeen met de werkelijke duur van de periode; in november 2001 werd de Arhi-procedure gestart en in april 2002 wordt het ontwerpherindelingsadvies vastgelegd en ter inzage gelegd en in oktober 2002 wordt het door Gedeputeerde Staten vastgesteld. In Teylingen was deze periode een half jaar langer. Daar werd in juli 2002 de Arhi-procedure gestart en werd in oktober 2003 het herindelingsontwerp vastgesteld. In Zwijndrecht is de periode vergelijkbaar met Teylingen daar werd in juni 1999 de Arhi-procedure gestart en werd het herindelingsontwerp door Gedeputeerde Staten in januari 2001 vastgesteld. In Leidschendam-Voorburg is geen Arhi-procedure gestart door de gemeenten zelf. De Arhiprocedure voor de grenscorrecties van Den Haag is in 1997 gestart door de provincie.
Na een uitspraak van de Ondernemingskamer in 1998 wordt het dossier overgedragen aan de minister van BZK. Deze start een nieuwe Arhi-procedure. De fusie tussen Leidschendam en Voorbug is een amendement op het wetsvoorstel Wet gemeentelijke herindeling Den Haag en omgeving in mei 2001 ingediend. Het is als zodanig in juni 2001 geaccordeerd bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer.
44 36261
Tabel 6.3: Duur van de besluitvormingsfase volgens de respondenten Teylingen (n = 26)
Westland (n = 45)
Zwijndrecht (n = 17)
LeidschendamVoorburg (n = 22)
Te kort
8%
7%
0%
5%
Kort
15%
34%
19%
30%
Precies goed
46%
46%
56%
35%
Lang
15%
14%
25%
20%
Te lang
15%
0%
0%
10%
Dat een groot deel van de respondenten de duur van de periode als precies goed beoordeelt, hangt waarschijnlijk samen met de beoordeling van de planning. Deze wordt door bijna 60% als redelijk goed tot goed beoordeeld. Alleen in Leidschendam-Voorburg geeft 15% aan dat er geen planning was en vond nog eens 20% de planning slecht. In Teylingen geeft een kwart aan de planning slecht te vinden en geeft 39% aan dat de planning niet goed, maar ook niet slecht was. Op basis van bovengenoemde elementen - deskundigheid, duur, geïnteresseerdheid, de tijd die genomen werd en de mate waarin gereageerd werd op vragen - is een totaalscore berekend voor de procestevredenheid van de respondenten over de besluitvormingsfase. De score voor de index voor procestevredenheid loopt van nul tot tien. Drie fusiegemeenten scoren een krappe voldoende en één fusiegemeente scoort net een onvoldoende. De laagste waardering is er voor de spontante herindeling van onderop en wel die in Leidschendam-Voorburg. De hoogste procestevredenheid is er voor de procedures in het Westland (van onderop) en die bij Zwijndrecht (van begin tot eind onder provinciale regie). Teylingen bevindt zich hier tussen in. Tabel 6.4: Score procestevredenheid in de besluitvormingsfase Score procestevredenheid Teylingen
5,7
Zwijndrecht
6,0
Westland
6,0
Leidschendam-Voorburg
5,0
6.4 Stakeholders Ook in de besluitvormingsfase worden voornamelijk de colleges, de top van de ambtelijke organisatie, de gemeenteraden, de externe adviseurs en de provincie actief betrokken in het proces. De betrokkenheid van de provincie wordt in deze fase iets groter en die van de top van de ambtelijke organisatie neemt iets af ten opzichte van de aanloopfase. De verschillen tussen de gemeenten zijn niet groot, behalve dat in Leidschendam-Voorburg de burgers actiever betrokken werden in deze besluitvormingsfase dan in de andere gemeenten. En ook hier geldt dat in de gemeente waar de herindeling van onderop kwam de provincie minder betrokken is. De provincie is in deze fase meer nadrukkelijk aanwezig in de clusters Zwijndrecht en Teylingen dan in de clusters Leidschendam-Voorburg en het Westland.
45 36261
Figuur 6.3: Het percentage respondenten dat aangeeft dat betreffende partij actief betrokken werd in de aanloopfase en in de besluitvormingsfase College van een andere gemeente College van eigen gemeente Provincie De top van een andere ambtelijke organisatie Gemeenteraad van een andere gemeente De top van de eigen ambtelijke organisatie Gemeenteraad van de eigen gemeente Externe adviseurs Ondernemingsraad van de gemeente Organisaties van burgers Bedrijven Individuele burgers Maatschappelijke organisaties 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
% actief betrokken aanloopf ase
besluitvormingsfase
Vervolgens is aan de respondenten gevraagd om aan te geven welke partij het meest haar stempel heeft kunnen zetten op deze fase van het proces. De belangrijkste stakeholders in deze besluitvormingsfase zijn: de colleges, gemeenteraden, top van de ambtelijke organisatie van de gemeenten en de provincie. Daarnaast worden externe adviseurs vaker genoemd dan in de aanloopfase en ook de top van de ambtelijke organisatie wordt vaker genoemd. De overige partijen spelen geen rol in de besluitvormingsfase. Het is van belang op te merken dat organisaties van burgers, individuele burgers en bedrijven – naar het oordeel van onze respondenten – vrijwel geen invloed hebben kunnen uitoefenen in deze formele fase van de besluitvorming.
46 36261
Tabel 6.5: De stakeholders die het meeste invloed hadden op het resultaat van de besluitvormingsfase zijn: % dat stakeholder noemt als één van de drie stakeholders met meeste invloed Gemeenteraad van eigen gemeente
49%
College van eigen gemeente
48%
Provincie
44%
College van een andere gemeente
39%
Gemeenteraad van een andere gemeente
30%
Externe adviseurs
19%
De top van de eigen ambtelijke organisatie (bijv. gemeentesecretaris)
11%
Individuele burgers
5%
Bedrijven
5%
De top van een andere ambtelijke organisatie (bijv. gemeentesecretaris)
4%
Organisaties van burgers
4%
Ondernemingsraad
3%
Maatschappelijke organisaties
0%
6.5 Conclusie In deze fase wordt het herindelingsontwerp opgesteld. De betrokkenheid voor een herindeling is bij de provincie groot, zowel in de herindelingen van onderop als die van bovenaf. In de herindelingen van onderop is het draagvlak bij burgers en bedrijfsleven groter dan de in de herindelingen van bovenaf. Het herindelingsontwerp dat onder regie van de provincie is opgesteld, voldoet niet beter of slechter aan de criteria van het toetsingkader herindeling van de minister van Binnenlandse Zaken dan het herindelingsontwerp dat onder regie van de gemeente is opgesteld. Bij de herindelingen die volgens artikel 8 Wet Arhi worden uitgevoerd, ligt de regie van deze fase bij de provincie. In artikel 8 zijn in tegenstelling tot artikel 5 van de Wet Arhi maximale tijdspaden beschreven voor de te doorlopen stappen. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor het proces dat doorlopen wordt. De duur van de besluitvormingsfase voldoet beter dan die van de aanloopfase en wordt door de helft als precies goed ervaren. Mogelijk wordt dit verklaard doordat drie van de onderzochte clusters via artikel 8 Wet Arhi de besluitvormingsfase hebben doorlopen. We zien echter ook dat de respondenten ervaren dat de uitkomsten al behoorlijk vast liggen, zowel bij herindelingen van bovenaf als van onderop. Het is mogelijk om je uit te spreken over het herindelingsontwerp, maar er wordt weinig mee gedaan.