2020-124 Bijlage 7 herindelingen gewogen oktober 2008 kopie.pdf

Herindelingen gewogen Een onderzoek naar de doelen, effecten en het proces van herindelingen

Drs. M.J. Fraanje Prof. dr. M. Herweijer Ir. R.M. Beerepoot Mr. A.M. van Assenbergh B.J. Brouwer, MSc Drs. H.J. Heins Oktober 2008

36261

Herindelingen gewogen Een onderzoek naar de doelen, effecten en het proces van herindelingen Inhoud Deel I.

Pagina Onderzoeksopzet

1

1. Inleiding 2 1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding en context Probleemstelling Twaalf casussen Leeswijzer

2. Conceptueel kader 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding Gevolgen voor de burgers Doelbereik Het proces van een herindeling Kortom

3. Eerdere onderzoeken naar herindelingen 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Deel II.

Inleiding Het herindelingsproces Herindelingseffecten Doelbereik Conclusie

Het proces van een herindeling

4. Ter inleiding 4.1 4.2 4.3 4.4

Probleemstelling Methoden van onderzoek Motivatie casusselectie Leeswijzer deel II

5. Fase 1: De aanloop naar een herindeling 5.1 Inleiding 5.2 Aanleiding voor herindeling 5.3 Probleemverkenning

36261

2 2 3 4

5 5 5 7 9 12

14 14 15 17 20 21

22 23 23 23 24 25

26 26 26 30

5.4 Beoordeling proces aanloopfase 5.5 Stakeholders 5.6 Conclusie

6. Fase 2: Besluitvorming 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inleiding Beoordeling van het product van de besluitvormingsfase Boordeling van het proces van de besluitvormingsfase Stakeholders Conclusie

7. Fase 3: Implementatie 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

33 36 37

39 39 39 42 45 47

48

Inleiding Activiteiten in de oude gemeenten Het vormgeven van de nieuwe gemeente Beoordeling van het proces van de implementatiefase Stakeholders Conclusie

48 48 49 52 55 57

8. De rol van de provincie in het herindelingsproces

58

8.1 8.2 8.3 8.4

Inleiding Aanloopfase Besluitvormingsfase Implementatiefase

58 58 58 59

9. Conclusies over het proces

60

9.1 9.2 9.3 9.4

Deel III.

Het kan verkeren: oorspronkelijke verwachtingen versus het huidige oordeel De aanloopfase Besluitvormingsfase Implementatiefase

Effecten van herindeling

60 62 63 63

65

10. Inleiding 66 10.1 Probleemstelling 10.2 Methoden van onderzoek 10.3 Nadere toespitsing deskresearch 10.4 Bestuurskracht en capaciteit ambtelijke organisatie 10.5 Kanttekeningen bij de effectenenquête

11. Identiteit en voorzieningen 11.1 Inleiding 11.2 De gemeente als gebied vanuit het perspectief van de informanten

36261

66 66 67 69 69

71 71 71

11.3 Publieke voorzieningenniveau 11.4 Conclusie

12. Relatie van de nieuwe gemeente met inwoners en bedrijven 12.1 Inleiding 12.2 De relatie met burgers en bedrijven vanuit het perspectief van de informant 12.3 Inspraak burgers 12.4 Het effect herindeling op de opkomst bij raadsverkiezingen 12.5 Het effect van herindeling op de mate van bronscheiding 12.6 Binnengemeentelijke decentralisatie en huisvesting 12.7 Conclusie

74 77

78 78 79 82 83 87 89 92

13. De gemeentelijke dienstverlening

93

13.1 Inleiding 13.2 Openingstijden Burgerzaken 13.3 Openingstijden Milieustraat 13.4 Telefonische bereikbaarheid 13.5 Conclusie

93 93 95 96 98

14. Lokale lastendruk voor burgers

99

14.1 Inleiding 14.2 Het effect van de herindeling op de hoogte van de afvalstoffenheffing 14.3 Bouwleges 14.4 Conclusies

15. Het ambtelijk apparaat 15.1 Inleiding 15.2 Het ambtelijk apparaat vanuit het perspectief van de informant 15.3 De gemeente als organisatie vanuit het perspectief van de informant 15.4 Conclusie

16. Bestuur en politiek 16.1 Inleiding 16.2 Bestuur en raad vanuit het perspectief van de informant 16.3 Conclusie

17. De gemeente en haar omgeving 17.1 Inleiding 17.2 Bestuurlijk netwerk vanuit het perspectief van de informant 17.3 Conclusies

99 99 102 103

104 104 104 107 110

111 111 111 113

115 115 115 117

18. Conclusies effecten van herindeling

118

18.1 Beantwoording van de deelvragen

118

36261

18.2 De spagaat van een herindeling 18.3 Tot slot

Deel IV.

Bevindingen

19. Doelbereik 19.1 Inleiding 19.2 Beoogde doelen 19.3 Bereikte doelen 19.4 Conclusie

20. Conclusies en aanbevelingen 20.1 Inleiding 20.2 Effecten van herindeling 20.3 Processen van herindeling 20.4 De relatie tussen proces, effect en doelbereik 20.5 Aanbevelingen voor provincie en gemeenten 20.6 Aanbeveling voor verder onderzoek 20.7 Het debat over herindelingen

Geraadpleegde literatuur

120 121

122 123 123 123 128 132

134 134 134 137 139 141 144 145

147

Bijlagen

148

Bijlage I.

Procesenquête

149

Bijlage II.

Onderzoeksverantwoording procesenquête

177

Bijlage III.

Effectenenquête

179

Bijlage IV.

Onderzoeksverantwoording effectenenquête

192

Bijlage V.

Aanvullende gegevens afvalstoffenheffing

194

Bijlage VI.

Benadering gemiddelde leges

196

Bijlage VII. Samenhang gemeentegrootte en opkomst raadsverkiezingen 198 Bijlage VIII. Overzicht van gesprekken met colleges van B en W.

199

Bijlage IX.

Overzicht aanwezigen verdiepende achtergrondgesprekken

200

Bijlage X.

Lijst van geïnterviewden

202

36261

Bijlage XI.

Vragenlijst telefonische enquête stakeholders

Bijlage XII. Casusbeschrijvingen Auteurs

204

263

Woord van dank

36261

203

265

Deel I.

Onderzoeksopzet

Verzet In de gemeenten die Den Haag omringen, bestond veel verzet tegen de geplande grenscorrecties ten guste van Den Haag. Met name vanuit Leidschendam en Voorburg was het tegengeluid groot. De tegenstanders lieten zich niet onbetuigd: hun protest kreeg onder andere gestalte in het comité ‘Annexatie Nee!’. In de periode tussen medio juni 1998 tot en met 7 september 1998 vallen maar liefst 23.000 bezwaarschriften bij het Zuid-Hollandse provinciehuis in Den Haag op de mat. Het leeuwendeel van die bezwaarschriften lift mee op de inspanningen van de actiecomités via een speciaal daarvoor ontwikkeld format. Nadat herindelingsontwerp door de provincie begin juni 1998 ter inzage zijn gelegd, wordt er een tweetal informatiebijeenkomsten georganiseerd voor burgers. Burgemeester Deetman van Den Haag zal onder andere het woord voeren tijdens deze bijeenkomsten. De sfeer blijkt zo gespannen dat de Haagse burgervader zeer tegen zijn zin geen gebruik mag maken van de vooringang. Beide bijeenkomsten worden door meer dan duizend mensen bezocht.

1 36261

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en context Provinciale Staten van Zuid-Holland hebben 14 november 2007 een door alle partijen gedragen motie aangenomen waarin het College van Gedeputeerde Staten wordt gevraagd om een evaluatie uit te voeren naar de gevolgen van de gemeentelijke herindelingen. De wens van de Staten komt voort uit de oriëntatie van diverse Zuid-Hollandse gemeenten op hun bestuurlijke toekomst. Het verzoek van de Staten om een onderzoek past in de ambities van het College om het beleidskader kwaliteit lokaal bestuur te herijken, zoals het collegeprogramma vermeldt. Het huidige beleidskader is vastgelegd in de nota’s Grensverkennend/Grensverleggend uit 2001 en Ontwikkelingen en ambities bestuurlijke organisatie op lokaal niveau in Zuid-Holland 2003-2006. De genoemde herijking moet plaatsvinden mede op basis van de ervaringen van de succes- en faalfactoren van eerdere herindelingen die in Zuid-Holland hebben plaatsgevonden. Dit onderzoek moet die factoren inventariseren. De provincie Zuid-Holland streeft er kortom naar om een evidence based herindelingsbeleid te voeren. Ze wil leren van ervaringen. Het centrale doel van het voorgestelde onderzoek is vast te stellen welke gevolgen de herindelingen hebben gehad en welke invloed de gevolgde procedure daarop heeft gehad.

Onderwerp van onderzoek zijn alle herindelingen die sinds 2000 in deze provincie zijn geïmplementeerd, plus de herindeling van Koudekerk, Benthuizen en Hazerswoude tot de nieuwe gemeente Rijnwoude en Woubrugge en Leimuiden tot Jacobswoude, beide in 1991. 1.2 Probleemstelling De overkoepelende vraag van het onderzoek kan worden geformuleerd als: Wat zijn de effecten van twaalf recente herindelingen in de provincie Zuid-Holland en wat is daarbij de invloed van de gevolgde procedure van voorbereiding? Het onderzoek bekijkt drie verschillende aspecten van een herindeling: 1. De gevolgen voor burgers 2. Het al dan niet behalen van het doel dat aan de herindeling ten grondslag lag. 3. Het proces dat tot de herindeling heeft geleid. Voor het onderzoek is het interessant na te gaan in hoeverre de drie onderdelen elkaar beïnvloeden. Als het proces naar het oordeel van de betrokkenen voorspoedig is verlopen, heeft dat dan een positieve invloed gehad op het doelbereik?

2 36261

Subvragen Het onderzoek naar elk van de drie genoemde aspecten moet leiden tot de beantwoording van enkele subvragen. 1a. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur? 1b. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de dienstverlening aan burgers? 1c. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de financiële lastendruk voor burgers? 1d. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor het publieke voorzieningenniveau? 1e. Welke gevolgen heeft de herindeling gehad voor de bestuurskracht en capaciteit van de nieuwe ambtelijke organisatie? 2a. Welk doel moest met de herindeling worden behaald? 2b. Is dat doel bereikt of is er aanleiding te veronderstellen dat het doel zal worden bereikt? 2c. Zijn de betrokkenen van mening dat de herindeling waaraan zij hebben deelgenomen de problemen zal oplossen die de aanleiding voor de herindeling hebben gevormd: respectievelijk zijn de betrokkenen van mening dat de herindeling ertoe zal leiden dat de met de herindeling gestelde doelen zullen worden bereikt? 3a. Hoe kan aan de hand van dossiers het feitelijk verloop (de aanloop, de formele procedure, en de implementatiefase tot het formele moment van herindeling) van de twaalf procedures van provinciale herindelingsadvisering beknopt en schematisch worden weergegeven? 3b.

Welke acties en reacties (inclusief het eventuele nalaten te handelen) heeft het provinciebestuur tijdens het verloop van deze twaalf procedures per procedure ontplooid? 3c. Hoe beoordelen de betrokkenen bij deze vier geselecteerde procedures – achteraf gezien – het verloop van de procedure als geheel waaraan zij hebben deelgenomen? 3d. Is het mogelijk om negatief gewaardeerde beoordelingen (over de uitkomst, de procedure, of het handelen van het provinciebestuur) te verbinden aan kenmerken van de door de provincie gevolgde strategie (acties, reacties en non-reacties)? En is het mogelijk om positief gewaardeerde beoordeling te koppelen aan bepaalde kenmerken van de procedure of de context van de herindeling? 1.3 Twaalf casussen In het onderzoek staan dertien casussen centraal. Een casus betreft een grenscorrectie in 2002. We behandelen deze grenscorrectie voornamelijk in relatie tot de herindelingen die hebben geleid tot Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp. Tien fusies beslaan de periode 2002 tot en met 2007. Twee herindelingen (Rijnwoude en Jacobswoude) vonden plaats in 1991. Wij willen die laatste casussen vooral gebruiken om vergelijkingen te maken met de situatie van na de millenniumwisseling.

3 36261

Het onderstaande overzicht laat zien welke casus onderwerp van onderzoek zijn. Jaar

Betrokken gemeenten

Nieuwe gemeente

1991

Benthuizen, Hazerswoude, Koudekerk

Rijnwoude

1991

Leimuiden, Woubrugge, Rijnsaterwoude

Jacobswoude

2002

Leidschendam, Voorburg

Leidschendam-Voorburg

2002

Nootdorp, Pijnacker

Pijnacker-Nootdorp

2002

Rijswijk, Voorburg, Leidschendam, Nootdorp, Den Haag

Grenscorrecties

2003

Heerjansdam, Zwijndrecht

Zwijndrecht

2004

Monster, Naaldwijk, ’s-Gravenzande, De Lier, Wateringen

Westland

2004

Maasland, Schipluiden

Midden-Delfland

2006

Sassenheim, Warmond, Voorhout

Teylingen

2006

Katwijk, Rijnsburg, Valkenburg

Katwijk

2007

Binnenmaas, ’s-Gravendeel

Binnenmaas

2007

Liemeer, Nieuwkoop, Ter Aar

Nieuwkoop

2007

Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs, Bleiswijk

Lansingerland

1.4 Leeswijzer Het onderzoek bestaat uit twee delen: een procesevaluatie van de aanloop-, besluitvormings- en implementatiefase; en een productevaluatie van de effecten van de herindeling op aspecten als betrokkenheid burgers, dienstverlening, financiële lasten, voorzieningenniveau, bestuurskracht, positie in de regio en doelbereiking. Na een verkenning van de literatuur (hoofdstuk 3) zal eerst de procesevaluatie worden gepresenteerd (deel 2). In dat tweede deel zullen vier fusieprocessen (Teylingen, het Westland, Leidschendam-Voorburg en Zwijndrecht) centraal worden gesteld, hoewel ook informatie over de andere fusieprocessen de revue passeren. Daarna zal worden ingegaan op de effecten van de herindeling (deel 3). In het derde deel zullen vooral de effecten in Katwijk, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Westland, Zwijndrecht en Teylingen en mindere mate Rijnwoude en Jacobswoude centraal staan, hoewel ook over de effecten van de herindeling in de andere fusiegemeenten zal worden gerapporteerd. In het vierde en laatste deel worden de beide evaluaties met elkaar verbonden. Dit leidt tot overkoepelende conclusies en aanbevelingen met name over de aanpak van het proces van herindeling.

4 36261

2. Conceptueel kader

2.1 Inleiding Zoals gezegd, onderzoeken wij drie aspecten van een herindeling: de gevolgen voor burgers, het behalen van het doel dat aan de herindeling ten grondslag lag en het proces dat tot de herindeling heeft geleid. Om een uitspraak te kunnen doen over de gevolgen van een herindeling voor burgers, zullen wij enkele objectiveerbare indicatoren van voor en na de herindeling met elkaar vergelijken (paragraaf 2.2). Van elke te onderzoeken herindeling willen wij het doel achterhalen en vervolgens nagaan in hoeverre dat doel is gerealiseerd. Vooraf verwachten wij dat wij vooral vier motieven zullen tegengekomen (paragraaf 2.3). Het proces in de aanloop naar een herindeling hebben wij ingedeeld in drie fasen: de aanloop, besluitvorming en implementatie (paragraaf 2.4). De eerste twee aspecten van de herindeling betreffen de productkwaliteit. Het derde onderdeel gaat over de proceskwaliteit. 2.2 Gevolgen voor de burgers De effecten van de herindeling voor de inwoners van de nieuwe gemeenten gaan wij onderzoeken op basis van vijf criteria: de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de dienstverlening van het lokaal bestuur aan burgers, de lokale lastendruk voor burgers, het publieke voorzieningenniveau en de bestuurskracht en capaciteit van de nieuwe ambtelijke organisatie.

Betrokkenheid burgers De betrokkenheid van burgers willen we meten aan de hand van twee indicatoren: ˜

Verkiezingsopkomst. We vergelijken de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen voor en na de herindeling. Daarvoor nemen we de laatste verkiezingen voor en de eerste verkiezingen na de herindeling. Indien na de herindeling nog geen raadsverkiezingen hebben plaatsgevonden, nemen we de gemeenteraadsverkiezingen die de samenstelling van de eerste gemeenteraad na de herindeling bepaalde. Dat laatste is relevant voor de herindelingen die vanaf 1 januari 2006 zijn ingegaan.

˜

Inspraak burgers. Inwoners kunnen bij de griffie vragen om bij commissievergaderingen en/of gemeenteraadsvergaderingen de raad toe te spreken over voor hen relevante onderwerpen. In hoeverre is nu het aantal insprekers gewijzigd sinds de herindeling? Daarvoor nemen we het vierde jaar voor de herindeling en – indien mogelijk – het tweede jaar na de herindeling. De reden dat we voor de eerste meting niet dichter bij de effectuering van de fusie gaan zitten, is dat de op handen zijnde herindeling in het tweede en laatste jaar voor de invoeringsdatum het aantal inspraakaanvragen van burgers heeft beïnvloed.

5 36261

Dienstverlening aan burgers De dienstverlening aan burgers meten we aan de hand van een drietal indicatoren: ˜

Openingstijden Burgerzaken. We maken een vergelijking tussen de openingstijden van de afdeling Burgerzaken van de afzonderlijke voormalige gemeenten en de nieuwe gemeente. Daarbij gaat het ons om het aantal uren dat Burgerzaken in totaal open is en of al dan niet sprake is van een avondopenstelling.

˜

Openingstijden Milieustraat. Naast de afdeling Burgerzaken zullen we ook het aantal uren dat de Milieustraat voor inwoners is opengesteld voor en na de herindeling met elkaar vergelijken.

˜

Telefonische bereikbaarheid. Bij dit onderdeel willen we eveneens een kwantitatieve vergelijking maken van de hoeveelheid uren dat de gemeente per telefoon voor haar inwoners bereikbaar is in vergelijking tot de voormalige gemeenten.

De lokale lastendruk Om de lokale lastendruk in kaart te brengen, willen we twee lokale belastingen onder de loep nemen: ˜

Bouwleges. Een belangrijke kostprijs die de gemeente aan haar inwoners in rekening brengt, is de bouwleges. Dit zijn de kosten die een gemeente moet maken om een bouwvergunning te verstrekken. Tegenwoordig worden alle kosten die een gemeente moet maken om een bouwaanvraag te beoordelen, doorberekend aan de aanvrager. Bij een fors bouwwerk waarvoor de beoordeling het nodig onderzoek en externe advies vergt, kan dit betekenen dat de leges fors kunnen oplopen. In toenemende mate is de hoogte van de bouwleges dan ook een pijnpunt. Zeker nu de ontwikkeling van de ozb door de kabinetten Balkenende-Zalm aan banden zijn gelegd.

˜

Afvalstoffenheffing. Juist omdat de ozb onderwerp is geweest van veel politiek debat en om die reden meer redenen mogelijk zijn voor een eventuele stijging van de ozb-tarieven, is het goed om ook een andere belasting tegen het licht te houden. Wij willen de afvalstoffenheffing twee jaar vóór de herindeling vergelijken met deze heffing twee jaar na de herindeling.

Publieke voorzieningenniveau Hierbij vergelijken we het aantal sporthallen, zwembaden en bibliotheken in het laatste jaar voor de gemeentelijke herindeling met het jaar 2007. Het is bij deze indicator niet goed mogelijk om een ijkpunt te kiezen zoals: jaar van herindeling plus twee. Bij de effectuering van een herindeling zullen namelijk niet meteen zwembaden of bibliotheken worden gesloten. Pas na verloop van tijd zal het voorzieningenniveau in de nieuwe gemeente heroverwogen worden. Door 2007 als jaar te nemen, kunnen we een vergelijking maken tussen het voorzieningenniveau van in 1991, 2002, 2003 en 2004 heringedeelde gemeenten. Voor de gemeenten die fuseerden in 2006 en 2007 zullen we vooral onderzoeken in hoeverre in de gemeenteraden al is gesproken over de door de gemeente (mede)betaalde voorzieningen.

6 36261

Bestuurskracht en capaciteit ambtelijke organisatie Het is niet mogelijk en ook niet de bedoeling om als onderdeel van dit onderzoek naar de gevolgen van de herindelingen de bestuurskracht van de nieuwe gemeenten te onderzoeken. We hebben wel een indruk gekregen in hoeverre de samenvoeging van één of meerdere gemeenten heeft geleid tot een professionalisering van de ambtelijke organisatie. Daartoe hebben we in een enquête vragen gesteld over verschillende aspecten. In de eerste plaats onderzochten we in hoeverre de gefuseerde gemeentelijke ambtelijke organisatie als tegenwicht tegen de toegenomen afstand tussen burger en bestuur in staat is door methoden van interactieve beleidsvorming toe te passen, de inwoners van de nieuwe gemeente op een (ver)nieuwe(nde) manier bij het lokaal bestuur te blijven betrekken. Verder hebben we de wijze waarop de gemeente de handhavings- en toezichtstaak heeft georganiseerd meegewogen. Tot slot hebben we getoetst in hoeverre de concurrentiekracht van de nieuwe gemeente op de arbeidsmarkt bij de werving van nieuw personeel is toegenomen. 2.3 Doelbereik Motieven voor herindeling Kijken we heel algemeen naar de literatuur over herindeling dan zijn er drie soorten, initiërende (inleidende) motieven die voor herindeling worden aangevoerd: ruimtenood, nieuwe (ruimtelijke) opgaven en gebrekkige bestuurskracht.

Daarnaast is er een vierde reagerend herindelingsmotief: de reactie op andere (herindelings)plannen. We gaan hieronder uitgebreider op de vier motieven in. Een eerste motief is dat een stedelijke kern naar een verdere uitbreidingsmogelijkheid zoekt, waarbij de nieuw geprojecteerde wijken direct aansluiten bij de bestaande bebouwde kom. De voortgaande stadsuitleg leidt ertoe dat de expanderende stedelijke kern zoekt naar bebouwingsmogelijkheden op het gebied van een aangrenzende gemeente. Een karakteristieke term die in dit verband vaak valt is: ruimtenood. Overigens is dit een rekbaar begrip. De omvang van het gebrek aan bouwruimte hangt af van de lengte van de planningshorizon (kijken we tien jaar vooruit of kijken we 25 jaar vooruit). Ook hangt de omvang van de ruimtenood af van het soort prognoses waarvan uit worden gegaan (behoefte aan laagbouw, groeiende bevolking, versus behoefte aan hoogbouw en krimpend bevolkingsverloop). Verder speelt mee of bij de projecties alleen gekeken wordt naar woningen of dat ook wordt gekeken naar terreinen voor kantoren en zelfs industrie of een haven. Het begrip ruimtenood klinkt hard maar is rekbaar, vatbaar voor discussie.

Bovendien zien we dat omliggende gemeenten soms met en soms zonder succes claimen dat zij de nieuwbouwwijken en kantoorterreinen ook wel op hun grondgebied aan kunnen leggen; in dat opzicht de concurrentie aangaan met stadscentra. De ‘oplossing’ voor ruimtenood kan zijn: grenscorrectie; toevoeging van de randgemeente als geheel; maar ook een regionaal bouwplan waarbij woningen voor inwoners van de stedelijke kern in een andere gemeente worden gerealiseerd; of het na verloop van tijd zich opdringende inzicht dat de planologische verwachtingen wat te hoog gespannen waren; inbreiding van benodigde woningen in het resterende open gebied van de stedelijke kern (verdichting bebouwing).

7 36261

Bij een gemeente die ontstaat door een toevoeging ter verlichting van ruimtenood zien we vaak dat de gemeentenaam niet verandert, dat de burgemeester van de grootste samenstellende gemeente na een formele herbenoeming aanblijft, dat er geen nieuw gemeentehuis wordt gebouwd; dat het ambtelijk apparaat van de kleinere, niet meer bestaande gemeenten in dat van de grotere organisatie wordt ingevoerd. Het tweede initiërende herindelingsmotief dat wij slechts betrekkelijk zelden tegenkomen is om voor een specifieke, ruimtelijke gedefinieerde ontwikkelingstaak één gemeente te kunnen (willen) aanspreken. Er bestaat behoefte aan eenheid van beleid voor een samenhangend gebied. Voorbeelden zijn de gemeente Sittard-Geleen die het gehele DSM-complex ruimtelijk kan overzien, de gemeente Eemsmond die de Eemshaven binnen de gemeentegrenzen heeft en de Utrechtse Heuvelruggemeente met een conserveringstaak (EHS). We zouden hier kunnen spreken over het ontwikkelingsmotief. Belangrijke voorwaarde is dat de samenstellende delen deze ontwikkelingstaak gezamenlijk als belangrijk en aantrekkelijk zien. Bij zo’n ontwikkelingsgemeente zien we vaak dat er een nieuwe gemeentenaam wordt bedacht; dat er een nieuw gemeentehuis wordt gebouwd; dat het nieuwe ambtelijk apparaat wordt samengesteld uit dat van meerdere, min of meer gelijke delen.

Het derde initiërende herindelingsmotief is (ontoereikende) bestuurskracht. Voor discussie over bestuurskracht zijn veel aanleidingen. Soms is dat een artikel 12-situatie of andersoortige financiële problemen. Of het opvangen van bezuinigingen dan wel het vinden van financiële middelen voor onverwachte uitgaven. Soms zijn er nieuwe of ingrijpend gewijzigde, gedecentraliseerde taken die om een gemeentelijk antwoord vragen. Wanneer kleinere gemeenten kampen met de invoering van nieuwe wettelijke taken, respectievelijk het opvangen van krappe rijksbudgetten, zien wij meestal dat ook de wat grotere gemeenten met deze zelfde problemen te kampen hebben. In beginsel zou een herindeling voortkomend uit een bestuurskrachtmotief goed kunnen leiden tot de toevoeging van een wat kleinere gemeente aan een aanmerkelijk grotere gemeente. Dit gebeurt echter zelden. Meestel leidt het bestuurskrachtmotief tot samenvoegingen van wat kleinere gemeenten die samen dan worden geacht in de nieuwe situatie over een voldoende hoeveelheid financiële en personele middelen te kunnen beschikken. Soms is het bij een op bestuurskracht gerichte herindeling mogelijk om een gemeente samen te stellen die een eigen identiteit heeft. Soms is dat echter niet goed mogelijk en worden delen samengevoegd die weinig affiniteit met elkaar hebben. Zogeheten samenvoegingsgemeenten zijn vaak meerkernig.

Er zijn vaak een aantal bestuurlijke mutaties (nieuwe burgemeester, aftreden van een aantal oudgedienden als wethouder, mutaties in de ambtelijke top). Het interne fusieproces is relatief omvangrijk. Vaak komt er een nieuwe gemeentenaam op de kaart en met verloop van tijd een nieuw gemeentehuis (in een van de voormalige gemeentehoofdplaatsen). Er is ook een reagerend herindelingsmotief: de reactie op een voorstel van een ander. De reactie is vaak het vermijden van een nog meer ongewenste herindeling. Wat veel randgemeenten vrezen, is bijvoorbeeld toegevoegd te worden aan een stedelijke, zich uitbreidende kern. Die vrees wordt soms mede ingegeven door een andere sociale samenstelling en andere politieke gezindheid van de grotere steden in vergelijking tot deze kenmerken in de aanliggende forenzengemeenten. 8 36261

Als de ruimtenood en daarmee ook de herindelingsclaims vanuit het centrum toenemen, vergroot dit de animo om aan de randen tot vrijwillige fusies te komen met meer gelijkgeaarde gemeenten. We kunnen dit motief zien als het zoeken naar een tegenwicht. Ook onder deze invalshoek ontstaan er fusiegemeenten met kenmerken zoals: meerkernigheid, ingewikkeld fusieproces, breuklijnen op zowel het bestuurlijke als het ambtelijke traject. Het bovenstaande is slechts een zeer schematische indeling. In de praktijk zullen motieven en uitkomsten elkaar overlappen. Motieven als leidraad Bij ruimtenood kan worden gekeken of er inderdaad na de herindeling voldoende bouwgrond is om de woning- en bedrijfsplannen te verwezenlijken. Bij het motief bestuurskracht kan na de herindeling worden gekeken of de gemeente er inderdaad in slaagt de diverse taken zelf en zonder kwaliteitsverlies te leveren. Bij de ontwikkelingstaak als motief kan worden gekeken of het inderdaad na de herindeling lukt om de wenselijke ontwikkeling van de grond te krijgen en in goede banen te leiden. Bij het motief om te ageren tegen ruimteclaims van een buurgemeente kan worden vastgesteld of na de herindeling de regionale verhoudingen meer evenwichtig zijn zodat de ruimtelijke coördinatieproblemen nu beter in regionaal verband kunnen worden behandeld. Het kan lastiger zijn om het reagerende motief te onderzoeken.

Vaak is dat motief impliciet; nooit zal als doel van een herindeling worden opgegeven dat een kleine gemeente uit de greep van een stad wil blijven. Hier zullen we in de aanloopfase (zie paragraaf 2.4) moeten bezien of uit de gespreksverslagen een officieus doel is te halen. Anders moeten we uitgaan van de formele lezing in de officiële documenten welk motief hier voor een herindeling wordt opgegeven. 2.4 Het proces van een herindeling Drie fasen in herindelingsproces Dit onderzoek gaat uit naar drie fasen in het herindelingsproces: 1. Aanloop. 2. Besluitvorming. 3. Implementatie. Hieronder gaan wij kort in op elke afzonderlijke fase en bespreken daarbij de subvragen van dit onderzoek binnen elke fase. Fase 1: Aanloop In deze fase staat het debat centraal over de vermeende gebrekkige bestuurskracht (of andere gebreken) van een of meerdere betrokken gemeenten en de mogelijke oplossing voor versterking van die bestuurskracht. Deze fase vangt aan als een van de partijen (gemeenteraad, College, ambtelijke organisatie, burgers, bedrijven of de provincie) een probleem - zoals de bestuurskracht op de politieke agenda zet. Vaak doen ook gemeenten zelf enige vorm van onderzoek om aan te tonen dat ze grond nodig hebben of dat er wel of geen financiële voordelen zijn te behalen aan een bepaalde fusie.

9 36261

Eén van de mogelijke oplossingen als er toch een gebrek aan bestuurskracht, ruimte of financiële slagkracht wordt geconstateerd, is herindeling. In de te onderzoeken casus leidt dit debat per definitie tot herindeling. Overigens is herindeling niet het automatische vervolg op een bestuurskrachtonderzoek. In veel gevallen leidt gedetailleerd onderzoek naar bestuurskracht tot de conclusie dat een interne ambtelijke reorganisatie toereikend is of dat (een verbeterde) samenwerking op ambtelijke niveau met buurgemeenten voldoende soelaas biedt. De probleemverkennende fase kan ook met zich mee brengen dat twee naburige gemeenten besluiten om samen een nieuwbouwlocatie of een bedrijvenpark te realiseren. In andere situaties zien we dat in samenwerking tussen provincie en regio een intergemeentelijke structuurvisie wordt ontwikkeld die een oplossing biedt voor ruimtelijke en infrastructurele knelpunten. Als herindeling wel het eindtraject is, is het interessant te onderzoeken welke partijen in dat debat hebben geopereerd en wie daarbij als eerste het ‘h-woord’ uitsprak en hoe daarop vervolgens is gereageerd. Voor de aanloopfase lijken ons in ieder geval de volgende subvragen relevant: ˜

Op welke wijze zijn verschillende actoren (Gedeputeerde Staten, College van Burgemeester en Wethouders, gemeenteraad, bevolking, Ministerie van Binnenlandse Zaken en het parlement) betrokken bij de eerste aanloopfase van een herindeling?

˜

In hoeverre is de toepassing van een bestuurskrachtonderzoek van invloed op het herindelingsproces? En speelt daarbij de vorm waarin het onderzoek naar de bestuurskracht is vormgegeven (Visitatiecommissie, onderzoeksbureau of zelfstudie) nog een rol?

˜

In hoeverre heeft de dualisering in de aanloopfase naar een herindeling de positie van de gemeenteraad gewijzigd en zo ja, hoe dan?

Daarbij zijn de volgende criteria relevant: ˜

˜

Onderbouwing: ‫־‬

In hoeverre zijn de argumenten onderbouwd die wijzen in de richting van een herindeling met goed en degelijk voorbereidend onderzoek?

‫־‬

In hoeverre wordt rekening gehouden met ruimtelijke aspecten, zoals vervoersbewegingen, verkeersstromen?

‫־‬

Bij wie lag het initiatief? Welk belang had deze actor?

Burgerparticipatie: ‫־‬

Zijn burgers bij voortduring betrokken gehouden bij het gehele proces?

‫־‬

Hoe was de inspraak georganiseerd? Wat is gedaan met de inbreng van burgers?

‫־‬

Is een referendum gehouden? Zo ja, welke invloed had die op het herindelingproces?

10 36261

Fase 2: Besluitvorming De vorige fase eindigt zodra er politiek draagvlak is voor een herindeling. Deze fase start bij het moment dat de vraag wordt opgeworpen welke gemeenten samengaan met wie en waarom. De volgende vragen over de besluitvormingsfase dienen bij het onderzoek te worden beantwoord: ˜

Op welke wijze zijn verschillende actoren (Gedeputeerde Staten, College van Burgemeester en Wethouders, gemeenteraad, bevolking, Ministerie van Binnenlandse Zaken en het parlement) betrokken bij de besluitvormingsfase van een herindeling?

˜

Herindelingscriteria. In hoeverre zijn de toetsingscriteria (draagvlak, duurzaamheid, interne samenhang, regionale samenhang, bestuurskracht en bouwopgaven) toegepast bij (de toetsing van) de herindelingsvoorstellen?

Daarbij zijn de volgende criteria relevant: ˜

˜

Kwaliteit van besluitvorming: ‫־‬

Openheid. Vindt de besluitvorming in alle openheid plaats?

‫־‬

Transparantie. Is van tevoren duidelijk welke volgende stap gezet zal worden als de huidige is afgerond?

‫־‬

Tijdigheid. Wordt gestuurd op beheersing van het tijdverloop? (Een lange doorlooptijd zorgt voor irritatie en weerstand.)

‫־‬

Burgers. In hoeverre is de mening van burgers bij de besluitvorming betrokken?

Financiële prognose: ‫־‬

Heeft de provincie een financiële prognose gemaakt van de financiële gevolgen van de herindeling?

‫־‬

Is de provincie bij een slechte prognose de gemeente financieel tegemoet gekomen?

‫־‬

(Onderzoek heeft aangetoond dat het oordeel over een herindeling in sterke mate afhankelijk is van de mate waarin de nieuwe gemeente de eerste jaren moet bezuinigen. Het oordeel van betrokkenen over een herindeling is aanmerkelijk negatiever als hun nieuwe gemeente vanaf haar ontstaan de eerste jaren bij voortduring moeten korten op haar begroting.)

Fase 3: Implementatie Deze derde fase begint wanneer de bevoegde instanties (of dat nu de gemeenteraden zijn of Provinciale Staten) hun herindelingsadvies naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken hebben gestuurd. In de dan volgende besluitvorming zijn de Haagse machten aan zet: de minister, het kabinet, de Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. De besluitvormingsfase loopt formeel gezien dus nog door tot het moment dat de Senaat instemt met een wetswijziging die de herindeling bekrachtigd. Maar voor de gemeenten begint op dat moment met de implementatie de voorbereidingen op de herindeling. Wat wordt geïmplementeerd, is de door de provincie respectievelijk gemeenteraden aan de minister geadviseerde herindeling. 11 36261

Gedurende de implementatiefase moeten de organisaties worden geïntegreerd en de regelgeving gesynchroniseerd. Gemeenten gaan aan de slag met een strategische visie, besturingsfilosofie, detailstructuur; projectteams worden opgezet; de ondernemingsraad houdt een vinger aan de pols en de provincie start het financieel toezicht om te voorkomen dat op te heffen gemeenten hun eigen reserves opmaken. Daarnaast moet een herindelingsontwerp worden opgesteld en via Provinciale Staten dient een wetgevingstraject gestart te worden bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken die een wetsvoorstel voor de herindeling aan de Tweede, respectievelijk Eerste Kamer ter goedkeuring moet voorleggen. Deze fase eindigt op de ingangsdatum van de nieuwe gemeente, meestal 1 januari van een nieuw jaar. ˜

In hoeverre heeft het opstellen van een visiedocument positief gewerkt bij de realisering van een soepele integratie van de gemeentelijke organisaties?

˜

In hoeverre heeft het opstellen van een visiedocument positief gewerkt bij het wegnemen van eventuele weerstand onder de bevolking?

˜

Welke rol zou de provincie moeten spelen bij de implementatie van een gemeentelijke fusie?

˜

Was er bij de onderzochte gemeenten behoefte aan provinciale nazorg?

˜

In hoeverre investeren andere provincies in nazorg na de implementatie van een gemeentelijke herindeling?

˜

Hoe wordt het preventieve toezicht door de provincie ervaren? In hoeverre wordt dit toezicht noodzakelijk geacht?

˜

Welke mogelijkheden zijn er voor maatwerk en fine tuning?

˜

In hoeverre hebben de gemeenten zelf de regie gehouden? Of hebben zij zich volledig laten leiden door externe adviseurs?

˜

Zijn er mogelijkheden voor intensief overleg met alle belanghebbenden bij impasses en conflictsituaties?

˜

In hoeverre worden burgers, raadsleden en Statenleden geïnformeerd over het proces gedurende de implementatie?

2.5 Kortom In het proces van herindeling worden besluiten genomen over de vraag wie met wie zal samengaan, langs welke procedure daarover wordt geadviseerd (bottom-up of top-down) en hoe een en ander wordt voorbereid. Uit eerder onderzoek is bekend dat de doorwerking van dit voorbereidingsproces zijn sporen nalaat in het functioneren van de nieuw gevormde gemeente. Als er sprake is van een goed onderbouwde keuze ten gunste van herindeling en het fusieproces zorgvuldig wordt voorbereid, kunnen de frictiekosten betrekkelijk beperkt blijven en kan betrekkelijk snel worden geprofiteerd van de doelbereiking en overige (positieve) herindelingseffecten.

12 36261

Wanneer daarentegen de keuze voor herindeling slecht onderbouwd is, er veel tegenwerking is en de voorbereiding slordig verloopt, dan kan twee tot drie collegeperioden na het formele moment van herindeling nog sprake zijn van fusie-effecten, zoals doorgaande ambtelijke reorganisaties, terugkerende politiek-bestuurlijke spanningen, niet definitieve geregelde huisvesting en veel te hoge kapitaallasten (als gevolg van tijdens de herindeling onnodig hoop opgelopen kapitaaluitgaven). In zo’n geval is het denkbaar dat het doel dat met de herindeling werd beoogd niet wordt bereikt en dat de opbrengst van de (positieve) herindelingseffecten tegenvalt. Hoe liggen deze samenhangen bij die ene spraakmakende grenscorrectie (rond Den Haag) en de twaalf recente herindelingen in de provincie Zuid-Holland? Dat is de vraag die in ons in dit onderzoek bezighoudt.

13 36261

3. Eerdere onderzoeken naar herindelingen

3.1 Inleiding Gemeentelijke herindelingen houden de gemoederen al vele decennia bezig. Fusies tussen gemeenten kennen even zoveel tegenstanders als voorstanders. Zeker wanneer een gemeente betrokken raakt bij een debat over een eventuele herindeling, kunnen de emoties hoog oplopen. In die jaren dat de discussies over samenvoeging van gemeenten al actueel zijn, komen ook steeds de zelfde argumenten terug. Een herindeling zorgt voor verbetering van de professionaliteit van de ambtelijke organisatie, zeggen de voorstanders. Een gemeentelijke fusie vergroot de afstand tussen burger en bestuur, zeggen de tegenstanders. Eerdere onderzoeken hebben die argumenten getoetst aan het realiteitsgehalte. Een zo ingrijpende operatie als een gemeentelijke herindeling dient bij tijd en wijle te worden onderzocht op effect, gevolgen en aanpak. Meerdere onderzoekers gingen ons voor. In dit hoofdstuk willen we de uitkomsten van die onderzoeken in kaart brengen. Eshuis en Herweijer publiceerden in 1994 (voorafgaand aan de uitgave van ‘Effecten van herindeling’ in 1995) een boek met tips over de implementatie van herindelingen. Het boek laat zich vooral lezen als een handleiding, maar is gebaseerd op de uitkomsten van een procesevaluatie van een omvangrijke Groningse herindeling1. In 1995 presenteerden Berghuis, Herweijer en Pol de effecten van drie Groningse herindelingen2.

Drie jaar later hield een onderzoeksteam onder leiding van prof. Theo Toonen 124 herindelingen tegen het licht, die in de periode 1982-1994 gestalte hebben gekregen3. De gemeente Diepenveen werd in 1999 uitgezwaaid met een afscheidssymposium waar Engels en Herweijer de juridische procedure van herindelingen kritisch onder de loep namen. Dit heeft geresulteerd in een essay waarin de besluitvormingsfase van het herindelingsproces centraal staat4. Oud-burgemeester Erik Postma promoveerde in 2002 op 29 Brabantse herindelingen5. Tot slot mocht onderzoeksbureau B&A de in 1998 geëffectueerde Drentse herindelingen onder de loep nemen6. In dit hoofdstuk staan de onderzoeksvraag en deelvragen van het onderhavige onderzoek centraal; we gaan na in hoeverre de eerdere onderzoeken antwoord geven op de vragen uit het eerste hoofdstuk. We bespreken dus het herindelingsproces, de effecten en mate van doelbereik.

1

Eshuis, J.A. en M. Herweijer: Samenvoegen van gemeenten. Uitgeverij Kluwer, Deventer, 1994.

2

Berghuis, J.M.J. e.a.: Effecten van herindeling. Uitgeverij Kluwer, Groningen 1995.

3

Toonen, Theo e.a.: Gemeenten in ontwikkeling. Herindeling en kwaliteit. Uitgeverij Van Gorcum, Assen, 1998.

4

Engels, J.W.M. en M. Herweijer: Kwaliteit en zorgvuldigheid. Op weg naar een betere procedure voor

gemeentelijke herindelingen. Uitgave van: Stichting Onderzoek Gemeenten, 1999. 5

Postma, Erik: Leren van een gemeentelijke herindeling. Uitgeverij Millpress, Rotterdam, 2002.

6

B&A Groep: Vier jaar later. Impact van de Drentse herindelingen in beeld. Deventer, 2002. 14

36261

Met de presentatie van de conclusies van andere onderzoeken, formuleren we impliciet hypotheses die aan dit onderzoek ten grondslag liggen. De conclusies van vorige onderzoeken scheppen immers verwachtingen voor dit nieuwe onderzoek. 3.2 Het herindelingsproces De aanloopfase Berghuis en Herweijer onderzochten bij drie Groningse herindelingen enkele proceselementen. De onderzoekers stellen dat een serieuze probleemonderkenning de consensusvorming voor de herindeling bevordert. Daarnaast blijkt het belangrijk dat de oude colleges in de aanloop naar de herindeling goed contact met elkaar hebben en houden. Het is cruciaal voor het proces dat zij zo veel mogelijk op één lijn zitten over de te volgen procedure. Tot slot blijkt een goede voorbereiding cruciaal: daar waar de herindeling zorgvuldig in de steigers is gezet, wordt minder weerstand en dus vertraging ondervonden. Na de herindeling is het belangrijk dat snel de juiste informatie beschikbaar is, niet in de laatste plaats over de financiële positie van de nieuwe gemeente7. De besluitvormingsfase In het essay van Engels en Herweijer staat de besluitvormingsfase centraal. In hun analyse wordt geconstateerd dat er weliswaar veel partijen betrokken zijn in de besluitvormingsfase, maar dat de invloed van burgers en de communicatie richting de burgers tijdens de besluitvorming opvallend beperkt is.

Hoewel inwoners zeer betrokken kunnen zijn bij de toekomst van hun gemeente, staan ze in het formele besluitvormingsspel buiten spel en worden ze er zelden actief bij betrokken8. De implementatiefase In de handleiding van Eshuis en Herweijer staat de implementatiefase – fase III – centraal. De centrale gedachte van deze handleiding is dat de implementatiefase lijkt op een verhuizing. Een verhuizing is vooral een succes wanneer zowel in de oude als de nieuwe woningen van tevoren goed is nagedacht en de zaken goed zijn voorbereid. In het oude huis moeten de zaken netjes in dozen klaarstaan: jaarrekeningen zijn al op gemaakt; verordeningen- en contractenbestand zijn inzichtelijk; voorkeuren en talenten van de zittende medewerkers zijn goed in kaart gebracht. Maar ook in het nieuwe huis moeten zaken op het moment van verhuizing eigenlijk al gedeeltelijk klaar zijn: er moet een voorlopige organisatiestructuur zijn; er moet ten minste een tijdelijke huisvesting geregeld zijn; een aantal plancycli – begroting, subsidiebeleid, tarievenbeleid, bouwplanning en structuurvisie – moet met de nieuw gekozen raad worden doorgenomen9.

7

Berghuis e.a. (1995), pag. 53 e.v.

8

Engels en Herweijer (1999).

9

Eshuis en Herweijer (1994). 15

36261

In het proefschrift van Postma vormt het herindelingsproces de hoofdmoot van de studie. Daarbij heeft hij vooral de implementatie van de fusie tot onderwerp gemaakt. Zijn onderzoek begint bij wat in deze studie de derde en laatste fase van onderzoek is. Hij constateert dat de herindeling van de 24 Brabantse gemeenten op hoofdlijnen identiek is georganiseerd. Alle gemeenten hebben vooraf een duidelijke doelstelling geformuleerd. Verzet tegen de fusie vertaalt zich later in het proces in achterstanden bij het vormgeven van de nieuwe heringedeelde gemeenten. Postma constateert dat de sterkste tegenstand voornamelijk van burgers komt. Ook het personeel ziet de herindeling als een mogelijke bedreiging; de integratie van de ambtelijke organisaties en dan vooral de plaatsing van nieuw personeel levert de grootste problemen op. Tot slot stelt de onderzoeker dat de nieuwe gemeenten zich bij de vorming van een nieuwe organisatie vooral storten op administratieve processen; de verschillende culturen van de fusiepartners blijkt telkens een ondergeschoven kindje10. De rol van de provincie In het onderhavige onderzoek besteden wij ook speciaal aandacht aan de provinciale rol bij gemeentelijke herindelingen. Alleen Berghuis c.s. besteden daar expliciet aandacht aan in hun publicatie.

De drie onderzochte Groningse herindelingen maken deel uit van elf tegelijkertijd uitgevoerde gemeentelijke fusies per 1 januari 1990. Het provinciebestuur had daarbij nadrukkelijk de regie bij de aanloop en besluitvorming. Wellicht dat daarmee ook is verklaard waarom de provincie ook in de implementatiefase zich wellicht verplicht voelde om enige bemoeienis te houden met de betrokken gemeenten. Ze oefende in de eerste plaats verscherpt financieel toezicht uit met als doel om potverteren te voorkomen. Daarnaast richtte de provincie een vraagbaak waar gemeenten hun vragen en knelpunten aan voor konden leggen. Hiervan hebben gemeenten maar weinig gebruik gemaakt. Tot slot heeft de provincie een organisatieadviesbureau ingehuurd die de gemeenten diverse producten en diensten aanbod. Het heeft ten eerste advies uitgebracht over de gewenste projectorganisatie en een draaiboek voor de implementatie opgesteld. Daarnaast heeft het adviesbureau onderzoek gedaan naar de meest voor de hand liggende organisatiestructuur van de nieuwe gemeenten. Geheel passend bij die tijd, adviseerde het bureau een sectorenmodel. Gemeenten konden ten slotte op kosten van de provincie gebruik maken van zeven adviesdagen van het betrokken bureau. Niet elke gemeente wenste overigens van deze service gebruik te maken, omdat zij vreesden daarmee aan de leiband van de provincie te lopen11.

Conclusie Uit eerdere onderzoeken blijkt dat enkele variabelen invloed hebben op de mate van succes van een gemeentelijke herindeling. De mate van voorbereiding en de mate van weerstand bij aanvang van een herindeling bepalen in belangrijke mate of de implementatie enigszins soepel kan verlopen en in hoeverre de nieuwe gemeente een goede start kan maken.

10

Postma (2002), pag. 128-130.

11

Berghuis e.a. (1995), pag. 52/53. 16

36261

Onderdeel van die goede voorbereiding kunnen goede onderzoeken zijn die nut of noodzaak van een herindeling aantonen. Daarmee kan wellicht ook enige weerstand worden weggenomen, hoewel de eerste herindeling zonder tegenstand nog moet plaatsvinden. Daarnaast valt op dat burgers nauwelijks bij het besluitvormingstraject rond een herindeling worden betrokken. 3.3 Herindelingseffecten Dit onderzoek wil vijf effecten van herindelingen onderzoeken, namelijk de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de dienstverlening aan burgers, de financiële lastendruk, het publieke voorzieningen niveau en de bestuurskracht van de gemeenten. De betrokkenheid bij het lokaal bestuur Berghuis c.s. vergeleken de opkomst bij lokale verkiezingen voor en na de gemeentelijke herindelingen. Zij zien een forse afname van de opkomst bij de eerste verkiezingen voor de nieuwe gemeenteraad van de net opgerichte gemeente. Vier jaar later treedt een licht herstel in maar per saldo is sprake van een terugval. Aldus komen de onderzoekers tot de conclusie dat een gemeentelijke herindeling zeker op korte termijn leidt tot een daling in de participatiegraad van burgers in de gemeentepolitiek12. Het onderzoek van Toonen is minder uitgesproken in zijn oordeel, hoewel de cijfers een zelfde richting uitwijzen: een afname van de verkiezingsopkomst.

De onderzoekers stellen echter dat de omvang van de oorspronkelijke gemeente en de omvang van de nieuwe gemeente ook verklarende variabelen zijn. Uiteindelijk concluderen zij dat ‘de gevonden effecten lager zijn dan de algehele daling in opkomstcijfers in de afgelopen jaren’13. De onderzoekers plaatsen bovendien een belangrijke kanttekening. Sommige functiegroepen, met name de burgemeesters, laten via de enquête weten dat zij de zakelijkere politieke verhoudingen in de nieuwe gemeente positief beoordelen. Zij spraken van een toename van de ‘procedurele kwaliteit’ van het besluitvormingsproces en duiden de verschuiving van participatie naar representatie in de lokale democratie positief14. De B&A Groep constateert een verschil in de wijze waarop gemeente en gemeenschap de toegenomen zakelijkheid beoordelen. Enquêtes onder burgers en gemeentelijke functionarissen laten zien dat beide groepen een toename van de afstand tussen bestuur en inwoners zien, zowel letterlijk (het gemeentehuis is nu gesitueerd in een andere kern tien kilometer verderop) en figuurlijk (de verhoudingen zijn verzakelijkt). Net als in het onderzoek van Toonen zien bestuur en ambtenaren de voordelen van die toegenomen afstand, de bevolking daarentegen heeft er moeite mee15.

12

Berghuis e.a. (1995), pag. 92/93.

13

Toonen e.a. (1998), pag. 113.

14

Ib idem, pag. 121.

15

B&A Groep (2002), pag. 23 – 28. 17

36261

Al met al kunnen we concluderen dat een gemeentelijke herindeling in ieder geval op korte termijn de afstand tussen burgers en bestuur doet toenemen. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen daalt en burgers ervaren zelf ook een toename van de afstand tot het gemeentebestuur. Het oordeel over die toename verschilt: gemeentelijke functionarissen zien voordelen, burgers zijn sceptisch. De dienstverlening Postma ziet een toename van de kwaliteit van de ambtelijke organisatie en een betere dienstverlening aan burgers16. De B&A Groep rapporteert in Drenthe tevredenheid over de dienstverlening van gemeenten aan burgers, maar de vragenlijst onder burgers laat geen verbetering zien die is toe te schrijven aan de herindeling. De betrokkenen bij het gemeentebestuur zien wel duidelijk een verbetering17. Een herindeling neigt er dus naar de dienstverlening een kwaliteitsimpuls te geven, hoewel die voor burgers niet duidelijk zichtbaar blijkt. Financiële lastendruk Twee onderzoeken hebben de financiële lastendruk voor burgers bekeken en die uitkomsten geven geen eenduidig beeld. De drie onderzochte Groningse fusiegemeenten laten een sterkere stijging van de lokale belasting zien dan twee niet-heringedeelde toetsgemeenten. Omdat Berghuis c.s.

constateren dat de nieuwe gemeenten een toename van de uitkering uit het gemeentefonds kunnen incasseren, schrijven zij de toename van de financiële lastendruk toe aan de herindeling. Als mogelijke verklaring voor de stijging geven de onderzoekers het bij herindelingen klassieke verschijnsel van potverteren door de oude gemeenten en de bouw van een nieuw gemeentehuis18. Het onderzoeksteam van Toonen ziet echter geen toename van de lokale lastendruk die is te verklaren door de samenvoeging19. Publieke voorzieningenniveau Het publieke voorzieningenniveau is geen onderwerp geweest van een van de besproken onderzoeken. Bestuurskracht De vier onderzoeken hebben – net zo min als dit onderzoek dat heeft kunnen doen – de bestuurskracht van de gemeenten tegen het licht gehouden. Ze hebben wel in algemene zin gekeken naar de wijze waarop de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur na een herindeling functioneren. Dat zijn onderdelen die onderdeel uitmaken van een bestuurskrachtrapportage, zodat we wel een indicatie kunnen krijgen van de gevolgen van een samenvoeging van een of meerdere gemeenten op de bestuurskracht.

16

Postma (2002), pag. 130 – 132.

17

B&A Groep (2002), pag. 29-34.

18

Berghuis e.a. (1995), pag. 252/253 en 261.

19

Toonen e.a. (1998). 18

36261

De in 1995 onderzochte Groningse herindelingen betreffen grotendeels voormalige gemeenten van vijfduizend inwoners of minder die nu de sprong maken naar tienduizend-plus. Een herindeling van die omvang en schaal heeft voor die context grote gevolgen. De onderzoekers zien dat in de nieuwe gemeenten een combinatie van de functies burgemeester/gemeentesecretaris niet meer voorkomt. En het wethouderschap krijgt een tijdsbeslag die een combinatie met een andere betaalde baan moeilijk maakt. Op langere termijn verwachten de auteurs van ‘Effecten van herindeling’ dat de rol van wethouders belangrijker wordt. Hoewel het boek geen uitspraak doet over de gevolgen voor de proceskwaliteit van deze veranderingen, mag worden verwacht dat een ontvlechting van de functies burgemeester en gemeentesecretaris en een toename van de aanstelling van wethouders een positieve invloed heeft op de professionaliteit van het lokale bestuur20. Ten aanzien van het ambtelijk apparaat stellen Berghuis c.s. dat de kwetsbaarheid is verminderd: de ‘eenmanszaakjes’ zijn verminderd, waardoor er meer mogelijkheden zijn om taken van elkaar over te nemen bij ziekte of vertrek21. Het onderzoeksteam van Toonen en het proefschrift van Postma komen in dezelfde bewoordingen tot dezelfde conclusie: de kwetsbaarheid van het gemeentelijke apparaat is verminderd.

Daarnaast zijn de professionaliteit, kwaliteit en het strategisch vermogen van de ambtelijke organisatie toegenomen22. Daarbij plaatsen beide onderzoeken kanttekeningen. De onderzoekers zien dat positieve effect alleen optreden in de ambtelijke organisatie. De positieve gevolgen van de fusie op de kwaliteit van het bestuur is geringer of in zijn geheel niet aanwezig23. Daarnaast rapporteren Toonen c.s. een toename van de politieke instabiliteit in de net heringedeelde gemeenten24. Ook vanuit Drenthe wordt een toename van strategische vermogens en verminderde kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie gerapporteerd. De B&A Groep plaatst dat wel in een belangrijk perspectief: overgangseffecten na de herindeling maken dat de kwaliteitsverbeteringen weliswaar op papier zijn gerealiseerd, maar nog niet volledig zijn geëffectueerd. Met andere woorden: op termijn zijn op het terrein van de kwaliteit en professionaliteit winst te boeken, maar de integratie van verschillende ambtelijke organisaties en besturen zorgt voor een tijdelijke dip die allesbehalve een kwaliteitsverbetering tot gevolg heeft. Berghuis en de B&A Groep hebben ook de positie van de gemeenteraad in hun onderzoek meegenomen. De laatste meldt dat de raden achterblijven daar waar ambtenaren en in mindere mate de colleges de schaalsprong van hun gemeente wel hebben gemaakt.

‘De raadsleden lijken nog erg te worstelen met de betekenis van de nieuwe schaal van de gemeente in relatie tot de eigen taak’25. De dualiseringsoperatie die de Drentse raden vier jaar na de herindelingen ook nog voor hun kiezen kregen, heeft hun functioneren niet eenvoudiger gemaakt, aldus de onderzoekers.

20

Berghuis (1995), pag. 128-130.

21

Ib idem, pag. 156-158.

22

Toonen (1998), pag. 120 en Postma (2002), 132/133.

23

Toonen (1998), pag. 120/121 en Postma (2002), 133.

24

Toonen (1998), pag. 115.

25

B&A Groep (2002), pag. 33. 19

36261

In Groningen zien we dat de raadsleden na de herindeling over meer kwaliteiten beschikken. Ze zijn hoger opgeleid en brengen vaker dan voorheen de ervaring van een betaalde baan mee. Een belangrijke constatering is wel dat raadsleden zich eerder gaan opstellen als belangenbehartiger van hun voormalige gemeente. Dat kan bijdragen aan een toename van de politisering van de verhoudingen, die mogelijk weer een verklaring is voor de politieke instabiliteit die Toonen in zijn onderzoek waarneemt. Berghuis en zijn collega’s achten de kans reëel dat de rol van belangenbehartiger die raadsleden voor zichzelf na een herindeling zien, tijdelijk is en dat na verloop van tijd zij weer met een integrale blik naar de gehele gemeente kunnen kijken26. In het onderliggende onderzoek nemen we ook de positie van de nieuwe gemeente in de regio en ten opzichte van andere overheden als onderdeel van de bestuurskracht in onze beschouwing mee. Alleen Toonen en de B&A Groep hebben ook ‘de gemeente als onderdeel van het publieke/ bestuurlijke bestel’ in ogenschouw genomen, maar beiden komen tot andere conclusies. In Drenthe heerst alom tevredenheid over de nieuwe overzichtelijkheid. ‘Het aantal spelers is verminderd, en de logge publiekrechtelijke Wgr-structuren worden niet gemist. Een belangrijk motief voor de herindeling was het ‘opruimen’ van de ‘bult’ aan gemeenschappelijke regelingen.

En dat is gelukt’27. Verder is de verhouding tussen centrum- en plattelandsgemeenten getalsmatig meer in balans; de cultuurverandering die dat tot gevolg zou moeten hebben, laat nog wel op zich wachten. Het onderzoek van Toonen c.s. signaleert in tegenstelling tot de Drentse situatie geen effecten van de herindelingen op de regionale bestuurlijke context. Het aantal hulpstructuren is niet afgenomen en de bestaande problemen bij intergemeentelijke samenwerking zijn niet zomaar verdwenen. Ook is de noodzaak om samen te werken niet verminderd28. Ten aanzien van de bestuurskracht kunnen we concluderen dat eerdere onderzoeken aantonen dat de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties verminderen en de professionaliteit en kwaliteit juist toenemen. Gemeenten lijken beter in staat strategische opgaven te realiseren. Meerdere onderzoeken constateren dat de kwaliteit en professionaliteit van het bestuur geen gelijke tred houden met het ambtelijk apparaat. Wethouders en raad maken niet per definitie een kwaliteitsslag. Wat de positie van de nieuwe gemeenten in verhouding tot andere gemeenten betreft, zijn de uitkomsten niet eenduidig. 3.4 Doelbereik Van de vier onderzoeken heeft alleen de B&A Groep ook de doelstellingen van de provinciale herindelingsoperatie in hun rapportage betrokken.

Het Drentse onderzoek vermeldt dat twee doelstellingen ten grondslag lagen aan de schaalvergrotingsoperatie: versterking van de bestuurskracht in plattelandsgemeenten en versterking van de centrumgemeenten voor de uitvoering van hun regionale centrumfunctie, en het wegnemen van de grote hoeveelheid gemeenschappelijke regelingen en daarmee het oplossen van het diffuse speelveld voor regionale samenwerking dat daardoor was ontstaan.

26

Berghuis (1995), 99-103.

27

B&A Groep (2002), pag. 7.

28

Toonen (1998), pag. 121. 20

36261

Beide doelstellingen zijn gehaald. De nieuwe heringedeelde gemeenten blijken beter dan in het verleden in staat om belangrijke opgaven voor de toekomst te realiseren en het aantal samenwerkingsverbanden is gehalveerd29. Voor de overige onderzochte gemeentelijke fusies mogen we aannemen dat versterking van de bestuurskracht één van de voornaamste of in ieder geval de meest voorkomende doelstellingen is. In algemene zin kunnen we dus de conclusies uit de vorige paragraaf overnemen, dat herindelingen over het algemeen minder kwetsbare, professionelere en kwalitatief betere ambtelijke organisaties tot gevolg hebben die beter in staat zijn strategische opgaven te realiseren. 3.5 Conclusie Dit hoofdstuk begon met de constatering dat herindelingen heftige emoties kunnen oproepen. Vooren tegenstanders van gemeentelijke schaalvergrotingen lijken zich te hebben ingegraven met hun eigen argumenten als wapentuig. Onderzoeken naar het doelbereik, het proces en de effecten van herindelingen kunnen dergelijke argumenten in de juiste context plaatsen. We zagen in dit hoofdstuk dat een herindeling ambtelijke organisaties minder kwetsbaar, professioneler en kwalitatief sterker kunnen maken. Maar ook dat gemeentelijke fusies de afstand tussen burgers en bestuur vergroot.

Onderzoeken kunnen nimmer komen tot een conclusie of het proces van gemeentelijke schaalvergroting dat al decennia sluipend gaande is, moet worden voortgezet. Dat is een politieke discussie. Toonen geeft een treffende schets van hoe het debat over herindelingen veelal verloopt: ‘Het beeld dat men van herindeling heeft is – nog los van de waardering – sterk afhankelijk van de functionele positie die men inneemt en het concept dat men aanhangt van wat een gemeente is of behoort te zijn (…). In het herindelingsdebat hebben wij feitelijk te maken met een discussie over verschillende visies en concepten van lokaal bestuur: verschillende manieren om naar een en dezelfde gemeente te kijken (…). Ieder beleeft zijn eigen werkelijkheid en levert van daaruit zijn of haar bijdrage aan het debat over de effecten van herindeling. Men spreekt over hetzelfde onderwerp, maar verstaat elkaar niet’30. Empirisch onderzoek naar processen en effecten van herindeling kan het debat over de wenselijkheid daarvan niet beslechten. De schaal van de gemeenten is immers ook verknoopt met andere debatten zoals die over de taakverdeling tussen overheden (centraal of decentraal) en die over de behoefte aan woon- en werklocaties (de lucht in of de wei in). Toch kan empirisch onderzoek over de processen en effecten van herindeling een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het debat.

Sommige veel gehoorde veronderstellingen blijken immers aantoonbaar onjuist. Andere veel gehoorde argumenten kunnen nu – dankzij het onderzoek – nader worden gepreciseerd. Dankzij deze empirische onderbouwing kan het mogelijk zijn dat voor- en tegenstanders over meer aspecten van de voorgenomen of afgewezen herindeling overeenstemming bereiken.

29

B&A Groep (2002), pag. 5 en 7.

30

Toonen e.a. (1998) op. cit. pag. 124. 21

36261

Deel II.

Het proces van een herindeling

Integreren Voor de herindeling tussen drie gemeenten leek het de colleges slim om de ambtenaren met elkaar in contact te laten komen. Dit zou de integratie en het samenvoegen van de ambtelijke apparaten na de herindeling bespoedigen. Naast kennismakingsborrels werden er ook uitwisselingen tussen ambtenaren geïnitieerd. Enkele ambtenaren van de ene gemeente werden naar het gemeentehuis van de ander gestuurd om te integreren met de toekomstige collega’s. In het gemeentehuis aldaar was geen werkplek beschikbaar, waardoor de bezoekende ambtenaren naast het gemeentehuis in een ander kantoor werden gevestigd. Van integratie was aldus weinig sprake. Als grap en ook een beetje revanche hezen de bezoekende ambtenaren de vlag van hun eigen gemeente in de voortuin van ‘hun’ kantoorpand. Die knipoog werd niet even goed gewaardeerd bij het College en de ambtenaren van de gastgemeente.