Rekenkamer Zwolle- Eindrapport Klimaatadaptatie

Bron: (Gemeente Zwolle, 2019). Adaptatiestrategie Zwolle.

________________________________ 6

12

STOWA is het kenniscentrum van de regionale waterbeheerders (veelal de waterschappen) in Nederland.

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Zonder aanpassing aan klimaat loopt schade op tot honderden miljoenen euro’s Tabel 1 geeft de kosten voor Zwolle weer die optreden als de gemeente zich niet aanpast aan het veranderende klimaat. De tabel laat zien dat een overstroming van het regionale watersysteem de meeste schade veroorzaakt. Ook wateroverlast kan honderden miljoenen euro’s aan schade tot gevolg hebben. Droogte leidt onder andere tot schade aan funderingen van gebouwen, schade aan wegen en riolering en tot landbouwverliezen. De tabel laat zien dat de bandbreedte voor schade door droogte groot is: van tientallen tot honderden miljoenen euro’s. Hitte leidt tot schade in de vorm van verlies aan arbeidsproductiviteit, sterfte en ziekenhuisopnames. Tabel 1 – Schade door klimaatverandering in Zwolle Thema

Schade als de gemeente zich niet aanpast aan het veranderende klimaat

Bron

Overstromingsrisico

Tot bijna € 1 miljard bij overstroming van het regionale watersysteem (in de meest heftige scenario’s)

(STOWA, 2020)

Wateroverlast

€ 144 - 255 miljoen tot 2050

Klimaatschadeschatter (NKWK, 2020)

Droogte

€ 75 - 287 miljoen tot 2050

Klimaatschadeschatter (NKWK, 2020)

Hitte

€ 64 - 71 miljoen tot 2050

Klimaatschadeschatter (NKWK, 2020)

Assendorp extra kwetsbaar voor hitte Uit de Klimaateffectatlas (zie ook Bijlage A) kunnen we afleiden dat de wijk Assendorp extra kwetsbaar lijkt voor hittestress. Het stedelijk hitte-eilandeffect7 is in de binnenstad, Kamperpoort en Oud-Assendorp namelijk het sterkst. In Kamperpoort en Assendorp wonen relatief veel eenzame 75+-ers. 8 Deze doelgroep is het meest kwetsbaar voor hittestress. Dit komt doordat de dorstprikkel van ouderen verminderd is en er bij eenzame ouderen weinig mensen kunnen zijn die hen attenderen op voldoende drinken. Tot slot is in de wijken Assendorp en Schelle de afstand tot koelte relatief groot (ca. 500 meter of groter). Doordat het hitte-eilandeffect in Assendorp relatief sterk is, in deze wijk veel eenzame 75+-ers wonen en de afstand tot een koele plek groter is dan in andere gebieden in Zwolle, is Assendorp extra kwetsbaar voor hitte.

Droogte lijkt in Zwolle minder groot probleem dan elders in Nederland Uit de Klimaateffectatlas kunnen we concluderen dat het verwachte neerslagtekort in Zwolle lager is dan in andere delen van Nederland. Droogte ontstaat echter niet alleen door een neerslagtekort. Bij lange periodes zonder neerslag kan de aanvoer van water over de Vecht en de Sallandse weteringen namelijk (vrijwel) stil komen te vallen. Dit heeft een ________________________________ 7

8

Het stedelijk hitte-eilandeffect is het verschil in temperatuur tussen de stedelijke en omliggende landelijke gebieden. Het wordt veroorzaakt door stenige materialen die zonnestraling absorberen, gebrek aan verdamping door weinig groen en water, uitstoot van warmte door menselijk activiteiten. ’s Nachts is het stedelijk hitte-eilandeffect het sterkst (Kennisportaal Klimaatadaptatie, lopend-c). Mensen ouder dan 75 vormen de grootste kwetsbare groep. Naast 75+-ers, zijn er echter ook andere groepen kwetsbaar voor hitte, zoals (zeer) jonge kinderen, mensen met een chronische aandoening, zwangere mensen, personen in een sociaal isolement, dakloze mensen, mensen met overgewicht (RIVM, lopend). De Klimaateffectatlas geeft echter geen inzicht in waar deze doelgroepen zich bevinden.

13

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

negatieve impact op de waterkwaliteit.9 Een gebrek van wateraanvoer kan er ook voor zorgen dat het waterpeil en het grondwater dalen. Mogelijke gevolgen van grondwaterdaling zijn verzakkingen onder gebouwen of straten. Ook zijn niet alle bomen en planten hiertegen bestand. Door de lage ligging van de stad in de delta, leidt grondwaterdaling tot nu toe echter tot relatief weinig problemen in Zwolle (Gemeente Zwolle, 2019). Droogte kan ook leiden tot bodemdaling in veengebieden. Een lage waterstand in deze gebieden veroorzaakt veenoxidatie, waardoor het veen inklinkt en de grond zakt. In het noordwestelijke deel van de gemeente Zwolle bevinden zich veengronden. 10 Uit de interviews blijkt dat het veenpakket in dit gebied echter dunner is dan in andere gemeenten in de provincie Overijssel, zoals gemeente Zwartewaterland en Kampen, waardoor de verwachte bodemdaling in Zwolle waarschijnlijk meevalt.

3.3

Veranderingen in risico’s en kwetsbaarheden sinds 2019 Recente weersextremen benadrukken belang klimaatadaptatie Sinds de Zwolse adaptatiestrategie is opgesteld, hebben in Zwolle verschillende situaties plaatsgevonden waarbij de gevolgen van klimaatverandering extra zichtbaar waren. Een voorbeeld is de hoge waterstand door extreme neerslag in december 2023. Hierbij is de stadsgracht bijna overstroomd en zijn kelders onder water komen te staan. Dit liet zien dat Zwolle kwetsbaar is voor overstromingen. Een ander voorbeeld is de regenval in de zomer van 2023: op 9 juli viel lokaal tot 90 mm neerslag in 1,5 uur. 11 Ook heeft Nederland (en daarmee Zwolle) te maken gehad met extreem droge en hete periodes, zoals de warme, zonnige en droge zomer van 2022 met een hittegolf.12 Deze weersextremen hebben het belang van klimaatadaptatie benadrukt.

Mogelijke verhoging waterpeil IJsselmeer vergroot overstromingsrisico voor Zwolle Naast weersextremen, heeft er ook een nationale beleidsontwikkeling plaatsgevonden die het overstromingsrisico in Zwolle in potentie kan vergroten. Elke zes jaar vindt er een herijking plaats van het Deltaprogramma IJsselmeergebied (Nationaal Deltaprogramma IJsselmeergebied, lopend). In 2026 wordt in het kader van deze herijking een nieuw peilbesluit genomen en naar verwachting bevat dit een verhoging van het waterpeil van het IJsselmeer, met als doel om de drinkwatervoorziening in West-Nederland te verzekeren en te anticiperen op klimaatverandering.13 Aangezien Zwolle zich in het IJsselmeergebied bevindt, heeft het peil van het IJsselmeer direct invloed op de waterstand in de gemeente ________________________________ 9

Blauwalgen ontstaan bijvoorbeeld sneller ontstaan bij een laag waterpeil en stilstaand water, in combinatie

10

met een hoge watertemperatuur en veel zonlicht (bron: https://unievanwaterschappen.nl/waterkwaliteit/blauwalgen/). In en rond Zwolle zijn verschillende recreatieplassen. Hoge temperaturen hebben een negatieve invloed op de waterkwaliteit. Dit is een risico, omdat het op warme zomerdagen extra belangrijk is dat mensen kunnen afkoelen. Bron: Bodemkaart van NL 1:50.000 van Atlas leefomgeving. Bron: Wateroverlast in de gemeente Zwolle (arcgis.com) Bron: https://www.knmi.nl/over-het-knmi/nieuws/zomer-2022 Door klimaatverandering worden de zomers namelijk steeds droger. Bij veel verdamping door hogere

11 12 13

temperaturen, weinig neerslag en weinig aanvoer uit de rivieren, dreigt een watertekort en zoutindringing (verzilting) (Rijkswaterstaat, lopend).

14

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

(dit is met name relevant voor de binnenstad die buitendijks ligt, maar hogere grondwaterstanden kunnen ook zorgen voor water in kruipruimtes en vochtige woningen in andere delen van de gemeente). Ook zal dit risico’s met zich meebrengen voor Zwolle, aangezien het water uit hoger gelegen gebieden dan minder goed naar het IJsselmeer afgevoerd kan worden. De kans op overstroming en wateroverlast in Zwolle neemt naar verwachting toe bij een hoger waterpeil in het IJsselmeer.

3.4

Aansluiting adaptatiebeleid bij risico’s en kwetsbaarheden Zwolse adaptatiestrategie sluit grotendeels aan op risico’s en kwetsbaarheden De Zwolse Adaptatiestrategie (Gemeente Zwolle, 2019) gaat in op de thema’s overstromingsrisico, hitte, droogte en wateroverlast. Daarmee gaat de strategie in op de vier centrale klimaatadaptatiethema’s. Met de groenblauwe structuur en sponswerking streeft de gemeente vooral naar een waterrobuust Zwolle (beperken overstromingsrisico en wateroverlast), maar dit draagt ook bij aan het tegengaan van hitte en droogte doordat water en groen en waterberging worden gerealiseerd. In de uitvoeringsagenda zijn aandachtsgebieden geformuleerd, die aansluiten op de gebieden die op basis van de stresstesten het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering, waaronder de binnenstad en Assendelft. In de strategie wordt al gesproken over water in kruipruimtes en ondergelopen kelders. Daarmee heeft de gemeente voorzien dat er een risico op wateroverlast is (zoals de wateroverlast van december 2023). Ook gaat de adaptatiestrategie in op hitte en dat ouderen hier extra kwetsbaar voor zijn.

Mogelijke verhoging IJsselmeerpeil niet voorzien in adaptatiestrategie, activiteiten van gemeente wel gericht op dynamische waterpeilen Uit de strategie kunnen we opmaken dat de gemeente het minste risico ziet op het gebied van droogte, omdat “het weinige water dat er is, vanuit Twente en Salland naar Zwolle stroomt”. Dit komt overeen met het beeld dat we schetsten in Paragraaf 3.1. De gemeente heeft in de adaptatiestrategie ook goed voorzien dat bij langdurige droogte, de vraag naar zoetwater uit het IJsselmeer vanuit het westen zal toenemen. Echter staat in de adaptatiestrategie dat hierdoor het IJsselmeerpeil mogelijk kan zakken, terwijl momenteel juist een verhoging van het IJsselmeerpeil wordt overwogen (wat risico’s oplevert voor Zwolle op het gebied van overstroming en wateroverlast). Uit de activiteiten van de gemeente blijkt wel dat de gemeente wil kunnen inspelen op dynamiek in waterpeilen en voorbereid wil zijn op extremen, zowel als het gaat om hoge als lage waterpeilen. Een voorbeeld van zo’n project is Kraanbolwerk – De Stelling dat buitendijks ligt en daarom hoger is gebouwd, zodat het is voorbereid op een stijging van het waterpeil.

15

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

4 Monitoring In dit hoofdstuk bespreken we hoe klimaatadaptatiebeleid kan worden gemonitord. Vervolgens gaan we in op de manier waarop Zwolle de voortgang van haar beleid bijhoudt.

4.1

Belangrijkste bevindingen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit dit hoofdstuk aan het normenkader. Deelvraag: Hoe zijn de risico’s en kwetsbaarheden vertaald naar concrete (SMART) doelstellingen in de strategie? Norm: — De gestelde doelen op het gebied van klimaatadaptatie sluiten aan op de risico’s en kwetsbaarheden van de gemeente Zwolle. — De gemeente heeft zowel strategische als operationele doelstellingen geformuleerd. — De gemeente heeft zowel korte- als langetermijndoelstellingen (2030-2050) geformuleerd. — De doelstellingen zijn meetbaar: ze zijn voorzien van prestatie- en effectindicatoren en van streefwaarde en -jaar. Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — De gemeente heeft zowel korte- als langetermijndoelstellingen geformuleerd (klimaatadaptief handelen in 2020, klimaatbestendig in 2050). De uitvoeringsagenda geeft per project de gewenste resultaten op de korte- en lange termijn weer (zie ook Paragraaf 2.1). — De doelen zijn echter niet gekwantificeerd (geoperationaliseerd naar meetbare doelen op de korte termijn) en niet voorzien van beleidsindicatoren. — Op het thema hitte zijn wel twee meetbare doelen geformuleerd. Hier wordt echter niet periodiek op gemonitord.

Deelvraag: Hoe zijn de strategie en uitvoeringsagenda gemonitord en geëvalueerd? Hebben er op basis van monitoring en evaluatie aanpassingen van de strategie en uitvoeringsagenda plaatsgevonden gedurende de looptijd van de agenda? Norm: — De wijze van monitoren sluit aan bij de gestelde doelen. — De gemeente maakt onderscheid in strategische (effect, lange termijn) en operationele (inspanning, korte termijn) monitoring. — De gemeente monitort/evalueert haar beleid periodiek en past haar beleid indien nodig hierop tussentijds aan. Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — De gemeente voert zowel strategische monitoring (klimaatstresstest) als operationele monitoring (projectenboekjes, Nattevoetenkaart, online kaart, Wadi- en regentonsubsidie) uit. — Er heeft geen evaluatie plaatsgevonden van het uitvoeringsprogramma klimaatadaptatie dat eind 2023 is afgerond.

4.2

Manieren om klimaatadaptatiebeleid te monitoren Er zijn verschillende redenen waarom het effect van gemeentelijk klimaatadaptatiebeleid niet altijd direct te meten is (zie ook Bijlage B): — gemeentelijk beleid overlapt met trends in de gemeente en met beleid van andere overheden;

16

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

— het effect van acties die nu geworden genomen, is vaak pas op de langere termijn zichtbaar; — gemeentelijk beleid gaat niet alleen over het uitvoeren van concrete acties, maar zorgt ervoor dat de juiste randvoorwaarden aanwezig zijn, zodat partijen in de gemeente zelf maatregelen kunnen treffen. Toch is het mogelijk om gemeentelijk klimaatadaptatiebeleid te monitoren. Bij het evalueren van de activiteiten die de gemeente onderneemt om haar doelen op het gebied van klimaatadaptatie te realiseren, zijn drie typen monitoring relevant (zie ook Figuur 3): 1. Heeft de gemeente de inzet gepleegd die zij verwacht had te plegen, oftewel: heeft de gemeente gedaan wat is afgesproken? 2. Heeft deze inzet het beoogde effect gehad? 3. Ligt met het uitvoeren van de maatregelen het beleid op koers voor het behalen van de doelstelling? Hoewel het effect van het beleid niet altijd direct te meten is, is het wel altijd mogelijk om binnen monitoringstype 1 bij te houden of de gemeente heeft gedaan wat zij heeft afgesproken. Figuur 3 - Overzicht van de drie typen van monitoring van klimaatadaptatie

Bron: (Provincie Noord-Brabant, 2024).

4.3

Meetbaarheid van de Zwolse doelstellingen Begrip ‘klimaatbestendig’ nog nauwelijks geoperationaliseerd De gemeente Zwolle wil in 2050 klimaatbestendig zijn. Uit de adaptatiestrategie kunnen we opmaken dat de gemeente Zwolle onder klimaatadaptief of klimaatbestendig het volgende verstaat: veilig voor overstromingen en aangepast aan extreem weer. In de uitvoeringsstrategie spreekt de gemeente bovendien over ‘waterrobuustheid’: ‘een watersysteem waarin het hoofdwatersysteem (IJssel, Zwarte Water en Vecht), het regionale watersysteem (Weteringen) en het landelijk en stedelijk watersysteem op een robuuste wijze verbonden zijn met elkaar’. Uit de interviews blijkt dat het begrip ‘klimaatbestendig’, niet alleen in Zwolle, op verschillende manieren wordt geïnterpreteerd. Men zou kunnen stellen dat Zwolle klimaatadaptief is ingericht als het risico op overstroming, droogte, wateroverlast of hitte tot nul is gereduceerd. Echter is in de toekomst niet alle schade te voorkomen met technologische oplossingen (Ministerie van I&W, 2022). Een klimaatbestendige gemeente gaat dus niet alleen over het beperken van de kans op een overstroming of andere extreme

17

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

weerssituatie, maar juist ook over om kunnen gaan met risico’s of bereid zijn een bepaalde mate van risico te accepteren. De gemeente Zwolle heeft de abstracte langetermijnambitie van klimaatbestendig in 2050 niet vertaald naar meetbare korte termijn (operationele) doelstellingen en voorzien van indicatoren. Dit maakt het lastig om de voortgang van de centrale doelstelling te monitoren. Voor het onderwerp hitte heeft de gemeente wel enkele concrete en meetbare tussendoelstellingen opgesteld, namelijk hitte-eilanden beperkten tot een temperatuurverschil van maximaal 3˚C ten opzichte van het buitengebied en ervoor zorgen dat alle Zwollenaren binnen 300 meter van hun woning een koele plek hebben.

4.4

Monitoring van klimaatadaptatiebeleid in Zwolle Uitvoeringsagenda werd niet jaarlijks geactualiseerd, wel vond er jaarlijkse prioritering plaats In de uitvoeringsagenda heeft de gemeente aangegeven de uitvoeringsagenda jaarlijks te actualiseren. Tijdens ons onderzoek zijn wij geen nieuwe versies van de uitvoeringsagenda tegengekomen. Wel blijkt dat het programmateam jaarlijks de aanpak evalueerde en dat de prioriteiten voor elk komend jaar zo bepaald werden. Bovendien werd de voortgang in de jaarrekening jaarlijks verantwoord.

Begroting en jaarstukken geven kwalitatieve beschrijving van status adaptatiebeleid, kwantitatieve beleidsindicatoren ontbreken De centrale ambitie van de gemeente Zwolle uit de klimaatadaptatiestrategie is om in 2050 klimaatbestendig ingericht te zijn, en daarmee ‘veilig voor overstromingen en aangepast aan extreem weer’. In de begrotingen en jaarstukken van de gemeente is ook een doelstelling op het gebied van klimaatadaptatie opgenomen, namelijk doel 6.4.4.: ‘we versterken onze positie op het gebied van klimaatadaptatie en dragen daarmee bij aan een leefbare en economisch krachtige delta’. In de begrotingen en jaarstukken geeft de gemeente een toelichting op de realisatie het beleidsdoel en beschrijft de gemeente de uitgangspunten (criteria) van het beleid omtrent klimaatadaptatie. Ook gaat de gemeente in de begrotingen en jaarstukken in op de activiteiten die zij van plan is te ondernemen of heeft ondernomen om de doelen te bereiken. De voortgang wordt enkel kwalitatief beschreven. In de begroting van 2020 is bij beleidsdoel 6.4.4. ook een kwantitatieve beleidsindicator opgenomen, namelijk ‘de lengte van dijken die voldoen aan nieuwe normering’14 Dit is opvallend, aangezien niet de gemeente, maar het waterschap verantwoordelijk is voor de kwaliteit van dijken. Over deze indicator wordt echter niet meer gerapporteerd in de recentere begrotingen.

In het kader van het Europese CATCH15-programma heeft de gemeente een monitoringsstrategie laten opstellen (Royal Haskoning DHV, 2021), waarin suggesties voor indicatoren ________________________________ 14 15

18

Bron: https://zwolle.begroting-2020.nl/p21435/beschrijving CATCH staat voor water sensitive Cities, the Answer To CHallenges of extreme weather eventes.

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

zijn opgenomen. De gemeente heeft echter door gebrek aan capaciteit en urgentie geen uitvoering gegeven aan deze strategie.

Jaarlijkse projectenboekjes geven gerealiseerde projecten op aantrekkelijke manier weer Een andere manier waarop de gemeente Zwolle haar klimaatadaptatiebeleid monitort, is via projectenboekjes. Deze heeft de gemeente opgesteld voor de jaren 2019-2020, 2021 en 2022. In het projectenboekje staan aansprekende voorbeelden van projecten die in of door Zwolle zijn gerealiseerd. In de projectenboekjes staan projecten van de gemeente Zwolle, maar ook voorbeelden van inwoners die met klimaatadaptatie aan de slag zijn gegaan. Ook komen regionale samenwerkingsverbanden aan bod. De (verwachte) effecten van de projecten uit de projectenboekjes worden kwalitatief beschreven. Het is niet duidelijk of de projectenboekjes worden gecontinueerd nu het programma is opgeheven.

Periodieke klimaatstresstest om effect te monitoren Een andere activiteit die de gemeente onderneemt om haar doelbereik te monitoren is het opstellen van klimaatstresstesten. Voorafgaand aan het opstellen van de adaptatiestrategie heeft de gemeente Zwolle in een serie klimaatstresstesten in kaart gebracht wat de effecten zijn van klimaatverandering in de gebouwde omgeving. Per adaptatiethema (overstromingsrisico, wateroverlast, hitte en droogte) is op kaarten zichtbaar gemaakt welke locaties kwetsbaar zijn (Gemeente Zwolle, 2019). De gemeente heeft de resultaten gebundeld in Zwolse Klimaatatlas. In de begroting van 2024 staat dat de gemeente de klimaatstresstesten dit jaar gaat actualiseren. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat adviseert overheden echter om in 2025 te starten met het uitvoeren van de nieuwe stresstesten, omdat dan de nieuwe KNMI-scenario’s zijn verwerkt in de Klimaateffectatlas en er dan meer informatie beschikbaar is uit de bovenregionale stresstesten voor wateroverlast en overstromingen (Kennisportaal Klimaatadaptatie, lopend-b). Het lijkt dus zinvol voor de gemeente Zwolle om in ieder geval tot 2025 te wachten met het actualiseren van de stresstesten.

Nattevoetenkaart geeft inzicht in gebieden met wateroverlast Om een beter beeld te krijgen van welke gebieden in Zwolle het meest te maken hebben met wateroverlast, hebben de gemeente Zwolle en WDODelta de Nattevoetenkaart16 geïnitieerd. Via dit online platform kunnen inwoners doorgeven op welke momenten zij te maken hebben gehad met wateroverlast (Gemeente Zwolle, lopend-g). Op deze manier geeft de Nattevoetenkaart een beeld van de plekken in de stad die gevoelig zijn voor wateroverlast. De Nattevoetenkaart is in 20217 gelanceerd nadat industrieterrein Gasthuislanden werd geconfronteerd met extreme neerslag en wordt door de afdeling communicatie opnieuw onder de aandacht gebracht in geval van extreme neerslag.

________________________________ 16

Link naar de Nattevoetenkaart: https://zwolle.maps.arcgis.com/apps/instant/sidebar/index.html?appid=7526b0fc2cc740ad956230b55f7865c7 &webmap=545cd239d9fd422b8a38fd1276eb127b

19

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Online kaart kwantificeert waterberging door Wadi- en regentonsubsidie De gemeente Zwolle heeft de aanvragen van bewoners in het kader van de Wadi- en regentonsubsidie samengebracht in een digitale kaart.17 De online kaart geeft inzicht in de locaties waar mensen in het kader van de subsidieregeling maatregelen hebben getroffen. De kaart laat zowel zien welk type maatregel (regenton of -tank, infiltratiekratten, wadi of verlaagde tuin) is genomen alsook de hoeveelheid water die met de maatregelen opgevangen kan worden.

________________________________ 17

Link naar de kaart: https://zwolle.maps.arcgis.com/apps/instant/minimalist/index.html?appid=2599728a76194b5a9205b78712865 511

20

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

5 Doeltreffendheid en doelbereik In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvraag: “Hoe heeft de gemeente Zwolle de afgelopen jaren uitvoering gegeven aan haar klimaatadaptatiestrategie en in hoeverre is deze uitvoering doeltreffend geweest?” We gaan in op de door de gemeente ingezette beleidsinstrumenten voor de vier centrale klimaatadaptatiethema’s: wateroverlast, hitte, droogte en overstromingsrisico. Per thema geven we eerst een beschrijving van het beleid, waarna we ingaan op de beleidsuitvoering van de afgelopen jaren. We bespreken wat goed ging in de aanpak van Zwolle en welke knelpunten de gemeente in haar uitvoering tegen aan is gelopen. We eindigen dit hoofdstuk met een analyse over hoe de ingezette beleidsinstrumenten bij hebben gedragen aan de doelen van de gemeente Zwolle.

5.1

Belangrijkste bevindingen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit dit hoofdstuk aan het normenkader. Deelvraag: In hoeverre heeft de strategie concreet uitwerking gekregen in de uitvoeringsagenda en activiteiten? Zijn de strategie en uitvoeringsagenda goed op elkaar afgestemd? Norm: — De maatregelen uit de uitvoeringsagenda sluiten aan op de adaptatiestrategie. Beoordeling: Voldoet aan de norm: — De gemeente heeft de ambitie gesteld om structureel klimaatadaptief te handelen vanaf 2020, klimaatadaptatie te koppelen aan andere opgaven en klimaatbestendig te zijn in 2050. In haar strategie richt de gemeente zich op de sponswerking en het groenblauwe netwerk. De gemeente heeft in haar uitvoeringsagenda maatregelen opgenomen die concreet bijdragen aan het versterken van de sponswerking en het realiseren van het groenblauwe netwerk. De klimaatadaptatie acties van de uitvoeringsagenda zijn gekoppeld aan de herinrichting en het aantrekkelijker maken van meerdere gebieden. De maatregelen sluiten dus goed aan bij de adaptatiestrategie. Deelvraag: In hoeverre is succesvol uitvoering gegeven aan de opgenomen acties en projecten uit de uitvoeringsagenda? Tegen welke knelpunten loopt de uitvoering op? Norm: — De gemeente heeft tot op heden de inzet gepleegd die ze had voorgenomen te plegen.

Beoordeling: Voldoet aan de norm: — De projecten die de gemeente de afgelopen jaren heeft uitgevoerd, droegen met name bij aan het tegengaan van wateroverlast, wat voor Zwolle een groot risico vormt. De gemeente heeft zich met haar maatregelen gefocust op de meest kwetsbare gebieden, zoals de gemeente in haar adaptatiestrategie had voorgenomen. De gemeente heeft daarmee de inzet gepleegd die zij had voorgenomen.

21

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Deelvraag: In hoeverre zijn de doelen gerealiseerd/ligt de gemeente op koers om haar doelen te realiseren? Welke interne en externe factoren dragen (niet) bij aan doelbereik? Norm: — De gemeente heeft haar (tussen)doelen gerealiseerd of is op de goede weg deze te realiseren. — De gemeente heeft de interne en externe factoren die (niet) bijdragen aan het doelbereik in beeld en heeft haar beleid hierop ingericht. Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — Klimaatadaptatie wordt meegenomen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit draagt bij aan de doelstelling van structureel klimaatadaptief handelen vanaf 2020. — Het stedelijk hitte-effect wordt beperkt onder de 3 graden. Dit sluit aan bij de gemeentelijke doelstellingen. — Er zijn nog meerdere gebieden in de gemeente met een hoge afstand tot koele plekken (> 300 meter), de gemeente heeft hier nog niet aan haar doelen voldaan. — De stresstesten die de gemeente dit jaar uitvoert, geeft meer recente data over bovenstaande doelstellingen. — Er zijn verschillende factoren die de doelstelling van een klimaatbestendige gemeente in 2050 bemoeilijken, zoals een mogelijke verhoging van het IJsselmeerpeil (zie ook Paragraaf 3.2). Hier is de gemeente zich bewust van.

Deelvraag: Welke partijen zijn bij de uitvoering van de agenda betrokken? Wat zijn hun taken en rollen? Zijn deze taken en rollen in overeenstemming met hun wettelijke taken en bevoegdheden? Missen er belangrijke partijen in de uitvoering? Norm: — De gemeente zorgt ervoor dat de juiste randvoorwaarden aanwezig zijn, waarmee zij inwoners en andere partijen stimuleert tot of ondersteunt bij het nemen van maatregelen op het gebied van klimaatadaptatie. — De taken en rollen van de partijen die betrokken zijn bij de uitvoering van het klimaatadaptatiebeleid zijn in overeenstemming met hun wettelijke taken en bevoegdheden. — De verschillende partijen ervaren de onderlinge samenwerking als positief. Beoordeling: Voldoet grotendeels aan de norm: — De gemeente stimuleert inwoners en bewonersinitiatieven bij het nemen van klimaatadaptieve acties door middel van subsidies, voorlichting, en ontzorging. — De gemeente werkt met verschillende partijen samen. Over het algemeen zijn deze stakeholders positief over de samenwerking met de gemeente. Wel blijkt dat de samenwerkingspartners soms vertaling van plan naar actie missen bij de gemeente. Ook is er sprake van verschillende waterbergingsnormen bij de gemeente en het waterschap. Hier kan de gemeente samen met het waterschap betere afstemming in vinden, om de randvoorwaarden voor ontwikkelaars duidelijk te hebben.

5.2

Het Zwolse beleid raakt alle thema’s Wateroverlast De gemeente heeft in haar adaptatiestrategie meerdere maatregelen opgenomen die gericht zijn op het beperken van de wateroverlast. De gemeente deelt haar aanpak in op schaalniveau en richt zich binnen de gemeente op het Groenblauwe Netwerk op stedelijk niveau en de Sponswerking op wijk- en buurtniveau. Vanuit de stresstesten zijn meerdere aandachtsgebieden gekomen waar sprake is van veel verstening en een minder goede aansluiting op het watersysteem. Deze gebieden zijn Diezerpoort, Assendorp en stationsbuurt, Berkum, Wipstrik,

22

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Kamperpoort en Voorst (Gemeente Zwolle, 2019). De gemeente heeft als doel om bij een regenbui waarbij 70 mm water in één uur valt, een situatie die nu eens in de 250 jaar voorkomt, maar met het toekomstige klimaat eens in de 100 jaar, de waterschade aan gebouwen en verkeershinder te beperken. De gemeente heeft zich sinds 2019 gefocust op het versterken van het groenblauwe netwerk en het vergroenen van de kwetsbare gebieden. Dit wordt onder andere gedaan door middel van kleinschalige aanpassingen aan de openbare ruimte en op het eigen terrein, denk hierbij aan het plaatsen van regentonnen en het vergroenen van tuinen. Daarnaast worden er ruimtes voor de tijdelijke opvang van water gecreëerd en ontbrekende schakels toegevoegd in de waterafvoer, uit de wijken naar de hoofdwatergangen.

Hitte De gemeente wil hittestress tegengaan. Met name in versteende gebieden met weinig groen en schaduw kunnen op zomerse dagen lokale hitte-eilanden ontstaan. In de adaptatiestrategie geeft de gemeente aan dat zij hitte-eilanden wil beperken tot een temperatuurverschil van maximaal 3˚C ten opzichte van het buitengebied (Gemeente Zwolle, 2019). Daarnaast wil de gemeente ervoor zorgen dat alle Zwollenaren binnen 300 meter van hun woningen een koele plek hebben. Het beleid en de maatregelen voor het versterken van het groenblauwe netwerk en het verbeteren van de sponswerking in de buurten en wijken zoals beschreven is niet alleen gericht op het voorkomen van wateroverlast, maar ook op het creëren van voldoende schaduw en verkoeling voor periodes van hittestress. In de kwetsbare gebieden Assendorp, centrum en Dieze komen de problemen van wateroverlast en hittestress samen. In deze gebieden is namelijk sprake van veel verstening en weinig groen, waardoor de openbare ruimte snel opwarmt en warmte vasthoudt, en water niet goed opgenomen kan worden in de bodem en daarmee voor overlast kan zorgen.

Hitte aanpak vraagt om samenwerking met het sociaal domein Volgens de gemeente is voor hittepreventie niet alleen een fysieke, maar ook een sociale aanpak nodig. Een sociale aanpak is nodig omdat hittestress kwetsbare groepen het meest raakt en om de effecten van hitte te communiceren. Daarom wordt binnen de gemeentelijke organisatie aansluiting gezocht met het sociale domein voor de hitteaanpak. Dit is vormgegeven door het sociaal domein te betrekken bij het opstellen van een gemeentelijk hitte- en koelteplan.

Droogte In het uitvoeringsprogramma wordt het thema droogte enkel genoemd bij de activiteiten in het kader van het Groenblauwe netwerk. Hier staat dat de gemeente watersysteemberekeningen uitvoert die inzicht moeten geven in zowel de extreem natte als de droge situaties. De activiteiten in het kader van het Groenblauwe netwerk en de Sponsstrategie lijken primair gericht op het opvangen van piekbuien en het beperken van schade door intensieven neerslag en overstromingen (zie Paragraaf 5.1 ). Het onderwerp droogte krijgt minder aandacht, hoewel de impliciete aanname van sponswerking is dat regenwater wordt opgevangen (of in de bodem geïnfiltreerd), zodat het later in periodes van droogte gebruikt kan worden.

23

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Overstromingsrisico In Paragraaf 3.1 beschreven we dat door de ligging van Zwolle in een delta, de gemeente bijzonder kwetsbaar is voor overstromingsrisico. Dit thema krijgt dan ook veel aandacht in het beleid van de gemeente. Zo is de centrale doelstelling uit de adaptatiestrategie dat Zwolle in 2050 klimaatbestendig is ingericht en daarmee veilig voor overstromingen. Ook wil de gemeente het beschermingsniveau tegen een overstroming bij hoogwater in de Sallandse weteringen verhogen om het risico te beperken. Het beschermingsniveau is nu voor risico’s die eens in de 200 jaar voorkomen (Gemeente Zwolle, 2019). Ook de Omgevingsvisie (Gemeente Zwolle, 2021b) gaat uitgebreid in op het onderwerp overstromingsrisico: de gemeente wil in de omgevingsvisie ruimte reserveren om de gevolgen van overstromingen te beperken. Dit gebeurt door het versterken en uitbreiden van het watersysteem en het ontwikkelen van een robuuste blauwe structuur om de risico’s van wateroverlast en overstromingen te beperken. Invloedsfeer van gemeente Zwolle bij overstromingsrisico beperkt Het is relevant om te beseffen dat het overstromingsrisico in Zwolle niet alleen afhankelijk is van maatregelen die in de gemeente of de regio worden getroffen.

Ook maatregelen die stroomopwaarts in Duitsland worden getroffen om regenwater versneld of vertraagd af te voeren, hebben direct effect op de waterstand en daarmee het overstromingsrisico in Zwolle. Hetzelfde geldt voor de eventuele verhoging van het waterpeil van het IJsselmeer (zie ook Paragraaf 3.2). Langs de Sallandse weteringen liggen keringen die het achterland moeten beschermen tegen hoog water. Voor deze keringen zijn de provincie Overijssel (normstelling en toezicht) en het waterschap WDODelta (beheer en uitvoering van dijkversterkingen) verantwoordelijk (STOWA, 2020). Daarnaast is in het verleden gewerkt aan het programma Ruimte voor de Rivier en werken Rijkswaterstaat en de waterschappen nog steeds samen binnen het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). In de adaptatiestrategie staat dat door projecten die binnen dit programma zijn uitgevoerd (o.a. Westenholte, Zwolle-Zuid), het overstromingsrisico vanuit de IJssel in de afgelopen jaren is teruggebracht.

5.3

Samenwerking met externe stakeholders De gemeente is voor het bereiken van haar doelen op het gebied van klimaatadaptatie afhankelijk van anderen. Deze stakeholders kunnen de gemeente helpen bij het realiseren van doelen op het gebied van klimaatadaptatie. In deze paragraaf gaan we in op hoe de samenwerking met externe stakeholders verloopt. De gemeente werkt met de provincie en het waterschap samen in meerdere samenwerkingsverbanden. Paragraaf 2.2 gaat in op deze samenwerkingsverbanden.

Stakeholders positief over samenwerking, maar stap van plan naar concrete uitvoering ontbreekt soms Over het algemeen geldt dat verschillende stakeholders aangeven dat de samenwerking met de gemeente Zwolle goed verloopt. De gemeente is erg actief op het onderwerp klimaatadaptatie en er is veel kennis aanwezig in de organisatie. Wel geven verschillende stakeholders aan dat de gemeente veel plannen maakt, maar dat de stap naar concrete

24

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

uitvoering soms ontbreekt. Een voorbeeld is de waterkerende geluidswal in Stadshagen. Vooralsnog zijn geen maatregelen genomen om de coupures 18 te dichten, wat de waterkerende werking van de geluidswal teniet doet. De ervaring van de stakeholders is dat er vaak niet genoeg knopen worden doorgehakt om naar de uitvoering te komen. Ook noemen ze dat het beschikbaar stellen van menskracht en financiering van de plannen nog niet altijd goed verloopt.

Waterschap WDODelta Het waterschap WDODelta is op verschillende manieren betrokken bij klimaatadaptatie in de gemeente Zwolle. Zo voert het waterschap WDODelta in samenwerking met Rijkswaterstaat en andere waterschappen projecten uit gericht op dijkversterking, waaronder in Zwolle in het kader van het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP, lopend). De dijken rondom de Vecht, de IJssel en het Zwarte Water worden in het kader van dit programma ook versterkt. Daarnaast is het waterschap betrokken bij de verstedelijkingsstrategie en de sponsstrategie. Ook heeft het waterschap haar eigen subsidieprogramma Klimaat Actief!, waar bewoners in georganiseerd verband aanspraak op kunnen maken voor het treffen van klimaatadaptieve maatregelen.

Verschillen in waterbergingsnormen van gemeente en waterschap Uit verschillende interviews blijkt dat de gemeente en het waterschap verschillende normen stellen aan de waterberging bij ruimtelijke ontwikkeling (herontwikkeling of nieuwbouw). De normen zijn dan ook opgesteld vanuit verschillende doelen. De gemeente heeft bij piekbuien namelijk het voornaamste doel dat infrastructuur en gebouwen toegankelijk blijven, terwijl het waterschap wil dat het watersysteem blijft functioneren en hemelwater dus niet te snel op het oppervlaktewater wordt geloosd, maar in de bodem wordt geïnfiltreerd. Doordat de gemeente soms vanuit andere belangen dan enkel klimaatadaptatie besluiten neemt, pakken de ambities van de gemeente Zwolle soms wat lager uit dan die van het waterschap. Verschillen in normen tussen de gemeente en het waterschap tot verwarring leiden bij ontwikkelaars. Het is van belang dat er betere afstemming plaatsvindt tussen de gemeente en het waterschap om zo eenduidige normen te hebben voor ontwikkelaars.

Position paper water en bodem sturend In april 2024 heeft het waterschap WDODelta het positon paper ‘Water en bodem sturend’ gepubliceerd, waarin het waterschap stelt dat het een proactieve, meer sturende rol wil innemen bij ruimtelijke ordening. Het waterschap sluit zich aan bij de uitgangspunten uit de kamerbrief ‘Rol water en bodem bij ruimtelijke ordening’ van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W)19. Dit houdt in dat het waterschap vroegtijdig betrokken wil worden bij ruimtelijke planontwikkeling. Daarbij moeten volgens het waterschap de eigenschappen van de grond en het water als vertrekpunt gelden. Het waterschap wil niet langer meewerken aan plannen die negatieve effecten hebben op het watersysteem of ________________________________ 18

Een coupure is een opening in de waterkering, die met schotten gesloten als het water stijgt. In de normale

19

situatie dienen de coupures als doorgang, waar wegen de wijk Stadshagen inlopen. In de kamerbrief rol water en bodem bij ruimtelijke ordening uit november 2022 heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) nieuwe uitgangspunten opgesteld voor de ruimtelijke ordening (Ministerie van I&W, 2022) De kamerbrief stelt dat water en bodem sturend moet zijn bij het maken van ruimtelijke keuzes. De natuurlijke omstandigheden van een gebied moeten als uitgangspunt genomen worden en er moet niet meer enkel vanuit technische oplossingen gebouwd worden.

25

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

leiden tot ongewenste afwenteling naar andere gebieden of naar de toekomst (WDODelta, 2024).

Provincie Overijssel Vanuit de provincie houden verschillende personen zich bezig met klimaatadaptatie gerelateerde onderwerpen, zoals de NOVEX, de regionale sponswerking en overstromingsrisico’s. Sinds de bestuurswissel die bij de provincie heeft plaatsgevonden, is de focus binnen de provincie verschoven naar andere prioriteiten dan klimaatadaptatie. Zo is de provincie Overijssel niet langer aangesloten bij het overleg met betrekking tot een eventuele verhoging van het waterpeil van het IJsselmeer (onderdeel is van het Nationaal Deltaprogramma IJsselmeergebied). Dit kan de gemeente dus beperken in haar samenwerking met de provincie voor grootschaligere projecten.

Woningcorporaties Prestatieafspraken De samenwerking met de woningcorporaties en het maken van de prestatieafspraken gebeurt vooral vanuit het team Wonen. In de gezamenlijke prestatieafspraken van de gemeente Zwolle met de verschillende woningcorporaties in de gemeente wordt klimaatadaptatie genoemd (Gemeente Zwolle et al., 2024). In de prestatieafspraken zijn geen concrete meetbare doelen opgenomen of afspraken gekoppeld. Door meetbare indicatoren aan de prestatieafspraken te koppelen, kunnen de inspanningen van de woningcorporaties beter inzichtelijk gemaakt worden. De gemeente geeft aan dat verschillende ambities op projectniveau worden afgewogen en de bijbehorende afspraken een plek krijgen in de samenwerkingsovereenkomst met de projectontwikkelaar.

Klimaatadaptieve maatregelen bij woningcorporaties Woningcorporatie SWZ geeft aan bij renovaties van bestaand bezit de meekoppelkansen zo veel mogelijk te benutten. Hierbij gaat het onder andere over het afkoppelen van hemelwaterafvoer bij het vervangen van dakgoten, het aanbrengen van sedum op platte daken en het onttegelen en vergroenen van de voortuinen van bewoners. Daarnaast onderzoekt SWZ of ze bij nieuwbouwprojecten een maximumeis kan stellen aan het percentage van het tuinoppervlak dat uit verharding mag bestaan. De woningcorporatie geeft aan dat het treffen van klimaatadaptieve maatregelen voor woningcorporaties financieel uitdagend kan zijn, omdat het rendement van projecten erdoor daalt. Het treffen van klimaatadaptieve maatregelen levert namelijk geen extra opbrengsten op, omdat deze geen invloed hebben op het stelsel van de woningwaardering. Bovendien kunnen huurders weliswaar aanspraak maken op subsidies van de gemeente (om bijvoorbeeld de regenpijp af te koppelen of voor de aanschaf van een regenton), maar kan een corporatie dit niet aanvragen als zij in een hele straat tegelijk aan de slag gaat. 20 Relevant om te benoemen is dat voor het treffen van grootschalige maatregelen in bestaande corporatiewoningen, instemming van huurders nodig is. Nog niet alle bewoners zien het belang van klimaatadaptieve maatregelen.

De benodigde instemming door bewoners maakt het verwerven van draagvlak voor het nemen van klimaatadaptieve ________________________________ 20

In de zomer van 2024 is de Wadi en Regenton Subsidie aangepast zodat ook collectieve aanvragen gedaan kunnen worden voor bijvoorbeeld huurwoningen. Bron: Wadi en Regenton Subsidie | Gemeente Zwolle

26

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

maatregelen noodzakelijk. Zowel de gemeente als de woningcorporatie kunnen hier een rol in spelen.

Gezamenlijke projecten van gemeente en woningcorporaties De gemeente heeft via een bijdrage vanuit Team Klimaat Actief een vergroeningsproject van woningcorporaties ondersteund. Ook hebben de woningcorporaties meegewerkt aan projecten van de Straatboer om tuinen te vergroenen.

Bewonersinitiatieven 50 tinten groen Assendorp is een bewonersinitiatief in de wijk Assendorp op het gebied van energie en verduurzaming, waaronder klimaatadaptatie, vergroening en mobiliteit. De stichting bestaat uit een netwerk van straten. Inmiddels zijn 50 straten bij de stichting aangesloten. De gemeente Zwolle ondersteunt buurtinitiatieven zoals 50 tinten groen Assendorp met een instandhoudingssubsidie via Platform Duurzaam Zwolle, een vereniging van bewonersinitiatieven die bezig zijn met de verduurzaming van hun straat, buurt of wijk. De initiatieven kunnen de subsidie gebruiken voor basisadministratie en -communicatie. Via het platform worden kennis en ervaring uitgewisseld tussen de initiatieven. 50 tinten groen Assendorp en de gemeente hebben in verschillende acties samen opgetrokken, waarbij 50 tinten groen Assendorp vooral de rol inneemt om bewoners te verenigen: — Geveltuintjes: het beleid van de gemeente Zwolle staat toe dat bewoners de eerste 1,5 stoeptegel mogen verwijderen en hier een geveltuintje mogen aanleggen. 50 tinten groen Assendorp heeft bewoners verzameld die interesse hadden in zo’n tuintje. Vervolgens heeft de gemeente geregeld en gefinancierd dat afvalinzamelaar ROVA de stoeptegels en het afgegraven zand kwam ophalen en tuinaarde afleveren. De geveltuintjes zelf zijn door de bewoners gefinancierd.

— Regentonactie: 50 tinten groen Assendorp heeft de bestellingen van meerdere bewoners gebundeld. De gemeente gaf enkele tientallen euro’s subsidie per regenton. — Vergroenen van parkeerplaatsen: 50 tinten groen Assendorp doet verschillende acties op het gebied van duurzame mobiliteit. Door in te zetten op deelmobiliteit en parkeren op afstand, ontstaat ruimte in de wijk voor het vergroenen van parkeerplaatsen. De gemeente staat toe dat voor elk twee parkeerplaatsen die vrijkomen, één parkeerplaats wordt vergroend. Daarnaast helpt 50 tinten groen Assendorp om bewoners te verenigen, zodat zij aanspraak kunnen maken op de subsidieregeling Klimaat Actief! van het waterschap WDODelta. Via deze regeling konden bewoners in georganiseerd verband subsidie aanvragen voor het vergroenen en ontharden van pleinen en daken. Volgens het waterschap is er veel aanspraak gedaan op deze subsidie. In het kort kunnen we stellen dat de gemeente het belang ziet van bewonersinitiatieven en hen ondersteunt met niet alleen een financiële bijdrage, maar ook door barrières weg te nemen of inhoudelijke expertise te leveren (zo sluit de gemeente aan bij inhoudelijke thema’s avonden georganiseerd door 50 tinten groen Assendorp). 50 tinten groen Assendorp is gekoppeld aan het Team Klimaat Actief van de gemeente Zwolle.

Dit team bestaat uit twee personen die inwoners, ondernemers en scholen helpen om hun woningen, bedrijfspanden en scholen klimaatbestendig te maken. Team Klimaat Actief helpt om partijen te verbinden met de juiste afdeling in de gemeente en met het waterschap (Gemeente Zwolle, lopend-e).

27

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Ondernemers Met ondernemers wordt samengewerkt via o.a. de Climate Campus. Zo heeft de gemeente een subsidieregeling voor het oppakken van vraagstukken uit de Climate Campus kennisagenda (Gemeente Zwolle, lopend-d). Ook kan het team Klimaat Actief ondernemers ondersteunen bij het verduurzamen van hun bedrijfspanden.

5.4

Beleidsuitvoering In Bijlage C beschrijven we per thema de projecten en maatregelen die de gemeente Zwolle heeft uitgevoerd sinds 2019. In deze sectie bespreken we hoe de beleidsuitvoering is verlopen en gaan we in op de succesfactoren en knelpunten.

Zwolle focust zich op meest kwetsbare gebieden Om het groenblauwe netwerk te realiseren en de sponswerking te versterken heeft de gemeente verschillende projecten zelf, of in samenwerking met andere partners, uitgevoerd. Zo zijn er waterverbindingen tussen Assendorp en Zwolle Zuid en tussen Dieze Oost en Westerveldse Aa gerealiseerd en zijn kwetsbare gebieden, zoals de Diezerbrink, opnieuw ingericht. De gemeente heeft zich in haar projecten dus veel gefocust op de kwetsbare gebieden die zijn aangewezen in de adaptatiestrategie. De aanpak sluit op dit vlak goed aan bij de opgestelde strategie.

Zwolle benut koppelkansen Uit de interviews blijkt dat de gemeente ernaar streeft dat gebiedsontwikkelingen niet alleen bijdragen aan het klimaatadaptief maken van het nieuwe gebied, maar ook het omliggende bestaande deel van de gemeente weerbaarder maken voor klimaatverandering. Twee voorbeelden waarbij dit principe is toegepast zijn het klimaatadaptiever maken van de Spoorzone (waarbinnen een fietsenkelder met waterberging is gerealiseerd) en de inrichting van Wezenlanden (bouw van woningen waarin een waterkering is geïntegreerd). Beide ontwikkelingen helpen om wateroverlast in de bestaande wijk Assendorp tegen te gaan. Daarnaast heeft de gemeente meerdere acties ondernomen om bewoners te ondersteunen bij het klimaatbestendiger maken van hun woonomgeving en biedt zij financiële ondersteuning aan bewonersinitiatieven. Het klimaatbestendiger maken van de stad koppelt de gemeente daarmee aan een sociaal component, door bewoners te betrekken bij haar aanpak. Voorbeelden zijn het creëren van klimaatwoonstraten en de tuindagen die samen met de woningcorporatie en huurders is georganiseerd. Ook heeft de gemeente het Team Klimaat Actief om bewoners en hun initiatieven verder te helpen. Daarnaast benut Zwolle koppelkansen door kwetsbare gebieden niet alleen klimaatadaptiever in te richten, maar ook aantrekkelijker te maken.

Voorbeelden hiervan zijn de herinrichting van het winkelgebied Diezerbrink en het Azaleapark. Naast dat deze gebieden klimaatadaptiever gemaakt zijn, zijn ze ook opgeknapt, en zijn er nieuwe sportvelden bijgekomen in het Azaleapark.

28

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Hitte is nog onderbelicht in de Zwolse aanpak Uit zowel de interviews als de literatuurstudie komt naar voren dat hitte nog een onderbelicht onderwerp is in de klimaatadaptatie aanpak van de gemeente Zwolle. Hoewel met het versterken van het groenblauwe netwerk en het lokaal vergroenen van straten hitte wel impliciet wordt meegenomen, lijkt hitte tot nu toe minder expliciet aandacht te krijgen in het adaptatiebeleid van de gemeente. Kijkend naar de risico’s voor Zwolle is het logisch dat de gemeente zich de afgelopen jaren met name heeft gefocust op het tegengaan van wateroverlast, dit vormt immers een groter risico voor Zwolle. Tijdens de interviews is benoemd dat hitte de afgelopen jaren meer aandacht heeft gekregen, maar dat de gemeente nog meer stappen kan ondernemen om hitte-koelte nog verder aan te vliegen. Een belangrijke stap hierin is het bewustzijn creëren in de gemeentelijke organisatie. Verder is de gemeente nu bezig een eerste plan van aanpak voor een hitte- en koelteplan op te stellen. Naar verwachting wordt deze eind 2024 opgeleverd. In Bijlage D hebben we meerdere documenten opgenomen waarin de fysieke maatregelen voor het tegengaan van hitte worden besproken en wat voor acties het sociaal- en fysiek domein beide kunnen zetten in een hitte aanpak. Ook bespreken we in Bijlage D beleidsinstrumenten die een gemeente kan inzetten tegen hitte.

5.5

Witte vlekkenanalyse Tabel 4 geeft een overzicht van de maatregelen die de gemeente Zwolle heeft genomen op het gebied van klimaatadaptatie. Daarbij geven we aan om welk type beleidsmaatregel het gaat: zelf doen, juridisch, economisch of communicatief. Ook laten we zien aan welk klimaatadaptatiethema (wateroverlast, overstromingsrisico, hitte, droogte) de maatregel bijdraagt. In Bijlage D geven we verder een overzicht van de mogelijke beleidsmaatregelen die gemeenten kunnen inzetten voor klimaatadaptatie. Ook gaan we in op enkele voorbeelden (zogenoemde best practices) van andere gemeenten.

29

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Tabel 4 – Overzicht adaptatiemaatregelen gemeente Zwolle naar type beleidsmaatregelen en klimaatadaptatiethema

30

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

Gemeente voert veel projecten zelf uit Tabel 4 laat zien dat de gemeente vooral veel projecten zelf, of in samenwerking met partners, uitvoert in de openbare ruimte. De projecten zijn veelal gericht op het thema wateroverlast, en dragen daarmee ook bij aan tegengaan van droogte. Daarnaast zet de gemeente in op het faciliteren en informeren van inwoners bij het nemen van klimaatadaptieve acties op privaat terrein. Ook zet de gemeente subsidies in om bewoners en hun initiatieven verder te stimuleren en eventuele barrières weg te nemen. De gemeente past slechts één juridisch instrument toe, namelijk de hemelwaterverordening waarin normen voor waterberging zijn opgenomen. Er zijn ons geen fiscale instrumenten bekend. Een voorbeeld van een fiscaal instrument is differentiatie van de rioolheffing, zoals wordt toegepast in de gemeenten Son en Breugel en Roosendaal (zie ook Bijlage D).

Gemeente combineert normering met ondersteuning De gemeente past normering voor waterberging toe (via de Hemelwaterverordening) en koppelt dit aan een subsidie. Dit stimuleert inwoners bij het realiseren van waterberging op hun perceel. Ook ondersteunt de gemeente-inwoners via het team Klimaat Actief om hun tuinen te vergroenen. Deze verplichting (normering) enerzijds en subsidie of faciliterende instrumenten sluiten dus goed op elkaar aan.

Handhaven van fiscale en juridische maatregelen kan veel capaciteit en middelen vragen De gemeente zet naar ons weten geen fiscale instrumenten in. In Bijlage D geven we voorbeelden van gemeenten die via een gedifferentieerd rioolheffing systeem mensen korting geven op hun rioolheffing als zij hun regenpijp afkoppelen van het riool. Ook kan er voor gekozen worden om inwoners of bedrijven die veel hemelwater lozen op het riool juist meer te laten betalen. Echter kan het implementeren van dit soort regelingen wel gepaard gaan met hoge uitvoeringskosten en benodigde capaciteit. Zo heeft gemeente Amsterdam de aanpassing van het heffingssysteem in het verleden uitgesteld door te hoge uitvoeringskosten (Brackel, 2018). De gemeente zet naar ons weten geen andere juridische instrumenten in naast haar hemelwaterverordening. Dit is niet per se ondoelmatig. De handhaving van normen kan namelijk, net zoals bij fiscale instrumenten, veel capaciteit vragen van een gemeente. Dit geldt ook voor de afhandeling van individuele subsidieaanvragen.

5.6

Doelbereik Opgave voor bestaande stad groter dan nieuwbouw Verschillende interviewpartners geven aan dat het in enkele bestaande wijken erg lastig wordt om klimaatrobuust te worden. Met name vooroorlogse wijken zijn lastiger klimaatadaptief te maken, door veel verharding en slechtere isolatieniveaus (waardoor gebouwen in de zomer snel opwarmen). Voor nieuwbouw is de opgave minder groot, omdat hierbij klimaatadaptatie meestal in het ontwerp meegenomen wordt. Wel streeft de

31

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

gemeente ernaar dat nieuwbouw bijdraagt aan het klimaatbestendiger maken van de bestaande stad (zie ook Paragraaf 5.4 over koppelkansen).

Zwolle heeft de geplande projecten uit de uitvoeringsagenda uitgevoerd De gemeente heeft de projecten die zij in haar uitvoeringsagenda klimaatadaptatie heeft opgenomen, uitgevoerd. Deze projecten waren gericht op het versterken van de sponswerking en het realiseren van het groenblauwe netwerk. De projecten sloten hierbij goed aan, aan de vooraf gestelde doelen. Daarnaast wordt in deze projecten klimaatadaptatie meegenomen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Dit draagt bij aan de doelstelling van structureel klimaatadaptief handelen.

Geen recente data beschikbaar om het doel voor beperking van wateroverlast te toetsen De Klimaateffectatlas laat zien wat de potentiële waterdiepte is bij extreme buien waar in 2 uur 140 mm water valt. In de Klimaateffectatlas is te zien dat er nog veel plekken zijn in Zwolle waar de waterdiepte meer dan 30 cm bedraagt. De meest recente data van de klimaateffectatlas over wateroverlast zijn echter van 2018, voor de Zwolse adaptatiestrategie was opgesteld. Hiermee zijn dus de effecten van de adaptatiestrategie niet te meten. De nieuwe stresstest die de gemeente dit jaar gaat uitvoeren kan meer duidelijkheid geven over de mate waarin Zwolle klimaatadaptiever is geworden.

Blijvend kwetsbare gebieden met weinig koelte De gemeente had als doel gesteld dat alle Zwollenaren binnen 300 meter van hun woningen een koele plek hebben. Uit de meest recente data van de Klimaateffectatlas blijkt dat in meerdere gebieden er nog steeds sprake is van een grote afstand tot schaduw, meer dan 300 meter. Met name in Assendorp en Schelle zijn er nog veel plekken met een grote afstand tot verkoeling. De meest recente data van de Klimaateffectatlas is echter uit 2021, toen de gemeente in de uitvoering zat van de adaptatiestrategie.

Doelen beperken stedelijk hitte-effect zijn behaald Uit de Klimaateffectatlas blijkt dat het stedelijk hitte-eiland effect in heel Zwolle onder de 3 graden gehouden wordt. De gemeente heeft haar doel op dit vlak dus gehaald. Wel zijn er nog plekken die een relatief hoog temperatuurverschil hebben: Met name de binnenstad, Kamperpoort en Oud-Assendorp lijken hier nog mee te kampen. In deze gebieden is de gemiddelde luchttemperatuur 1,8-2,0 graden hoger dan in de omliggende landelijke gebieden.

Verder kijken dan 2050 De gemeente Zwolle richt zich met haar klimaatadaptatiebeleid op het jaar 2050. Het jaar 2050 staat ook centraal in het nationale beleid. Voor klimaatadaptatie is het echter relevant om ook voorbij 2050 te kijken, richting 2100. De gemeente zit namelijk ook na 2050 vast aan beslissingen die nu worden gemaakt (denk bijvoorbeeld aan de bouw van een nieuwe woonwijk).

32

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

6 Doelmatigheid In dit hoofdstuk beantwoorden we de vragen: “In hoeverre is de uitvoering van de gemeente Zwolle doelmatig geweest?” en “Op welke wijze wordt het klimaatbeleid geborgd in de organisatie? Wat zijn risico’s en onbenutte kansen in het huidige beleid?” We beantwoorden deze vragen door in te gaan op het budget en de capaciteit die in de afgelopen jaren en nu wordt ingezet, en waarvoor deze middelen zijn ingezet. Daarna gaan we in op het borgingsproces van klimaatadaptatie in de organisatie en de risico’s die hieraan verbonden zijn.

6.1

Belangrijkste bevindingen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit dit hoofdstuk aan het normenkader. Deelvraag: Wat is de omvang van de middelen (zowel capaciteit als budget) die zijn ingezet om de ambities te realiseren? Norm: — De ambities staan in realistische verhouding tot het daarvoor beschikbaar gestelde budget en capaciteit. — De middelen zijn toereikend om de doelen te behalen. — De instrumenten worden voornamelijk gefinancierd met structurele middelen (in tegenstelling tot incidentele middelen). Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — Voor het programma Klimaatadaptatie was capaciteit beschikbaar en waren meerdere personen uit verschillende afdelingen betrokken. De huidige capaciteit voor klimaatadaptatie is beperkt en staat niet in verhouding met de ambitie van de gemeente. — Instrumenten worden grotendeels gefinancierd uit incidentele middelen. Middelen voor het programma waren bedoeld voor uitvoeringscapaciteit. De middelen voor de uitvoering kwamen uit verschillende incidentele middelen. Het bleek wel dat er voldoende middelen beschikbaar waren voor de acties van de gemeente. — Of de middelen in de toekomst toereikend zijn is onduidelijk. De gemeente heeft budget gevraagd voor de periode tot 2028 om de huidige aanpak te continueren.

Het gemeentelijk rioleringsprogramma heeft middelen beschikbaar stelt tot 2040, echter lijken deze structurele middelen niet toereikend voor de klimaatadaptatie opgave. Deze middelen zijn namelijk alleen gericht op projecten die extreme neerslag tegengaan en lijken dus niet aan te sluiten bij alle relevante thema’s. Deelvraag: Hoe is het klimaatadaptatiebeleid geborgd binnen de gemeentelijke organisatie? Norm: — Er is een verantwoordelijke aangesteld voor het klimaatadaptatiebeleid. — De betrokken afdelingen weten wat hun rollen en taken zijn op het gebied van klimaatadaptatie, en houden de inzet en voortgang bij. Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — Het vroegtijdig borgen van klimaatadaptatie in de lijnorganisatie kent risico’s. Zo zijn budget, capaciteit en prioriteit niet automatisch gegarandeerd. Het programma klimaatadaptatie is gestopt zonder dat het goed in de organisatie is belegd. Er is een verantwoordelijke aangesteld die de borging in de lijn faciliteert. Er is echter geen coördinator aangesteld die de klimaatadaptatie aanpak coördineert.

33

240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024

—

6.2

Met name de onderwerpen hitte en droogte en water- en bodem sturend hebben organisatiebreed nog niet voldoende aandacht en worden niet automatisch meegenomen in projecten.

Budget Budget programma klimaatadaptatie De begroting voor het programma klimaatadaptatie, dat liep in de periode 2020 tot en met 2023, was met name gericht op capaciteit en planvorming. Voor het programma was jaarlijks € 1-1,2 miljoen beschikbaar, waarvan € 600.000 gereserveerd voor capaciteit. Het beschikbare budget voor klimaatadaptatie was deels voor capaciteit en deels voor projecten zoals de uitwerking van het groen-blauwe netwerk en klimaatkansenkaarten. Klimaatadaptatiemaatregelen als onderdeel van locatieontwikkeling, gebiedsontwikkelingen of herinrichting werden niet bekostigd vanuit het programma klimaatadaptatie, maar maken onderdeel uit van de projectbegroting. Voor het overgangsjaar 2024 is er incidenteel € 500.000 beschikbaar gesteld voor klimaatadaptatie. De financiële bijdrage van de gemeente Zwolle aan de Climate Campus loopt vooralsnog tot 2025.

Kortetermijndenken vormt bedreiging voor rendabiliteit klimaatadaptieve projecten Uit de interviews blijkt dat budgetten per project (locatie en/of gebiedsontwikkeling) zijn opgezet. Aangezien klimaatadaptatie als integraal onderdeel van de Zwolse opgave wordt gezien, is het de verantwoordelijkheid van projectleiders zelf om budget vrij te maken voor klimaatadaptatie in hun project. Vanuit het programma was er geen financiële bijdrage aan locatieontwikkelingen, wel in de vorm van advies. Door koppelkansen met andere opgaven voorafgaand aan projecten helder in beeld te hebben, kunnen projecten vanuit meerdere middelen gefinancierd worden. In de praktijk blijkt het soms lastig om budgetten te combineren, aangezien projectleiders of programmamanagers met name kijken naar de scope van hun eigen project en kosten voor klimaatadaptatie hier vaak bovenop komen. Door deze afbakening kunnen koppelkansen blijven liggen. Het is daarom belangrijk om ook bij budgetten na te denken over de (maatschappelijke) kosten en baten op de lange termijn, dit kan namelijk een ander financieel beeld opleveren. Zo kunnen beheerprojecten gecombineerd worden met klimaatadaptatie, waarbij op langere termijn de kosten lager zijn dan wanneer deze opgaven apart worden opgepakt.