Rapport Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland, Rijksuniversiteit Groningen

36

Rijksuniversiteit Groningen

Deel II Extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

115. ‘Onafhankelijk onderzoek naar het handelen van de gemeente Staphorst rond de voorgenomen KOZP-demonstratie op 19 november 2022’; ‘Rapportage demonstratie Kick Out Zwarte Piet in Staphorst, 19 november 2022’; Iva Venneman, Pieter Hotse Smit en Pieter Sabel, ‘“De nummerborden worden doorgebeld”: reconstructie van Zwarte Piet-geweld in Staphorst’, De Volkskrant, 21 november 2022; Mark Misérus en Iva Venneman, ‘Wat er gebeurde in Staphorst: “Het is hier niet veilig”, zegt de politie tegen Kick Out Zwarte Piet, en rijdt weg’, De Volkskrant, 25 november 2022. 116. Interview P4. 117. Interview P8. 118. NCTV, ‘Een analyse van de soevereinenbeweging in Nederland’; Nuance door Training en Advies, ‘Ideologische eilanden’. 119. ‘Losgerukt van Nederland’, De Stentor, 22 april 2023.

37

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

DEEL III

38

Rijksuniversiteit Groningen

Deel III Aanpak

Aanpak

39

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

Landelijke kaders De opkomende dreiging van het jihadisme en het uitbreken van de Syrische burgeroorlog leidden in 2013 en 2014 tot een hernieuwde focus op het beleid ter voorkoming en bestrijding van extremisme. In deze periode werd de basis gelegd voor de huidige landelijke extremismeaanpak, onder andere door middel van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme uit 2014. De afgelopen jaren is deze aanpak verder doorontwikkeld en is er verschillende flankerende planvorming verschenen, waaronder meerdere edities van de Nationale Contraterrorisme Strategie en de eerste Nationale Extremisme Strategie uit 2024. Laatstgenoemde strategie richt zich voor de periode van 2024-2029 op drie pijlers: het bevorderen van een veerkrachtige open samenleving, het beschermen van de democratische rechtsorde tegen extremistische invloeden en het bestrijden van uitwassen van extremisme.1 Een groot deel van de inspanningen binnen de Nederlandse extremismeaanpak is gedelegeerd aan en belegd bij lokale spelers, in het bijzonder gemeenten.2 Dit is gebaseerd op het idee dat lokale overheden en gemeenschapsorganisaties, zoals scholen, moskeeën en kerken, goed zicht hebben op de lokale omgeving en daardoor een sleutelrol kunnen spelen in het signaleren en voorkomen van radicalisering en extremisme.3 Binnen de landelijke kaders zijn gemeenten de regievoerder van de lokale aanpak.

Dit betekent dat zij verantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen van de lokale aanpak en de uitvoering ervan, in samenwerking met de ketenpartners. Ter ondersteuning van gemeenten en hun lokale partners publiceerde de NCTV in 2014 de Handreiking Aanpak van Radicalisering en Terrorisme op Lokaal Niveau, die in 2024 is vernieuwd.4 De vernieuwde handreiking, die voortbouwt op de praktijkervaring van verschillende gemeenten, biedt belangrijke informatie over de lokale aanpak, de verschillende onderdelen ervan, de randvoorwaarden en de aandachtspunten voor gemeenten en lokale partijen. De lokale extremismeaanpak onderscheidt drie fasen die samenhangen met de verschillende fasen van (mogelijk) geradicaliseerde individuen en groepen: preventie, persoonsgerichte aanpak en detentie en re-integratie. De

40

Rijksuniversiteit Groningen

aanpak wordt vaak gekarakteriseerd als een ‘brede benadering’ die deze drie fasen, en daarmee ‘zachtere’, ­preventieve maatregelen en ‘hardere’, repressieve maatregelen, integreert. Daarnaast betreft het een integrale aanpak, omdat deze nauwe samenwerking tussen een breed scala aan nationale en lokale actoren en sociale partners impliceert. De tweede fase, de zogeheten Persoonsgerichte Aanpak (PGA), speelt een centrale rol in het, waar mogelijk, beperken van de veiligheidsrisico’s en strafbare gedragingen door geradicaliseerde individuen. Een PGA is een integrale, op de persoon en zijn/haar directe omgeving toegesneden mix van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke, zorg- en overige interventies.5 Sinds 2013 werd hiertoe de Persoonsgerichte Aanpak voorkoming Radicalisering en Extremisme (PGA-R) vormgegeven, die zich primair richt op (mogelijk) radicaliserende individuen. Startpunt voor de PGA zijn signalen over mogelijke radicalisering die gemeenten, het OM en de politie ontvangen van ­bijvoorbeeld familieleden, buurtgenoten, scholen, hulpverleners, wijkagenten of de AIVD.

Daartoe wordt van gemeenten eveneens verwacht dat zij een netwerk en een infrastructuur opzetten om een ​​goed overzicht te ­krijgen van de relevante ontwikkelingen in hun regio en signalen op te vangen over mogelijke radicalisering.6 De signalen worden vervolgens beoordeeld door een ‘weegploeg’ die bestaat uit drie ‘kernpartijen’: de betreffende gemeente, de politie en het OM. Dit overleg weegt gezamenlijk of de desbetreffende persoon moet worden opgenomen in de PGA. Volgens de NCTV moet deze beoordeling plaatsvinden op basis van objectieve criteria, waaronder (1) de mate waarin de betrokkene bereid is geweld toe te passen of te propageren, (2) de mate waarin de betrokkene vasthoudt aan extremistische denkbeelden, (3) diens sociale relaties, (4) de mate van identificatie met een extremistische groep of ideologie, en (5) zelfredzaamheid (artikel 5.3, Wet PGA).7 Indien de signalen hiertoe aanleiding geven, wordt vervolgens een multidisciplinair casusoverleg (de ‘casustafel’) belegd, waarbij de drie kernpartijen kunnen worden aangevuld met zogenaamde ‘casuspartijen’. Dit betreft de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) in het geval van een minderjarige of een persoon met kinderen, en Reclassering Nederland in het geval een persoon in of reeds uit detentie is.

Ook ‘externe casuspartners’ kunnen worden uitgenodigd voor de casustafel, zoals zorgorganisaties, deskundigen van de NCTV of LSE of de partijen uit de vreemdelingenketen. De weegploeg bepaalt welke instanties worden uitgenodigd voor het casusoverleg. De NCTV geeft hierbij aan: ‘Dit zijn alleen deelnemers die daadwerkelijk een rol en belang hebben, gelet op hun

Deel III Aanpak

onderscheidende taken en bevoegdheden.’8 Wanneer de weegploeg besluit over te gaan tot een casusoverleg en een bijbehorende PGA, stelt de gemeente de betreffende persoon hiervan op de hoogte. Uitzonderingen hierop gelden bij belangen zoals nationale veiligheid, openbare orde, strafrechtelijk onderzoek of vervolging of het voorkomen van strafbare feiten.9 De casustafel staat onder regie en organisatie van de betreffende gemeente of het ZVH. Hij wordt gereguleerd door het Convenant van de PGA-R dat kaders verschaft voor de rolverdeling en informatiedeling tussen de partner­ organisaties. Binnen het casusoverleg analyseren de betrokken partijen gezamenlijk de beschikbare informatie, stellen zij een ‘plan van aanpak’ op en monitoren ze periodiek de uitvoering hiervan. Het eindpunt van dit proces is wanneer de kernpartijen, op advies van het casusoverleg, besluiten tot afronding van de casus. Dit gebeurt ­bijvoorbeeld wanneer er geen nieuwe signalen zijn, ­ingezette interventies voldoende effectief zijn gebleken of de PGA niet toereikend blijkt en er geen verdere interventiemogelijkheden zijn. Indien er later weer zorgelijke signalen zijn rondom een individu, kan een casus opnieuw worden aangemeld.10

Aanpak IJsselland in de praktijk In de basis volgt de regio IJsselland wat betreft de aanpak van extremisme de bovenstaande landelijke kaders. De IJssellandse aanpak kan, net als de voorgeschreven lokale aanpak, worden gekarakteriseerd als breed en geïntegreerd, waarbij diverse partners worden betrokken. Binnengekomen signalen van extremisme en radicalisering, afkomstig uit diverse bronnen, worden (meestal) gewogen door de weegploeg. Wanneer deze signalen voldoende aanleiding geven, wordt een multidisciplinair casusoverleg georganiseerd om een persoonsgerichte aanpak te bepalen. Waar de gemeente de regievoerder is voor de lokale aanpak, is de procesregie voor weegtafel en casustafel in de regio IJsselland sinds 2020 belegd bij het ZVH IJsselland. Dit betekent dat het ZVH het eerste aanspreekpunt is bij een melding, de voorzittersrol vervult in het casusoverleg, de verslaglegging verzorgt en de juiste partners aan tafel brengt.11 Voor 2020 lagen de regie en organisatie van de casustafel bij de gemeente Zwolle. Tegelijk zijn duidelijke verschillen waarneembaar tussen de gemeenten in IJsselland. Deze paragraaf schetst de feitelijke lokale uitvoering van de landelijke kaders. In de volgende paragraaf worden een aantal observaties

gemaakt. Vanwege een gebrek aan literatuur en documentatie omtrent de aanpak van extremisme in de regio IJsselland, is deze paragraaf vooral gebaseerd op de voor dit onderzoek afgenomen interviews.

Preventie en signalering De eerste fase van de lokale aanpak bestaat uit het opbouwen van een netwerk van partners in combinatie met preventieve interventies vanuit deze partners. Hierbij gaat het zowel om professionals als partners uit het maatschappelijk middenveld. Een goede samenwerking en wederzijds vertrouwen zijn cruciaal voor het succes van deze aanpak. In veel gemeenten in IJsselland wordt de laatste jaren gewerkt aan het opbouwen en onderhouden van een netwerk met partners binnen en buiten de lokale overheid, waaronder kerken, moskeeën, buurt- en dorpsverenigingen, scholen, wijkmanagers en jongeren. Een aantal geïnterviewden geeft daarbij aan dat dit bijdraagt aan het vroegtijdig opvangen van signalen: ‘We willen meer verbinding met de samenleving. Meer contact, in vredestijd, is nodig om te kunnen aanvoelen wat er gebeurt.’12 Daarnaast is er een aantal voorbeelden van dreigingen die wegens succesvolle preventieve interventies niet uit de hand zijn gelopen.13 In een drietal IJssellandse gemeenten krijgt het opzetten van een dergelijk netwerk vorm door een zogeheten Bondgenotennetwerk. Dit is een initiatief van de politie om veiligheidsvraagstukken bespreekbaar te maken, verschillende groepen uit de samenleving met elkaar te verbinden en signalen, geluiden en gevoelens vanuit de maatschappij sneller op te vangen.

Het achterliggende idee van het Bondgenotennetwerk is dat er wordt geïnvesteerd in tijden van rust om te kunnen oogsten in tijden van spanning. Hiervoor wordt samengewerkt met zogeheten sleutelfiguren. Dit zijn burgers uit verschillende gemeenschappen en (belangen)groepen die als klankbord fungeren en een positieve invloed (kunnen) hebben op de veiligheid en maatschappelijke onrust in hun gemeente vanwege hun achterban, functie, rol en capaciteiten. Binnen het Bondgenotennetwerk gaan deze sleutelfiguren met elkaar, de gemeente en de politie om tafel om te bespreken en signaleren wat er speelt, naar elkaars zorgen te luisteren, de leefwerelden beter te begrijpen en gezamenlijk uitdagingen aan te pakken. In onder andere Zwolle, Deventer en Staphorst wordt op dit moment gewerkt met de Bond­ genotenmethodiek en ook Zwartewaterland heeft aan­ gegeven hiermee te willen starten. Door actief in te zetten op het opbouwen en onderhouden van lokale netwerken proberen politie en gemeenten

41

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

eerder en beter te signaleren. Vanuit hetzelfde doel heeft een aantal gemeentemedewerkers de afgelopen jaren deelgenomen aan trainingen van het Rijksopleidings­ instituut tegengaan Radicalisering (ROR). De gemeente Zwolle en de gemeente Deventer hebben de afgelopen jaren een actieve rol gespeeld in het aanjagen en faciliteren van dergelijke trainingen.14 Waar de focus in de trainingen eerder vooral lag op het jihadisme, is de inhoud van deze trainingen de afgelopen jaren verbreed.15 Hoewel er aanzienlijke stappen zijn gezet in het trainingsaanbod binnen IJsselland, verschillen het bereik, de borging, de diepgang en de belangstelling voor dergelijke trainingen sterk per gemeente. In sommige gemeenten worden de ROR-trainingen niet gevolgd of is het aantal medewerkers dat deze training heeft gevolgd zeer beperkt. Daarnaast worden deze trainingen meestal alleen gevolgd door OOV-medewerkers. Hoewel meermaals wordt aangegeven dat juist eerstelijnsmedewerkers, zoals baliemedewerkers, consulenten en wijkmanagers, baat kunnen hebben bij dit soort trainingen, lijkt hun aanwezigheid bij trainingen in de praktijk beperkt.16 Evenals de deelname aan trainingen op het gebied van extremisme en radicalisering, verschilt de signaleringsstructuur sterk per gemeente. Sommige gemeenten maken gebruik van brede signaleringsoverleggen over jeugd of een bepaalde wijk.

Anders dan bij bijvoorbeeld thema’s als mensenhandel, verwarde personen en ondermijning is er in de meeste IJssellandse gemeenten geen eenduidig, centraal punt waar collega’s en inwoners terechtkunnen met zorgen en signalen over radicalisering en extremisme. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om een meldpunt of aandachtsfunctionaris met deze specifieke portefeuille. Enkele kleinere gemeenten hebben bovendien te maken met personeelswisselingen of moeilijk te vervullen functies, waardoor er ‘geen gesystematiseerd beeld [is] van wat er speelt in de gemeente’.17 Daarnaast zijn er verschillen waarneembaar in de mate waarin signalen worden ingebracht bij de weegtafel: een aantal gemeenten geeft aan nauwelijks meldingen te ontvangen en kleinere gemeenten brengen relatief minder signalen in dan grotere gemeenten.18 Het leeuwendeel van de ­signalen die de weegtafel bereiken, is dan ook afkomstig uit de gemeenten Deventer en Zwolle.19 In de praktijk komen de meeste signalen die op de weegtafel in IJsselland worden besproken, van de politie. Signalen aangaande radicalisering en extremisme worden door politiemedewerkers, bijvoorbeeld wijkagenten of jeugdagenten, met een CTER-label in de Basisvoorziening Handhaving geregistreerd. Vervolgens komen ze binnen bij de CTER-intelcel die de signalen onderzoekt en duidt. Uit de politiedata blijkt dat het aantal CTER­-

42

Rijksuniversiteit Groningen

meldingen in het district IJsselland in de afgelopen jaren wisselt tussen de tachtig en honderdveertig per jaar. Hiervan was meer dan de helft afkomstig uit Zwolle. Van alle signalen werd door de politie zelf een vijfde als ‘nietCTER-­waardig’ bestempeld. Signalen die de CTER-­ intelcel als een acute dreiging beschouwt, worden direct door de politie opgepakt in samenwerking met landelijke partners. Overige signalen die als serieus worden beoordeeld, worden besproken binnen de weegploeg.

Duiding en aanpak Uit gegevens van de gemeente Zwolle en het ZVH blijkt dat er jaarlijks tussen de tien en vijftien personen op de weegtafel worden besproken, met een beperkte daling gedurende de coronapandemie (zie tabel 1). Waar met name de grotere gemeenten regelmatig signalen inbrengen, heeft een aantal vooral kleinere gemeenten nooit aan het weegploeg- of casusoverleg deelgenomen. Het weegploegoverleg vindt in IJsselland maandelijks plaats en conform de landelijke kaders zijn hierbij in principe de drie kernpartners aanwezig: de betreffende gemeente, de politie en het OM. Gezamenlijk wegen zij de binnengekomen signalen en bepalen ze of er aanvullende informatie moet worden verzameld bij de melders of andere relevante partners. Hierbij wordt een breed netwerk van experts ingeschakeld, waaronder ggz-experts of het LSE.20 Zo is het LSE in de afgelopen jaren regelmatig aangehaakt bij zowel de weegploeg als het casusoverleg omdat de lokale partners behoefte hadden aan input van een partij met meer ervaring in casuïstiek op lokaal en landelijk niveau. In uitzonderlijke gevallen kan, bij complexe casuïstiek, een ‘duidingspool’ worden geraadpleegd. Dit is een inhoudelijk expertteam dat gecoördineerd wordt door de gemeente Arnhem en ondersteuning biedt bij het duiden van casuïstiek.

Op basis van de beschikbare informatie en ingewonnen expertise duidt de weegploeg de casus, waarbij ze onder andere kijken naar sociale netwerken, mogelijke voedings­ bodems voor radicalisering en geweldsbereidheid.21 Na de analyse door de weegploeg zijn er volgens het convenant twee mogelijkheden: de persoon in kwestie wordt doorgezet naar een casusoverleg of de signalen blijken hiervoor onvoldoende substantieel. Vanwege de complexiteit van de casussen is het soms moeilijk om een definitief besluit te nemen en blijven casussen soms langere periode op de weegtafel liggen.22 Aan de ene kant duidt dit op een zekere handelingsverlegenheid; aan de andere kant getuigt het van een grote zorgvuldigheid en terughoudendheid bij het toekennen van het CTER-­

Deel III Aanpak

label. Deze terughoudendheid is begrijpelijk, gezien de mogelijke gevolgen van een dergelijk label.23 Het aantal casussen dat na weging overblijft, is in IJsselland maximaal tien per jaar, waaronder een aantal terugkerende gevallen. Volgens de landelijke kaders kunnen bij de casustafels ook andere partijen worden uitgenodigd die vanuit hun taken en bevoegdheden daadwerkelijk een rol en belang hebben bij de casus. In IJsselland blijkt dit echter routinematig te gebeuren: zo worden de RvdK en Reclassering standaard uitgenodigd. Dit geldt voor de RvdK bijvoorbeeld ‘ook wel bij volwassenen, omdat we vragen krijgen: hoe zit het dan met de kinderen?’24 De partijen aan de casustafel stellen gezamenlijk een integraal plan van aanpak op. Hiertoe heeft de NCTV in 2022 het ‘Werkmodel Casusoverleg Radicalisering en Extremisme’ geïntroduceerd, dat in nauwe samenwerking met de Nationale Politie en het LSE is ontwikkeld.25 Dit werkmodel, dat in IJsselland nog niet volledig geïmplementeerd is, faciliteert de multidisciplinaire dialoog aan de casustafel en biedt zowel een methodische en doelgerichte werkwijze als een gezamenlijk begrippenkader voor de aanpak. Deze werkwijze stimuleert actief het aanvullen van ontbrekende informatie, zodat een volledig en accuraat beeld van de situatie kan worden gevormd.

Naast de centrale aanpak via weegploegen en casustafels hebben kleine gemeenten in IJsselland regelmatig eigen methoden en modellen omarmd of ontwikkeld. Deze zijn doorgaans breder dan radicalisering alleen en hebben ook betrekking op het tegengaan van polarisatie en onvrede. Zo wordt bijvoorbeeld in Deventer en Staphorst gebruikgemaakt van het ‘Denkkader Polarisatie’ van filosoof en polarisatie-expert Bart Brandsma. De aanpak van Brandsma is gebaseerd op zijn in 2016 verschenen boek Polarisatie, waarin hij voor het tegengaan van polarisatie een sleutelrol toekent aan het ‘stille midden’: het omvangrijke collectief van mensen dat zich niet laat meeslepen in de dynamiek van heftige tegenstellingen. Deze analytische bril is bijvoorbeeld toegepast in Staphorst in het proces rondom de verwerking van de tumultueuze sinterklaasintocht van 2022. Terugkijkend omschreef een geïnterviewde politieambtenaar het als volgt: ‘Wij zijn gaan pushen op die polen, maar dat werd hem niet. Die polen wilden helemaal niet verbonden worden.’26 Het referentiekader van Brandsma heeft de betrokken partijen laten inzien dat ze zich beter konden richten op de brede middenpositie in plaats van het ­verbinden van de (kleine) groepen met ‘extreme’ standpunten.

Dit wordt bevestigd door een betrokken gemeentemedewerker: ‘Je moet meer vanuit het midden gaan nadenken in plaats vanuit de polen.’27 Deze aanpak sluit goed aan bij het eerder omschreven Bondgenoten­

netwerk van de politie, omdat deze bondgenoten vanuit hun verbindende rol het stille midden kunnen versterken. In de kleinere gemeenten wordt bovendien vaak voor een aanpak gekozen die aansluit bij de lokale cultuur en bevolking. In Staphorst wordt bij jongerenoverlast bijvoorbeeld ingezet op huis-aan-huisgesprekken waarbij ook de ouders aanwezig zijn: ‘Als we hier voor een koude aanpak zouden gaan met een dreigende brief, zou dat ook hier averechts werken. Dan kan je beter dat huis-aan-huisgesprek voeren’, legde een gemeentemedewerker uit.28 ‘Wij gaan in gesprek met de mensen. Dat zien wij als “de Staphorster aanpak” en dat staat ook zo ook in het Integraal Veiligheidsplan. Dat werkt in de meeste gevallen wel. We houden mensen een spiegel voor: kijk nou waar je mee bezig bent.’29 Deze aanpak is typerend voor de kleinere gemeenten in de regio, die de voorkeur geven aan korte lijntjes met hun inwoners. In Dalfsen krijgt dit vorm in de ‘Dalfsen boerenklompenaanpak’.30 Een gemeentemedewerker verwoordde het als volgt: ‘Als je maar een beetje met je voeten in de klei blijft staan, dan voel je wel wat er speelt.’31 Tijdens de boerenprotesten werd er daarom rechtstreeks contact gezocht met de betrokkenen die omgekeerde vlaggen hadden opgehangen: ‘Ik bel die jongens, ze komen naar het gemeentehuis.

We proberen te bemiddelen en een compromis te vinden’, aldus de betrokken gemeentemedewerker.32 Ook bij de organisatie van noodopvang werd proactief contact gezocht met de omwonenden: ‘De burgemeester gaat in gesprek met de buren; het is heel kleinschalig’, en ‘We proberen doelgroepenbijeenkomsten te houden, zodat de burgemeester iedereen kent.’33 Ook in Ommen, Hardenberg, Raalte en Steenwijkerland benadrukten de geïnterviewden dat het contact met de inwoners centraal staat.34 ‘Als er een plan van aanpak nodig is, gaat onze procescoördinator samen met de politie in gesprek met de inwoner. Onze filosofie is: “we praten mét de inwoner en niet óver de inwoners”, zolang dat mogelijk is. De lijnen kunnen kort zijn, en dat is vanuit mijn rol belangrijk’, vertelde een gemeentemedewerker uit Steenwijkerland.35 Concluderend kan worden vastgesteld dat de aanpak in de meeste gemeenten in IJsselland grotendeels via de landelijke kaders is vormgegeven. Tegelijk heeft het belang van lokale binding en cultuur in combinatie met de beperkte aanwezigheid van formele casuïstiek een diversiteit aan lokale benaderingen opgeleverd, die vaak een bredere focus hebben dan extremisme alleen. Deze constatering zal worden uitgewerkt in de volgende paragraaf, waarin we de belangrijkste observaties over de lokale aanpak bespreken.

43

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

Observaties Directbetrokkenen beschouwen de lokale aanpak van extremisme en radicalisering in IJsselland grotendeels als positief. Dit is in lijn met evaluaties uit andere delen van het land, waaruit blijkt dat de integrale, persoonsgerichte aanpak als potentieel krachtig wordt beoordeeld.36 Vrijwel alle geïnterviewde professionals zijn tevreden over de korte lijntjes met de ketenpartners en de brede, integrale samenwerking. Dat geldt niet alleen voor de samenwerking met de kernpartijen, maar ook met bijvoorbeeld woningbouwcorporaties en zorginstellingen, en voor de regionale samenwerking binnen het RCIV.37 Gemeenten die werken met ‘voelsprieten in de wijk’, zoals het Bondgenotennetwerk, wijkteams of wijk­ managers, zijn zeer positief over de preventieve effecten hiervan. Betrokkenen geven aan dat deze preventieve aanpak bijdraagt aan de-escalatie, de relatie tussen ­overheid, politie en burger versterkt en ervoor zorgt dat signalen en zorgen eerder worden opgevangen en gedeeld.38 Aan de andere kant wordt aangegeven dat kleinere gemeenten die geen ruimte of budget hebben voor dit wijk- en gemeenschapsgerichte werken, ook een mindere informatiepositie hebben.39 Een betrokkene illustreert: ‘Wij hebben geen sociaal wijkteam meer, wat ik soms terugzie in tijdig binnenkrijgen van signalen.’40 De afgelopen jaren zijn in IJsselland diverse professionaliseringsstappen gezet.

Dit geldt in de eerste plaats voor de invoering van de weegploeg en de doorontwikkeling van de casustafel. De grotere rol die de procesregisseur van het ZVH hierin heeft gekregen en diens inspanningen en betrokkenheid worden door de respondenten positief gewaardeerd.41 Daarnaast wordt door diverse betrokkenen aangegeven dat IJsselland de afgelopen jaren intensief bezig is met het organiseren van en deelnemen aan trainingen.42 Een van de geïnterviewden, die extremis­me- en radicaliseringstrainingen heeft gegeven in de regio, benadrukt hoe leergierig het netwerk van IJssellandse professionals zich opstelt: ‘Ik heb echt ontzettend veel trainingen gegeven in Zwolle. [...] Je hebt daar een netwerk dat zich heel vragend en lerend opstelt. Dit is een netwerk van professionals dat zich kwetsbaar opstelt en bang is dingen te missen, te vergeten of het niet goed te doen. Dat is wel anders dan in andere regio’s.’43 Toch zijn er, naast deze positieve aspecten, ook enkele kanttekeningen te plaatsen bij de aanpak van extremisme in IJsselland. Hoewel een grondige evaluatie van de aanpak in de regio buiten de doelstelling van dit onderzoek valt, leidden de geanalyseerde bronnen en interviews ook tot een aantal kritische observaties. Daarbij is er specifiek

44

Rijksuniversiteit Groningen

gekeken naar de vraag in hoeverre de regionale aanpak aansluit bij de bevindingen met betrekking tot het fenomeen uit deel II van dit rapport. In hoeverre worden de recente ontwikkelingen door de relevante professionals en beleidsmakers (h)erkend en hoe worden deze geadresseerd? Dit wordt besproken aan de hand van zeven observaties.

1 De lokale aanpak van een fluïde fenomeen In deel II van dit rapport kwam naar voren dat het fenomeen extremisme in IJsselland diffuus en divers is qua verschijningsvormen, netwerken en gedachtegoed. Bovendien zijn de grenzen tussen (inter)nationaal en lokaal, online en offline, activisme, vandalisme, extremisme, radicalisering en zorgproblematiek de afgelopen jaren steeds vloeiender geworden. Enkele respondenten benadrukken expliciet de complexiteit en gelaagdheid van het fenomeen, met name in relatie tot activisme en maatschappelijke onrust.44 Zoals een professional treffend opmerkt: ‘Het is ook heel diffuus hè? Ik bedoel: vroeger was iets links of rechts. Je hebt nu natuurlijk heel veel vermenging en overlapping.’45 Deze diffuse aard en de diversiteit van extremisme hebben belangrijke implicaties voor de aanpak van het fenomeen in de regio IJsselland. Professionals signaleren dat het fenomeen als ‘ongrijpbaarder’ wordt ervaren en het daardoor moeilijker te herkennen, duiden en bestrijden is.46 Een politiemedewerker benadrukt dat het veranderende karakter van extremisme noodzaakt tot een heroverweging van de aanpak: ‘Radicalisering werd heel erg bekeken in de lijnen van aan- of afwezigheid van overheid en maatschappelijke organisaties. Jihadisten werden gezien als een bubbeltje in de wijk die heel erg ver van de overheid en maatschappelijke organisaties radicaliseerden.

De gedachte was: hoe nabijer overheid is, hoe groter de kans dat je mensen niet laat radicaliseren. Je ziet dat tijdens corona de temperende werking vanuit de overheid en maatschappij helemaal weg is en soms zelfs omgekeerd. In coronatijd zag je keurige gezinnen die zich ineens totaal tegen het beleid van Albert Heijn keerden met de mondkapjes. De moeder komt dan in beeld omdat die demonstratief supermarkten inloopt en de kinderen zien we dan bij 2G-feestjes terug­ komen. Dan schoot je in de oude modus: we moeten daar allerlei sociale instituties inbrengen, wijkteams et cetera, “overheid wees meer nabij” – daar zag je vaak

Deel III Aanpak

een averechtse werking. Die basisaanname moeten we heroverwegen.’47 De uitdagingen in de aanpak worden zichtbaar in de omgang met de groeiende antioverheidssentimenten. Vooral de benadering van de soevereinenbeweging vormt voor veel respondenten een punt van zorg, waarbij men zich afvraagt in hoeverre dit onder CTER en/of openbare orde en veiligheid valt en hoe moet worden omgegaan met verschillende ‘gradaties’ in soevereiniteit. Daarnaast vragen professionals in IJsselland zich af hoe deze groep het beste benaderd kan worden, zonder de relatie met de overheid verder te verstoren, terwijl tegelijkertijd wel bestuurlijke of strafrechtelijke grenzen worden gesteld wanneer dat noodzakelijk is. De soevereinenbeweging raakt een breder vraagstuk over hoe overheidsinstanties burgers kunnen bereiken die het overheidsgezag betwijfelen of zelfs in het geheel niet erkennen. Een gemeentemedewerker verwoordde dit als volgt: ‘Wat kunnen en moeten wij hiermee? Een goed antwoord hebben wij nog niet. Ik denk dat alle gemeenten hiermee worstelen. Wij zijn nog zoekende. Met mijn boerenverstand zeg ik altijd: probeer eerst contact te leggen, voordat je iets dwangmatigs op gaat leggen.’48 Ook andere professionals onderstrepen het belang om in dialoog te blijven: ‘In de praktijk is het nu: in gesprek blijven. Maar we hebben veel vragen.

Wat als er weer brieven binnenkomen? Gaan we reageren? Hoe gaan we reageren? Het is nu echt “op eieren lopen”.’49 Deze onzekerheid leidt ook tot twijfels over waar en door wie signalen van soevereiniteit moeten worden opgepakt: binnen de kaders van bijvoorbeeld zorgproblematiek en ondermijning of vanuit CTER-perspectief? In de praktijk kiezen de betrokken instanties nu vaak voor de eerste twee: ‘Die pakken we dan op in het kader van ondermijning en zorgen rondom het kind. Maar niet vanuit extremistisch gedrag of bepaald gedachtegoed.’50 Eenzelfde soort worsteling over de juiste aanvliegroute zien we als het gaat om de overlap tussen geestelijke gezondheidszorg (ggz) in relatie tot extremisme en radicalisering: ‘Dat is dan het kip-of-het-ei-verhaal: is het ­psychiatrie of gedachtegoed?’51 In de praktijk worden personen met psychiatrische klachten en radicaal gedachtegoed eerder doorverwezen naar de ggz-tafel dan naar de casustafel voor radicalisering en extremisme.52 Terwijl dergelijke keuzes in de perceptie van betrokkenen en in de huidige praktijk regelmatig of-ofkwesties zijn, vereist de complexe aard van hedendaags extremisme een daadwerkelijk geïntegreerde benadering waarbij verschillende domeinen, zoals CTER en ondermijning of veiligheid, zorg en maatschappelijke dienst­

verlening, nauw samenwerken om het fenomeen te duiden en effectief te interveniëren.

2

Bredere bewustwording en aandacht

In Nederland heeft de focus in de extremismeaanpak lange tijd gelegen op het jihadisme. Hoewel dit op landelijk niveau wellicht begrijpelijk was, leidde dit op regionaal niveau soms tot ongewenste situaties. Zo bleek uit onderzoek naar extremisme in de provincies Groningen, Friesland en Drenthe dat de lokale aanpak en de daarbij betrokken professionals tussen 2014 en 2022 sterk focusten op dreigingen vanuit het jihadisme. Jihadisme speelde in deze periode echter slechts een beperkte rol in Noord-­ Nederland, waardoor er een discrepantie was tussen de aanpak en het fenomeen. Door de onevenredige focus op het jihadisme werden recentere vormen van antioverheidsen rechts-extremisme vaak niet als zodanig (h)erkend.53 Een vergelijkbaar patroon lijkt zich ook in IJsselland te hebben afgespeeld.

Verschillende respondenten erkennen dat de focus lange tijd op het jihadisme en op contact met bijvoorbeeld moskeeën heeft gelegen.54 Dit komt ook naar voren uit het trainingsaanbod, dat voor 2022 vooral gericht was op het jihadisme.55 Illustratief in dit verband is een onderzoeksrapport van 2018 naar de voedings­ bodems voor radicalisering in Zwolle, waaruit blijkt dat de gemeente de focus bij de preventie legt op het investeren in contacten met aanspreekpunten binnen migrantengroepen ‘om de overheid voor deze gemeenschappen een gezicht te geven’.56 Dit onderzoek toont aan dat er de afgelopen jaren in IJsselland belangrijke stappen zijn gezet op het vlak van bewustwording over de veelzijdigheid en diversiteit van het fenomeen. Lokale professionals hebben over het algemeen aandacht voor de verschillende verschijningsvormen van extremisme, zoals antioverheidoverheids-, rechts- en links-extremisme.57 Dit wijst op vooruitgang door middel van onder meer training en professionalisering. Tegelijk rijst de vraag in hoeverre deze bredere bewustwording al volledig is doorgedrongen in de praktijk. De meeste casussen die op de weeg- en casustafels worden besproken, zijn nog altijd jihadistisch van aard. Bij sommige interviews, met name in kleinere gemeenten, moest expliciet gevraagd worden naar vormen van extremisme buiten het jihadisme.

Een van de geïnterviewde experts merkte bovendien op dat de kennis en erkenning van met name rechts-extremisme in de regio Oost-Nederland nog steeds achterblijven.58 Evenals in Noord-Nederland enkele jaren geleden, bestaat het risico dat het jihadisme als iets ‘van buitenaf’

45

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

en daardoor eerder als bedreigend wordt ervaren, terwijl antioverheidssentimenten en radicaal- en extreemrechts gedachtegoed genormaliseerd en breder geaccepteerd zijn. Zo uitten verschillende respondenten tijdens de interviews kritiek op de landelijke overheid en/of landelijke politici, bijvoorbeeld omdat ze bijdragen aan polarisatie en verharding of omdat er politiek bedreven wordt over de ruggen van lokale bestuurders.59 Dat anti­ overheidssentimenten voor lokale professionals wellicht voorstelbaarder zijn dan jihadistische sympathieën, kan bijdragen aan het verschillend interpreteren en duiden van mogelijke signalen van radicalisering. Kortom, hoewel in IJsselland positieve ontwikkelingen zichtbaar zijn op het gebied van bredere bewustwording over de ­veelzijdigheid van hedendaags extremisme, blijft dit een punt van aandacht voor zowel bestuurders als ­professionals.

3 Signaleringsstructuur en zicht op het fenomeen Een derde observatie betreft de signaleringsstructuur en het zicht op het fenomeen radicalisering en extremisme in de regio IJsselland. Uit veel interviews met gemeentemedewerkers blijkt dat zij zeer weinig tot geen signalen ontvangen op het gebied van radicalisering en extremisme. Veel gemeenteprofessionals uiten zorgen of signalen hen wel bereiken en of inwoners weten waar ze terechtkunnen met deze signalen. Een respondent merkte op: ‘Er is extremisme in IJsselland, maar het komt niet boven.’60 Een andere professional gaf aan: ‘Wij krijgen weinig signalen, maar ik denk dat er meer moet zijn. Dat heb ik al jaren, maar dat heeft niet geleid tot incidenten.’61 Een derde respondent vroeg zich af: ‘Zien we alles of zijn er meer casussen die we moeten bespreken?’62 Een vierde stelde: ‘Ik denk dat een aantal gemeenten het niet ziet, of vindt dat het er niet is. Waarvan ik denk dat het er wel is. Die komen dan niet aan tafel.’63 Zoals deze uitspraken illustreren, realiseren veel betrokkenen zich terecht dat een gebrekkige signalerings­ structuur leidt tot een beperkt zicht op het fenomeen: ze hebben het gevoel dat er wel degelijk meer speelt dan de huidige signalen doen vermoeden. Een betrokkene merkte hierover op: ‘Maar het is ook waar de focus op ligt en wat je wordt aangeleerd. Dat heeft invloed op de signalering.

Als je weet waar je naar moet kijken, ga je ook meer dingen zien.’64 Het valt dan ook op dat met name de kleinere gemeenten (ook relatief gezien) zeer weinig signalen op de weegtafel brengen. De meeste signalen die worden ingebracht, zijn afkomstig van de politie en in

46

Rijksuniversiteit Groningen

veel mindere mate van gemeenten of andere ketenpartners, zoals scholen of wijkteams. Met name in kleinere gemeenten zijn de signaliserings­ structuren en capaciteit voor training, signalering, duiding en aanpak beperkt aanwezig of nog in ontwikkeling.65 Zo ontbreekt in de meeste gemeenten een centraal punt waar inwoners en medewerkers signalen kunnen inbrengen, zoals een meldpunt of een aandachtsfunctionaris voor extremisme en radicalisering. Daarnaast is het de vraag of elke gemeente even alert is op signalen van extremisme en radicalisering en of deze signalen voldoende serieus worden genomen. De soms gebrekkige signalerings- en duidingsstructuren hebben onder andere te maken met de geringe capaciteit op het gebied van openbare orde en veiligheid in deze gemeenten, waardoor andere veiligheidsthema’s, zoals ondermijning, voorrang krijgen.66 Het brede takenpakket en het hoge personeelsverloop in deze kleinere gemeenten maken het lastig om processen, kennis en expertise goed te borgen.

Hoewel de bestaande situatie dus begrijpelijk is, is er tegelijk consensus onder betrokkenen dat in IJsselland op het gebied van signalering, training en het opbouwen van een informeel netwerk nog winst te behalen valt.67 Gemeenten met meer capaciteit op en meer ervaring met CTER-problematiek, zowel binnen de eigen organisatie als bij de politie, hebben doorgaans beter zicht op en begrip van het fenomeen. Een politieprofessional geeft bijvoorbeeld aan: ‘De grote steden zijn gezegend met wijkteams. [...] Kleine gemeenten moeten het zelf maar fixen, zijn allemaal duizendpootjes die hulp moeten invliegen vanuit grote gemeenten. De informatiepositie is wellicht beter in grote gemeenten door die wijkteams.’68 Ook de verdeling van versterkingsgelden vanuit de NCTV kan hierbij een rol spelen, aangezien kleinere gemeenten hier minder toegang toe hebben en/of minder een beroep op doen. Een respondent geeft aan: ‘Je ziet wel dat een grote stad het grootste deel van de beschikbare versterkingsgelden opslokt, waardoor de rest van IJsselland een beetje een ondergeschoven kindje is.’69 In lijn hiermee valt ook op dat de NCTV vooral contact heeft met grotere gemeenten, terwijl juist kleinere gemeenten soms belang hebben bij diens advisering en expertise. Hoewel het ZVH dit deels opvangt door ondersteuning te bieden, ­blijven de gevolgen voor kleinere gemeenten merkbaar.

Tegelijkertijd wijzen enkele betrokkenen erop dat verbetering van de signaleringsstructuur zou kunnen leiden tot een capaciteitsprobleem. Als er meer signalen binnenkomen, neemt logischerwijs ook de de vraag naar opvolging toe: ‘Als je meer leert signaleren en herkennen, krijg je wel meer aangedragen en dan krijgen we misschien wel een capaciteitsprobleem. Dat is een vicieuze cirkel.’70

Deel III Aanpak

Het vergroten van bewustwording en training in signalering vraagt dus tegelijkertijd ook om versterkte capaciteit binnen gemeenten om de (mogelijke) toename van signalen effectief te kunnen verwerken en opvolgen.

4

Pluriformiteit in aanpak

Een vierde observatie betreft de pluriformiteit aan structuren voor de aanpak van radicalisering en extremisme in IJsselland. Uit onze analyse van de lokale aanpak blijkt dat gemeenten in de afgelopen jaren verschillende methoden en modellen hebben geïmplementeerd om polarisatie en maatschappelijke onrust en – in het verlengde daarvan – radicalisering en extremisme tegen te gaan. Zo wordt in Zwolle, Deventer en Staphorst gebruikgemaakt van de eerdergenoemde Bondgenotenmethodiek van de politie. Naast de Bondgenotenmethodiek zetten Deventer en Staphorst in op depolarisatiestrategieën van Bart Brandsma, die zich richten op het verminderen van spanningen binnen de samenleving door het bieden van handvatten om polariserende tendensen tegen te gaan. In andere gemeenten ligt de nadruk meer op het samenvoegen van zorg en veiligheid. Zo volgt Raalte bijvoorbeeld een CTER-benadering waarin zorg en veiligheid zijn gecombineerd in de rol van een ‘ketenregisseur’ die de taak heeft om beide domeinen te overzien, ‘zodat iemand zich er iedere dag mee bezighoudt, die ook de combinatie kan maken van zorg en veiligheid’. In ‘signaleringsoverleggen’ voor zowel jeugd als volwassenen worden signalen over problematisch gedrag gedeeld en besproken.

Als radicalisering wordt gedetecteerd, worden aparte multidisciplinaire overleggen georganiseerd om de juiste interventiepartners te betrekken.71 Naast de verschillende ‘geïmporteerde’ modellen hebben vooral de kleinere gemeenten hun eigen lokale benaderingen ontwikkeld, die afgestemd zijn op de specifieke context van hun ‘lokale cultuur’ en bevolking. Voorbeelden hiervan zijn de ‘Staphorster aanpak’ en de ‘Dalfsen boerenklompenaanpak’, die beide sterk leunen op lokale netwerken en korte lijnen met de gemeenschap enerzijds en intuïtie van de lokale professionals anderzijds. Deze benaderingen, die sterk geworteld zijn in de lokale cultuur en gemeenschapszin, maken gebruik van preventieve interventies die niet altijd via formele netwerken verlopen. Het directe contact met de inwoners speelt hierbij een cruciale rol. Zoals blijkt uit deze voorbeelden, bestaat er een grote verscheidenheid aan methoden, modellen en benaderingen om mogelijke radicalisering te adresseren. Een van de respondenten omschreef het als volgt: ‘In bijna alle elf

[IJssellandse] gemeenten zit een procesregisseur, maar ik krijg de indruk dat we dat allemaal op een lokale manier invullen.’72 Dit kan voordelen bieden omdat de verschillende aanpakken flexibel zijn en kunnen inspelen op lokale omstandigheden, wat gemeenten de mogelijkheid geeft om maatwerk te leveren op een schaal die past bij de specifieke behoeften van hun diverse gemeenschappen. Daartegenover staat dat deze hyperlokale modellen ook risico’s met zich mee kunnen brengen. Zo zijn de verschillende modellen en benaderingen vaak breder ingestoken vanuit bijvoorbeeld polarisatie of zorgproblematiek en is de vraag in hoeverre deze geschikt zijn om signalen van radicalisering en extremisme te herkennen en duiden. Bovendien kunnen bepaalde signalen blijven hangen in lokale netwerken zonder dat ze geagendeerd worden bij het ZVH. Dit kan resulteren in blinde vlekken, waarbij cruciale signalen die mogelijk wijzen op radicalisering of extremisme de weegploeg niet bereiken. Hierdoor worden signalen minder goed geborgd en is er onvoldoende zicht op een regiobreed overzicht van het fenomeen en de ontwikkelingen daarin. Dit leidt tot een beperkte lokale informatievoorziening en voorkomt dat het volle potentieel van een bredere, meer gecoördineerde aanpak wordt benut.

De fragmentatie in aanpak en het risico op blinde vlekken of gemiste signalen onderstrepen de noodzaak van een zorgvuldige afweging tussen lokale autonomie en regionale coördinatie. Gezien de immense diversiteit aan contexten en gemeenschappen binnen de IJssellandse gemeenten, is het de vraag of uniformiteit in aanpak een wenselijk doel moet zijn. Terwijl maatwerk noodzakelijk is om aan te sluiten bij lokale omstandigheden, kan een gebrek aan coherentie echter leiden tot gemiste kansen om structureel samen te werken en daarmee de effectiviteit van interventies te vergroten.

5

Duidingsmethodiek

Op landelijk niveau wordt in toenemende mate benadrukt dat het belangrijk is objectieve criteria te hanteren voor het duiden van signalen binnen de weegploeg en het formuleren van een aanpak binnen de casustafel. Zo schrijft het wetsvoorstel ‘Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten’ voor dat de weging moet plaatsvinden op basis van vijf specifieke objectieve criteria. Ook het convenant van de PGA-R schrijft het gebruik van objectieve criteria voor.73 Dit is van belang omdat de PGA-R ingrijpt op de persoonlijke levenssfeer en vergaande gevolgen kan hebben voor de privacy en bewegingsvrijheid van een persoon.74

47

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

De regio IJsselland heeft de afgelopen jaren veelvuldig geworsteld met de implementatie en het gebruik van een eenduidige duidingsmethodiek en een systematisch werkmodel voor weeg- en casustafels. In de praktijk valt in de eerste plaats op dat in sommige gemeenten duiding van signalen ‘aan de voorkant’ plaatsvindt, waarbij betrokken professionals individueel of in klein team­ verband bepalen in hoeverre signalen serieus genomen moeten worden. Hoewel dit tot op zekere hoogte onvermijdelijk is, lijkt dit proces soms te rigoureus en ontstaat er een soort ‘pre-weging’.75 Mogelijk serieuze signalen blijven hierdoor lokaal ‘hangen’ en bereiken nooit de weegtafel, wat diverse risico’s met zich meebrengt. Het kan als gevolg hebben dat signalen onjuist, eenzijdig en vanuit de tunnelvisie van één organisatie of zelfs één professional worden beoordeeld. Dit levert risico’s op, omdat signalen van radicalisering mogelijk niet (tijdig) worden herkend en geadresseerd. Daarnaast bestaat ook het risico dat een persoon onterecht wordt gezien als mogelijk geradicaliseerd, wat niet wenselijk is gezien de verstrekkende gevolgen van een dergelijk label.76 In de tweede plaats valt het met name bij de weegploeg op dat de partners in IJsselland op zoek zijn naar een systematische en objectieve vorm van duiding.

Sommige respondenten benoemen dat onderbuik- en ‘niet pluis’-gevoelens vooral belangrijk zijn in het weeg- en duidingsproces.77 Een aantal betrokkenen erkent dat de duiding van signalen soms het gevolg is van improvisatie: ‘Eenduidig duiden: dat kan efficiënter. Nu improviseren we maar.’78 Ook de procesregisseur van het ZVH erkent dat de weging systematischer kan: ‘Het is niet helemaal willekeurig, want je doet het met elkaar en we stellen elke keer redelijk dezelfde vragen. Alleen het is niet heel methodisch onderbouwd nog. [...] Zo is het bij iedere casus heel erg zoeken, en je wilt dat eigenlijk wat meer gestructureerd hebben.’79 Hiervoor wordt er onder andere gekeken naar commerciële duidingsinstrumenten, zoals van NTA. In de derde plaats blijken er in IJsselland verschillende opvattingen te heersen over het eerdergenoemde werkmodel van de NCTV, dat gebruikt wordt om een persoons­ gerichte aanpak te kunnen formuleren. Dit werkmodel wordt door een aantal partners ervaren als te rigide. Een van de betrokkenen noemt het een ‘gedrocht’ omdat het (te) veel tijd in beslag neemt, maar geeft ook aan dat je met zoveel partners iets nodig hebt om op terug te kunnen vallen. Anderen benadrukken dat het vooral voelt als ‘het afvinken van een vragenlijst’, terwijl het vanwege de onvoorspelbaarheid van menselijk gedrag vooral maatwerk moet zijn.80

48

Rijksuniversiteit Groningen

Deze observaties met betrekking tot het proces in de ‘pre-weging’ en weeg- en casustafels tonen de worsteling met het hanteren van eenduidige en systematische duidingsmethodieken. Gezien de grote diversiteit in de ­casuïstiek is dit enerzijds onvermijdelijk, maar anderzijds is het van belang dat de betrokken professionals zich bewust zijn van mogelijke valkuilen. Om tot een effectieve en doordachte aanpak te komen, is het daarnaast belangrijk te (blijven) zoeken naar een balans tussen methodische precisie en maatwerk, waarbij zowel objectieve criteria als de complexiteit van individuele situaties worden meegenomen.

6

Regionale coördinatie

Hoewel de lokale aanpak van radicalisering en extremisme in IJsselland in grote lijnen goed is belegd en het ZVH hierin een belangrijke rol vervult, bleek ook uit de voorgaande observaties dat er op verschillende niveaus enige onduidelijkheid bestaat over de processen en rolverdeling binnen de lokale aanpak. Zo constateerden we al dat er grote verschillen bestaan tussen grotere en kleinere gemeenten. Zwolle en Deventer beschikken over de nodige ervaring omtrent CTER-casuïstiek en hebben teams en processen ingericht om signalen tijdig te herkennen en te duiden. Voor enkele kleine gemeenten geldt eveneens dat zij al langere tijd actief bezig zijn geweest met het opzetten van een lokale aanpak. Dit is bijvoorbeeld het geval in Raalte, dat in 2013 te maken kreeg met een jihadistische ‘uitreiziger’, wat leidde tot de ontwikkeling van de lokale extremismeaanpak. Doorgaans hebben kleinere gemeenten in IJsselland echter meer moeite met hun positie en rol in de aanpak van extremisme. Zo weten medewerkers soms niet welke route zij moeten volgen bij het ontvangen van serieuze signalen en ontbreekt er af en toe zelfs basiskennis over het proces en de werking van weeg- en casustafels, evenals over de rol van het ZVH.

Zoals we al eerder opmerkten, hebben professionals in deze kleinere gemeenten bovendien vaak minder ervaring met CTER-casuïstiek en zijn zij minder getraind in het herkennen en duiden van signalen van radicalisering en extremisme. Deze gemeenten geven aan behoefte te hebben aan sterkere regionale samenwerking en uitwisseling van kennis met meer ervaren partners om hen te helpen de aanpak door te ontwikkelen en te leren van best practices van meer ervaren gemeenten.81 Daarnaast blijkt er ook onduidelijkheid te bestaan over de taken en rollen binnen de structuur van weeg- en casustafels. Het meest prominente voorbeeld hiervan is

Deel III Aanpak

de rol van ‘externe casuspartners’ in het proces, en dan met name de RvdK en Reclassering. Zoals is aangegeven bij de bespreking van de lokale aanpak, mogen alleen partnerorganisaties worden uitgenodigd die vanuit hun taken en bevoegdheden daadwerkelijk een rol en belang hebben bij de casus. Hoewel ‘daadwerkelijk een rol en belang’ op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd, is het maar de vraag in hoeverre IJsselland hier navolging aan geeft. Zo worden de RvdK en Reclassering routinematig uitgenodigd, ook als het geen minderjarigen of personen met kinderen betreft dan wel personen die in of reeds uit detentie zijn. De RvdK schuift vaak aan, ‘ook wel bij volwassenen’, bijvoorbeeld om kennis op te doen en ontwikkelingen te volgen. Hoewel deze betrokkenheid begrijpelijk is, komt de vraag op of dit inderdaad nodig en wenselijk is, onder andere gezien de uitwisseling van persoonsgegevens. Bovendien heerst er onduidelijkheid over wat er van de Reclassering verwacht wordt in het kader van de casustafels.82 Deze onduidelijkheid over verantwoordelijkheden zorgt voor verwarring over verantwoordelijkheden en taken binnen de samenwerkingsverbanden. Dit gebrek aan duidelijkheid bij zowel bepaalde gemeenten als ketenpartners illustreert een bredere behoefte aan meer regionale coördinatie en uitwisseling.

Zo kunnen meer ervaren gemeenten een voortrekkersrol spelen door hun expertise en processen te delen met minder ervaren partners. Kleinere gemeenten kunnen beter toegerust worden om signalen van extremisme te herkennen en aan te pakken, wat uiteindelijk kan bijdragen aan een coherente en efficiënte aanpak in de regio. De kennisuitwisseling zou ook kunnen worden belegd bij een aandachtsfunctionaris met specifieke expertise op het gebied van radicalisering en extremisme, die als centraal aanspreekpunt voor de regio fungeert.

7 Bestuurlijke prioritering en handelingsverlegenheid Het thema extremisme en radicalisering is over het algemeen laag geprioriteerd in veel gemeenten in IJsselland. Uit een analyse van de verschillende Integrale Veiligheids­ plannen (IVP’s) van de IJssellandse gemeenten, waarin de beleidsprioriteiten voor een aantal jaren worden vastgelegd, blijkt dat het thema radicalisering en extremisme relatief weinig aandacht krijgt; het wordt meestal niet of slechts zeer kort aangestipt en altijd als subthema binnen bredere onderwerpen zoals zorg, veiligheid of integriteit.83 Zelfs in gemeenten waar het thema wél als prioriteit is aangemerkt in het IVP of elders, ontbreekt vaak de bijbe-

horende aandacht. In de woorden van een respondent: ‘Wij hebben het geprioriteerd in onze veiligheidsagenda, dus in principe is het een thema met prioriteit. Maar omdat we zien dat ook andere thema’s veel aandacht vragen, is dit wel een thema dat de laatste jaren een beetje ondergesneeuwd is.’84 De lage prioritering heeft gevolgen voor de beschikbare budgetten en de capaciteit. In de meeste gemeenten is er wel een aangewezen OOV-ambtenaar of een proces- of ketenregisseur voor zorg en veiligheid die in theorie verantwoordelijk is voor het thema radicalisering en extremisme. In de praktijk gaat dat thema echter vaak op in bredere kwesties zoals polarisatie, maatschappelijk onbehagen of zelfs ondermijning. Een gemeentemedewerker verwoordde het als volgt: ‘We zien het thema [radicalisering en extremisme] als onderdeel van zorg en veiligheid en ondermijning: het zit op het snijvlak.’85 Een andere respondent gaf aan: ‘Er is zoveel: dus dat thema [radicalisering en extremisme] staat ver van je af. Dan laat je het al gauw over aan grotere gemeenten.’86 Deze lage prioritering en de daaruit voortvloeiende beperkte personele bezetting is enerzijds begrijpelijk, gezien de beperkte casuïstiek. Zoals we hiervoor al constateerden, kan dit er anderzijds echter toe leiden dat relevante ontwikkelingen en signalen worden gemist.

Volgens een aantal respondenten is het gebrek aan bestuurlijke aandacht en prioritering dan ook een knelpunt in sommige IJssellandse gemeenten.87 Uit de interviews blijkt dat de insteek van lokale bestuurders op het thema radicalisering en extremisme vaak reactief van aard is: er wordt pas actie ondernomen als er wat speelt op dit vlak.88 Een gemeentemedewerker zegt hierover: ‘Het probleem is dat je het niet ziet: het gaat goed zolang het goed gaat, dan is er geen sense of urgency om er wat mee te doen. Dan zijn er bestuurlijk andere prioriteiten.’89 Sommige respondenten wijzen erop dat er bestuurders zijn die bewust de keuze maken om niet in te grijpen of actie te ondernemen, uit angst voor politieke gevoeligheden of complicaties.90 Dit suggereert een bepaalde terughoudendheid om het thema te prioriteren, aangezien dit zou kunnen leiden tot meer casuïstiek en negatieve aandacht. Deze houding is contraproductief, niet alleen omdat er belangrijke signalen gemist kunnen worden, maar ook omdat er geen interne expertise en structuur worden opgebouwd, wat wordt geïllustreerd door het feit dat regelmatig externe expertise wordt ingehuurd om opduikende problematiek te adresseren. Het wegkijken leidt tot de ontkenning van een probleem, waardoor effectieve maatregelen niet kunnen worden genomen.91

49

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

Deze voorbeelden getuigen van een zekere handelsverlegenheid in de regio, wat enerzijds begrijpelijk is, maar tegelijkertijd risico’s met zich meebrengt. In de ­aanpak van radicalisering en extremisme is vroegtijdige signalering en interventie immers van groot belang. Dit vraagt om nauwe samenwerking tussen de verschillende ketenpartners – waaronder zorginstellingen en scholen – om mogelijke risico’s tijdig te identificeren en te adresseren. Algemeen kan worden gesteld dat een effectieve aanpak valt of staat met bestuurlijke prioritering en voldoende aandacht voor dit thema. Het is dan ook essen­ tieel dat alle betrokken partijen proactief beleid ontwikkelen en implementeren. Dit betekent niet alleen dat er duidelijke processen en afspraken moeten zijn, maar ook dat er voldoende middelen, kennis en capaciteit aan­ wezig zijn om adequaat te kunnen handelen.

50

Rijksuniversiteit Groningen

Deel III Aanpak

1. 2.

3.

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.

NCTV, ‘Bevorderen, Beschermen, Bestrijden – Nationale Extremismestrategie 2024-2029’, 17 mei 2024. Francesco Ragazzi en Lili-Anne de Jongh, ‘Countering Radicalization: Hijacking Trust? Dilemmas of Street-level Bureaucrats in the Netherlands’, in Radicalization in Belgium and the Netherlands: Critical Perspectives on Violence and Security, onder redactie van Nadia Fadil, Martijn de Koning en Francesco Ragazzi (I.B. Tauris, 2019), https://doi.org/10.5040/9781788316187. Ineke Roex en Floris Vermeulen, ‘Pre-Emptive Measures Against Radicalization and Local Partnerships in Antwerp’, in Radicalization in Belgium and the Netherlands: Critical Perspectives on Violence and Security, onder redactie van Nadia Fadil, Martijn de Koning en Francesco Ragazzi (I.B. Tauris, 2019), 131-46, https://doi.org/10.5040/9781788316187. NCTV, ‘Vernieuwde handreiking Lokale Aanpak gepubliceerd’, geraadpleegd 24 september 2024. NCTV, ‘Fase 2: Persoonsgerichte aanpak radicalisering (PGA)’, geraadpleegd 24 september 2024. Vermeulen en Visser, ‘Preventing violent extremism in the Netherlands, 131-51, https://doi.org/doi.org/10.24241/ rcai.2021.128.2.131/en. NCTV, ‘Persoonsgerichte aanpak radicalisering (PGA)’. Ibid. Zie hiervoor: ‘Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming’, artikel 41, geraadpleegd 15 november 2024. NCTV, ‘Persoonsgerichte aanpak radicalisering (PGA)’. Interview P2.

Interview P7. Interview P6. Interview P14. Interview P7. Interviews P8, P13 en P15. Interview P22. Interviews P2 en P10. Interview P2. Interview P2. Interviews P2 en P14. Interview P2. Nationale Ombudsman, ‘Blind vertrouwen? Een onderzoek naar CTER-registraties en de impact ervan op het leven van burgers’, Rapportnummer 2024/098, 12 november 2024. Interview P23. Interview P1. Interview P20. Interview P4. Interview P4. Interview P4. Zie ook: ‘Integraal Veiligheidsplan 2023-2026’ (Staphorst: gemeente Staphorst, september 2023), 3. Interview P8. Interview P8. Interview P8. Interview P8. Interviews P10, P11, P16 en P22. Interview P11. Nanninga, De Jonge en Valk, ‘Fenomeenanalyse Extremisme Noord-Nederland’. Interviews P2, P3, P6, P10 en P18. Interviews P4, P6, P7 en P20. Interview P20. Interview P11. Interview P21. Interviews P1, P2, P7 en P14. Interview P14. Interviews P3, P1, P9 en P9. Interview P9. Interview P9.

51

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65.

66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83.

84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91.

Interview P20. Interview P13. Interview P18. Interview P6. Interview P20. Interview P2. Nanninga, De Jonge en Valk, ‘Fenomeenanalyse Extremisme Noord-Nederland’. Interviews P1, P2, P3 en P6. Interview P7. Rozetta Meijer e.a., ‘Voedingsbodems voor radicalisering in Zwolle: Prevalentie en implicaties voor beleid’ (Bureau Beke & Verwey-Jonker Instituut, Utrecht 2018), 53. Interview P9. Interview P1. Interviews P13, P16 en P20. Interview P24. Interview P6. Interview P5, daarnaast ook P2. Interview P2. Interview P20. Sommige gemeenten hebben bijvoorbeeld een begin gemaakt met het structureel verzamelen van gegevens over demonstraties en brieven van soevereinen, wat kan bijdragen aan een beter beeld van wat er speelt op het gebied van radicalisering en extremisme. Interviews P1 en P4. Interviews P1, P4, P6, P10 en P13. Interview P20. Interview P14. Interview P13. Interview P16. Interview P13. ‘Convenant Persoonsgerichte aanpak voorkoming radicalisering en extremisme’ (n.p., n.d.). ‘Vroegsignalering van radicalisering in het lokale domein: Onderzoek naar de beginfase van de Persoonsgerichte aanpak radicalisering’ (Den Haag: Inspectie Justitie en Veiligheid, Ministerie van Justitie en Veiligheid, mei 2024). Interview P2. ‘Vroegsignalering van radicalisering in het lokale domein’. Interviews P18 en P23. Interview P18. Interview P2. Interviews P14 en P23. Interviews P1 en P6.

Interviews P23 en P24. Zie bijvoorbeeld: ‘Integraal Veiligheidsplan 2023-2026: Op weg naar een nog veiliger Dalfsen’ (Dalfsen: gemeente Dalfsen, juni 2023); ‘Integraal Veiligheidsplan 2023-2026’ (Staphorst: gemeente Staphorst, september 2023); ‘Integraal Veiligheidsplan 20232026’ (Steenwijkerland: gemeente Steenwijkerland, februari 2023). Interview P7. Interview P17. Interview P8. Interviews P1, P3 en P14. Interview P3. Interview P21. Interview P24. Een vergelijkbare houding wordt overigens geconstateerd op sommige scholen. Een respondent (P14) beschrijft bijvoorbeeld een casus waarin het plaatsen van hakenkruizen op schoolmuren werd afgedaan als een kwajongensstreek.

52

Rijksuniversiteit Groningen

Fenomeenanalyse extremisme, radicalisering en maatschappelijke onrust in IJsselland

Conclusies en aanbevelingen Deze fenomeenanalyse had tot doel om extremisme in de regio IJsselland in de periode van 2014-2024 in kaart te brengen en op basis daarvan de extremismeaanpak in de regio tegen het licht te houden. Uit het onderzoek blijkt dat extremisme in IJsselland een beperkt fenomeen is. Tegelijkertijd hebben maatschappelijk onbehagen en antioverheidssentimenten in de afgelopen jaren geleid tot een verharding van standpunten en gedragingen, met toenemende polarisatie en maatschappelijke onrust als gevolg. Deze uiten zich in discussies en protest over uiteenlopende thema’s, zoals het coronabeleid, het stikstofbeleid, het klimaat, asielopvang en de Zwarte Piet-traditie. Daarnaast komen ook in IJsselland toenemende antioverheidssentimenten tot uiting in een groeiend aantal soevereine mensen. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot losse, dynamische netwerken en protestbewegingen met fluïde doelen en denkbeelden, en tot vervagende grenzen tussen extremisme, activisme en maatschappelijke onrust – een tendens die ook elders in Nederland zichtbaar is.1 Ondanks een beperkt aantal extremistische incidenten in de afgelopen jaren, leidt dit tot de conclusie dat het fenomeen uiterst serieus moet worden genomen. De trends met betrekking tot het fenomeen zijn grotendeels vertaald in de lokale extremismeaanpak.