Rekenkamer Zwolle- Eindrapport Klimaatadaptatie
Tekst van het document
Van zandzakken naar waterberging
Het Zwolse klimaatadaptatiebeleid op koers?
November 2024
Rekenkamer Zwolle
Voorwoord Zomer 2023: langdurige droogte, ‘Vitens luidt de noodklok omdat drinkwatervoorraden ontoereikend zijn’. December 2023: de kades van de Thorbeckegracht staan onder water, ‘de gemeente houdt de vinger aan de pols of zandzakken nodig zijn’. Augustus 2024: Het KNMI waarschuwt voor heel heet weer. ‘Bij oude mensen werken de nieren minder goed, neem morgen vooral wat extra glazen water’. September 2024: hevige buien boven Zwolle. ‘In Stadshagen rijden auto’s door overstroomde wegen. In de Aa-landen overstroomt de riolering in de benedenverdieping van een woning’. De gevolgen van klimaatverandering zijn steeds vaker zichtbaar. Van abstracte modellen in IPCCrapporten naar regelmatige berichten in de Stentor en gebeurtenissen in je eigen straat of tuin. Zwolse inwoners, bedrijven en instellingen moeten voorbereid zijn op vaker voorkomende en heviger effecten van neerslag, overstromingen, hitte en droogte. De gemeente Zwolle heeft in 2019 een klimaatadaptatiestrategie vastgesteld met als doel vanaf 2020 structureel klimaatadaptief te handelen en in 2050 klimaatbestendig te zijn. Met het uitvoeringsprogramma 2020-2023 is de gemeente concreet aan de slag gegaan.
Nu het uitvoeringsprogramma is beëindigd, wil de Rekenkamer Zwolle beoordelen of de gemeente met haar klimaatadaptatie op koers ligt: terugkijkend hoe het uitvoeringsprogramma is gerealiseerd en vooruitkijkend hoe de gemeente op dit moment verder werkt aan een klimaatbestendig 2050. Pien van Berkel en Jasmijn Brouwer van CE Delft analyseerden voor ons een groot aantal documenten en spraken betrokkenen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie, waaronder portefeuillehouders en raadsleden. Namens de Rekenkamer dank ik beide onderzoekers voor de plezierige samenwerking en alle betrokkenen voor hun waardevolle inbreng. Op basis van hun bevindingen komen wij tot onze conclusies en aanbevelingen. Klimaatadaptatie is niet alleen iets beleidsmatigs van de overheid. Het wordt steeds duidelijker dat het onderdeel is van het dagelijks leven van ons allemaal. Dit geldt ongetwijfeld ook voor alle Zwollenaren, gevestigd immers in de kwetsbare delta van IJssel, Vecht en Zwarte Water. Ik beveel dit onderzoek dan ook van harte aan. Namens de Rekenkamer Zwolle, Dirk Jan Droogh (voorzitter)
Leden Rekenkamer: Bert-Jan Buiskool, Ilja Jacobs, Karin Ligthart, Magdaléna Ritmeijer Ambtelijk secretarissen: Evert Jan Bagerman en Iris Gosemeijer
Inhoudsopgave
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
4
Infographic
10
Bestuurlijke reactie college van burgemeester en wethouders 11 Nawoord
16
Onderzoeksrapport CE Delft
17
Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Aanleiding en doel De gemeente Zwolle ligt in de delta van de IJssel en de Vecht en is daardoor kwetsbaar voor klimaatverandering. Om de uitdagingen van klimaatverandering in beeld te brengen is in 2019 de Zwolse Adaptatiestrategie opgesteld. In deze klimaatadaptatiestrategie wordt onderscheid gemaakt tussen vier grote opgaven: overstromingsrisico, wateroverlast, hitte en droogte/grondwaterdaling. De oplossingsrichtingen uit de strategie zijn voor de periode 2020 tot en met 2023 uitgewerkt in een uitvoeringsagenda. Het is bijna vijf jaar geleden dat de Zwolse Adaptatiestrategie is vastgesteld en de periode van de uitvoeringsagenda ligt inmiddels achter ons. Klimaatadaptatie is vast onderdeel geworden in de projecten en processen van de gemeente. In de Programmabegroting 2024 wordt daarom aangegeven dat met klimaatadaptatie een “volgende fase richting een veerkrachtige stad wordt ingegaan”. Daarbij nemen de effecten en risico’s van klimaatverandering toe. Dit maakt klimaatadaptatie een zeer actueel en belangrijk onderwerp. Tegen deze achtergronden hebben wij onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie. Het onderzoeksbureau CE Delft heeft dit onderzoek voor ons uitgevoerd.
In het kader van het onderzoek hebben zij een documentenstudie uitgevoerd en interviews afgenomen, zowel bij intern betrokkenen binnen de gemeente als bij externe partners. In dit hoofdstuk worden de samenvatting, de belangrijkste conclusies (in de vorm van sterke punten en aandachtspunten) en aanbevelingen gepresenteerd.
4
Samenvatting De volgende onderzoeksvragen stonden in dit onderzoek centraal: •
•
Terugkijkend: Hoe heeft de gemeente Zwolle de afgelopen jaren uitvoering gegeven aan haar klimaatadaptatiestrategie en in hoeverre is deze uitvoering doelmatig en doeltreffend geweest? Huidige ontwikkelingen: Op welke wijze wordt het klimaatadaptatiebeleid geborgd in de organisatie? Wat zijn risico’s en onbenutte kansen in het huidige beleid?
De gemeente heeft alle in de uitvoeringsagenda voorgenomen projecten en maatregelen uitgevoerd. Daarmee is sprake van een doeltreffende uitvoering. Hierbij valt echter wel de kanttekening te plaatsen dat in de strategie alleen lange termijn doelstellingen zijn geformuleerd; (meetbare) middellange en korte termijn doelen en beleidsindicatoren ontbreken. Het is daardoor niet duidelijk of de gemeente op schema ligt om de lange termijn doelstellingen te realiseren. Klimaatadaptatie is in de periode 2020 tot en met 2023 als programma in de organisatie uitgezet en met incidentele middelen bekostigd. Er is voor gekozen om de focus te leggen op onderwerpen en gebieden waarvoor Zwolle het meest kwetsbaar is. De middelen bleken voldoende om de voorgenomen projecten en maatregelen uit te voeren. Daarmee is met de beperkte middelen doelmatig beleid gevoerd. Kanttekening hierbij is dat budgetten per project worden bepaald. Koppelkansen kunnen zo blijven liggen, waardoor mogelijk minder klimaatadaptieve maatregelen zijn uitgevoerd dan op lange termijn mogelijk en noodzakelijk. Met ingang van 2024 is het programma klimaatadaptatie beëindigd en is klimaatadaptatie in de organisatie belegd. Er heeft geen evaluatie plaatsgevonden van het programma en er is geen duidelijke overgangsstrategie opgesteld voor de ‘borging naar de lijn’.
Ook is geen coördinator aangewezen die de onderlinge samenhang kan borgen. Dit vormt een risico voor het borgen van klimaatadaptatie in projecten van de gemeente Zwolle. Vanaf 2025 heeft de raad extra middelen beschikbaar gesteld voor klimaatadaptatie. Het ligt voor de hand om deze middelen onder andere aan te wenden voor een betere borging van klimaatadaptatie in de organisatie. De in dit hoofdstuk opgenomen aanbevelingen kunnen bijdragen aan een doelmatige en doeltreffende besteding van deze extra middelen.
5
Sterke punten (Wat gaat goed?) •
De Zwolse Adaptatiestrategie uit 2019 bevat een duidelijke visie die ingaat op de vier belangrijkste klimaatadaptatiethema’s. De Strategie is helder uitgewerkt in een uitvoeringsagenda voor de periode 2020-2023 met projecten en initiatieven om wateroverlast, hitte, droogte en overstromingsrisico te beperken. De uitvoering is in deze periode met name gericht geweest op waterrobuustheid (beperken wateroverlast). Aangezien dit thema vanwege de ligging van Zwolle (samen met overstromingsgevaar) het grootste risico vormt, was dit voor deze periode een logische keuze.
•
De uitvoeringsagenda is niet jaarlijks geactualiseerd, maar er heeft jaarlijks een interne evaluatie plaatsgevonden, op basis waarvan de prioriteiten voor het komende jaar zijn bepaald. Alle projecten en initiatieven uit de uitvoeringsagenda zijn in de planperiode uitgevoerd. Voor de periode 2025-2028 wordt een nieuwe uitvoeringsagenda opgesteld. Hiermee krijgt klimaatadaptatie nadrukkelijk de aandacht, zowel op beleids- als op uitvoeringsniveau; aandacht die nodig is om de gevolgen van klimaatverandering te kunnen tegengaan.
•
Het streven van de gemeente is om klimaatadaptieve maatregelen mee te nemen ‘als het nieuwe normaal’ bij buurtinitiatieven, (woning)bouwprojecten of groot onderhoud. Met succes zijn bewonersinitiatieven ondersteund, waarvan 50 tinten groen Assendorp een in het oog springend voorbeeld is. Ook bij nieuwe woningbouwprojecten worden klimaatadaptatieve maatregelen meegewogen in de planvorming.
•
Externe stakeholders zijn van mening dat de samenwerking met de gemeente over het algemeen positief verloopt.
•
Voor de korte termijn heeft de gemeente projecten en activiteiten bepaald in de uitvoeringsagenda en voor de lange termijn zijn de doelstellingen geformuleerd in de adaptatiestrategie. Daarbij vindt monitoring zowel op operationeel niveau (projectenboekjes, Nattevoetenkaart, digitale kaart Wadien regentonsubsidie) als op strategisch niveau (klimaatstresstest) plaats.
•
De gemeenteraad wordt op verschillende momenten en manieren op de hoogte gehouden van de voortgang van het klimaatadaptatiebeleid, zowel via de Planning & Controlcyclus als separaat daaraan, o.a. met raadsinformatiebrieven en (jaarlijkse) projectenboekjes. Door de raad wordt het belang van klimaatadaptatie voor Zwolle breed onderkend en is de betrokkenheid bij het thema groot. Zo kwam het verzoek om tot een hitte- en koelteplan voor de stad te komen vanuit de gemeenteraad.
•
Klimaatadaptatie is in de afgelopen periode grotendeels incidenteel gefinancierd. Bij de besluitvorming over de Perspectiefnota 2025-2028 (juli 2024) heeft de raad structureel extra geld1 beschikbaar gesteld voor klimaatadaptatie.
1 € 500.000,- structureel en € 300.000,- incidenteel per jaar voor de periode 2025-2028’. Dit moet bij de
besluitvorming over de Begroting 2025 (november 2024) formeel bekrachtigd worden.
6
Aandachtspunten (Wat kan beter?) •
De ambitie om in 2050 klimaatbestendig te zijn, is een vrij abstracte lange termijn ambitie. Het begrip klimaatbestendigheid kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. De ambitie om in 2050 klimaatbestendig te zijn is in de klimaatadaptatiestrategie en de uitvoeringsagenda niet vertaald in (operationele) doelstellingen voor de middellange en korte termijn. Ook ontbreekt het aan kwantitatieve indicatoren. Vanwege beperkte capaciteit is het de gemeente niet gelukt om uitvoering te geven aan de CATCH monitoringsstrategie2. Hierdoor is het voor de raad moeilijk om de realisatie van de doelstellingen te kunnen monitoren om zo nodig te kunnen bijsturen.
•
Voor woningcorporaties en projectontwikkelaars kan het treffen van klimaatadaptieve maatregelen financieel uitdagend zijn. In de prestatieafspraken tussen de gemeente en de verschillende woningcorporaties wordt klimaatadaptatie wel als onderwerp genoemd. Maar ook hier ontbreken concrete meetbare afspraken. De inspanningen van de woningcorporaties op het gebied van klimaatadaptatie zijn daardoor niet altijd inzichtelijk. .
Aanbeveling 1: Vertaal de strategie alsnog naar meetbare, operationele doelstellingen voorzien van beleidsindicatoren en maak hierbij gebruik van de CATCH-monitoringsstrategie die al eerder is opgesteld. Kom zo mogelijk ook met samenwerkingspartners tot concrete, meetbare afspraken over de wijze waarop zij bijdragen aan de doelstellingen.
•
Door samenwerkingspartners wordt de vertaling van plan naar actie wel eens gemist. Volgens de samenwerkingspartners worden knopen door de gemeente niet altijd doorgehakt om tot uitvoering te kunnen komen. Dit heeft mogelijk te maken met het feit dat er in de afgelopen jaren voornamelijk incidentele capaciteit (inhuur, projectbasis, tijdelijke contracten) beschikbaar was voor klimaatadaptatie. Dit heeft als risico dat kennis en expertise op het gebied van klimaatadaptatie uit de organisatie verdwijnen als dit door tijdelijke inhuur ingevuld is. De beschikbare capaciteit na het beëindigen van het programma klimaatadaptatie staat niet in verhouding tot de ambities van de gemeente3.
Aanbeveling 2: Zet in op structurele capaciteit en middelen die aansluiten bij de lange termijn ambities en de meetbare doelen op middellange en korte termijn.
2 Zie hoofdstuk 4.4 (Monitoring van klimaatadaptatiebeleid in Zwolle) van het rapport van bevindingen. 3 Mede hierom heeft de gemeenteraad bij vaststelling van de Perspectiefnota 2025-2028 besloten extra middelen
beschikbaar te stellen, zie laatste opsommingsteken onder sterke punten.
7
•
Klimaatadaptatie wordt als integraal onderdeel van de Zwolse opgave gezien. Budgetten zijn echter per project opgezet. Projectleiders en programmamanagers kijken daarbij met name naar de scope van hun eigen project. Klimaatadaptieve maatregelen zijn op projectbasis kostenverhogend, terwijl ze op lange termijn veel hogere kosten als gevolg van wateroverlast, overstroming, droogte of hitte kunnen voorkomen. De wijze waarop hier momenteel naar gekeken wordt, kan ervoor zorgen dat koppelkansen blijven liggen en dat er minder klimaatadaptieve maatregelen in projecten worden uitgevoerd dan mogelijk.
Aanbeveling 3: Kijk kritisch naar de wijze waarop in project(budgett)en met klimaatadaptatie wordt omgegaan en breng hierbij niet alleen de investeringskosten voor klimaatadaptatiemaatregelen, maar ook de kosten/baten op de lange termijn (voorkomen schade) in beeld. Stel zo nodig kaders op om voldoende aandacht voor klimaatadaptatiemaatregelen te realiseren en koppelkansen niet te missen (onder andere voor woningbouwprojecten).
•
De thema’s hitte en droogte krijgen onvoldoende aandacht in de planvorming en de uitvoering (in tegenstelling tot wateroverlast en overstromingsrisico). Dit terwijl droogte op de lange termijn tot hogere schade kan leiden dat wateroverlast als de gemeente Zwolle geen maatregelen treft. Zoals bij de sterke punten aangegeven, is de focus op wateroverlast en overstromingsrisico in de afgelopen jaren logisch geweest. Nu is echter de fase aangekomen om ook (meer) aandacht te besteden aan deze onderwerpen die nu nog niet automatisch voldoende aandacht krijgen in de planvorming. Ook moet het principe van water- en bodemsturend geïntegreerd worden in het gemeentelijke beleid.
•
Sinds 2024 is er geen programmamanager meer die de coördinatie van klimaatadaptatie vervult. De lijnorganisatie is nu verantwoordelijk voor klimaatadaptatie. Bij het eindigen van het uitvoeringsprogramma heeft geen evaluatie plaatsgevonden. Wel is een overdrachtsdocument met lessen uit de programmatische aanpak opgesteld. Er is geen duidelijke overgangsstrategie opgesteld voor de borging naar de lijn. Door het ontbreken van een coördinator die de onderlinge samenhang kan borgen, is het voor projectleiders niet altijd duidelijk hoe klimaatadaptatie toegepast kan en moet worden in projecten. Hierdoor worden kansen gemist en de voortgang op de doelstelling wordt niet bewaakt. Klimaatadaptatie is daarmee op dit moment nog niet goed genoeg geborgd in de (lijn)organisatie.
Aanbeveling 4: Besteed in de planvorming en uitvoering meer aandacht aan droogte, hitte en het principe van water- en bodemsturend. Wijs een coördinator aan die zorgt voor onderlinge samenhang en borging van klimaatadaptatie in processen en projecten van de gemeente en die toeziet op realisatie van de doelen.
8
•
Via de P&C-cyclus, projectenboekjes (voor het laatst in 2022) en individuele raadsbrieven wordt de raad geïnformeerd. Dit maakt echter dat de informatievoorziening gefragmenteerd is. Dit, in combinatie met het ontbreken van kwantitatieve indicatoren, bemoeilijkt het voor de raad om goed zicht te hebben op de voortgang op het gebied van klimaatadaptatie en om zo nodig te kunnen bijsturen.
Aanbeveling 5: Voorzie de raad van integrale monitoringsinformatie, gekoppeld aan beleidsdoelen en maak deze informatie ook toegankelijk voor inwoners en organisaties in de stad.
•
De gemeente voert veel maatregelen op het gebied van klimaatadaptatie zelf uit. Gemeentelijk beleid gaat echter niet alleen om het uitvoeren van maatregelen, maar ook om het stellen van de juiste randvoorwaarden zodat partijen in de gemeente zelf maatregelen kunnen treffen. Klimaatadaptatie is daarbij een brede maatschappelijke opgave, waarbij veel partijen (marktpartijen, corporaties, ondernemers en inwoners(collectieven)) profijt hebben van de maatregelen. Elders in het land zijn voorbeelden te vinden van instrumenten waarmee andere partijen worden verleid, gestimuleerd of zelfs verplicht om maatregelen te nemen 4.
Aanbeveling 6: Overweeg een pro-actiever klimaatadaptatiebeleid waarbij de gemeente marktpartijen, corporaties, ondernemers en inwoners(collectieven) actiever betrekt en stimuleert. Benut daarbij de voorbeeldfunctie van lokale initiatieven zoals 50 tinten groen. Maak inzichtelijk wat de ‘winst’ is voor partijen bij het nemen van maatregelen en overweeg daarbij de inzet van juridische, fiscale, subsidie- en/of communicatieve instrumenten.
4 Zie bijlage D.2 van het rapport van bevindingen waarin voorbeelden (van andere gemeenten) zijn opgenomen.
9
10
bericht
Memo Aan
Rekenkamer
Van
College van B&W
Datum
7 november 2024 Reactie College op rapport ‘Van zandzakken naar waterberging’
Onderwerp
Inleiding De Rekenkamer heeft de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie onderzocht in de periode 2020-2023. In het onderzoek staan de volgende vragen centraal: — Terugkijkend (ex-post-evaluatie): Hoe heeft de gemeente Zwolle de afgelopen jaren uitvoering gegeven aan haar klimaatadaptatiestrategie en in hoeverre is deze uitvoering doelmatig en doeltreffend geweest? — Huidige ontwikkelingen (ex-durante-evaluatie): Op welke wijze wordt het klimaatbeleid geborgd in de organisatie? Wat zijn risico’s en onbenutte kansen in het huidige beleid? De resultaten van het onderzoek staan in het rapport "Van zandzakken naar waterberging". Het conceptrapport is aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen. Hieronder volgt de bestuurlijke reactie van het college op het rapport. Het college van burgemeester en wethouders heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport en dankt de Rekenkamer voor haar inzet en aanbevelingen. Het rapport geeft een herkenbaar beeld van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie zoals dat in de afgelopen jaren is uitgevoerd en doet bruikbare suggesties voor de komende jaren.
Kader Het beleid op het gebied van klimaatadaptatie in de periode 2019-2023 bestond uit de Zwolse adaptatiestrategie en een uitvoeringsagenda en werd als een programma opgepakt: Agenda Zwolle - Openbare besluitenlijst College dinsdag 24 november 2020 09:15 - 16:30 - iBabs Publieksportaal (bestuurlijkeinformatie.nl) Vanaf 2024 is klimaatadaptatie integraal onderdeel van de lijnorganisatie. Er wordt momenteel een integraal werkplan opgesteld voor de periode 2025-2028 op het gebied van ruimtelijke- en klimaatadaptatie.
Opzet collegereactie Het onderzoeksrapport van de Rekenkamer stelt vast dat het beleid op het gebied van klimaatadaptatie doeltreffend en doelmatig was in de periode 2019-2023 en benoemt sterke punten en aandachtspunten. In deze collegereactie gaan we niet in op alle afzonderlijke punten in. Wel wordt op elke aanbeveling gereageerd.
Kernboodschap Het onderzoeksrapport “Van zandzakken naar waterberging” is op 26 september j.l aangeboden aan het college. In deze nota reageert het college op het onderzoeksrapport. Wij zullen deze collegereactie opbouwen langs drie hoofdlijnen: 11
bericht
Datum
7 november 2024
1. Het concreet en meetbaar maken van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie met beleidsindicatoren; 2. de borging van klimaatadaptatie in de organisatie; 3. de samenwerking met inwoners en samenwerkingspartners. 1 Het concreet en meetbaar maken van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie met beleidsindicatoren De Rekenkamer constateert dat het klimaatadaptatiebeleid te abstract is en niet is vertaald naar korte- en middellange termijn doelstellingen en indicatoren. Het college is het deels eens met de Rekenkamer. De ambitie om in 2050 klimaatbestendig te zijn was voorzien van een uitvoeringsagenda voor de periode 2019-2023 met projecten en initiatieven. De activiteiten uit deze agenda zijn doeltreffend en doelmatig uitgevoerd constateert de Rekenkamer. Er is aandacht voor klimaatadaptatie in zowel beleid als in de uitvoering; er is monitoring op zowel strategisch als operationeel niveau. Er lag een focus op waterrobuustheid in de uitgevoerde projecten. Wij delen met de Rekenkamer dat dit gezien de ligging van Zwolle een logische keuze is die ook blijvend onze aandacht vraagt. Weersextremen als hitte en droogte hebben in de afgelopen jaren minder aandacht gekregen. Momenteel wordt een lokaal hitte-koelteplan opgesteld. Vanaf 2025 zullen acties die uit dat plan naar voren komen worden uitgevoerd.
2 De borging van klimaatadaptatie in de organisatie Klimaatadaptatie is in de periode 2019-2023 grotendeels incidenteel gefinancierd. Met het aflopen van het programma en overdracht naar de lijnorganisatie per 2024 moest een nieuwe aanvraag worden gedaan voor middelen. In de perspectiefnota 2024 en begroting 2024 zijn structurele en incidentele middelen opgenomen voor klimaatadaptatie. Sinds 2024 is er geen programmamanager meer die de coördinatie van klimaatadaptatie vervult. De lijnorganisatie is nu verantwoordelijk voor klimaatadaptatie. Door het ontbreken van een coördinator die de onderlinge samenhang kan borgen, is het voor betrokkenen niet altijd duidelijk hoe klimaatadaptatie toegepast kan en moet worden in projecten en opgaven. Hierdoor worden kansen gemist en de voortgang op de doelstelling wordt niet bewaakt. Klimaatadaptatie is daarmee op dit moment nog niet goed genoeg geborgd in de (lijn)organisatie constateert de Rekenkamer. Het college deelt de mening dat de borging van klimaatadaptatie nog niet voltooid is en onderneemt actie om tot een betere borging te komen. Zo maakt de aanvraag voor een structurele coördinator onderdeel uit van de begroting 2025 e.v. 3 De samenwerking met inwoners en samenwerkingspartners. Klimaatinitiatieven zijn goed geïntegreerd in woningbouwprojecten en buurtinitiatieven stelt de Rekenkamer.
Er zijn positieve bewonersinitiatieven ontstaan die de gemeente ook faciliteert, zoals de “elke tuin verdient een regenton” actie van bewonersinitiatieven 50 tinten groen Assendorp en Het Groene Zuiden. Een ander voorbeeld is de actie met 2/5
12
bericht
Datum
7 november 2024
woningcorporatie SWZ om voortuinen in de Buxtehudestraat en aanliggende straten beter voor te bereiden op het veranderende klimaat. Externe stakeholders zijn over het algemeen tevreden over de samenwerking met de gemeente. De gemeente doet veel zelf op het gebied van klimaatadaptatie en zet minder in op randvoorwaarden creëren voor de samenleving concludeert de Rekenkamer. Hiermee is het college het deels eens. Uiteraard kan er altijd meer aandacht zijn voor randvoorwaarden waarbinnen samenwerkingspartners zelf klimaatadaptieve keuzes kunnen maken. In inwoners heeft het team Klimaat Actief juist geïnvesteerd met subsidies en activiteiten die inwoners in staat stelden hun omgeving klimaatadaptief te maken. De Raad is goed, maar wel gefragmenteerd geïnformeerd over het beleid. Daardoor is de monitoring vanuit de raad lastig, ook al omdat er weinig meetbare beleidsindicatoren zijn vastgelegd op het gebied van klimaatadaptatie. Het college is het hier deels mee eens; er zijn inderdaad weinig meetbare beleidsindicatoren op het gebied van klimaatadaptatie vastgelegd. Er is met projectenboekjes wel ingezet op een zo concreet mogelijke terugkoppeling naar de Raad over de activiteiten.
Aanbevelingen Aanbeveling 1: Vertaal de strategie alsnog naar meetbare, operationele doelstellingen voorzien van beleidsindicatoren en maak hierbij gebruik van de CATCHmonitoringsstrategie die al eerder is opgesteld. Kom zo mogelijk ook met samenwerkingspartners tot concrete, meetbare afspraken over de wijze waarop zij bijdragen aan de doelstellingen. We versterken de stedelijke regie op gebiedsontwikkelingen in Zwolle (begroting 2025 ev.). Er wordt gewerkt aan een nieuwe doelenboom voor het fysiek domein (zie ook begroting 2025). Onderdeel daarvan is meer meetbare doelstellingen en indicatoren op te stellen en er wordt nagedacht hoe dit beter gemonitord kan worden. Klimaatadaptatie is daar een onderdeel van. De aanbeveling van de Rekenkamer willen we in dit bredere traject meenemen en de CATCH-monitoringsstrategie als input inbrengen. Waar mogelijk maken we concrete afspraken met samenwerkingspartners over klimaatadaptatie bijvoorbeeld in de prestatieafspraken met woningbouwcorporaties. Aanbeveling 2: Zet in op structurele capaciteit en middelen die aansluiten bij de lange termijn ambities en de meetbare doelen op middellange en korte termijn. In de begroting 2025 e.v. is structurele capaciteit aangevraagd voor klimaatadaptatie.
Het college heeft vanwege de financiële situatie in de Perspectiefnota en aansluitende begroting 2025 gekozen de huidige middelen voor klimaatadaptatie te handhaven (á € 800.000). Er lagen destijds ook scenario’s om te bezuinigen en om de aanpak te 3/5
13
bericht
Datum
7 november 2024
intensiveren. Met de structurele capaciteit waar met de inzet van de bestaande middelen op wordt ingezet, kan beter worden aangesloten op lange termijn ambities en meetbare doelen zoals die voor het fysieke domein worden geformuleerd (zie reactie aanbeveling 1). Aanbeveling 3: Kijk kritisch naar de wijze waarop in project(budgett)en met klimaatadaptatie wordt omgegaan en breng hierbij niet alleen de investeringskosten voor klimaatadaptatiemaatregelen, maar ook de kosten/baten op de lange termijn (voorkomen schade) in beeld. Stel zo nodig kaders op om voldoende aandacht voor klimaatadaptatiemaatregelen te realiseren en koppelkansen niet te missen (onder andere voor woningbouwprojecten). De aanvulling op de omgevingsvisie en het omgevingsplan zullen meer kader bieden voor onder andere klimaatadaptatie. Dat kan helpen bij de afweging binnen bouwprojecten en gebiedsontwikkelingen. Klimaatadaptatie is meegenomen in de Nota kapitaalgoederen en daarmee integraal onderdeel van onze Meerjaren onderhoudsplanning voor onderhoud van de openbare ruimte. Daarbij stuurt de gemeente zoveel mogelijk aan op klimaatadaptieve maatregelen, maar beseft ook dat in de afweging die ontwikkelaars dan wel de gebiedsontwikkelingen moeten maken, klimaatadaptatie niet altijd prevaleert. Het financiële kader speelt daarbij een rol.
Maatschappelijke kosten baten analyses worden soms bij grote ruimtelijke ontwikkelingen gemaakt, het is geen standaard werkwijze binnen de gemeente Zwolle. Wij vinden daarnaast ook het beheersen van risico’s op wateroverlast, overstromingen of hitte bij projecten en gebiedsontwikkelingen erg belangrijk, waarbij naast de overheid en ontwikkelaars, ook woningeigenaren, ondernemers, banken en verzekeraars een actieve rol zouden moeten hebben. Aanbeveling 4: Besteed in de planvorming en uitvoering meer aandacht aan droogte, hitte en het principe van water- en bodemsturend. Wijs een coördinator aan die zorgt voor onderlinge samenhang en borging van klimaatadaptatie in processen en projecten van de gemeente en die toeziet op realisatie van de doelen. Er wordt momenteel gewerkt aan een lokaal hitte- en koelteplan. Het plan zal een beter beeld geven van te nemen maatregelen om de gevolgen van hitte en droogte zoveel mogelijk te beperken in de gemeente. Aan de hand daarvan zullen we vervolgacties ondernemen. De principes van water en bodem sturend zijn opgenomen in de verstedelijkingsstrategie die wordt verwerkt in de aanvulling op de omgevingsvisie. In de structurele capaciteit die in de begroting 2025 wordt aangevraagd, is voorzien in een coördinator die de onderlinge samenhang en borging 4/5
14
bericht
Datum
7 november 2024
van klimaatadaptatie in processen en projecten verder brengt (ook in samenhang met NOVEX). Daarbij stemt de coördinator ook af binnen stedelijke regie. Aanbeveling 5: Voorzie de raad van integrale monitoringsinformatie, gekoppeld aan beleidsdoelen en maak deze informatie ook toegankelijk voor inwoners en organisaties in de stad. Zoals ook al in aanbeveling 1 genoemd zal aan de hand van de doelstellingen en indicatoren die over het hele fysieke domein (doelenboom) worden geformuleerd ook de integrale monitoring worden bepaald. Deze is via de Raad toegankelijk voor inwoners en organisaties. Daarnaast communiceert de gemeente regelmatig op verschillende manieren over de voortgang rond de energietransitie, mobiliteit, woningbouw en ook klimaatadaptatie. Aanbeveling 6: Overweeg een pro-actiever klimaatadaptatiebeleid waarbij de gemeente marktpartijen, corporaties, ondernemers en inwoners(collectieven) actiever betrekt en stimuleert. Benut daarbij de voorbeeldfunctie van lokale initiatieven zoals 50 tinten groen. Maak inzichtelijk wat de ‘winst’ is voor partijen bij het nemen van maatregelen en overweeg daarbij de inzet van juridische, fiscale, subsidie- en/of communicatieve instrumenten. Wij betrekken de samenleving actief bij klimaatadaptatie, zoals Team Klimaat Actief doet met inwoners en in de toekomst ook meer met ondernemers.
Bewoners in de kwetsbare wijken ervaren de urgentie doordat er in het afgelopen jaar sprake was van wateroverlast. Daarnaast werken we samen met bewonersgroepen via het platform Duurzaam Zwolle. Met het Masterplan bedrijventerreinen werken we met ondernemers ook aan onder andere klimaatadaptatie. Ook corporaties zijn actief met verduurzaming van hun woningen. Onder de vlag van Climate Campus werken verschillende organisaties ook samen aan klimaatadaptatie en meerlaagse veiligheid. Subsidies zijn nu ook toegankelijk voor corporaties zodat verduurzamingsmaatregelen voor hele woonblokken kunnen worden aangevraagd. We overwegen zeker per activiteit welke instrumenten worden ingezet en nemen de suggesties van de Rekenkamer daarin mee. Veel van de door de Rekenkamer gesuggereerde maatregelen voeren wij in Zwolle overigens al uit.
Burgemeester en wethouders van Zwolle,
burgemeester, Peter Snijders secretaris, Dick Emmer 5/5
15
Nawoord Begin november 2024 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders op het rapport ‘Van zandzakken naar waterberging’ ontvangen. Het college gaat constructief om met onze conclusies en aanbevelingen. Zo lezen wij dat: - in de begroting 2025 structureel budget is vrijgemaakt voor klimaatadaptatie. - momenteel wordt gewerkt aan een lokaal hitte- en koelteplan. - een coördinator wordt aangesteld die zorgt voor de onderlinge samenhang en borging van klimaatadaptatie in processen en projecten . - er wordt gewerkt aan een nieuwe doelenboom waarin meetbare doelen worden opgenomen voor klimaatadaptatie. In de bestuurlijke reactie geeft het college op verschillende punten aan het deels eens te zijn met de Rekenkamer. Uit de reactie wordt echter niet geheel duidelijk op welke punten het college het (on)eens is met de Rekenkamer. Ook de wijze waarop het college de aanbevelingen wil oppakken, is niet bij elke aanbeveling duidelijk. In dat licht geven wij graag de volgende twee aandachtspunten mee: Aandachtspunt 1: Borging klimaatadaptatie In het kader van de begroting 2025 zijn structurele middelen vrijgemaakt voor de borging van klimaatadaptatie. Met deze structurele middelen wordt onder andere voorzien in een coördinator. Het college stelt dat hiermee beter kan worden aangesloten op lange termijn ambities en (nog te formuleren) meetbare doelen.
Waarom het budget hiervoor als toereikend wordt beschouwd en hoe het budget wordt ingezet om de doelstellingen te behalen, wordt niet aangegeven. De aanvulling op de omgevingsvisie en het omgevingsplan zullen volgens het college meer kader bieden voor onder andere klimaatadaptatie. Exacte initiatieven worden nog niet genoemd. De Rekenkamer is benieuwd naar de verdere stappen die worden ondernomen om klimaatadaptatie te borgen in de organisatie. Aandachtspunt 2: Monitoring klimaatadaptatie Wij hebben geconstateerd dat het klimaatadaptatiebeleid abstract is en niet is vertaald naar korte- en middellange termijn doelstellingen en indicatoren. Het college geeft als reactie aan dat klimaatadaptatie in de begroting een onderdeel zal worden van een nieuwe doelenboom voor het fysiek domein. In het kader van de opvolging van deze aanbeveling raden wij het college aan om de raad expliciet over de uitwerking van de gemeentelijke inzet en de resultaten van klimaatadaptatie in de doelenboom te rapporteren, zodat de raad kan beoordelen in welke mate klimaatadaptatie voldoende aandacht krijgt in de doelenboom. Wij zullen de vervolgstappen op het gebied van klimaatadaptatie met belangstelling blijven volgen.
16
Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle Evaluatie van het klimaatadaptatiebeleid (Onderzoeksrapport)
Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle Evaluatie van het klimaatadaptatiebeleid (Onderzoeksrapport)
Dit rapport is geschreven door: Pien van Berkel Jasmijn Brouwer Delft, CE Delft, 29 augustus 2024 Publicatienummer: 24.240148.111 Opdrachtgever: Rekenkamer Zwolle Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Pien van Berkel (CE Delft) © copyright, CE Delft, Delft
CE Delft Committed to the Environment CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toon– aangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al sinds 1978 werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.
1
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
Inhoud 1
Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Methode 1.4 Afbakening 1.5 Leeswijzer
4 4 4 5 6 6
2
Het Zwolse klimaatadaptatiebeleid 2.1 Lokaal: klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle 2.2 Regionale samenwerkingsverbanden
7 7 8
3
Risico’s en kwetsbaarheden voor Zwolle door klimaatverandering 3.1 Belangrijkste bevindingen 3.2 Risico’s en kwetsbaarheden door klimaatverandering in Zwolle 3.3 Veranderingen in risico’s en kwetsbaarheden sinds 2019 3.4 Aansluiting adaptatiebeleid bij risico’s en kwetsbaarheden
11 11 12 14 15
4
Monitoring 4.1 Belangrijkste bevindingen 4.2 Manieren om klimaatadaptatiebeleid te monitoren 4.3 Meetbaarheid van de Zwolse doelstellingen 4.4 Monitoring van klimaatadaptatiebeleid in Zwolle
16 16 16 17 18
5
Doeltreffendheid en doelbereik 5.1 Belangrijkste bevindingen 5.2 Het Zwolse beleid raakt alle thema’s 5.3 Samenwerking met externe stakeholders 5.4 Beleidsuitvoering 5.5 Witte vlekkenanalyse 5.6 Doelbereik
21 21 22 24 28 29 31
6
Doelmatigheid 6.1 Belangrijkste bevindingen 6.2 Budget 6.3 Capaciteit 6.4 Borging in de organisatie
33 33 34 37 39
7
Rol van de raad 7.1 Belangrijkste bevindingen 7.2 Controlerende rol 7.3 Kaderstellende rol
42 42 42 44
Verwijzingen
46
2
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
A
Gevolgen van klimaatverandering voor Zwolle A.1 Wateroverlast A.2 Droogte A.3 Hitte A.4 Overstromingsrisico
49 49 49 49 50
B
Niet al het zinvolle beleid is meetbaar
51
C
Beleidsmaatregelen gemeente Zwolle C.1 Wateroverlast C.2 Hitte C.3 Droogte C.4 Overstromingsrisico
52 52 55 55 56
D
Best practices gemeentelijke maatregelen voor klimaatadaptatie D.1 Fysieke maatregelen per thema D.2 Beleidsinstrumenten voor klimaatadaptatie
57 57 58
E
Overzicht interviewpartners
63
3
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
1 Inleiding 1.1
Aanleiding De gemeente Zwolle is kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. Haar ligging in de delta van de IJssel en de Vecht maakt de gemeente Zwolle extra kwetsbaar, met name voor hogere waterpeilen en extreem weer en op de langere termijn voor zeespiegelstijging. Dit bleek eind 2023 eens te meer met de hoge waterstanden in de IJssel, de Vecht en het Zwarte Water en waterlast als gevolg van de aanhoudende regen, waardoor kades in de stad zijn overstroomd. In 2019 heeft de gemeente Zwolle haar klimaatadaptatiestrategie (Gemeente Zwolle, 2019) vastgesteld. In deze strategie staat dat de gemeente vanaf 2020 structureel klimaatadaptief wil handelen en ernaar streeft dat Zwolle in 2050 klimaatbestendig is ingericht en daarmee veilig voor overstromingen en aangepast aan extreem weer. De Zwolse adaptatiestrategie brengt de uitdagingen op het gebied van overstromingsrisico, wateroverlast, hitte en droogte/grondwaterdaling in beeld. De adaptatiestrategie is uitgewerkt in de uitvoeringsagenda 2020-2024 (Gemeente Zwolle, 2020d).1 In 2024 wil de gemeente de benodigde werkwijze en budget in beeld brengen. Aangezien het ruim vier jaar geleden is dat de Zwolse adaptatiestrategie is vastgesteld en de uitvoeringsagenda inmiddels is afgerond (deze liep tot eind 2023), is dit een goed moment om het beleid omtrent klimaatadaptatie te evalueren.
Daarom heeft de rekenkamer Zwolle aan CE Delft gevraagd de effectiviteit van het klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle te onderzoeken. Het doel van dit onderzoek is om een beeld te krijgen van de mate waarin de gemeente Zwolle structureel klimaatadaptief handelt en op koers ligt voor de klimaatbestendige inrichting in 2050 en of er risico’s of onbenutte kansen zijn in het huidige beleid.
1.2
Onderzoeksvragen In dit onderzoek staan de volgende vragen centraal: — Terugkijkend (ex-post-evaluatie): Hoe heeft de gemeente Zwolle de afgelopen jaren uitvoering gegeven aan haar klimaatadaptatiestrategie en in hoeverre is deze uitvoering doelmatig en doeltreffend geweest? — Huidige ontwikkelingen (ex-durante-evaluatie): Op welke wijze wordt het klimaatbeleid geborgd in de organisatie? Wat zijn risico’s en onbenutte kansen in het huidige beleid? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, hebben we deelvragen geformuleerd (zie Tabel 1). Deze deelvragen hebben we ondergebracht in een normenkader en voorzien van een beoordelingsnorm. Het normenkader is een objectieve ‘meetlat’ voor de beoordeling van de onderzoeksresultaten. In dit rapport beginnen we elk hoofdstuk met de belangrijkste bevindingen, oftewel met de toetsing van onze bevindingen aan het normenkader. Normen beschrijven de ideale situatie. ________________________________ 1
Een groot deel van de geplande activiteiten uit de uitvoeringsagenda vonden plaats tijdens de coronapandemie. Dit heeft mogelijk impact gehad op de uitvoering van de adaptatiestrategie.
4
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
Bij de toetsing aan het normenkader beantwoorden we de vraag: In hoeverre komt de feitelijke situatie hiermee overeen? Tabel 1 – Deelvragen naar onderdeel Deelvragen Risico’s en kwetsbaarheden (Hoofdstuk 3) In hoeverre zijn de risico’s en kwetsbaarheden voor Zwolle als gevolg van klimaatverandering in haar klimaatadaptatiestrategie helder en volledig in beeld gebracht? Zijn de risico’s en kwetsbaarheden vier jaar na het opstellen van de strategie veranderd? Zo ja, zijn er onderwerpen op het thema van klimaatadaptatie die meer of minder aandacht verdienen door veranderde risico’s en kwetsbaarheden? Zijn de strategie en uitvoeringsagenda nog steeds actueel en relevant? Monitoring (Hoofdstuk 4) Hoe zijn de risico’s en kwetsbaarheden vertaald naar concrete (SMART) doelstellingen in de strategie? Hoe zijn de strategie en uitvoeringsagenda gemonitord en geëvalueerd? Hebben er op basis van monitoring en evaluatie aanpassingen van de strategie en uitvoeringsagenda plaatsgevonden gedurende de looptijd van de agenda? Doeltreffendheid en doelbereik (Hoofdstuk 5) In hoeverre heeft de strategie concreet uitwerking gekregen in de uitvoeringsagenda en activiteiten? Zijn de strategie en uitvoeringsagenda goed op elkaar afgestemd? In hoeverre is succesvol uitvoering gegeven aan de opgenomen acties en projecten uit de uitvoeringsagenda? Tegen welke knelpunten loopt de uitvoering op? In hoeverre
zijn de doelen gerealiseerd/is de gemeente op de goede weg om haal doelen te realiseren? Welke interne en externe factoren dragen (niet) bij aan doelbereik? Welke partijen zijn bij de uitvoering van de agenda betrokken? Wat zijn hun taken en rollen? Zijn deze taken en rollen in overeenstemming met hun wettelijke taken en bevoegdheden? Missen er belangrijke partijen in de uitvoering? Doelmatigheid (Hoofdstuk 6) Wat is de omvang van de middelen (zowel capaciteit als budget) die zijn ingezet om de ambities te realiseren? Hoe is het klimaatadaptatiebeleid geborgd binnen de gemeentelijke organisatie? Rol van de raad (Hoofdstuk 7) In hoeverre heeft er verantwoording over de uitvoering en behaalde doelen aan de raad plaatsgevonden en is de raad hiermee in staat gesteld om zijn controlerende rol in te vullen? Hoe heeft de raad haar kaderstellende en controlerende rol ingevuld?
1.3
Methode Het onderzoek bestaat uit twee delen. Allereerst hebben we de beleidsstukken en doelstellingen op het gebied van klimaatadaptatie geanalyseerd door middel van een literatuurstudie. De literatuurstudie heeft een eerste beeld gegeven van het beleidsproces, de doelstellingen en ontwikkelingen van het beleid en de ingezette instrumenten. Documenten die we hebben geraadpleegd zijn onder andere beleidsvisies, raadsinformatiebrieven, verslagen van raadsvergaderingen, en begrotingen en jaarstukken. De tweede fase van het onderzoek geeft een verdieping. Hiertoe hebben we interviews afgenomen met beleidsambtenaren en de wethouders die te maken hebben met klimaatadaptatie in de gemeente Zwolle. Daarnaast hebben we externe partijen geïnterviewd: een woningcorporatie, bewonersinitiatief, het waterschap en de provincie. Het doel van deze interviews was om dieper in te gaan op het interne beleidsproces en om kennishiaten uit de literatuurstudie in te vullen. Bovendien hebben we een groepsinterview gehouden met raadsleden om te bepalen op welke manier de raad wordt betrokken bij het (opstellen van
5
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
het) klimaatadaptatiebeleid in de gemeente Zwolle. Tot slot hebben we een expert op het gebied van gemeentelijk klimaatadaptatiebeleid gesproken.2 Bijlage E geeft een overzicht van de personen die we in het kader van dit onderzoek hebben geïnterviewd.
1.4
Afbakening
Figuur 1 – Centrale klimaatadaptatiethema’s
Dit onderzoek is als volgt afgebakend: — De focus van deze studie is het beleid van de gemeente Zwolle op het gebied van klimaatadaptatie. Daarbij gaat het over overstromingsrisico, wateroverlast, hitte en droogte/grondwaterdaling (zie Figuur 1). Dit zijn de thema’s die in een klimaatstresstest3 aan bod moeten komen. Bij klimaatadaptatie zijn ook de thema’s waterkwaliteit en biodiversiteit relevant. Deze thema’s staan niet centraal in dit onderzoek, maar komen wel kort aan bod bij de thema’s hitte en droogte. — Dit onderzoek is gericht op de periode sinds Bron: Kennisportaal Klimaatadaptatie. 2019, toen de Zwolse adaptatiestrategie is opgesteld.
1.5
Leeswijzer In dit onderzoeksrapport geven we antwoord op de onderzoeksvragen. Dit rapport geeft een feitelijke weergave van de bevindingen. De conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer Zwolle naar aanleiding van dit onderzoek staan in de bestuurlijke nota. De opzet van dit rapport is als volgt: — In Hoofdstuk 2 geven we een beschrijving van het klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle. — In Hoofdstuk 3 beschrijven we of het beleid van de gemeente Zwolle voldoende ingrijpt op (veranderingen in) risico’s en kwetsbaarheden als gevolg van klimaatverandering. — In Hoofdstuk 4 gaan we in op monitoring: we bespreken hoe de gemeente Zwolle de voortgang op haar doelen op het gebied van klimaatadaptatie bijhoudt. — In Hoofdstuk 5 gaan we in op doeltreffendheid en doelbereik, oftewel de mate waarin het beleid van de gemeente bijdraagt aan het bereiken van de doelstellingen. We bespreken het beleid en de door de gemeente ingezette beleidsinstrumenten voor de vier centrale klimaatadaptatiethema’s: wateroverlast, hitte, droogte en overstromingsrisico. — Hoofdstuk 6 gaat in op de doelmatigheid. In dat hoofdstuk bespreken we of de ambtelijke capaciteit en budget in verhouding staan tot de gestelde doelen en de borging van het thema klimaatadaptatie in de organisatie. — In Hoofdstuk 7 gaan we in op de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.
________________________________ 2
3
We hebben deze expert gesproken over de mogelijke maatregelen die gemeenten kunnen nemen om effectief klimaatadaptatiebeleid te voeren. De expert heeft geen oordeel gevormd over het klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle. In een klimaatstresstest wordt geïdentificeerd wat de mogelijke kwetsbaarheden als gevolg van klimaatverandering zijn binnen een gebied. Bron: https://klimaatadaptatienederland.nl/stresstest/
6
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
2
Het Zwolse klimaatadaptatiebeleid In dit hoofdstuk geven we een beschrijving van het klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle. Ook bespreken we de regionale samenwerkingsverbanden waarbinnen de gemeente werkt aan klimaatadaptatie.
2.1
Lokaal: klimaatadaptatiebeleid van de gemeente Zwolle De Zwolse Adaptatiestrategie en uitvoeringsagenda voor periode 2020 tot en met 2023 In de Zwolse Adaptatiestrategie uit 2019 stelt de gemeente de volgende doelen met betrekking tot klimaatadaptatie in Zwolle: — Zwolle is in 2050 klimaatbestendig ingericht en daarmee veilig voor overstromingen en aangepast aan extreem weer; — Zwolle handelt structureel klimaatadaptief vanaf 2020; — we benutten kansen die zich nú voordoen om Zwolle klimaatbestendiger te maken; — klimaatadaptatie draagt zoveel mogelijk bij aan andere opgaven in Zwolle; — Zwolle verzilvert de economische kansen die klimaatadaptatie biedt. De gemeente heeft in haar adaptatiestrategie haar aanpak voor klimaatadaptatie ingedeeld op schaalniveau. Op stedelijk niveau richt de gemeente Zwolle zich op het Groenblauwe Netwerk en op wijk- en buurtniveau op de Sponswerking. De adaptatiestrategie is vertaald naar een uitvoeringsagenda voor de periode 2020 tot 2024 (dus tot en met het jaar 2023), waarin de doelen, gewenste resultaten en geplande projecten of activiteiten op korte en lange termijn zijn opgenomen.
De gemeente streeft ernaar dat het nemen van klimaatadaptieve maatregelen mee wordt genomen ‘als het nieuwe normaal’ bij buurtinitiatieven, bouwprojecten of groot onderhoud: — Groenblauw Netwerk Met de aanpak voor een Groenblauw Netwerk wil de gemeente Zwolle toewerken naar een samenhangend netwerk van groene gebieden die zijn aangesloten op het watersysteem en het landschap. Door het bestaande groen en water beter met elkaar te verbinden, werkt de gemeente toe aan één samenhangend geheel. De gemeente heeft stappen ondernomen om het Groenblauwe Netwerk te concretiseren en te prioriteren. Door middel van stresstesten zijn de kwetsbare gebieden voor wateroverlast in kaart gebracht. Uit deze analyses kwam naar voren dat met name de wijken Assendorp en Diezerpoort risico lopen op wateroverlast. Andere gebieden zijn Berkum, Wipstrik, Kamperpoort en Voorst. Daarom heeft de gemeente de afgelopen jaren vooral ingezet op projecten die het Groenblauwe netwerk in deze gebieden versterken. — Sponswerking Met de Sponswerking streeft de gemeente naar het verhogen van de waterbergingscapaciteit van de gemeente. Dit doet de gemeente met kleinschalige maatregelen, zoals het plaatsen van regentonnen, vergroening van tuinen en waterdoorlatende betegeling. De sponswerking betekent dat gebieden beter in staat zijn om water lokaal op te nemen en vast te houden.
Er is dan minder sprake van wateroverlast bij extreme neerval en minder uitdroging van de grond tijdens droge periodes. De gemeente wil voor
7
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
het versterken van de sponswerking met inwoners en bedrijven samenwerken om op eigen terrein van inwoners en in de openbare ruimte maatregelen te treffen. Door met inwoners en ondernemers risicodialogen te voeren, heeft de gemeente ingezet op bewustwording van klimaatadaptatie. Op basis van deze dialogen heeft de gemeente klimaatkanskaarten opgesteld voor de verschillende wijken met de belangrijkste kansen voor de gemeente om klimaatadaptief te handelen.
Omgevingsvisie De omgevingsvisie beschrijft de koers van de gemeente Zwolle voor haar ruimtelijke inrichting tot 2030 (Gemeente Zwolle, 2021b). Belangrijke pijlers in de omgevingsvisie zijn leefbaarheid, klimaat, duurzaamheid en economie. In de omgevingsvisie spreekt de gemeente, net zoals in de adaptatiestrategie, uit om in 2050 een klimaatbestendige gemeente te zijn en om klimaatadaptief te handelen. Ook staat in de omgevingsvisie dat de gemeente in de uitvoering van klimaatadaptieve maatregelen, de koppeling zoekt met andere opgaven zoals het vergroten van biodiversiteit, versterken van de omgevingskwaliteit en het verbeteren van de gezondheid van inwoners. Daarnaast gaat de omgevingsvisie in op de toekomstige inrichting van het watersysteem van en rondom Zwolle. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen het hoofdwatersysteem op regionaal niveau en de groenblauwe structuur in de stad Zwolle met lokale sponswerking. De gemeente zet zich op niveau van het hoofdwatersysteem in op het versterken en/of uitbreiden van het watersysteem en het ontwikkelen van een robuuste groenblauwe structuur. Voor de groenblauwe structuur in de stad Zwolle werkt de gemeente aan de sponswerking op wijkniveau en aan een groenblauwe structuur met waterafvoer, berging, en overloopgebieden om water tijdelijk op te slaan in tijden van extreme neerslag.
In de omgevingsvisie staan een streefbeeld van het hoofdwatersysteem en de resultaten van een eerste analyse van het watersysteem. Deze analyse heeft de gemeente gebruikt om de benodigde nieuwe waterverbindingen te bepalen. Nadere invulling van hoe deze ingrepen eruit zien, wordt verder uitgewerkt in projecten. Onder deze ingrepen vallen: — watergang Deventerstraatweg in Assendorp/Spoorzone en een afvoerverbinding vanuit Assendorp onder het spoor door; — uitbreiden oppervlaktewatersysteem in bedrijventerrein Voorst en een afvoerverbinding vanuit Voorst naar gemaal Vocaleum; — uitbreiden oppervlaktewatersysteem in Dieze en een afvoerverbinding vanuit Diezerpoort onder A28 naar Aa-landen.
2.2
Regionale samenwerkingsverbanden Regio Zwolle Regio Zwolle is een samenwerkingsverband tussen 22 gemeenten, vier provincies, kennisinstellingen, ondernemersorganisaties en het onderwijs. In het kader van dit samenwerkingsverband worden meerdere regionale opgaven gezamenlijk aangepakt. Klimaatadaptatie is één van de pijlers voor Regio Zwolle. In 2019 is in de Omgevingsagenda Oost-Nederland (Royal Haskoning DHV & Urhahn, 2020) de afspraak gemaakt om een verstedelijkingsstrategie voor de Regio Zwolle op te stellen en is een Quickscan uitgevoerd naar het watersysteem voor de lange termijn en de nodige klimaatadaptatie. Deze
8
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
Quickscan met uitgangspunten voor klimaatadaptatie is opgenomen in de verstedelijkingsstrategie. In 2021 is Regio Zwolle benoemd als NOVI-gebied4, waarbij de regio en het rijk een samenwerking startten om de complexe ruimtelijke opgaven in de regio op te pakken. Daarbij staat het doel centraal om de regionale groeiopgave te benutten om een klimaatbestendige woon-, werk- en leefomgeving te realiseren (Regio Zwolle, z.j.). De aanpak van het NOVI-gebied en de verstedelijkingsstrategie vielen samen. In het programma NOVEX5 werken alle overheden in Nederland samen aan een plan voor de inrichting van Nederland, waarbij in Nederland zestien aandachtsgebieden zijn vastgesteld (de zogenaamde NOVEX-gebieden). In 2022 is besloten om de aanpak van het NOVI-gebied en de verstedelijkingsstrategie samen te voegen in het NOVEX-gebied Regio Zwolle. In de Verstedelijkingsstrategie staan woningbouw, economie, klimaat, en mobiliteit centraal (Regio Zwolle, 2023). In het kader van de verstedelijkingsstrategie wordt gewerkt aan een regionale sponsstrategie. Deze is opgesteld voor de regio Salland. De sponsstrategie voor de regio op systeemniveau moet nog worden opgesteld.
Voor de regionale sponswerking in Salland stelt de regio meerdere oplossingsrichtingen voor: — de regio zet in Zwolle in op het realiseren van groenblauwe netwerken en het creëren van ruimte voor piekberging om met piekbuien, piekafvoer, droogte en hittestress om te gaan; — op de Sallandse Heuvelrug wordt water vastgehouden om de afvoer van water te vertragen; — het vertragen van de afvoer van de Sallandse weteringen en het toevoegen van een bypass die de waterafvoer van de weteringen om Zwolle heenleidt; — een retentiegebied toevoegen voor het water Zwolle inkomt.
IJssel-Vechtdelta De IJssel-Vechtdelta was tot en met 2019 een formele samenwerking in een programmateam, met een focus op klimaat en water. Sindsdien betreft het een informele samenwerking. De aanleiding was om op verschillende schaalniveaus samen te werken, bijvoorbeeld door lokaal samen op te trekken als het gaat om nationale beleidsontwikkelingen (bijvoorbeeld de mogelijke verhoging van het IJsselmeerpeil, zie ook Paragraaf 3.1).
RIVUS RIVUS is een samenwerking tussen gemeenten, het waterschap Drents Overijsselse Delta (WDODelta) en de provincie Overijssel (RIVUS, lopend). Deze samenwerking was initieel gefocust op de afvalwaterketen in West-Overijssel. Aangezien klimaatadaptatie een belangrijk onderwerp is van het nationale Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie (DPRA) is klimaatadaptatie intussen als onderwerp toegevoegd aan deze samenwerking.
________________________________ 4
5
NOVI-gebieden waren aangewezen naar aanleiding van het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Deze gebieden waren aandachtsgebieden waar het rijk een extra impuls en ondersteuning wilde geven aan de ruimtelijke opgaven. Bron: www.denationaleomgevingsvisie.nl/novex/default.aspx Het NOVEX-programma kwam na een aanscherping van de NOVI, de Nationale Omgevingsvisie Extra (NOVEX), met dezelfde component van aandachtsgebieden voor ruimtelijke opgaven. Bron: www.denationaleomgevingsvisie.nl/novex/default.aspx
9
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
Climate Campus De Climate Campus is een netwerk van overheden, onderwijs- en onderzoeksinstellingen, ondernemers en maatschappelijke initiatieven (Climate Campus, lopend). De Climate Campus is gericht op het realiseren van een klimaatbestendige en economisch sterke IJsselVechtdelta regio. Via de Climate Campus worden bestaande vraagstukken en de betrokken partners met elkaar verbonden om zo kennisontwikkeling en innovatie te stimuleren.
10
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
3 Risico’s en kwetsbaarheden voor Zwolle door klimaatverandering In dit hoofdstuk gaan we in op de belangrijkste risico’s en kwetsbaarheden voor de gemeente Zwolle als gevolg van klimaatverandering en onderzoeken we in hoeverre het Zwolse klimaatadaptatiebeleid hierop ingrijpt.
3.1
Belangrijkste bevindingen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit dit hoofdstuk aan het normenkader. Deelvraag: In hoeverre zijn de risico’s en kwetsbaarheden voor Zwolle als gevolg van klimaatverandering in haar klimaatadaptatiestrategie helder en volledig in beeld gebracht? Norm: — De gemeente heeft de risico’s en kwetsbaarheden in haar klimaatadaptatiestrategie helder en volledig in beeld gebracht en gaat daarbij in op de thema’s droogte, hitte, overstroming en wateroverlast. — De gemeente heeft een concrete visie met bijbehorend beleid op het gebied van klimaatadaptatie. Beoordeling: Voldoet aan de norm: — De Zwolse klimaatatlas brengt de risico’s en kwetsbaarheden op een overzichtelijke en volledige manier in beeld. — De gemeente heeft een duidelijke visie die ingaat op de vier centrale klimaatadaptatiethema’s. De uitvoeringsagenda richt zich op de gebieden die op basis van de klimaatstresstest het meest kwetsbaar zijn voor klimaatverandering. — De uitvoeringsagenda is met name gericht op waterrobuustheid (beperken wateroverlast). Droogte en hitte krijgen minder expliciete aandacht, terwijl hierdoor ook tientallen tot honderden miljoenen euro’s aan schade kan optreden. Wel draagt het groenblauwe netwerk en de sponswerking bij aan het tegengaan van droogte en hittestress.
Deelvraag: Zijn de risico’s en kwetsbaarheden vier jaar na het opstellen van de strategie veranderd? Zo ja, zijn er onderwerpen op het thema van klimaatadaptatie die meer of minder aandacht verdienen door veranderde risico’s en kwetsbaarheden? Zijn de strategie en uitvoeringsagenda nog steeds actueel en relevant? Norm: — De strategie en uitvoeringsagenda (inclusief de risico’s en kwetsbaarheden die in deze documenten in beeld zijn gebracht) zijn momenteel nog steeds relevant en actueel. Beoordeling: Voldoet deels aan de norm: — De afgelopen jaren hebben verschillende extreme weersevenementen plaatsgevonden (warme en droge zomer van 2022, extreme regenval in juli 2023, hoge waterstanden in december 2023). Hoewel zulke weersextremen in de adaptatiestrategie al waren voorzien, hebben deze situaties de urgentie van klimaatadaptatie in Zwolle extra benadrukt. — De mogelijk verhoging van het IJsselmeerpeil vergroot het risico op overstroming in Zwolle. Dit was niet voorzien in de Zwolse adaptatiestrategie. Wel waren de activiteiten van de gemeente al gericht op het inspelen op een dynamisch waterpeil. — De uitvoeringsagenda is verouderd, deze liep tot eind 2023. Er is nog geen nieuwe uitvoeringsagenda opgesteld. De gemeente is bezig om een uitvoeringsagenda voor 2025-2028 op te stellen.
11
240148 - Op weg naar een toekomstbestendig Zwolle – Augustus 2024
3.2
Risico’s en kwetsbaarheden door klimaatverandering in Zwolle In Bijlage A beschrijven we de risico’s en kwetsbaarheden voor Zwolle op het gebied van wateroverlast, droogte, hitte en overstromingsrisico. Deze risico’s en kwetsbaarheden hebben we in beeld gebracht met behulp van de nationale Klimaateffectatlas en de door de gemeente Zwolle opgestelde Zwolse Klimaatatlas. In deze paragraaf vatten we de belangrijkste bevindingen samen die volgen uit onze analyse en geven we antwoord op de vraag: wat zijn de belangrijkste risico’s en kwetsbaarheden van de gemeente Zwollen als gevolg van klimaatverandering?
Zwolle zeer kwetsbaar voor wateroverlast en overstroming door lage ligging in delta Door haar ligging in een delta is de gemeente Zwolle kwetsbaar voor hoge waterstanden. Zwolle wordt namelijk omgeven door de rivieren de IJssel, de Vecht en het Zwarte Water en door het IJsselmeer en de Sallandse weteringen, zie Figuur 2. Volgens onderzoek van Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer6 naar een waterrobuust Zwolle in het watersysteem van de Sallandse Weteringen (STOWA, 2020) ontstaat de meest precaire situatie wanneer het langdurig heeft geregend (waardoor de weteringen veel water afvoeren en de waterstand in de Vecht ook hoog is) en er daarnaast een westerstorm is die de waterstand in het Zwarte Meer opstuwt, zodat het water via het Zwarte Water richting Zwolle stroomt. De buitendijkse ligging van de binnenstad maakt haar extra gevoelig voor overstromingsrisico’s (Gemeente Zwolle, 2019). Volgens het onderzoek van STOWA voldoet het huidige regionale watersysteem van de Sallandse Weteringen nog aan de gestelde normen, echter zal het huidige systeem niet meer toereikend zijn om Zwolle vanaf 2050 voldoende veiligheid te bieden (STOWA, 2020). Figuur 2 – Ligging van Zwolle.