2020-124 Bijlage 7 herindelingen gewogen oktober 2008 kopie.pdf

Bij herindelingen die van onderop geïnitieerd worden, hebben de burgers meer invloed dan bij herindelingen van bovenaf.

47 36261

7. Fase 3: Implementatie

7.1 Inleiding Deze laatste fase begint wanneer het herindelingsadvies aan de minister van Binnenlandse Zaken is gestuurd. In beginsel mogen wij er dan van uitgaan – zeker wanneer de voorstellen over een breed draagvlak beschikken – dat de voorstellen tot wet zullen worden verheven. Dat betekent dat binnen afzienbare tijd de gemeentelijke organisaties moeten worden geïntegreerd en dat de lokale regelgeving moet worden gesynchroniseerd. In de herindelingsclusters kan men alvast aan de slag met een strategische visie en een besturingsfilosofie voor de nieuw te vormen organisatie. Er moet een organisatiestructuur komen. Er zullen voorbereidende projectteams worden opgezet; de ondernemingsraad zal een vinger aan de pols houden; en de provincie verscherpt het financieel toezicht om te voorkomen dat de op te heffen gemeenten te sterk interen op hun reserves. Oftewel de oude gemeenten moeten zorgen dat ze de zaken netjes achter laten en de nieuwe fusiegemeente moet ervoor zorgen dat zij straks gelijk aan de slag kan. Deze fase eindigt op de ingangsdatum van de nieuwe gemeente: meestal 1 januari van het eerste kalenderjaar dat volgt op de Kamerbehandeling. 7.2 Activiteiten in de oude gemeenten In de oude gemeenten moet een aantal activiteiten worden ondernomen om te zorgen dat de nieuwe gemeente goed van start kan gaan.

Maar een aantal activiteiten kan er ook juist voor zorgen dat de start van de nieuwe gemeente wordt bemoeilijkt. In tabel 7.1 is te zien dat activiteiten die de start vergemakkelijken in alle gemeenten ten uitvoer worden gebracht en het grootste deel van de respondenten heeft ook ervaren dat dit het geval was. Zo werd van personeelsleden geïnventariseerd wat hun kwalificaties, bekwaamheden en voorkeuren ten aanzien van hun functie in de nieuwe organisatie waren; er werd een overzicht gemaakt van alle contracten en verordeningen; de financiële boekhouding werd op orde gemaakt (jaarrekeningen opstellen) en vrijvallende vacatures werden niet vervuld tot aan de fusiedatum. Over het feit of er een exacte lijst is gemaakt van alle gemeentelijke bezittingen verschillen de meningen van de respondenten binnen de gemeenten. Activiteiten die de start van de nieuwe gemeente kunnen bemoeilijken, zoals het zorgen dat voorgenomen kapitaalinvesteringen waarvoor in het verleden reserves waren aangelegd nog voor de fusiedatum tot uitvoer worden gebracht (soms in de literatuur ook wel ‘pot verteren’ genoemd) en zorgen dat via een burgercomité al het mogelijke in het werk wordt gezet om de Kamerleden op andere gedachten te brengen, hebben niet in alle gemeenten plaatsgevonden.

Zorgen dat voorgenomen kapitaalinvesteringen waarvoor in het verleden reserves waren aangelegd nog voor de fusiedatum tot uitvoering werden gebracht, gebeurde volgens de respondenten in de voormalige gemeenten van het Westland behalve in Wateringen en in Heerjansdam. Ook uit de open antwoorden blijkt dat er bij de nieuwe gemeente Westland nog een aantal financiële ‘lijken’ uit de kast kwamen. Dit duidt erop dat de jaarrekeningen van de voormalige gemeenten geen getrouw inzicht gaven van alle verplichtingen en de daar tegenover staande tegoeden.

48 36261

Zorgen dat via een burgercomité al het mogelijke in het werk werd gezet om de Kamerleden op andere gedachten te brengen, zodat de fusie verhinderd kon worden, gebeurde in Voorhout, Heerjansdam en Leidschendam. Uit de deskresearch komt ook naar voren dat Voorhout en Heerjansdam de fusie lang hebben proberen tegen te houden. In Leidschendam komt dit niet duidelijk naar voren en lijkt het er juist op dat iedereen voor de herindeling was ook gezien het referendum waarbij 93% voor de herindeling was. Wel is er een actiecomité actief geweest dat zich vooral gericht heeft tegen de grenscorrectie ten gunste van Den Haag. Tabel 7.1: Activiteiten die werden ondernomen in de oude gemeente ter voorbereiding op de herindeling % van de respondenten dat aangeeft dat deze activiteit werd ondernomen in de voormalige gemeente Van alle personeelsleden werd geïnventariseerd wat hun kwalificaties en bekwaamheden en voorkeuren ten aanzien van hun functie in de nieuwe organisatie waren

78%

Een overzicht maken van alle contracten en verordeningen

75%

De financiële boekhouding op orde maken

74%

Vrijvallende vacatures werden niet vervuld tot aan de fusiedatum

70%

Een exacte lijst maken van alle gemeentelijke bezittingen

49%

Zorgen dat voorgenomen kapitaalinvesteringen waarvoor in het verleden reserves waren aangelegd nog voor de fusiedatum tot uitvoering werden gebracht

45%

Zorgen dat via burgercomité al het mogelijke in het werk werd gezet om de Kamerleden op andere gedachten te brengen, zodat de fusie kon worden verhinderd

19%

Er werden geen voorbereidingsactiviteiten ondernomen

6%

7.3 Het vormgeven van de nieuwe gemeente Ook de nieuwe gemeente moet worden vormgegeven. Zo moet er een nieuwe gemeenschappelijke visie komen voor de fusiegemeente, moet er een organisatiemodel worden gekozen, moeten tarieven geharmoniseerd worden, moeten de medewerkers ingepast worden in de formatie van de nieuwe organisatie (het functieboek) en moet er een plan komen voor de (tijdelijke en definitieve) huisvesting. In alle vier onderzochte clusters werd de nieuwe gemeente vormgegeven door een nieuwgevormde intergemeentelijke stuurgroep/projectgroep. Het harmoniseren van de ozb-tarieven en het plaatsen van de medewerkers van de voormalige gemeenten in het functiegebouw van de nieuwe gemeente hebben in alle gemeenten plaatsgevonden. Het ontwikkelen van een nieuwe ruimtelijke visie voor de nieuwe gemeente heeft in geen van de clusters plaatsgevonden. Ook over het harmoniseren van de subsidies voor de sport- en cultuurverenigingen lijken de respondenten niet zeker of dit wel heeft plaatsgevonden.

49 36261

In de gemeente Zwijndrecht zijn de voorbereidingen minder uitvoerig geweest dan in de andere gemeenten. Zo is er geen benoemingsprocedure geweest voor een nieuwe gemeentesecretaris, is er geen keuze gemaakt voor een nieuw organisatiemodel, en is ook het ontwerp van de nieuwe ambtelijke organisatie ongewijzigd gebleven. Dit is begrijpelijk omdat de gemeente Heerjansdam met 4.000 inwoners en bijbehorend ambtenarenapparaat werd toegevoegd aan de gemeente Zwijndrecht met 40.000 inwoners. Wel is in het cluster Zwijndrecht tijdens deze fase veel aandacht besteed aan het samengaan van de beide ambtenarenapparaten. Uit de deskresearch blijkt dat in Teylingen en Zwijndrecht wel een visiedocument is opgesteld. In Westland lag er al een integraal ontwikkelingsplan voor het Nieuwe Westland. Voor LeidschendamVoorburg lijkt er geen visiedocument te zijn opgesteld. In Westland lag een grote reorganisatieopgave mede ook op het personele vlak. Het behoort tot een van de grootste fusies in gemeenteland in een zeer kort tijdsbestek; er werden vijf gemeentelijke organisaties in elkaar gevoegd tot een organisatie van een totaal andere schaal. Er werd gekozen voor een geheel nieuw managementconcept, alle werkprocessen en ondersteunende processen moesten opnieuw worden uitgelijnd, en er moest worden voldaan aan betrekkelijk hooggespannen verwachtingen van politici, burgers en ook bedrijven.

Ook in Leidschendam-Voorburg moesten in zeer kort tijdsbestek twee ambtelijke organisaties in elkaar worden geschoven. In maart 2001 werd de intentie uitgesproken om her in te delen en op 1 januari 2002 was de fusie bestuurlijk een feit. De ambtelijke fusie volgde op 1 juli 2002. In Teylingen was er meer tijd voor de voorbereiding van de fusie. De drie gemeenten in deze cluster hebben een organisatieplan op hoofdlijnen gemaakt. Hierin was een programma van eisen vastgelegd voor de nieuwe organisatie, waarbij in hoofdlijnen wordt ingegaan op het besturingsconcept, de bedrijfsvoeringfilosofie, het dienstverleningsconcept maar ook de cultuur, de werksfeer, het leidinggeven en het management. In het cluster Teylingen is een tijdsplanning opgenomen wanneer welke keuzen gemaakt moesten worden om goed voorbereid te zijn op het formele moment van fusiedatum. Ten slotte werd in Zwijndrecht een beperkt ambtenarenapparaat ingevoegd in een veel groter ambtenarenapparaat. De reorganisatietaak was dus betrekkelijk beperkt. De huisvesting is verschillend aangepakt. In Teylingen en Westland is er gekozen voor tijdelijke huisvesting in de bestaande kantoren. Daarbij is in Teylingen gekozen om gelijk de publieksvoorzieningen op één locatie te vestigen. In het Westland daarentegen is ervoor gekozen om in alle voormalige gemeenten in eerste instantie de publieksvoorzieningen te handhaven.

In Westland wordt ernaar gestreefd om nu vijf jaar na de herindeling over te gaan tot de vestiging van het ambtelijke apparaat op een gezamenlijke locatie. In Zwijndrecht zijn de ambtenaren van Heerjansdam bij die van Zwijndrecht ‘ingetrokken’. Wel is in het voormalig gemeentehuis van Heerjansdam de publieksvoorziening in stand gehouden. In Leidschendam-Voorburg zijn de ambtenaren na de vorming van een ambtelijke organisatie ondergebracht in verschillende locaties verspreid over Leidschendam en Voorburg. Er was in het fusietraject alleen afgesproken dat het College van B. en W. en de ambtelijke stafafdelingen gehuisvest zou worden in Leidschendam en de gemeenteraad en griffie in Voorburg. Voor de huisvesting van de overige ambtelijke directies speelde vooral de beschikbare ruimte een rol.

50 36261

Tabel 7.2: Activiteiten die zijn uitgevoerd om de nieuwe gemeenten vorm te geven: Teylingen (n = 26)

Westland (n = 44)

Zwijndrecht (n = 16)

LeidschendamVoorburg (n = 19)

Harmoniseren van ozb-tarieven

73%

64%

88%

63%

Harmoniseren van subsidies van sport- en cultuurverenigingen

46%

36%

56%

53%

Maken van een (tijdelijk) huisvestingsplan voor de nieuwe gemeente

89%

71%

44%

53%

Een nieuwe ruimtelijk visie ontwikkelen voor de nieuwe gemeente

31%

27%

31%

32%

Een nieuwe ambtelijke organisatie ontwerpen

93%

82%

63%

79%

Benoeming van een nieuwe gemeentesecretaris

93%

86%

19%

79%

Het plaatsen van de medewerkers van de voormalige gemeenten op de nieuwe posities

81%

91%

94%

68%

De keuze van een gewenst organisatiemodel

77%

73%

13%

79%

Naast deze activiteiten die door de intergemeentelijke stuur-/projectgroep worden uitgevoerd, zijn er in de implementatiefase ook activiteiten die door de provincie (kunnen) worden uitgevoerd. Zo moet de provincie toezicht houden op de financiën van de gemeenten die op de nominatie staan te worden heringedeeld. De provincie heeft deze taak in de vier onderzocht clusters ook uitgeoefend. Ook zou de provincie haar deskundigheid ter beschikking kunnen stellen aan de her in te delen gemeenten. Dit komt volgens de respondenten echter maar nauwelijks voor. Tenslotte kan de provincie de ingediende herindelingadviezen actief bepleiten bij de minister van Binnenlandse Zaken. Daarvan geeft ongeveer een derde van de respondenten aan dat dit inderdaad is gebeurd. In Leidschendam-Voorburg geven de respondenten aan dat de provincie de zaak niet bij de minister heeft bepleit. Dit komt waarschijnlijk doordat er geen Arhi-procedure is doorlopen en de herindeling bij amendement is ingediend in de Tweede Kamer. Hierdoor is het herindelingsontwerp niet bij de provincie ingediend.

51 36261

Tabel 7.3: Activiteiten die zijn uitgevoerd door de provincie Teylingen (n = 26)

Westland (n = 44)

Zwijndrecht (n = 16)

LeidschendamVoorburg (n = 19)

Toezicht houden op de financiën van de ‘oude’ gemeenten

85%

91%

56%

63%

Ter beschikking stellen van deskundigheid aan de her in te delen gemeenten

4%

7%

6%

5%

Actief bepleiten van ingediende herindelingadviezen bij de minister

35%

34%

50%

16%

7.4 Beoordeling van het proces van de implementatiefase In de implementatiefase is bij de beoordeling van het proces opnieuw gekeken naar de deskundigheid van de voortrekkers en duur van deze fase. In deze fase is de objectiviteit van de betrokkenen ook als te beoordelen aspect meegenomen. De stuurgroep wordt door de respondenten beoordeeld als objectief. Hierin is geen verschil tussen de gemeenten die van onderop zijn heringedeeld en de gemeenten waarbij de herindeling is opgelegd. Ook wordt de stuurgroep als deskundig beoordeeld. Meer dan 50% beoordeelt de stuurgroep als deskundig en bijna 40% als niet deskundig en niet ondeskundig. Ook hierin zijn geen verschillen tussen de gemeenten. Tabel 7.4: De objectiviteit van de stuurgroep volgens de respondenten Teylingen (n = 26)

Westland (n = 44)

Zwijndrecht (n = 16)

LeidschendamVoorburg (n = 19)

(Zeer) Objectief

39%

52%

56%

58%

Niet objectief en niet subjectief

46%

27%

38%

42%

(Zeer) Subjectief

15%

20%

6%

0%

Gekeken naar de beoordeling van de objectiviteit van de provincie in deze fase zien we wel een verschil. De gemeenten waar het initiatief om te herindelen van de provincie afkomstig is, beoordelen de provincie als veel subjectiever dan de gemeenten waar het initiatief om de herindeling te entameren van onderop kwam. De respondenten uit Westland waarvan de nieuwe gemeente uiteindelijk wel onder regie van de provincie is heringedeeld, maar waarbij het initiatief tot de herindeling van onderop kwam, beoordelen voor bijna de helft de provincie als objectief. Van de respondenten uit LeidschendamVoorburg geeft iets meer dan de helft aan de provincie niet objectief, maar ook niet subjectief te vinden. In de clusters Teylingen en Zwijndrecht daarentegen waar de provincie het initiatief tot en de regie over de herindeling nam, geeft ruim de helft van de respondenten aan de provincie subjectief te vinden. Hier moet echter worden bedacht dat de rol van de provincie in deze implementatiefase – met uitzondering van het financiële toezicht – betrekkelijk bescheiden is.

52 36261

Tabel 7.5: De objectiviteit van de provincie volgens de respondenten Teylingen (n = 26)

Westland (n = 44)

Zwijndrecht (n = 16)

LeidschendamVoorburg (n = 19)

(Zeer) Objectief

23%

48%

25%

16%

Niet objectief en niet subjectief

35%

41%

31%

53%

(Zeer) Subjectief

42%

11%

44%

32%

Er deden zich volgens de respondenten ook nog enkele problemen voor in deze implementatiefase. Zo was er in Teylingen onduidelijkheid over het behoud van de eigen baan voor ambtenaren en duurde het daar lang voordat de ambtelijke organisatie wist waar ze aan toe was. Dit zijn fusieeffecten die vaker optreden bij herindelingen. In Westland deden zich diverse problemen voor, maar zoals al in de vorige paragraaf aan de orde kwam, was de taakstelling voor Westland ook bijzonder zwaar. Dit in tegenstelling tot de gemeente Zwijndrecht waar bijna geen fusie-effecten optraden. In dat laatstgenoemde cluster was de taakstelling dan ook relatief licht omdat een kleine organisatie in een grotere, in beginsel goed draaiende organisatie moest worden gevoegd. Niettemin geven de respondenten aan dat de keuze voor het organisatiemodel niet de juiste was en dat veel ervaren krachten zijn vertrokken, al dan niet met een vertrekregeling. Dit kostte veel geld, maar ook veel kennis ging verloren en (maatschappelijke) contacten moesten weer opnieuw worden opgebouwd. Ten slotte Leidschendam-Voorburg: hier waren er bij de implementatiefase conflicten over de invulling van de nieuwe ambtelijke topfuncties en was er voor de medewerkers enige onduidelijkheid over het behoud van de eigen baan. Beide organisaties waren ongeveer even groot.

En de voorbereiding en implementatie van fusie moest in een zeer kort tijdsbestek plaatsvinden. We kunnen niet zeggen dat bij de gemeenten waar de provincie de regie had en de voorbereiding voor haar rekening nam, de fusie-effecten minder zijn. Maar het omgekeerde kan zeker ook niet worden gezegd. Het is niet zo dat waar de provincie de regie voerde de implementatieperikelen zwaarder waren. Niet alleen de wijze van voorbereiding (van onderop of provinciaal), maar ook de zwaarte van de fusietaakstelling lijken bepalend te zijn voor de problemen die tijdens de implementatiefase worden ontmoet.

53 36261

Figuur 7.1: Fusie-effecten die optraden tijdens de implementatiefase

LeidschendamVoorburg

Zw ijndrecht

Westland

Teylingen

Geheel mee oneens/ probleem tradt niet op

Neutraal

Geheel mee eens/ probleem tradt op

Er w aren conflicten bij het bepalen van de nieuw e huisvesting Het duurde lang voordat de ambtelijke organisatie w ist w aar ze aan toe w as Onduidelijkheid bij behoud eigen baan Conflicten bij invulling nieuw e ambtelijke topposities

De duur van de implementatiefase wordt vaker te kort gevonden dan te lang. Toch vindt ook een groot deel van de respondenten het precies goed. In Teylingen duurde deze periode iets meer dan twee jaar, maar heeft Voorhout tot het laatst geprobeerd de herindeling te voorkomen. Een derde van de respondenten vond de implementatiefase te kort. In het Westland zat er anderhalf jaar tussen het insturen naar de minister van het advies en de formele fusiedatum. Daarbij had Westland een grote opgave te vervullen. Toch geeft de helft van de respondenten aan dat de periode precies goed was. De overige respondenten vinden bijna allemaal dat de periode kort tot te kort is. In Zwijndrecht vindt meer dan de helft van de respondenten de periode precies goed en de overigen zijn verdeeld over (te) kort en (te) lang. De werkelijke duur van de periode was twee jaar.

54 36261

In Leidschendam-Voorburg werd de fusiedatum een jaar vervroegd, waardoor er tussen het besluit om te gaan herindelen en de formele fusiedatum niet meer dan ruim een half jaar zat. En dat is objectief gezien uitzonderlijk krap. Een derde van de respondenten vindt de periode dan ook te kort en ruim 10% vindt het kort. Toch vindt ook nog ruim 40% de duur van de periode precies goed. Daarnaast geven de respondenten aan dat de periode tussen het werkelijke besluit in de Tweede en Eerste Kamer en de invoering van de fusie erg weinig tijd zit. Hierdoor moeten al kosten worden gemaakt voor de implementatie, terwijl nog niet zeker is of der herindeling doorgaat. Deze onzekerheid speelt vooral indien binnen het cluster van samen te voegen gemeenten in één (of meer) gemeenten actiegroepen proberen de fusie tegen te houden (zoals het geval was bij Teylingen en bij Zwijndrecht). Tabel 7.6: Duur van de implementatiefase volgens de respondenten Teylingen (n = 26)

Westland (n = 45)

Zwijndrecht n = 17)

LeidschendamVoorburg (n = 22)

Te kort

35%

21%

6%

32%

Kort

31%

25%

19%

11%

Precies goed

23%

50%

56%

42%

Lang

12%

5%

13%

11%

Te lang

0%

0%

6%

5%

In drie gemeenten geeft meer dan 80% van de respondenten aan dat de herindeling (bijna) geheel is afgerond. Alleen in de gemeente Westland geeft 40% van de respondenten aan dat er nog veel te doen is. We kunnen misschien ook wel stellen dat deze gemeente voor de grootste uitdaging stond. 7.5 Stakeholders In de implementatiefase zijn met name het College en de top van de ambtelijke organisatie betrokken. Daarnaast zien we dat de top van de ambtelijke organisatie en de ondernemingsraad actiever bij het proces zijn betrokken dan in de voorgaande fases. De betrokkenheid van de gemeenteraden en de provincie neemt af, maar ook burgers en bedrijven worden nauwelijks actief bij de implementatie betrokken. Bij een vergelijking tussen de vier clusters valt het op dat in Leidschendam-Voorburg de burgers relatief vaker dan in de andere gemeenten in deze fase worden betrokken. In het Westland worden relatief vaak ook de bedrijven (de glastuinders) bij de implementatie betrokken. Daarnaast geldt ook hier weer dat bij de gemeenten waarbij de herindeling door de provincie is opgelegd, de provincie actiever betrokken is dan bij de gemeenten waar de herindeling van onderop kwam. In Westland waar de provincie uiteindelijk wel de regie had, was de provincie nog wel meer betrokken dan in Leidschendam-Voorburg.

Tenslotte waren in Leidschendam-Voorburg de externe adviseurs minder actief betrokken dan in de andere gemeenten. In Westland waren zij juist meer betrokken.

55 36261

Figuur 7.2: Het percentage respondenten dat aangeeft dat betreffende partij actief betrokken werd in de aanloopfase, de besluitvormingsfase en de implementatiefase

College van een andere gemeente College van eigen gemeente De top van een andere ambtelijke organisatie De top van de eigen ambtelijke organisatie Externe adviseurs Ondernemingsraad van de gemeente Gemeenteraad van een andere gemeente Gemeenteraad van de eigen gemeente Provincie Bedrijven Organisaties van burgers Individuele burgers Maatschappelijke organisaties 0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% % actief betrokken

aanloopfase

besluitvormingsfase

implementatief ase

In de top van stakeholders die volgens onze informatie de meeste invloed hebben, zien we in deze fase een aantal wijzigingen ten opzichte van de twee eerdere fasen. Waren daar met name de colleges en gemeenteraden de stakeholders met de meeste invloed. Nu staat op de tweede plek de top van de ambtelijke organisatie en staan de externe adviseurs op plaats vier van de machtspiramide. Ook zien we dat in deze fase de invloed van de ondernemingsraad flink toeneemt en de invloed van de provincie afneemt. Opnieuw zien we dat individuele burgers en organisaties van burgers een zeer bescheiden rol spelen en dat hen geen invloed wordt toegedicht.

56 36261

Tabel 7.7: De stakeholders die het meeste invloed hadden op het resultaat van de implementatiefase zijn: % dat stakeholder noemt als één van de drie stakeholders met meeste invloed College van eigen gemeente

65%

Vanuit de top van de eigen ambtelijke organisatie

46%

College van andere gemeente

42%

Externe adviseurs

35%

Gemeenteraad van de eigen gemeente

26%

Ondernemingsraad

15%

Vanuit de top van een andere ambtelijke organisatie

14%

Provincie

14%

Gemeenteraad van een andere gemeente

10%

Bedrijven

2%

Individuele burgers

0%

Organisaties van burgers

0%

Maatschappelijke organisaties

0%

7.6 Conclusie De implementatiefase lijkt een belangrijke fase voor het uiteindelijke oordeel over de herindeling. Hierbij speelt ook de ‘zwaarte’ van de fusie een belangrijke rol. Hoe meer gemeenten in het cluster dat gaat fuseren, hoe zwaarder de fusie. Ook de verhouding groot/klein speelt hierbij een rol. Wanneer de fusie zwaarder is, zien we ook meer fusie-effecten. Het is in deze fase belangrijk om voldoende tijd te nemen om de fusie voor te bereiden. Zaken als huisvesting, het ontwerpen van een nieuwe ambtelijke organisatie en het plaatsen van medewerkers in deze nieuwe organisatie worden in alle gemeenten wel ondernomen. Het opstellen van een nieuwe gemeenschappelijke (ruimtelijke) visie voor de gemeenten lijkt er nog wel eens aan te ontbreken, terwijl dit voor het slagen van de herindeling wel een belangrijke factor kan zijn omdat dit een gemeenschappelijk denkkader geeft. De provincie speelt in deze voor de nieuwe gemeente belangrijke fase een minder belangrijke rol. Waar zij in de eerdere fasen, met name in de herindelingen die van bovenaf zijn opgelegd, veel invloed uitoefende, houdt zij zich in deze fase op de achtergrond en houdt met name toezicht op de financiën. We hebben de vragenlijsten uitgezet enige tijd na de herindeling (ten minste twee jaar na de formele datum van herindeling).

In Zwijndrecht zien we dat de toevoeging niet tot ingrijpende fusieeffecten heeft geleid. Westland daarentegen kende problemen bij de keuze van nieuwe huisvesting, lange onzekerheid voor de ambtelijke organisatie in het algemeen en de eigen baan in het bijzonder en conflicten bij de invulling van ambtelijke topposities. Teylingen is logischerwijze twee jaar na de inwerkingtreding van de herindeling nog niet verlost van de fusie-effecten. Voor LeidschendamVoorburg is het toch opmerkelijk te noemen dat zes jaar na dato nog niet alle fusie-effecten zijn verholpen.

57 36261

8. De rol van de provincie in het herindelingsproces

8.1 Inleiding In de vorige drie hoofdstukken hebben we kunnen zien dat de provincie voornamelijk in de aanloopfase en de besluitvormingsfase veel invloed uitoefent en zich min of meer terugtrekt in de implementatiefase. Over het algemeen kunnen we stellen dat in Teylingen en Zwijndrecht het initiatief voor de herindeling bij de provincie lag. In Westland kwam de herindeling van onderop, maar heeft de provincie het overgenomen toen de gemeenten er niet uitkwamen wie met wie moest fuseren. In Leidschendam-Voorburg is de positie van de provincie bijzonder, omdat zij in de uiteindelijke herindeling van Leidschendam en Voorburg geen rol heeft gehad. Deze herindeling is namelijk bij de behandeling van het wetsvoorstel dat grenscorrecties in de regio Den Haag regelde, als amendement toegevoegd. In de eerdere fasen rondom de grenscorrectie met Den Haag had de provincie echter wel een rol. In dit hoofdstuk zullen we specifieker ingaan op de rol van de provincie per fase. Hierbij wordt ook een analyse van de open antwoorden in de vragenlijst betrokken. 8.2 Aanloopfase In de aanloopfase is de provincie diegene die een ‘probleem’ op de agenda van gemeenten kan zetten. Dit probleem betreft veelal bestuurskracht, toch wordt dit niet altijd onderzocht. Het probleem is dan ook niet voor iedereen even helder. De respondenten geven de voorkeur aan herindelingen van onderop.

Daarbij is het belangrijk dat gemeenten zelf ontdekken wat hun ‘probleem’ is. Daarnaast blijkt het van belang dat dit probleem voor iedereen inzichtelijk en begrijpelijk wordt gemaakt. Daarnaast geven de respondenten aan dat de provincie op dit moment niet altijd even duidelijk is en wat halfslachtig in haar standpunt ten aanzien van herindelingen. Zij zou een duidelijk standpunt moeten innemen ten aanzien van de herindelingen en daarbij een visie voor de gehele regio moeten hebben. Tijdens diverse achtergrondgesprekken komt daarbij naar voren dat de provincie meerdere gezichten heeft. Met een volksvertegenwoordiging (Provinciale Staten) en bestuur (Gedeputeerde Staten) is dat ook niet verrassend. Maar diverse respondenten geven terug dat de uitgesproken visie van de commissaris op de bestuurlijke organisatie het proces verder compliceert. De indruk bestaat dat hij met zijn bevoegdheden die hij heeft als rijksorgaan collegiaal ingenomen standpunten van het College van GS doorkruist. Dat zorgt bij gemeenten voor onduidelijkheid en onzekerheid die het herindelingsproces niet bevorderen. 8.3 Besluitvormingsfase In Teylingen, Zwijndrecht en Westland was het de provincie die de regie voerde in de besluitvormingsfase. Bij de van bovenaf opgelegde herindelingen (Teylingen en Zwijndrecht) was het draagvlak onder burgers en bedrijfsleven beperkt.

58 36261

Het is voor burgers wel mogelijk om hun mening over de herindeling bij de provincie aan te geven, maar er wordt naar het oordeel van de respondenten ‘niets’ met hun mening gedaan. De respondenten geven aan dat de provincie meer naar de burgers zou moeten luisteren. Toch wordt ook aangegeven dat het niet wenselijk is een referendum te organiseren over wel of niet herindelen, terwijl het besluit over herindelen al min of meer vaststaat. Dit geeft burgers het idee dat ze invloed kunnen uitoefenen, terwijl dit achteraf niet zo blijkt te zijn, wat vervolgens weer tot frustratie leidt. Gekeken naar de totale score voor de tevredenheid van het proces in de besluitvormingsfase dan zien we dat de gemeenten die onder regie van de provincie zijn heringedeeld een krappe voldoende scoren. Dit wordt mede veroorzaakt door de beperkte mogelijkheid tot inspraak en het gevoel dat de uitkomsten van de besluitvormingsfase al aan het begin vast liggen. 8.4 Implementatiefase In deze belangrijke fase voor het welslagen van de herindeling trekt de provincie zich min of meer terug. De provincie houdt nog toezicht op de financiën van de ‘oude’ gemeenten en bepleit de plannen voor de herindeling bij de minister maar verder is de rol van de provincie beperkt.

Over het toezicht houden op de financiën geven de respondenten aan dat er van tevoren betere doorrekeningen van de kosten zouden moeten worden gemaakt. Nu zijn er in een aantal gevallen toch nog financiële tegenvallers geweest. De respondenten zien hier een belangrijke rol voor de provincie weggelegd. Uit de enquête blijkt niet dat de respondenten vinden dat de provincie strenger zou moeten zijn, maar in de achtergrondgesprekken met voornamelijk externe projectleiders komt naar voren dat zij mogelijkheden zien voor een stringenter optreden van de provincie. Tevens geven de respondenten aan dat er binnen de gemeentelijk organisatie erg weinig kennis is ten aanzien van fusies. Hierdoor worden in deze fase vaak externe adviseurs ingehuurd; dat wordt niet door iedereen als een pluspunt ervaren. Zij zouden graag meer zelf doen in de implementatiefase, waarbij zij een stimulerende rol voor de provincie zien. Op deze wijze zou er meer aandacht voor de cultuur binnen een organisatie kunnen zijn en worden er keuzes gemaakt die beter bij de organisatie passen. Aandacht voor de menselijke kant van de reorganisatie en het behouden van de kennis in de organisatie zijn hierbij belangrijke aspecten.

59 36261

9. Conclusies over het proces

9.1 Het kan verkeren: oorspronkelijke verwachtingen versus het huidige oordeel In deze rapportage over het besluitvormingsproces maken wij gebruik van het oordeel van de respondenten over en hun ervaringen met het proces. Daarnaast kijken wij aan de hand van het casestudiemateriaal wat er feitelijk is gebeurd. Op grond van ander evaluatieonderzoek33 is ons bekend dat oordelen van respondenten over de wenselijkheid van ingrijpende reorganisaties onderhevig kunnen zijn aan heroverweging. Wat respondenten soms na drie jaar een slechte herindeling vonden (omdat er nog steeds veel financiële problemen zijn), kan na tien jaar als een succes worden aangemerkt omdat er in de nieuwe fusiegemeente zo’n solide organisatie en interne samenhang is bewerkstelligd. Met andere woorden de oordelen van de respondenten over het succes van de vier herindelingen moet in een dynamisch (veranderlijk) perspectief worden geplaatst. Alvorens de fusieprocessen fasegewijs – aanloop, besluitvorming en implementatie - te beschrijven, staan we eerst kort stil bij a) de mate waarin de voormalige gemeenten volgens de door ons geraadpleegde respondenten een voor- dan wel tegenstander van de herindeling waren en b) de mate waarin deze respondenten achteraf van mening zijn dat deze herindeling geslaagd genoemd kan worden.

Hiermee wordt vooruitgelopen op de procesbeschrijving en procesbeoordeling die in de volgende hoofdstukken wordt weergegeven maar krijgen wij wel een beeld in welke dynamische perspectief de fusie zich bevindt ten tijde van de enquête. De volgende matrix geeft weer in hoeverre de respondenten uit de voormalige gemeenten van tevoren voor- of tegenstander waren en hoe zij achteraf de herindeling beoordelen.

33

Mark Bovens, Paul ’t Hart en B. Guy Peters (red), Success and failure in public governance, Cleltham, Elgar,

2001. 60 36261

Figuur 9.1: Positie ten aanzien van herindeling vooraf versus achteraf 7 Tegenstander maar uiteindelijk positief

Voorstander en ook positief

Zeer negatief - Zeer positief

6

Sassenheim Zw ijndrecht

5

Voorburg

Naaldw ijk Wateringen Warmond

4

's-Gravenzande Voorhout De Lier

3

Monster

Heerjansdam Leidschendam

2 Tegenstander en ook negaitief

Voorstander maar toch negatief

1 1

2

3

4

5

6

7

Tegenstander - Voorstander

Van de twaalf voormalige gemeenten zijn er zes gemeenten waar de stemming voorafgaand aan de herindeling zonder meer positief was. Overwegend voorstander waren de respondenten in de voormalige gemeenten Naaldwijk, Zwijndrecht, Sassenheim, Wateringen, Warmond en Monster. In de andere zes gemeenten was de stemming voorafgaand aan de herindeling voornamelijk negatief. In de gemeenten Leidschendam en Heerjansdam treffen wij de meeste tegenstanders van de herindeling aan. Maar ook in ‘s-Gravenzande en De Lier is sprake van een meerderheid van de gemeentelijke respondenten die voorafgaand aan de herindeling een tegenstander van de herindeling was. In de voormalige gemeente Voorburg hielden de voor- en tegenstanders elkaar min of meer in evenwicht. Wanneer we de aanvankelijke verwachting voorafgaand aan de herindeling verbinden met het meer bezonken oordeel na de herindeling, dan is het algemeen patroon er een van ‘zie je wel’: ‘wat ik had verwacht, is ook uitgekomen’. Zeer positief zijn de voormalige inwoners van Zwijndrecht, Sassenheim, Naaldwijk, Wateringen en Warmond. Verrassend is dat de inwoners van Voorburg de gedachte hebben dat de situatie na de herindeling beter is dan vooraf werd verondersteld. En verrassend is ook het oordeel van de respondenten in de voormalige gemeente Monster.

Zij zijn nu – met de kennis van de ervaring – wat negatiever dan hun aanvankelijke verwachting. Van de respondenten die aanvankelijk pessimistisch waren, komen de bange vermoedens grotendeels uit. Vooral in Leidschendam en Heerjansdam waren de verwachtingen laag en worden nu ook de realisaties niet positief beoordeeld. Positief is vooral de situatie in ‘s-Gravenzande. De bange vermoedens kwamen niet allemaal uit. Men staat nu neutraal tegenover de effecten van de herindeling, hoewel men daarvoor nogal wat scepsis ten toon spreidde. 61 36261

We kunnen de gegevens in deze matrix ook op een nog andere wijze analyseren. In hoeverre hadden de opiniemakers in de voormalige gemeenten per cluster min of meer overeenkomende verwachtingen over de wenselijkheid van de herindeling? Zo beschouwd, is het opvallend dat in het cluster Teylingen de gemiddelde verwachtingen in de voormalige gemeenten Warmond, Sassenheim en Voorhout niet zo erg ver uiteen vielen (de range is kleiner dan 2). Vervolgens is er de gemeente Westland. Ook daar treffen we een relatief beperkte variatiebreedte in verwachtingen aan. In ‘s-Gravenzande zijn de verwachtingen het minst gespannen (men is daar overwegend tegenstander van de herindeling) en in Naaldwijk zijn de verwachtingen het hoogst gespannen. Toch is de variatie in deze aanvankelijke verwachtingen in het Westland beperkt te noemen (de range is kleiner dan 3). Na de herindeling zijn de oordelen van de geraadpleegde beoordelaars over het algemeen positief of neutraal, dit met uitzondering wellicht van de beoordelaars afkomstig uit de gemeenten De Lier en Monster. In de twee andere clusters zijn voorafgaand aan de herindeling in meer duidelijke mate voor- en tegenstanders te onderscheiden. De functionarissen afkomstig uit Zwijndrecht waren in sterke mate voorstander en die in het veel kleinere Heerjansdam waren in overwegende mate tegenstander van de herindeling.

Na de herindeling is dit verschil in beoordeling niet wezenlijk verminderd. Er blijven mensen afkomstig uit het voormalige Heerjansdam die voornamelijk nadelen zien en er blijven mensen uit het voormalige Zwijndrecht die vooral de zonzijde zien. In Leidschendam-Voorburg zien we een vergelijkbaar patroon. Dit echter met een belangrijke uitzondering. Voorafgaand aan de herindeling was de communis opinio in beide voormalige gemeenten niet erg positief ten aanzien van de voorgenomen fusie. De oordelen hadden met name betrekking op de grenscorrectie ten gunste van Den Haag. Bij de beoordeling van de huidige situatie staat het oordeel over de nieuwe fusiegemeente Leidschendam-Voorburg op de voorgrond, maar speelt op de achtergrond ook steeds mee dat de grenscorrectie die men tegen wilde houden, toch doorgang heeft gevonden en dat laatste kleurt het oordeel – vooral in het voormalige Leidschendam – negatief. 9.2 De aanloopfase In de aanloopfase wordt een probleem geagendeerd. De bestuurskracht van een of meerdere gemeenten schiet te kort, er zijn financiële problemen of een regio staat voor een grote opgave. Uit het onderzoek komt naar voren dat als het probleem door de provincie wordt geagendeerd, het even tijd kost voordat tot actie wordt overgegaan.

In Leidschendam-Voorburg waarbij het vraagstuk door een andere gemeente, in dit geval Den Haag, op de kaart werd gezet, is direct tot actie overgegaan. In Westland gebeurde dat niet meteen, maar wel vrij snel. In de clusters Teylingen en Zwijndrecht daarentegen, waar de provincie het probleem op de agenda zette, gebeurde het pas na enige tot lange tijd voor het probleem nader werd verkend. In de voormalige gemeenten waar veel weerstand bestond tegen een fusie, geven respondenten aan dat aard en ernst van het probleem onvoldoende in kaart zijn gebracht. In Heerjansdam vindt geen van de respondenten dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht; van de respondenten uit Voorhout en Leidschendam geeft een lager percentage aan dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht.

62 36261

Voor de respondenten die aangeven dat het probleem nog niet of nog niet volledig in kaart was gebracht, geldt dat zij de aanloopfase eerder te kort vinden dan te lang. In het verlengde daarvan bestaat in de gemeenten waar sterke weerstand tegen een herindeling bestond (Heerjansdam en Voorhout) kritiek over de lengte van de procedure. Naar hun oordeel was die te kort. Andersom zien we dat ruim 40% van de respondenten die aangeven dat het probleem volstrekt helder in kaart is gebracht, beoordelen dat de periode van de aanloopfase precies goed was. Page: 63 Het materiële oordeel over een herindeling (goed versus fout) oefent een zeer grote invloed uit op het oordeel over het proces (zaak was helder in kaart gebracht of niet). Daar kunnen we aan toevoegen dat zorgvuldigheid in de aanloopfase, waarbij wordt gepoogd de feiten goed en duidelijk op een rij te krijgen, later van positieve invloed kan zijn op het oordeel over het doorlopen proces en weerstand kan verminderen. 9.3 Besluitvormingsfase In deze fase wordt het herindelingsontwerp opgesteld. De betrokkenheid van de provincie is groot onafhankelijk of een herindeling van onderop of van bovenaf is geïnitieerd. In de herindelingen van onderop is het draagvlak bij burgers en bedrijfsleven groter dan in de herindelingen van bovenaf.

Het herindelingsontwerp dat onder regie van de provincie is opgesteld, voldoet niet beter of slechter aan de criteria van het toetsingkader herindeling van de minister van Binnenlandse Zaken dan het herindelingsontwerp dat onder regie van de gemeente is opgesteld. We zien echter ook dat de respondenten ervaren dat de uitkomsten al behoorlijk vast liggen, zowel bij herindelingen van bovenaf als van onderop. Er bestaan formele mogelijkheden om je uit te spreken over het herindelingsontwerp, maar de respondenten menen dat weinig met de mening van inwoners wordt gedaan. Bij herindelingen die van onderop worden geïnitieerd, lijkt het erop dat burgers meer invloed hebben dan bij herindelingen van bovenaf. 9.4 Implementatiefase In de implementatiefase werken de gemeenten toe naar de effectuering van de herindeling. De organisaties moeten worden geïntegreerd, beleid geharmoniseerd. Ten opzichte van de eerdere fasen zien we een verschuiving van de invloed. Waren eerder met name de colleges en gemeenteraden de stakeholders met de meeste invloed, nu staat op de tweede plek de top van de ambtelijke organisatie en staan de externe adviseurs op plaats vier van de machtspiramide. Ook zien we dat in deze fase de invloed van de ondernemingsraad flink toeneemt. De provincie verdwijnt eveneens naar de achtergrond. In de implementatiefase is de rol van de provincie gering.

Ze heeft de taak financieel toezicht te houden op de gemeenten om zo potverteren te voorkomen. Uit de gesprekken komt naar voren dat de provincie best strenger zou mogen zijn bij de uitoefening van haar toezichtsrol. Verder zien sommige respondenten bij de ondersteuning van gemeenten een expertrol voor de provincie weggelegd. Vertegenwoordigers van de provincie geven aan dit geen taak van de provincie te vinden.

63 36261

Het oordeel van heringedeelde gemeenten over de provincie is in belangrijke mate afhankelijk van of het initiatief van onderop komt of van bovenaf is opgelegd. Als de provincie een herindeling heeft geïnitieerd, beoordelen respondenten de provincie als veel subjectiever dan gemeenten waar de herindeling door de gemeenten zelf werd geëntameerd. Er zijn geen aanwijzingen dat bij de gemeenten waar de provincie de regie had en de voorbereiding voor haar rekening nam, de fusie-effecten minder zijn. Maar omgekeerd kan ook niet worden gezegd dat waar de provincie de regie voerde de implementatieperikelen zwaarder waren. Hoewel uit diverse bronnen blijkt dat burgers begaan zijn met de schaalvergroting van hun lokale bestuur zien wij dat in alle drie fasen van het herindelingsproces weinig ruimte wordt geboden om individuele burgers en organisaties van burgers bij het proces te betrekken. Over het algemeen schatten de geraadpleegde deskundigen de invloed van burgerparticipatie zeer laag in. Het lijkt veeleer een ritueel en symboliek dan een effectief in te zetten middel.

64 36261

Deel III. Effecten van herindeling

De trouwambtenaar Ook voor een trouwambtenaar is het even wennen na een herindeling. Voorheen heette een ambtenaar van de burgerlijke stand het bruidspaar en zijn gevolg nog van harte welkom in het gemeentehuis van – bijvoorbeeld - Ter Aar. Dus bij het sluiten van het eerste huwelijk na de herindeling is het voor de ambtenaar goed opletten dat hij of zij wel spreekt over het gemeentehuis van de gemeente Nieuwkoop en niet uit gewoonte nog steeds de oude gemeentenaam in de mond neemt. Soms is echter geen sprake van een vergissing, maar van onwil. Een trouwambtenaar kon het maar niet verkroppen dat hij nu in dienst was van een nieuwe gemeente die ook nog niet eens de naam van zijn eigen oude gemeente droeg. Naar eigen zeggen kon hij de nieuwe gemeentenaam niet eens over zijn lippen krijgen. En omdat hij de huwelijken mocht blijven sluiten in het oude gemeentehuis van zijn voormalige werkgever, bleef hij de mensen stug welkom heten in het gemeentehuis van een niet meer bestaande gemeente.

65 36261

10. Inleiding

10.1 Probleemstelling In dit deel staan de effecten van herindelingen voor burgers centraal. De overkoepelende vraag van dit deel kan als volgt worden geformuleerd: Wat zijn de effecten van twaalf recente herindelingen in de provincie Zuid-Holland? Deze onderzoeksvraag kan worden uitgesplitst naar de volgende deelvragen: a. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur? b. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de dienstverlening aan burgers? c. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de financiële lastendruk voor burgers? d. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor het publieke voorzieningenniveau? e. Welke gevolgen heeft de herindeling gehad voor de bestuurskracht en capaciteit van de nieuwe ambtelijke organisatie? 10.2 Methoden van onderzoek Voor dit onderzoek hebben we de volgende vier onderzoeksmethoden ingezet: ˜

Enquête.

˜

Deskresearch.

˜

Verdiepende gesprekken.

˜

Telefonische enquête stakeholders.

(Digitale) enquête Aan de hand van een breed uitgezette enquête hebben we de beleving en waarneming van een grote groep direct betrokkenen gepeild over de afgeronde herindeling. We vroegen raadsleden, wethouders, burgemeesters, gemeentesecretarissen, ambtelijke managers en leden van de ondernemingsraad naar hun beeld van de gevolgen van de herindeling op diverse aspecten. (Zie bijlage III en IV voor een uitvoerige verantwoording van de opzet van deze enquête.) Deskresearch De eerste deelvragen betreffen de gevolgen van de herindelingen voor burgers. Eerder stelden wij dat we daarvoor willen kijken naar de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de dienstverlening aan burgers, de lokale lasten en het voorzieningenniveau. Het gaat daarbij om indicatoren die bijvoorbeeld via het CBS (www.statonline.nl) of via andere algemeen toegankelijke bronnen (zoals SenterNovem.nl en www.watdoetjegemeente.nl) beschikbaar zijn. Daarnaast zijn ook de archieven van de provincie en de nieuw gevormde gemeenten geraadpleegd.

66 36261

Verdiepende groepsgesprekken De enquête leverde een grote hoeveelheid informatie op, die tegelijkertijd nieuwe vragen opriep. Daarom hebben wij enkele onderdelen uit de uitkomst van de enquête besproken met gemeentesecretarissen, externe begeleiders en andere ambtelijk betrokkenen. Daarnaast organiseerden wij een aparte bijeenkomst voor vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. In deze groepsgesprekken hebben wij de resultaten van de enquête verder kunnen uitdiepen en interpreteren. Telefonische enquête stakeholders In de eerdergenoemde enquête voor (maatschappelijke) ondernemingen hebben we – naast vragen over het herindelingsproces – ook vragen opgenomen over de effecten van herindeling. 10.3 Nadere toespitsing deskresearch De effecten van de herindeling voor de inwoners van de nieuwe gemeenten hebben wij onderzocht op basis van vijf aspecten: de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de fysieke afstand tussen inwoners en bestuur, de dienstverlening van het lokaal bestuur aan burgers, de lokale lastendruk voor burgers en het publieke voorzieningenniveau. Betrokkenheid burgers De betrokkenheid van burgers hebben we gemeten aan de hand van drie indicatoren: ˜

Inspraak burgers. Inwoners kunnen bij de griffie vragen om bij commissievergaderingen en/of gemeenteraadsvergaderingen de raad toe te spreken over voor hen relevante onderwerpen. In hoeverre is het aantal insprekers gewijzigd sinds de herindeling? Daarvoor nemen we het vierde jaar voor de herindeling en – indien mogelijk – het tweede jaar na de herindeling. De reden dat we voor de eerste meting niet dichter bij de effectuering van de fusie gaan zitten, is dat de op handen zijnde herindeling in het tweede en laatste jaar voor de invoeringsdatum het aantal inspraakaanvragen van burgers heeft beïnvloed.

˜

Verkiezingsopkomst. We vergelijken de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen voor en na de herindeling. Indien na de herindeling nog geen raadsverkiezingen hebben plaatsgevonden, hebben we de gemeenteraadsverkiezingen die de samenstelling van de eerste gemeenteraad na de herindeling bepaalde genomen. Dat laatste is relevant voor de herindelingen die vanaf 1 januari 2006 zijn ingegaan.

˜

Bronscheiding afval. De betrokkenheid van inwoners bij hun gemeente kan mede worden bepaald door te mate van samenwerking tussen gemeenten en inwoners bij de inzameling van afvalstoffen, gemeten aan de hand van de indicator ‘gerealiseerde bronscheiding’ te onderzoeken.

67 36261

De afstand tussen burgers en bestuur ˜

Binnengemeentelijke decentralisatie. Een gemeentelijke herindeling kan tot gevolg hebben dat de afstand tussen burgers en bestuur toeneemt. Het gemeentebestuur kan daarop vormen van binnengemeentelijke decentralisatie toepassen om die afstand weer te verkleinen. Dorpsraden of wijkraden kunnen de besluitvorming weer dicht bij mensen leggen, zoals zij in de voormalige gemeenten gewend waren. We hebben onderzocht in hoeverre gemeenten dit instrument hebben ingezet om de afstand tussen burgers en bestuur overzichtelijk te houden.

˜

Huisvestingsbeleid. Een ander middel om het gemeentebestuur dicht bij de inwoners te houden, is om in elke of meerdere oude gemeenten een dependance van de gemeentelijke organisatie te vestigen. De fysieke afstand tussen burgers en het nieuwe gemeentebestuur hoeft daardoor niet toe te nemen. In hoeverre hebben de nieuwe gemeenten deze mogelijkheid aangegrepen?

Dienstverlening aan burgers De dienstverlening aan burgers willen we meten aan de hand van drie indicatoren: ˜

Openingstijden Burgerzaken. We willen een vergelijking maken tussen de openingstijden van de afdeling Burgerzaken van de afzonderlijke voormalige gemeenten en de nieuwe gemeente. Daarbij gaat het ons om het aantal uren dat Burgerzaken in totaal open is en of al dan niet sprake is van een avondopenstelling.

˜

Openingstijden Milieustraat. Naast de afdeling Burgerzaken zullen we ook het aantal uren dat de Milieustraat voor inwoners is opengesteld voor en na de herindeling met elkaar vergelijken.

˜

Telefonische bereikbaarheid. Bij dit onderdeel willen we eveneens een kwantitatieve vergelijking maken van de hoeveelheid uren dat de gemeente per telefoon voor haar inwoners bereikbaar is in vergelijking tot de voormalige gemeenten. Maar daarnaast willen we ook – indien beschikbaar – bereikbaarheidscijfers meewegen.

De lokale lastendruk In de literatuur - maar zeker ook daarbuiten - wordt wel de opvatting gehuldigd dat herindeling leidt tot hogere kosten voor de burger. Om deze veronderstelling op feiten te kunnen toetsen, had het voor de hand gelegen als we de ontwikkeling van de ozb-tarieven hadden onderzocht. De ozb is de afgelopen jaren onderhevig geweest aan ingrijpende veranderingen: het gebruikersdeel werd vanaf 2006 afgeschaft en het eigenarendeel gemaximeerd. Gemeenten hebben op deze aankomende beleidswijziging geanticipeerd door in de jaren daaraan voorafgaand alvast de tarieven te verhogen. Overigens heeft het huidige kabinet de maximering weer ongedaan gemaakt. Al deze wijzigingen maken de ozb tot een onbetrouwbaar meetinstrument voor de invloed die een herindeling op de lokale lasten heeft gehad. Daarom hebben we ons gericht op twee alternatieven, namelijk: ˜

Afvalstoffenheffing. Juist omdat de ozb onderwerp is geweest van veel politiek debat en om die reden meer redenen mogelijk zijn voor een eventuele stijging van de ozb-tarieven, is het goed om ook een andere belasting tegen het licht te houden. Wij willen de afvalstoffenheffing twee jaar vóór de herindeling vergelijken met deze heffing twee jaar na de herindeling.

68 36261

˜

Bouwleges. Eén van de diensten die met regelmaat door een deel van de burgers bij de gemeenten worden afgenomen, is de zogeheten bouwvergunning. Wie een bouwvergunning aanvraagt moet tegenwoordig rekening houden met de bouwleges: dat is de vergoeding die de burger moet betalen voor een bouwvergunning. Meer dan in het verleden worden tegenwoordig alle kosten die een gemeente moet maken om een bouwvraag te boordelen doorberekend aan de aanvrager. Uit recent klanttevredenheidsonderzoek van de gemeente Apeldoorn komt naar voren dat vooral de hoogte van de bouwleges een bron van ergernis vormt, meer dan bijvoorbeeld de gestandaardiseerde leges die moeten worden betaald voor een nieuw paspoort of een nieuw rijbewijs. Het lag dus voor de hand om vooral te kijken naar de gevolgen van de herindeling voor de hoogte van de bouwleges.

Publieke voorzieningenniveau Hierbij gaan we het aantal sporthallen en zwembaden in het laatste jaar voor de gemeentelijke herindeling vergelijken met het jaar 2007. Het is bij deze indicator niet goed mogelijk om een ijkpunt te kiezen, zoals jaar van herindeling plus twee. Bij de effectuering van een herindeling zullen namelijk niet meteen zwembaden of sporthallen worden gesloten. Pas na verloop van tijd zal het voorzieningenniveau in de nieuwe gemeente worden heroverwogen. Door 2007 als jaar te nemen, kunnen we een vergelijking maken tussen het voorzieningenniveau van in 1991, 2002, 2003 en 2004 heringedeelde gemeenten en de gemeenten die fuseerden in 2006 en 2007. Voor de laatste groep zullen we wel onderzoeken in hoeverre in de gemeenteraden al is gesproken over de door de gemeente (mede)betaalde voorzieningen. 10.4 Bestuurskracht en capaciteit ambtelijke organisatie Eén van de subvragen van dit onderzoek betreft de bestuurskracht van de nieuwe gemeenten. Aan veel herindelingen ligt de veronderstelling ten grondslag dat een nieuwe gemeente op termijn aan bestuurskracht kan winnen in vergelijking tot de oude gemeenten. Het is niet mogelijk en ook niet de bedoeling om als onderdeel van dit onderzoek naar de gevolgen van de herindelingen de bestuurskracht van de nieuwe gemeenten te onderzoeken.

We willen wel een indruk krijgen in hoeverre de samenvoeging van één of meerdere gemeenten heeft geleid tot een professionalisering van de ambtelijke organisatie. Daartoe hebben we in de enquête vragen gesteld over aspecten die verband houden met bestuurskracht, zoals de professionaliteit en het strategisch oplossingsvermogen van de nieuwe gemeente. 10.5 Kanttekeningen bij de effectenenquête In dit onderzoek staan dertien casussen centraal. Eén casus betreft de Haagse grenscorrectie in 2002. Tien fusies kregen hun beslag in de periode 2002 tot en met 2007. Twee herindelingen (Jacobswoude en Rijnwoude) vonden plaats in 1991. Met de meest recent heringedeelde gemeenten Binnenmaas, Nieuwkoop en Lansingerland (alle in 2007) is afgesproken dat zij slechts beperkt aan het onderzoek zouden deelnemen. De gemeenten zitten nog midden in een overgangsfase en zijn nog druk met de integratie van de oude gemeentelijke organisaties tot een nieuwe. Het zou te vroeg zijn om nu al uitgebreid naar de effecten te kijken. De onderzoekers hebben deze gemeenten daarom niet betrokken bij de effectenenquête. 69 36261

Voor de in 1991 heringedeelde gemeenten geldt dat de enquête niet aan alle zittende raadsleden, wethouders, burgmeesters, ambtelijke managers en ondernemingsraadsleden is voorgelegd. Veel van hen waren in het geheel niet betrokken bij de herindeling. Bij deze twee gemeenten hebben wij alleen de respondenten genomen die minimaal vanaf 1996, vijf jaar na de herindeling, waren betrokken bij Rijnwoude of Jacobswoude. Wij gaan ervan uit dat alleen die mensen zich een redelijk oordeel kunnen vormen over de effecten van de herindeling.

70 36261

11. Identiteit en voorzieningen

11.1 Inleiding In het debat over wel of geen herindeling spelen vele verschillende argumenten. De identiteit en eigenheid van de oude en nieuwe gemeenten is een van die belangrijke aspecten, net als het publieke voorzieningenniveau. Zeker het eerste aspect is lastig te onderzoeken. Een identiteit is lastig te duiden en vast te grijpen. Naar de veranderingen in identiteit en voorzieningen na de herindelingen is gekeken door in de enquête informanten te vragen of diverse aspecten van het thema ‘de gemeente als gebied’ zijn toegenomen of afgenomen en door de respondenten in deze aspecten een rangordening aan te laten brengen naar belang. Paragraaf 11.2 doet daarvan verslag. Daarnaast hebben we onderzoek verricht naar de toe- of afname van voorzieningen door het aantal sporthallen en zwembaden voor en na de herindeling te inventariseren en te vergelijken. Paragraaf 11.3 zet de resultaten op een rij. In de slotparagraaf hebben we enkele conclusies op een rij gezet. 11.2 De gemeente als gebied vanuit het perspectief van de informanten In de rangorde van de belangrijkste aspecten voor ‘de gemeente als gebied’ zijn zowel een aspect dat gaat over de voorzieningen als een aspect dat gaat over de identiteit genoemd. De spreiding van voorzieningen over wijken/dorpen wordt als meest belangrijke onderdeel gezien, gevolgd door de herkenbaarheid van de gemeente.

Bij alle gemeenten plaatsen de informanten deze twee aspecten in de top 3 van belangrijkste aspecten. In onderstaande tabel is te zien dat de spreiding van voorzieningen gelijk is gebleven en de herkenbaarheid van de gemeenten is vergroot. Hierbij moet worden opgemerkt dat bij het aspect de spreiding van voorzieningen over wijken/dorpen mogelijk sprake is geweest van een interpretatieprobleem. In dit hoofdstuk en volgende hoofdstukken komt een aantal tabellen terug waarin op verschillende aspecten een toe- of afname wordt aangegeven. Deze tabellen kunt u als volgt lezen. In de laatste kolom van de tabel wordt door middel van een plusje, een nul, of een minnetje aangegeven of de informanten in overwegende mate van mening zijn dat er op het betreffende aspect na de herindeling sprake is van een groei, van een stabilisatie of van een krimp. Een plusje of minnetje betekent dat er sprake is van een verandering. De toe- of afname is als volgt weergegeven: --

grote afname

-

afname

0

gelijk gebleven

+

toename

++ grote toename

71 36261

Een toename is niet noodzakelijk hetzelfde als een verbetering. Sommige aspecten die aan de respondent ter beoordeling worden gelegd, hebben immers een negatieve lading. Zo zal in tabel 15.2 als in te schatten aspect aan de informanten worden gevraagd om aan te geven of de gemeente nu na de herindeling meer of minder met zichzelf bezig is en meer of minder naar binnen gekeerd is. De meeste lezers van dit rapport zullen een kwantitatieve toename op dit aspect (dus een plusje) niet positief (als een verbetering) waarderen. In de tabellen waarin ook de rangorde is aangegeven, is het aspect dat toe- of afneemt het normaal gedrukte aspect. Is daaronder een aspect tussen haakjes en schuin gedrukt weergegeven dan is dit het aspect dat gebruikt is in het aanbrengen van de ordening. Ontbreekt een schuin gedrukt aspect dan was het aspect dat gebruikt is voor de ordening gelijk aan die van de toe- of afname. In de tabellen waarin de verschillen tussen gemeenten zijn aangegeven, zijn alleen de aspecten van de toe- of afname weergegeven. Tabel 11.1: Volgorde belangrijkheid van de diverse aspecten van de gemeente als gebied en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten

Toe- of afname

1

De spreiding van voorzieningen over wijken c.q. dorpen

0

2

De herkenbaarheid van de gemeente

+

3

De fysieke afstanden tot gemeentelijke voorzieningen

+

4

Het gemak waarmee de juiste (contact)persoon binnen scholen, woningcorporaties, thuiszorg, etc. te pakken te krijgen is (Het gemak waarmee contact kan worden gelegd met maatschappelijke instellingen)

0

De mate waarin de kernen elkaar aanvullen op het gebied van hun economische activiteit (De complementariteit van de kernen op economisch gebied)

+

Het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instellingen (thuiszorg, corporaties, schoolbesturen, stichting welzijn) (De keuze uit verschillende maatschappelijke instellingen)

-

De grootte van maatschappelijke instellingen (thuiszorg, corporaties, schoolbesturen, stichting welzijn) (De omvang van de maatschappelijke instellingen)

+

De diversiteit in leefstijlen van de bevolkingsgroepen binnen de gemeente (De homogeniteit in leefstijlen van de bevolking)

+

5

6

7

8

Op geen van de aspecten van de gemeente als gebied is een grote toename of afname te zien. Het vergroten van de herkenbaarheid van de gemeente wordt voor een groot deel veroorzaakt doordat bij de gemeenten Westland en Midden-Delfland een grote toename van de herkenbaarheid heeft plaatsgevonden. In Leidschendam-Voorburg heeft dit in mindere mate plaatsgevonden en bij de overige gemeenten is hier geen toe- of afname op te zien.

72 36261

De grote toename in Westland en Midden-Delfland is mogelijk te verklaren doordat de identiteit van de gemeente bij de herindeling een belangrijke rol heeft gespeeld. Midden-Delfland wilde graag met twee gemeente fuseren in plaats van met zeven om haar eigen identiteit te behouden en zich te profileren als groene plattelandsgemeente. Het Westland stond als regio altijd al bekend, maar bestond uit diverse gemeenten. De nieuwe gemeente heeft de naam gekregen van de regio. Opvallend is dat ook in deze twee gemeenten de diversiteit in leefstijlen van de bevolking gelijk is gebleven, terwijl deze in de overige gemeenten is toegenomen. De fysieke afstanden tot gemeentelijke voorzieningen zijn voor alle heringedeelde gemeenten toegenomen; in Teylingen is de toename groot. De gemeente Teylingen heeft er - in tegenstelling tot veel andere fusiegemeenten - voor gekozen om de publieksvoorzieningen in één plaats te vestigen en niet in alle drie kernen in stand te houden. Dit is ook het geval in de gemeente Westland en daar geven de informanten aan dat de afstanden gelijk zijn gebleven. In de gemeente Westland is echter niet direct na de herindeling overgegaan tot één locatie voor de publieksvoorzieningen, maar dit is pas later gebeurd. Ook in Katwijk en Leidschendam-Voorburg zijn de afstanden – althans in de waarneming - gelijk gebleven.

Een toename in de mate waarin de kernen elkaar aanvullen op economisch gebied is in alle heringedeelde gemeenten te zien, behalve in Zwijndrecht. Dit valt te verklaren doordat de herindeling van Zwijndrecht in tegenstelling tot de andere herindeling een toevoeging van een betrekkelijk kleine gemeente (± 4.000) aan een relatief grote gemeente (± 40.000) betreft. De grootte van de maatschappelijke instellingen neemt toe in alle gemeenten en in de meeste gemeenten neemt het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instelling af. Er is hier sprake van een negatieve correlatie (R2 = -0,30, p = 0,01). Wanneer de grootte toeneemt, neemt het aantal af. We kunnen dus stellen dat ook bij de maatschappelijke instellingen sprake is van schaalvergroting. Toch blijft het gemak waarmee contact kan worden gelegd met de juiste (contact)persoon binnen de maatschappelijke instellingen over het geheel genomen gelijk. Echter, hier blijkt de positie die de informant inneemt van invloed te zijn op het oordeel. Zo geven ambtenaren die deel uitmaken van de OR en de leden van de gemeenteraad aan dat dit gemak is afgenomen, terwijl leidinggevende ambtenaren en het College van B. en W. aangeven dat dit gelijk is gebleven, respectievelijk is toegenomen.