Bijlage 7 Verkennende studie Institutioneel racisme bij gemeente Zwolle (003)
Tekst van het document
26
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
klacht met onderzoek, schriftelijke bevindingen, conclusies en een oordeel. En als ze dan nog niet tevreden zijn, dan kunnen ze naar de Ombudsman.” “Meestal zijn klagers er tevreden mee, dat er voldoende is gedaan met de klacht. (…) Erkenning van hun gevoel, dat er serieus naar gekeken wordt, is vaak voldoende. (…) Het gaat klagers vaak om het resultaat, dat er bijvoorbeeld een brief met spoed wordt beantwoord.”
Toetsing, evaluaties en sancties Een ander controlemechanisme is dat bij klachten het handelen van boa’s getoetst wordt door een toezichthouder op rechtmatigheid en behoorlijkheid. Verder zijn er bodycambeelden, worden cases geëvalueerd en volgen er sancties als een boa geweld heeft gebruikt dat niet proportioneel was. “Als gesprekken uit de hand lopen of het onveilig wordt, dan kun je een bodycam aanzetten. Als iemand bewust discrimineert, zal die het niet aanzetten. Daarom zijn er ook twee collega’s. Dan kan een collega het aanzetten.”
Samenwerking met andere partijen Tot slot, worden in bepaalde situaties keuzes en acties samen met ketenpartners bepaald en dus niet door een individu of een partij bepaald en uitgevoerd. “Handhaven is het sluitstuk. Je bepaalt het niet alleen. Samen met de wijkregisseur en andere partners werk je samen om een passende aanpak te bedenken. Dat is een waarborg dat het nooit door 1 persoon bepaald en uitgevoerd wordt.”
2.6 Slotbeschouwing In dit hoofdstuk hebben we gezien dat de meeste respondenten zich niet kunnen voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt binnen het team. De vanzelfsprekendheid dat het niet nodig is om normen van non-discriminatie uit te dragen, miskent echter dat boa’s ook onbewust onderscheid kunnen maken en zich kunnen laten leiden door vooroordelen.
27
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
We hebben in dit hoofdstuk verschillende risico’s geïdentificeerd die het ontstaan of voortbestaan van institutioneel racisme kunnen bevorderen. Daarnaast hebben we ook waarborgen beschreven die deze risico’s kunnen verminderen. Sommige waarborgen vormen een direct antwoord op specifieke risico’s. Zo kunnen meldingen weliswaar ‘vervuild’ zijn door vooroordelen van inwoners, maar er wordt altijd gecontroleerd of er geen sprake is van een onderliggend (buren)conflict. Meldingen worden met andere woorden idealiter zorgvuldig behandeld. Een ander voorbeeld is het risico op ongelijke behandeling door discretionaire bevoegdheden van boa’s. Dit wordt beperkt door regelgeving en procedures. Ook dienen boa’s zoveel mogelijk vast te leggen over hoe er gehandeld is om consequent handelen te stimuleren. Duidelijke afspraken over hoe te handelen in concrete situaties en het werken in koppels verkleinen dit risico eveneens. Dat er waarborgen zijn die een antwoord bieden tegen een deel van de risico’s wil nog niet zeggen dat deze risico’s daarmee volledig zijn weggenomen. Regels en richtlijnen kunnen gelijke behandeling weliswaar stimuleren, maar er blijft ruimte voor discretionaire bevoegdheden. Als een boa in het drukke centrum loopt, moeten er bijvoorbeeld keuzes gemaakt worden op welke overtreding te reageren in situaties waarbij meerdere overtredingen tegelijk plaatsvinden.
En dat er een degelijke klachtenprocedure is waar melders tevreden over zijn, zegt nog niets over de groep inwoners die ervoor kiest om geen melding te doen. Daar kunnen verschillende redenen aan ten grondslag liggen, maar deels kan het te maken hebben met weinig vertrouwen van inwoners in de overheid en een gebrek aan toegankelijkehid en laagdrempeligheid van de procedure. Voor een deel van de risico’s geldt dat er weinig tot geen waarborgen zijn om deze tegen te gaan. Het gebrek aan diversiteit binnen het team bijvoorbeeld helpt mogelijk niet om alert te reageren op discriminerende grappen en (subtiele) generaliserende opmerkingen over bepaalde bevolkingsgroepen en deze vervolgens ter discussie te stellen. Al met al concluderen wij dat er geen aanpak is waarbij alle risico’s één-op-één worden ondervangen. Institutioneel racisme is een complex probleem dat vaak voortkomt uit een combinatie van structurele, culturele en interpersoonlijke factoren. Hierdoor vraagt het om een veelzijdige, integrale en systematische aanpak. In feite dienen risico’s met een combinatie van typen maatregelen bestreden te worden. Naast wet- en regelgeving, controle en toezicht zijn bijvoorbeeld ook training en bewustording over onbewuste vooroordelen en cultureel sensitief werken, een inclusiever organisatiecultuur en inclusief leiderschap van belang. Duidelijk is dat dit nog ontbreekt bij Team TOR.
Sterker nog, er is helemaal geen specifiek beleid ontwikkeld voor het bestrijden en voorkomen van onheuse en ongelijke behandeling door boa’s.
28
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
29
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
3 Team Inkomen In dit hoofdstuk beschrijven we de ervaringen met institutioneel racisme binnen het Team Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning. Het Team Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning (in het vervolg ‘team Inkomen’) bestaat uit 61 medewerkers en is opgedeeld in een aantal verschillende subteams. De teams houden zich bezig met het beoordelen van aanmeldingen voor financiele bijstandsuitkering, het bijhouden van wijzigingen in de bijstand, en toekennen of afwijzen van bijzondere bijstand en andere aanvullende regelingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een extra uitkering voor kinderopvang voor minima, of het toekennen van leerlingenvervoer. Ook het signaleren van fraude met financiele bijstand is aanwezig in het team inkomen. De regeling WMO en de regeling Jeugdwet vallen onder andere teams. Net als in het vorige hoofdstuk bespreken we eerst in hoeverre respondenten zich kunnen voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt binnen hun team. Ook beantwoorden we de vraag in hoeverre er (formele) klachten zijn van inwoners over discriminatie en racisme en welke ervaringen sleutelfiguren hiermee hebben. We hebben aandacht voor mogelijke ervaringen met discriminatie en racisme door klanten en of er ook ongelijke behandeling en stigmatisering plaatsvindt op de werkvloer.
Vervolgens bespreken we hoe medewerkers omgaan met klachten en beschuldigingen van discriminatie. Verder beschrijven we de belangrijkste risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme. We sluiten het hoofdstuk af met een slotbeschouwing waarin we de risico’s en waarbogen kritisch tegen elkaar afwegen.
3.1 Ervaringen met institutioneel racisme Op enkele uitzonderingen na kunnen respondenten zich niet voorstellen dat (institutioneel) racisme voorkomt binnen het team. Respondenten noemen dat er ook geen racistische grapjes worden gemaakt over bevolkingsgroepen en dat er geen onderscheid wordt gemaakt op basis van afkomst. “Bij ons in het team zijn er geen ruwe omgangsvormen. Wij merken dat bij andere teams wat hardere grappen gemaakt kunnen worden. (…) Ik heb niet ervaren dat wij een harde grappencultuur hebben. Het is juist heel respectvol. Ik ben wel anders gewend.” “We behandelen iedere inwoner gelijk. En dan gaat het om aanvragen, kosten levensonderhoud, aanvragen bijzondere bijstand.
30
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Het gaat om het checken of iemand voor een aanvraag in aanmerking komt.” Een respondent kan zich niet voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt, maar noemt wel als kanttekening dat er sprake kan zijn van een blinde vlek. “Ik kan het mij bijna niet voorstellen, omdat we vrij heldere werkafspraken hebben, hoe we moeten omgaan met alle aanvragen. (…) Ik heb het gevoel dat institutioneel racisme niet bij ons speelt. Maar dat kan ook een blinde vlek zijn.” Een ander sluit niet uit dat er ruimte is voor (institutioneel) racisme en denkt dat het ook niet helemaal te voorkomen is. “Kijk, ik denk dat heel veel processen uiteindelijk er wel ruimte voor laten, omdat er natuurlijk heel veel beslissingen worden genomen door mensen, eigenlijk allemaal dus. Ik denk ook niet dat alles te ondervangen is met bepaalde beleidsstukken of werkafspraken of noem maar op en uiteindelijk zijn het toch vaak mensen die ergens een klap op moeten geven of die ergens over beslissen. Ik denk dat uiteindelijk dan overal wel ruimte is voor bepaalde vorm van racisme of een beetje discriminatie.” Enkele respondenten noemen wel expliciet dat discriminatie en racisme voorkomen in de samenleving, maar de opvatting dat collega’s zich schuldig zouden maken aan discriminatie en racisme wordt door niemand gedeeld, al wordt dus niet door iedereen uitgesloten dat het zou kunnen voorkomen in hun team.
Respondenten hebben hier echter geen concrete signalen van opgevangen. Ook zijn er geen signalen dat een aanvraag voor een uitkering onder groepen met een migratieachtergrond vaker zijn afgewezen. Het uitgangspunt in het werk is juist iedereen gelijk behandelen, te meer daar de functie vrij juridisch is. “We hebben ook een wet uit te voeren en we hebben met mensen te werken. Voor mij is iedereen gelijk. Ik hoop dat dat voor iedereen geldt en dat we mensen niet anders behandelen omdat ze anders zijn.” Sommige respondenten geven weliswaar aan niet te verwachten dat collega’s inwoners bewust ongelijk behandelen, maar sluiten niet uit dat er ongelijke uitkomsten ontstaan doordat er ruimte is voor het toepassen van maatwerk. Hier gaan we nader op in bij de risico’s op institutioneel racisme.
31
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Ook in de focusgroep met medewerkers uit het Team Inkomen sluit in eerste instantie iedereen zich aan bij de conclusie dat institutioneel racisme niet voorkomt binnen het team. Later in het gesprek zegt een respondent het volgende: “We zeggen nu vooral in deze bespreking dat institutioneel racisme niet bestaat, hier niet voorkomt. Volgens mij kunnen goede werkinstructies het technische deel ondervangen. Maar je gespreksvoering, de bejegening, dat wordt niet getoetst. Volgens mij is het te kort door de bocht om te zeggen dat het niet bestaat. Het zit voor mij niet in harde grappen, maar in details waar we ons niet bewust van zijn. Het is waardevol om hier meer aandacht voor te hebben. Zowel intern naar het team als extern naar de inwoners.” In de interviews is verder genoemd dat bepaalde achternamen alarmbellen kunnen doen rinkelen. In die gevallen zijn medewerkers meer alert en letten ze bijvoorbeeld extra op mogelijke verdachte geldstromen zoals zwart werk. Ook wordt eerder handhaving ingeschakeld bij het intakegesprek, maar alleen als daar aanleiding toe is, bijvoorbeeld bij frequente stortingen van grote contante bedragen. Deze alertheid bij bepaalde achternamen kan resulteren in vooringenomenheden. Als iemand familie is van personen die eerder problemen hebben veroorzaakt, roept dat argwaan op.
Verder is genoemd dat er bij bepaalde doelgroepen waaronder statushouders er een langere periode wordt aangehouden om informatie op te vragen, omdat er soms specifieke bijzonderheden kunnen zijn. Wat voor het team toezicht openbare ruimte (TOR) geldt, is ook van toepassing op het team Inkomen. Mede doordat er weinig tot geen zicht is op het voorkomen van institutioneel racisme, is er ook geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het bestrijden en voorkomen van institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen er zijn met interventies om institutioneel racisme aan te pakken, is dus eenvoudig te beantwoorden. Er zijn geen ervaringen hiermee.
Formele klachten over discriminatie en racisme Er zijn weinig formele klachten van inwoners en doorgaans worden deze ongegrond verklaard. Er zijn volgens een respondent geen klachten over discriminatie en racisme. Een andere respondent stelt dat het soms voorkomt, en dat deze geschaard worden onder bejegening en niet onder bezwaar of beroep. Volgens de laatste respondent zijn de regels correct gevolgd en zijn percepties van discriminatie gebaseerd op gevoelens en belevingen van een klant. Een respondent legt uit dat het voor cliënten ook ingewikkeld is om dit te beoordelen, omdat zij geen vergelijking kunnen maken met besluiten ten
32
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
opzichte van andere klanten. Verder wordt aangegeven dat er geen oververtegenwoordiging is in het aantal formele klachten van bepaalde etnische groepen.
Wel ervaringen met discriminatie Hoewel er niet of nauwelijks formele klachten zijn ingediend over discriminatie en racisme, vertellen verschillende respondenten wel over enkele ervaringen waarbij klanten hen hiervan beschuldigen. Zo vertelde een respondent dat een klant racisme heeft ervaren, omdat er veel documenten werden opgevraagd voor een aanvraag bijzondere bijstand. Dat voelde alsof er extra controles nodig waren. Twee anderen zouden tot dezelfde conclusie zijn gekomen nadat een aanvraag voor een uitkering werd afgewezen. Een van hen spreekt daarbij ook expliciet over institutioneel racisme. Deze klant noemt de medewerker geen racist, maar denkt dat het systeem hem benadeelt. “Een persoon had het gevoel niet gelijkwaardig te zijn behandeld. Deze persoon had het gevoel dat bij hem de hele aanvraagprocedure werd bemoeilijkt, dat er extra controle werd gedaan op bepaalde zaken. Dat er heel veel informatie werd opgevraagd en uiteindelijk is het allemaal informatie geweest die echt nodig was voor de beoordeling van die betreffen aanvraag.” Hiernaast zijn er veel klachten over leerlingenvervoer. Tijdens de taxiritten zou er sprake zijn van discriminerende en racistische opmerkingen en scheldpartijen door kinderen. Dit wordt meestal in overleg en intern opgelost, er worden geen formele klachten over ingediend.
Sleutelfiguren hebben in de focusgroep geen directe ervaringen met racisme en discriminatie genoemd in het contact tussen inwoners en het Team Inkomen. Wel benoemen zij in het algemeen dat zij ervaren dat soms ‘de regels belangrijker zijn dan de mensen’, en dat er weinig ondersteuning is voor mensen voor wie de regels en de formele taal moeilijk te begrijpen zijn. Dit treft, volgens hen, mensen met een migratieachtergrond in het bijzonder.
Op de werkvloer Op de werkvloer zijn er geen signalen dat medewerkers zich onderling schuldig zouden maken aan discriminatie of racisme. Op de vraag of er wel eens verkeerde opmerkingen of grapjes worden gemaakt, antwoordt vrijwel iedereen ontkennend, ook de respondenten die zelf een migratieachtergrond hebben. Een respondent benoemt dat de meeste grappen eerder gaan over politici op de rechterflank, dan over
33
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
bevolkingsgroepen met een migratieachtergrond. Ook wanneer we vragen naar de veiligheid op de werkvloer, geven de meeste respondenten aan dat het veilig is om zaken te bespreken met collega’s.
3.2 Omgaan met klachten en beschuldigingen Medewerkers vinden het lastig om te gaan met beschuldigingen van discriminatie en racisme. Dit komt mede doordat zij zelf het gevoel hebben dat ze de regels hebben gevolgd, dat deze voor iedereen gelden en dat zij hieraan niets kunnen veranderen. Respondenten geven aan dat deze beschuldigingen indruk maken en dat ze er last van hebben, omdat het voor hen als onterecht voelt. Respondenten vertellen het vervelend te vinden voor de klant zelf. “Als hij het zo ervaart vind ik het sowieso vervelend voor hem. Maar het vervelende is óók weer dat ik er niets aan kan veranderen. Want ja onze besluiten blijven hetzelfde. Die zijn gebaseerd op de wet- en regelgeving en zijn situatie (…). Maar hij vindt dat het door institutioneel racisme komt.Zo benoemt hij dat dan ook. Dat gevoel heeft hij.” “Ja ik probeer hem duidelijk te maken dat dat niet het geval is. Maar hij ervaart dat zo. Ja. Dat is wel lastig, want ja hij ervaart dat zo en ik kan het niet veranderen, want de beslissingen blijven hetzelfde.” De manier van omgaan met deze klachten verschilt per medewerker. De eerste reactie ligt bij de individuele consulent: de een stuurt een mail, de ander belt. Er worden naar eigen zeggen geen fysieke gesprekken met inwoners op het gemeentekantoor gedaan. De neiging bestaat om het wel met de leidinggevende te delen, maar niet binnen het team.
Een respondent legt uit dat het alleen in het team wordt besproken als de collega in kwestie hier behoefte aan heeft. Deze respondent vertelt het nog niet eerder meegemaakt te hebben dat een casus binnen het team besproken is. Een andere respondent geeft aan het wel met collega’s gedeeld te hebben. “Ik heb het met collega’s besproken hoe dat zou kunenn komen dat hij dat zo ervaart. Het kan onbegrip zijn.” Een respondent die veel te maken heeft met klachten vanwege diens functie, zegt veel te investeren in het opbouwen van een vertrouwensrelatie met klanten. De hoop is dat dit
34
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
ervoor kan zorgen dat klanten vertrouwen hebben in het professionele handelen en bij een negatief besluit niet denken dat er sprake is van discriminatie of racisme.
“Je probeert iemand het gevoel te geven dat hij of zij voor vol wordt aangezien, dat hij of zij serieus wordt genomen. Door die manier van werken, en het gesprek te voeren, probeer je vertrouwen te wekken. Tenminste dat probeer ik persoonlijk dan te doen. Dan hoop ik dat zo’n persoon er ook vertrouwen in heeft dat je dat ook daadwerkelijk doet. En dat als hij iets niet krijgt, dat hij niet hoeft te denken dat het discriminatie is. Dan hoop ik dat het op die manier werkt, want iets anders kan ik er ook niet van maken. Want iets is geen discriminatie. (…) En meer kan ik ook niet doen, denk ik dan hè. Het houdt ook ergens op.”
3.3 Discriminatie door klanten Er zijn enkele signalen dat klanten zich racistisch opstellen naar medewerkers met migratieachtergrond. Enkele respondenten signaleren dat inwoners discriminerende en racistische opmerkingen uiten of zich schuldig maken aan microagressies door inwoners. Daarin worden bijvoorbeeld negatieve uitspraken gedaan over het functioneren van medewerkers met een migratieachtergrond.
3.4 Risico’s Net als bij het Team TOR zien we ook in dit hoofdstuk dat het Team Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning niet of nauwelijks de indruk heeft dat institutioneel racisme voorkomt. Zoals in de inleiding van dit rapport werd aangegeven, was het doel van dit onderzoek ook niet gericht op het vaststellen of institutioneel racisme voorkomt. Dat is moeilijk aan te tonen gelet op de beperkingen die dit onderzoek kent. In plaats van te onderzoeken of institutioneel voorkomt, hebben we meer nadruk gelegd op mogelijke risico’s voor institutioneel racisme. Tot nu toe hebben we vooral gekeken naar expliciete signalen van en ervaringen met racisme en discriminatie. In Team Inkomen bestaan deze vooral uit een klein aantal informeel geuite klachten, die voor het merendeel door medewerkers dan wel teamcoördinatoren worden opgelost. In deze paragraaf bespreken we mogelijke risico’s op institutioneel racisme als het gaat om werkwijzen die gebruikt worden. Een deel van de
35
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
risico’s die we in het vorige hoofdstuk zagen bij het Team TOR zien we ook bij het Team Inkomen.
Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme In de interviews komt naar voren dat er geen normen in richtlijnen en werkwijzen staan waarin expliciet gecommuniceerd wordt dat discriminatie en racisme onacceptabel zijn. Ook bij het inwerken van nieuwe medewerkers is hier geen aandacht voor. Niet discrimineren wordt zo vanzelfsprekend gevonden dat het niet nodig wordt gevonden om deze norm actief uit te dragen en er aandacht aan te besteden. “Ik denk dat collega’s denken: dat is toch heel normaal? Natuurlijk discrimineren we niet en natuurlijk sluiten we geen mensen uit. Natuurlijk gaan we niet anders om met bepaalde groepen. Dus er is een bepaalde vanzelfsprekendheid. (…) Dus nee, er is geen aandacht voor, er is geen bewustzijn van hoe gaan we hier mee om, kunnen we het anders doen. Nee, hier wordt niet over gesproken.” Discriminatie en racisme lijken ook niet echt een thema te zijn dat binnen het team besproken wordt, ook niet door leidinggevenden. Een respondent noemt wel dat als teamcoördinatoren afwijkingen constateren, ze dit in het team aan de orde stellen. Dat het thema veelal onbesproken blijft, heeft te maken met het gegeven dat betrokkenen er vanzelfsprekend vanuit gaan dat het bij hen binnen het team niet speelt. “Ik kan me niet herinneren dat dat ooit echt op de agenda heeft gestaan als ik eerlijk ben.
Maar misschien is dat ook wel gewoon, omdat we ervan uitgaan dat we dat niet doen. Dat dat vanzelfsprekend is, dat je iedereen gewoon voor de wet gelijk behandelt.” “Ik denk dat ze ervan uitgaan dat je dat doet. Dat wordt niet echt gezegd.” “Het is niet iets waar we het specifiek over hebben. Nee.” Een andere respondent neemt een meer genuanceerde positie in. Deze respondent geeft aan dat het een goed teken kan zijn, omdat het wellicht niet voorkomt. Tegelijkertijd wil deze respondent niet uitsluiten dat deze ervaringen er wel degelijk zijn en dat het mogelijk niet gedeeld wordt met collega’s, omdat er een taboe op ligt.
36
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Discretionaire bevoegdheid De discretionaire ruimte vormt een ander mogelijk risico voor institutioneel racisme. De ruimte om zelfstandig beslissingen te nemen kan een risico zijn als vooroordelen en stereotypen doorwerken in de wijze waarop personen met een betreffende achtergrond worden behandeld. Door de discretionaire ruimte bestaat het risico dat medewerkers van elkaar verschillen in de beslissingen die zij nemen. Dit probleem zal niet zo snel optreden bij een reguliere bijstandsaanvraag, maar bij bijzondere bijstandsaanvragen is er wel meer ruimte voor subjectieve oordelen en willekeur. Zo kunnen bepaalde culturele normbeelden over bestedingspatronen van invloed zijn op de beslissingen die genomen worden. Als er te sterk of uitsluitend wordt uitgegaan vanuit normen vanuit de meerderheidsgroep kunnen klanten met een migratieachtergrond mogelijk eerder afgewezen worden bij een aanvraag voor bijzondere bijstand. “Aanvragen voor algemene bijstand die zijn vrij gekaderd, zeg maar. Je moet gewoon aan heel veel dingen voldoen, wil je daar recht op hebben. En dat dat ligt ook allemaal in de wet vastgelegd. Bij bijzondere bijstand heb je meer ruimte om maatwerk te leveren. Er is meer ruimte voor vrije invulling en daardoor is het een stuk gevoeliger voor willekeur.
Ik kan mij best voorstellen dat dit onbewust wel invloed heeft op de uiteindelijke beoordeling en de beslissing om het wel of niet te verlenen. Een voorbeeld, we zeggen dat er een bepaalde reserveringscapaciteit is, ook als je een uitkering krijgt. Dus wij zullen dan wel gaan beoordelen of in ieder geval nagaan waarom het dan niet is gelukt om te kunnen reserveren voor een wasmachine. En het zou ook kunnen zijn dat iemand bijvoorbeeld zegt: ik heb familie in Marokko of Syrië en daar stuur ik mijn geld naartoe. Ja, wat doe je dan? En ik kan mij voorstellen dat de ene collega daar anders mee omgaat dan de andere collega.” Ruimte voor subjectieve oordelen en willekeur is er ook bijvoorbeeld bij het goedkeuren van declaraties. Een ander noemt dat niet alles dichtgetimmerd kan worden. De wet dient als basis, maar op detailniveau is er bewegingsruimte en dat kan in theorie gepaard gaan met willekeur. “Vooral bij declaraties. Dat kan best subjectief zijn vind ik soms. Bijvoorbeeld, kinderfeestjes kunnen ook gedeclareerd worden in het Kindbudget. Daar hebben we ook wel gesprekken over gehad met collega's. Dat de een vind dat het tot een bepaald bedrag moet, en
37
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
de ander vindt dat dan niet. Wel met eten en drinken erbij in, of niet. Dat kan best subjectief zijn of dat wordt goedgekeurd of niet.” “Uiteindelijk heb je in detail nog wel wat bewegingsvrijheid. En als je echt toekomt aan het beoordelen van zo'n aanvraag tot op detailniveau, en je zelf dus dingen kunt beslissen, dan kan daar ook inderdaad best nog wel wat willekeur zijn. Dus dan heb je het over bepaalde zaken die je tegenkomt op bankafschriften of dat iemand een keer geld heeft gekregen. Laat je dat dan vrij of ga je dat dan meteen verrekenen met de uitkering? En als het als het goed is, moet Iedereen daar wel ongeveer hetzelfde mee omgaan, maar op dat detailniveau heb je toch ook nog wel wat ruimte die niet is afgebakend.” Eerder werd genoemd dat er ongelijke uitkomsten kunnen ontstaan doordat er ruimte is voor het toepassen van maatwerk. Maatwerk en gelijke behandeling kunnen met elkaar op gespannen voet staan. Hoewel maatwerk meer mogelijkheden biedt om in het voordeel van klanten te beslissen, brengt ook het risico met zich mee dat niet alle groepen evenredig profiteren van deze voordelen. Sommige medewerkers gaan in de praktijk coulanter om met bepaalde situaties dan anderen. Dat brengt risico’s op willekeur en ongelijke behandeling met zich mee. “Ik merk wel dat er wel verschil zit in de werkwijze tussen collega’s. Het is niet dat er uniform gewerkt wordt.
(…) Dat heeft dan toch wel te maken met de vrije interpretatie. Ieder persoon interpreteert het op zijn eigen wijze en past het recht toe zoals zij dan vinden dat het zou kunnen. Natuurlijk wordt het wel afgekaderd door beleid en werkinstructies, maar daarbinnen is er wel ruimte waardoor je dus krijgt dat ook niet iedereen hetzelfde besluit neemt.” “De een is misschien wat rechtlijniger en de ander is wat soepeler. Ja ik probeer altijd wel de ruimte in de wet te zoeken, misschien doe ik dat iets meer dan een ander.” Maatwerk kan op gespannen voet staan met de onderbezetting, omdat maatwerk meer werk met zich meebrengt. Het risico bestaat bovendien dat groepen die meer aandacht vereisen, eerder te maken krijgen met afwijzingen. Binnen het Team Inkomen wordt door sommige subteams gewerkt met een specifiek soort maatwerk, de ‘omgekeerde toets’ genaamd. Niet alle respondenten zijn bij navraag bekend met deze methode, of passen deze in dezelfde mate toe. De een voelt zich er comfortabeler mee dan de ander.
38
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Gebrek aan culturele sensitiviteit Respondenten geven aan dat er niet cultureel sensitief gewerkt wordt. Dat kan een risico vormen op ongelijke behandeling.
“Culturele barrières en omgangsvormen kunnen ook een hele grote rol spelen. Het is natuurlijk zo van het is het onbekende voor beiden hè. Tsja, ik ben ook niet van alle culturen op de hoogte dus ik weet ook niet wat de normen en waarden en omgangsvormen zijn, wat ze van je verwachten. Je probeert het te doen vanuit je eigen perspectief. Zo lang er geen signalen komen, dan ga je ervan uit dat mensen of geen aanvraag willen doen omdat ze minder reageren, maar het kan ook goed zijn dat het dus door cultuur of taalbarrières komt.”
“Er vragen echt wel veel mensen uit allerlei verschillende culturen de regeling aan. En ik weet niet in hoeverre culturele sensitiviteit dan zou helpen. Maar misschien zou zoiets wel mooi zijn om er meer bewust van te zijn van wat je aan het doen bent en met wie je in gesprek bent. Maar nee we doen daar verder helemaal niks mee.” Medewerkers zijn ook niet getraind in cultuursensitief werken en het omgaan met eigen vooroordelen, terwijl medewerkers hier wel baat bij kunnen hebben: “Wat ik wel merkte is dat je bij bepaalde mannen merkt dat ze geen oogcontact maken. Hier vinden we het normaal om elkaar aan te kijken. Met collega’s hebben we het er wel over. We merkten dat het wel lastig is. We hebben geen cursus gehad hoe je ermee om kunt gaan.” Een respondent geeft aan dat klanten in een vroegtijdig stadium kunnen afhaken nog voordat er een beslissing is geweest over hun bijstandsaanvraag op het moment dat zij zich onbegrepen voelen, gebrek aan respect of culturele sensitiviteit ervaren. Genoemd wordt dat er onvoldoende kennis en begrip kan zijn voor de doorwerking van trauma’s in het gedrag van mensen met een vluchtverleden. Als daar niet adequaat op gereageerd wordt, kan leiden tot wantrouwen bij klanten.
“Ik merk dat mensen met een Posttraumatische stressstoornis (PTSS) die bijvoorbeeld in hun thuisland zijn gemarteld of dat soort dingen, die tonen vaak gedrag dat ook stoort in de relatie met anderen. Ik merk dat daar verschillend op wordt gereageerd. (…) Gewoon uitwassen op
39
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
verschillende manieren. En sommigen zien dat niet in het kader van het probleem van die mensen, en anderen wel. Daar kan je verschillende uitkomsten door krijgen. (…) Dan loopt het helemaal uit de klauwen. De client vertrouwt het niet meer. Je ziet veel paranoïde gedrag bij mensen met een PTSS. Dan gaat de collega er ook anders mee om.”
Samenstelling van het team Gebrek aan diversiteit het team wordt ook door enkele respondenten genoemd, al vinden sommige respondenten het wel divers. De respondenten die vinden dat het beter kan doelen dan vooral op het aantal medewerkers met een migratieachtergrond en medewerkers met een beperking. “Zeker 80% binnen team inkomen is wit. Het zou mooi zijn als er meer diversiteit is binnen het team.” “Er is wel diversiteit, maar ik denk dat dat misschien wel beter kan als ik bijvoorbeeld kijk naar mensen met een migratieachtergrond bijvoorbeeld, of een beperking. Ik zou me kunnen voorstellen dat dat beter kan.” Meer diversiteit heeft volgens een respondent verschillende voordelen. Het kan helpen om de doelgroep statushouders beter te bedienen, medewerkers kunnen leren van elkaars ervaring en voor een deel van de klanten is het prettig als zij zich kunnen herkennen in een professional. “We hebben een hele grote doelgroep statushouders. (…) Ik begrijp dat diversiteit wel als heel prettig wordt ervaren. (….) Je kunt leren van elkaars kennis. (…) Voor sommige klanten kan het prettig zijn. Een stukje herkenning of gedeelde achtergrond.” Ook de sleutelfiguren geven aan dat zij de gemeente als een ‘witte omgeving’ ervaren. Zij vinden het belangrijk dat de gemeente een afspiegeling vormt van alle groepen in de samenleving.
In de interviews geven respondenten verder aan dat een deel van de mensen relatief onervaren is. Er zijn weinig ervaren krachten te vinden door de krapte op de arbeidsmarkt. Doordat een deel van de medewerkers dit werk nog niet zo lang doet, is overdracht van werk ingewikkelder en komen leerprocessen langzamer op gang. Ook is er een verhoogd risico op fouten.
40
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
“We hebben een jong team, veel nieuwe collega’s. Jong in de zin van ervaring van dit werk bedoel ik. Als je uiteindelijk het moet leren van collega’s die het werk ook nog niet zo lang doen, dan ontstaat er wat ruis in de overdracht van: hoe doen we het nou? Het is niet de bedoeling dat zo’n collega met weinig ervaring uiteindelijk komt te zwemmen en zelf invulling gaat geven aan bepaalde dingen.”
Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières Een ander belemmering vormen taalbarrières. Bij klanten die de Nederlandse taal gebrekkig beheersen, zijn soms tolken nodig. Maar via tolken kan er ruis ontstaan in de communicatie. Dit kan ook leiden dat medewerkers niet helder krijgen wat een klant precies bedoelt of dat er fouten ontstaan door onduidelijke communicatie: “Als ze de taal minder spreken, dat doet ook veel beroep op je geduld. Dan vraag je je af: wat bedoel je nou? Dat heeft wel degelijk invloed, die mensen komen tekort daardoor.” “Het is wel denkbaar dat er fouten gemaakt worden door minder goede taalbeheersing. Het kost meer energie om echt tot the point te komen. Een collega kreeg een keer niet helder wat de situatie was. Ik weet niet of dat door taal komt. Dat heb ik niet gevraagd. Dat is een invulling. Maar ik kan mij goed voorstellen dat dat ervoor zorgt dat je een inwoner minder goed begrijpt en volgt daarin. (…) Ik kan mij voorstellen dat als iemand de taal minder machtig is, dat hij de noodzaak minder kenbaar kan maken dan bij iemand die de taal wel beheerst.” Bovendien worden tolken niet vaak ingeschakeld doordat het systeem niet toegankelijk is. Ook bij bijvoorbeeld complexe zaken, zoals bezwaar en beroep, wordt door familie of vrienden getolkt, en wordt er niet vaak gevraagd naar officiële tolken. De mate van taalbeheersing kan klanten benadelen.
Het kan bijvoorbeeld van invloed zijn op bepaalde maatregelen zoals het verlagen van een uitkering. Dat geldt bijvoorbeeld als klanten niet goed kunnen uitleggen dat ze niet verwijtbaar werkloos zijn. Of mensen krijgen geen bijzondere bijstand, omdat het onduidelijk is wat er verwacht wordt en mensen hier geen vragen over durven te stellen. De gemeente is vooralsnog niet goed in staat om hier iets op te verzinnen, om dit soort problematiek te voorkomen: “Als je bijvoorbeeld bij ons een aanvraag levensonderhoud doet, maar je had eigenlijk WW moeten hebben maar die krijg je niet, omdat je
41
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
verwijtbaar werkloos bent. Dan zeggen wij: als je aanspraak maakt op deze uitkering, krijg je niet de volledige uitkering, omdat het deels je eigen schuld is. Dan verlagen we de uitkering tijdelijk. Verwijtbaar werkloos zijn zien wij als een zwaar vergrijp en dan kom je bij de vraag: wat zijn je persoonlijke omstandigheden? Want de mate van verwijtbaarheid moet ik ook vaststellen. Als je de taal machtig bent kan je veel beter uitleggen hoe je tot ontslag bent gekomen. Als je de taal minder beheerst, is de kans groter dat de persoonlijke omstandigheden die je aanvoert – of niet aanvoert, omdat je de taal onvoldoende beheerst – dat daardoor die maatregel in zijn volle hevigheid wordt uitgevoerd.” “Wanneer er een taalbarrière is, en mensen niet durven te bellen of niet kunnen reageren omdat ze het niet begrijpen dan kan het zijn dat die aanvragen buiten behandeling worden gesteld. In die zin kan je je afvragen of er gelijke behandeling is. Want misschien hebben die mensen ook recht, net zoveel recht als de buurman. Maar vanwege een taalbarrière dat ze die stap niet durven te zetten naar ons. Of ze begrijpen niet wat er van ze verwacht worden. Dat die aanvragen dan buiten behandeling worden gesteld, dan krijgen ze bijvoorbeeld geen bijzondere bijstand. Dus in die zin weet ik niet of iedereen dan gelijke behandeling krijgt.
Het is natuurlijk wel het uitgangspunt, maar of het in de uitwerking ook zo is. Ja dat kan verschillen.” In de focusgroep met sleutelfiguren wordt in dit verband aangegeven dat het aanvragen van toeslagen en uitkeringen ingewikkeld is voor inwoners die laaggeletterd zijn, voor hen die beschikken over minder digitale vaardigheden en voor mensen met een migratieachtergrond die de Nederlandse taal minder machtig zijn. Ingewikkeld is ook dat voor elke aanvraag er veel papieren opgestuurd moeten worden. Een respondent noemt dat er vroeger servicelocaties bestonden waar mensen hulp konden krijgen bij het doen van aanvragen, waar medewerkers van Team Inkomen zelf bij de balie zaten. Het zou waardevol zijn als er weer vergelijkbare initiatieven worden opgestart.
Hoge werkdruk en hoge caseload Tot slot geven respondenten aan dat de hoge caseload en werkdruk ervoor zorgt dat medewerkers minder tijd kunnen nemen voor bepaalde klanten. Aandacht voor de menselijke maat komt dan onder druk te staan. Bij sommige klanten is die tijd juist cruciaal om de situatie goed in kaart te kunnen brengen. Door tijdsdruk bestaat het risico dat medewerkers minder rust voelen om de tijd nemen voor klanten met mogelijke nadelige gevolgen voor de klant.
42
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
De hoge werkdruk is er ook bij de teamcoördinatoren. Zij hebben daardoor ook weinig tijd voor het uitvoeren van steekproeven om het werk van medewerkers te controleren. Er zouden te weinig steekproeven worden afgenomen.
3.5 Waarborgen Tegenover de genoemde risico’s zijn er ook verschillende waarborgen die het risico op ongelijke behandeling juist tegengaan.
Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen Een belangrijke waarborg tegen institutioneel racisme is (kennis van) wet- en regelgeving die als kader dienen voor het bepalen of iemand recht heeft op een uitkering. Dat biedt bescherming tegen willekeur zoals onderstaande respondent uitlegt: “Geen recht is geen recht. Dat is wel vrij strak. En wel recht is ook vrij strak. Je kunt er niet omheen draaien dat iemand het niet krijgt. Dat maakt de wet niet mogelijk. Je moet gegronde redenen hebben om een uitkering niet toe te kennen. Bijvoorbeeld deze woont in Zwolle West, daar wordt heel veel zwart gewerkt, dan keer ik het maar niet toe. Die ruimte is er niet.” Ook is er veel overleg en stellen medewerkers rapportages op van de gemaakte stappen volgens algemene richtlijnen die door iedereen worden gebruikt. In het bijzonder bij maatwerk is het belangrijk om alle stappen duidelijk te beschrijven waarom ze zijn gezet. Daardoor zijn de overwegingen controleerbaar voor collega’s.
“Als je gaat afwijken van de wet dan moet je wel heel veel tijd daaraan besteden om goed te rapporteren waarom je afwijkt. En ook veel onderzoek doen, dat je het ook zwart op wit op papier hebt, van mocht het zijn dat er interne controle komt.”
Coulante benadering Meerdere respondenten geven aan dat de gemeente Zwolle bekend staat als ruimhartig en een coelante werkwijze doordat er gewerkt wordt met de omgekeerde toets. Hierdoor kan er gekeken worden naar wat er wel mogelijk is en hoe er maatwerk geboden kan worden binnen de gestelde kaders. Dit brengt risico’s met zich mee zoals we eerder
43
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
zagen, maar het heeft ook als voordeel dat er hierdoor mogelijkheden zijn om in het voordeel van klanten te handelen. “De omgekeerde toets houdt eigenlijk in dat je een beetje omgekeerd naar de zaak gaat kijken. Niet te veel vanuit de regel, maar vanuit de mens. En dat je kijkt wat is er toch nog mogelijk als je de hele casus een beetje uitspit? Is het dan niet toch mogelijk om toch gewoon met de wet in de hand, die hoef je niet opzij te schuiven want die ligt er nu eenmaal. Maar is er niet toch nog wat meer ruimte erin, om toch tot een laat maar zeggen een toekenning te komen? (…) Zo probeer je toch iets meer voor mensen te kunnen betekenen. Ja iets ruimhartiger ernaar kijken waar mogelijk is.” “Bij omgekeerd toetsen heb je wel de mogelijkheid om een beetje af te wijken. Dat hangt dan af van de situatie. Dus stel dat iemand echt niet in aanmerking komt voor iets. Dan kun je omgekeerd gaan denken van, als deze persoon dat niet krijgt wat betekent dit voor zijn leven? En dan kunnen we - meestal in overleg met een collega of met je coördinator - wel afwijken.” “We kunnen maatwerk leveren als iemand bijzondere bijstand aanvraagt. Als je dan eigenlijk moet afwijzen, kun je in positieve zin handelen door een aantal wetsartikelen op grond waarvan je kunt individualiseren. Die ruimte is er wel. Dat valt en staat wel met je motivatie in je rapport.
Dat je ook aangeeft waarom je tot een ander besluit komt dan de wet eigenlijk voorschrijft.”
Toetsing en kwaliteitscontrole Het werk van nieuwe collega’s wordt het eerste jaar getoetst. Daarna worden via steekproeven nog steeds kwaliteitscontroles uitgevoerd. Medewerkers krijgen niet zomaar beslissingsmandaat om het werk zelfstandig uit te voeren. Dat krijgen medewerkers pas als duidelijk is dat ze bewezen hebben het zelfstandig te kunnen uitvoeren. Controles kunnen ook plaatsvinden als er signalen zijn of als een klant in bezwaar gaat. “In je eerste periode wordt sowieso alles getoetst en gecontroleerd. Dan krijg je je mandaten als het goed gaat en daarna wordt het steekproefsgewijs gecontroleerd of als er signalen zijn. Of als iemand in bezwaar gaat dat ze dan denken van: oké misschien is hier iets fout gegaan of een verkeerd besluit genomen. Dan komen ze dat controleren. (…) Dat krijg je dan gewoon weer in je werkbak met een
44
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
memo erbij van: ik heb dit gezien, zou je dit aan willen passen? Of we werken op die en die manier, zou je dat dan zo willen doen?” “Dan kijken ze hoe het besluit is genomen. Een beetje een check. Het is een kwaliteitscontrole om te kijken of de regels goed worden toegepast.” Een respondent geeft wel aan dat er te weinig steekproeven zouden worden gedaan als gevolg van tijdgebrek en tekorten in de capaciteit.
Sociale veiligheid binnen team Respondenten geven aan dat er respectvolle omgangsvormen zijn binnen het team. Er worden geen harde grappen gemaakt over bevolkingsgroepen. Medewerkers zijn juist empathisch. Respondenten ervaren een veilige teamsfeer waarin ruimte is om elkaar aan te spreken of feedback te geven en met elkaar in gesprek te gaan over moeilijke cases. Dat maakt het mogelijk om van elkaar te leren en adequaat om te gaan met eventuele knelpunten of uitdagingen. “Er is een veilige teamsfeer, er wordt onderling gesproken over moeilijke casussen.”
“Ik heb wel het idee dat iedereen alles tegen elkaar kan zeggen en zo.”
3.6 Slotbeschouwing Net als bij het Team TOR zien we ook bij het Team Inkomen dat respondenten – uitzonderingen daargelaten - zich niet kunnen voorstellen dat (institutioneel) racisme voorkomt. Er zouden ook geen racistische grapjes worden gemaakt over bevolkingsgroepen en geen onderscheid worden gemaakt op basis van afkomst. Hierdoor blijven discriminatie en racisme veelal onbesproken. Betrokkenen gaan er vanzelfsprekend vanuit dat dat niet speelt. In dit hoofdstuk hebben we verschillende risico’s beschreven die het ontstaan of voortbestaan van institutioneel racisme kunnen bevorderen. We hebben ook waarborgen onderscheiden die risico’s op instititutioneel racisme zouden kunnen verminderen. Net als in het vorige hoofdstuk zien we ook hier dat sommige waarborgen een direct antwoord bieden op een aantal van de genoemde risico’s. Het risico op
45
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
ongelijke behandeling door de discretionaire bevoegdheden van ambtenaren wordt ook bij Team Inkomen beperkt doordat wet- en regelgeving als kader functioneert voor het bepalen of iemand recht heeft op een uitkering. Dit biedt bescherming tegen willekeur. Bovendien moeten medewerkers hun acties duidelijk beschrijven en toelichten, zodat de overwegingen bij bepaalde beslissingen controleerbaar zijn voor collega’s. Net als in het vorige hoofdstuk geldt echter ook voor Team Inkomen dat met deze waarborgen de bovengenoemde risico’s niet helemaal zijn weggenomen. Regels en richtlijnen kunnen gelijke behandeling weliswaar stimuleren, maar er blijft ruimte voor discretionaire bevoegdheden. Zo hebben we beschreven hoe bepaalde culturele normbeelden over bestedingspatronen van invloed zijn op de beslissingen die genomen worden. Als er te sterk of uitsluitend wordt uitgegaan vanuit normen van de meerderheidsgroep kunnen klanten met een migratieachtergrond mogelijk eerder afgewezen worden bij een aanvraag voor bijzondere bijstand. Het helpt dan ook niet als betrokkenen te gemakkelijke veronderstellen dat men kleurenblind handelt en onvoldoende erkent dat vooroordelen onbewust kunnen doorwerken in de keuzes die gemaakt worden. Bij een deel van de risico’s zijn er weinig tot geen waarborgen om deze te verminderen.
Dat geldt bijvoorbeeld voor het risico dat sociale normen tegen discriminatie en racisme niet of nauwelijks worden uitgedragen binnen de organisatie, het gebrek aan culturele sensiviteit bij medewerkers en de hoge werkdruk en hoge caseload. In dit hoofdstuk is toegelicht waarom deze aspecten een risico vormen voor institutioneel racisme. Ook bij Team Inkomen zien we dat er geen aanpak is waarbij alle risico’s één-op-één worden ondervangen. Een meervoudige, integrale en systematische aanpak ontbreekt. In feite dienen risico’s met een combinatie van typen maatregelen bestreden te worden. Naast wet- en regelgeving, controle en toezicht zijn bijvoorbeeld ook training, bewustording, de organisatiecultuur en inclusief leiderschap van belang. Er is net als bij Team TOR is er bovendien geen specifiek beleid ontwikkeld voor het aanpakken en voorkomen van onheuse en ongelijke behandeling door medewerkers van het team Inkomen.
46
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
4 Samenvattende conclusies en aanbevelingen In dit slothoofdstuk formuleren we de conclusies van dit verkennende onderzoek. In deze verkennende studie stond de vraag centraal in hoeverre er risico’s en waarborgen zijn binnen de gemeente Zwolle. We starten met de ervaringen met institutioneel racisme en met interventies gericht op de aanpak hiervan. Vervolgens zetten we kernachtig de risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme op een rij. We sluiten dit hoofdstuk af met de aanbevelingen.
Ervaringen met institutioneel racisme en interventies ertegen De meeste respondenten, uit zowel Team TOR als Team Inkomen, kunnen zich niet voorstellen dat institutioneel racisme speelt binnen de organisatie. Hoewel is aangetoond, in diverse onderzoeken, dat institutioneel racisme in veel organisaties voorkomt, van de politie tot de overheid en Belastingdienst, leeft bij de respondenten het idee dat institutioneel racisme in hun organisatie niet voorkomt. Een enkele respondent geeft aan zich bewust te zijn van eigen vooroordelen, of het feit dat institutioneel racisme moeilijk te herkennen is, maar de meeste respondenten geven aan geen signalen te hebben opgevangen. Bij beide teams zagen we dat er volgens de respondenten weinig formele meldingen zijn gedaan die betrekking hebben op discriminatie of racisme. Ingediende klachten waarin wel werd gesproken over discriminatie en racisme zijn bovendien altijd ongegrond verklaard. Wel geven inwoners in rechtstreeks contact met uitvoeringsambtenaren af en toe aan dat zij zich gediscrimineerd voelen. Bij Team Inkomen gaat het om enkele ervaringen. Boa’s lijken dit vaker mee te maken. Beschuldigingen van discriminatie en racisme komen volgens sommige respondenten op wekelijkse basis voor. In de focusgroep met sleutelfiguren werden ook enkele ervaringen met racisme in het contact met boa’s genoemd.
Enkele respondenten noemen wel dat boa’s alerter zijn op ‘bepaalde groepen’. Net als anderen hebben boa’s ook vooroordelen die mede door de samenleving gevoed zijn. Ook bij Team Inkomen speelt dit. Zo zijn medewerkers alerter bij statushouders en inwoners met bepaalde achternamen. Mede doordat veel betrokkenen zich niet kunnen voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt, is er bij beide teams ook geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het bestrijden en voorkomen van institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen
47
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
er zijn met interventies om institutioneel racisme tegen te gaan is dus eenvoudig te beantwoorden. Er zijn geen ervaringen hiermee. We zagen dat er een vanzelfsprekendheid is dat het niet nodig is om normen van nondiscriminatie uit te dragen. Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat ambtenaren ook onbewust onderscheid kunnen maken en zich kunnen laten leiden door vooroordelen. Ook kunnen er blinde vlekken zijn in het systeem of de organisatiecultuur die onbedoeld ervoor zorgen dat bepaalde groepen benadeeld worden. Verder is het niet ondenkbaar dat bepaalde vormen van discriminatie en racisme onvoldoende herkend worden. Medewerkers van de gemeente wijzen soms op kritiek van inwoners over de bejegening en toon van communicatie. Als inwoners met een migratieachtergrond bijvoorbeeld menen minder respectvol te worden behandeld, kan dit wijzen op discriminatie en een mogelijk signaal voor institutioneel racisme (vgl. Fermin, e.a., 2022).
Risico’s Bij het Team TOR hebben we de volgende risico’s beschreven:
Het beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme met de boodschap dat dergelijke vormen van ongewenst gedrag niet getolereerd worden binnen de organisatie;
Een tekortschietende feedbackcultuur doordat medewerkers elkaar niet durven aan te spreken bij ongewenst en discriminerend gedrag;
De discretionaire bevoegdheid kan gepaard gaan met ruimte voor vooroordelen die doorwerken in gedragskeuzes en met praktijken waarbij boa’s richtlijnen en werkprocedures verschillend toepassen;
Het risico dat meldingen van inwoners en informatie van politie – op basis waarvan boa’s bepaalde inwoners aanspreken - gebaseerd is op vooroordelen en etnisch profileren;
Gebrek aan diversiteit en ervaring binnen het team;
Werk- en tijdsdruk waardoor er minder tijd is om verbinding te maken met inwoners en aan de voorkant te investeren.
Bij het Team Inkomen onderscheiden we de volgende – deels dezelfde - risico’s:
Het beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme met de boodschap dat dergelijke vormen van ongewenst gedrag niet getolereerd worden binnen de organisatie;
De discretionaire bevoegdheid kan gepaard gaan met ruimte voor vooroordelen die doorwerken in gedragskeuzes en met praktijken waarbij medewerkers van elkaar
48
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
verschillen in de beslissingen die zij nemen, met name bij bijzondere bijstandsaanvragen;
Gebrek aan culturele sensitiviteit met als mogelijke gevolg wantrouwen onder inwoners en het risico dat zij vroegtijdig afhaken;
Gebrek aan diversiteit en ervaring binnen het team;
Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières waardoor inwoners met een minder goede taalbeheersing risico lopen benadeeld te worden;
Hoge werkdruk en hoge caseload waardoor er minder gelegenheid is voor maatwerk en de situatie zorgvuldig in kaart te brengen met mogelijke nadelige gevolgen voor klanten.
Waarborgen Bij het Team TOR hebben we volgende waarborgen geïdentificeerd:
Werken in koppels en duidelijke afspraken maken over de toe te passen werkwijze in concrete situaties;
Zorgvuldig omgaan met meldingen: om het risico op ongelijke behandeling te voorkomen als gevolg van ‘vervuilde’ meldingen van inwoners, wordt er bij elke melding gecontroleerd of er geen sprake is van een onderliggend langer (buren)conflict;
De verplichting om zich te houden aan regelgeving, procedures en richtlijnen, de ambtseed en de mogelijkheid om advies in te winnen;
Een degelijke klachtenprocedure waar inwoners volgens respondenten vaak tevreden zouden zijn over de afhandeling van meldingen;
Er zijn verschillende controles ingebouwd, zoals toetsingen van het handelen van boa’s op rechtmatigheid en behoorlijkheid na klachten en het evalueren van cases op basis van bodycambeelden.
In bepaalde situaties worden keuzes en acties samen met ketenpartners bepaald en dus niet door 1 individu of partij bepaald en uitgevoerd.
Voor het Team Inkomen zijn de volgende waarborgen geformuleerd:
Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen die als kader dienen en bescherming bieden tegen willekeur en ongelijke behandeling;
Coulante benadering doordat er gewerkt wordt met de omgekeerde toets; dit betekent dat er wordt nagegaan naar wat er wel mogelijk is en hoe er maatwerk geboden kan worden binnen de gestelde kaders waardoor er mogelijkheden zijn om in het voordeel van klanten te handelen;
49
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Er vindt toetsing en kwaliteitscontrole plaats van het werk en medewerkers krijgen pas beslissingsmandaat om het werk zelfstandig uit te voeren als ze bewezen hebben dit adequaat uit te kunnen voeren;
Sociale veiligheid binnen het team doordat er respectvolle omgangsvormen zijn, waardoor er ook ruimte is om elkaar aan te spreken en feedback uit te wisselen bij moeilijke cases.
Een deel van deze waarborgen kunnen specifieke risico’s op institutioneel racisme beperken, maar dat wil nog niet zeggen dat deze risico’s helemaal geen rol meer spelen. Daarnaast concludeerden we dat voor een deel van de risico’s er weinig tot geen waarborgen lijken te zijn om deze tegen te gaan. Er ontbreekt een integrale en systematische aanpak waarbij alle risico’s één-op-één worden ondervangen. Zoals eerder genoemd, is geen specifiek beleid ontwikkeld voor het bestrijden en voorkomen van onheuse en ongelijke behandeling.
Aanbevelingen De aanbevelingen zijn in de eerste plaats gebaseerd op suggesties en ideeën van respondenten zelf. Daarnaast vullen we de aanbevelingen naar eigen inzicht aan op basis van de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek en enkele bronnen uit de wetenschappelijke literatuur. Bij de aanbevelingen dienen een aantal kanttekeningen geplaatst te worden. Een deel van de respondenten gaf aan dat het ingewikkeld is om verbeterslagen te bedenken, omdat ze niet een scherp beeld hebben van de aard en omvang van de problematiek. Enkele respondenten gaven bovendien aan dat zolang er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat institutioneel racisme een groot en structureel probleem vormt, het te ver voert om uitgebreid te investeren en allerlei ingrijpende wijzigingen door te voeren. Gezien het verkennende karakter van deze studie zijn dit tot op zekere hoogte terechte opmerkingen. Toch is er een beperkt aantal relevante aanbevelingen te formuleren, die ook door meerdere respondenten zijn genoemd. Deze aanbevelingen zijn zowel relevant voor het team toezicht openbare ruimte (TOR) als voor het Team Inkomen. Mogelijk zijn (een deel van) de aanbevelingen relevant voor de gehele gemeentelijke organisatie. In algemene zin geldt dat het belangrijk is om aandacht te besteden aan de beschreven risico’s in het rapport.
Die zijn niet uitsluitend relevant voor de aanpak van institutioneel racisme. Deze risico’s kunnen tevens opgevat worden als knelpunten in de organisatie waaraan gewerkt moet worden om de kwaliteit van dienstverlening, de sociale veiligheid op de werkvloer en het welzijn van medewerkers te bevorderen. Met name verdienen risico’s de aandacht waartegen op dit moment geen waarborgen zijn binnen de
50
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
organisatie. Daarnaast is het belangrijk om de beschreven waarborgen in stand te houden en waar nodig te intensiveren of uit te breiden. Hieronder formuleren we een aantal concrete aanbevelingen.
1. Investeer in bewustwording en trainingen In het onderzoek komt naar voren dat op enkele uitzonderingen na betrokkenen zich niet kunnen voorstellen dat er binnen hun team (institutioneel) racisme voorkomt. Zoals ook genoemd wordt door respondenten zelf spelen hier mogelijk blinde vlekken. Institutioneel racisme hoeft immers per definitie niet voort te komen uit kwade bedoelingen en een doelbewust plan. Groepen kunnen ook onbedoeld benadeeld worden door bepaalde regels en processen. Het is daarom belangrijk dat medewerkers meer bewust zijn van de betekenis van institutioneel racisme en geconfronteerd worden met mogelijke ervaringen van inwoners met ongelijke behandeling en ongewenste bejegening, omdat dit bewustzijn leerprocessen kan stimuleren. Het kan medewerkers helpen om kritisch te blijven reflecteren op bestaande werkprocessen en richtlijnen. Hierdoor kunnen zij gangbare praktijken zelf onderzoeken en eventuele vooringenomenheden en risico’s herkennen, agenderen en verbeteren. Hiernaast noemen verschillende respondenten dat het belangrijk is om als gemeente te investeren in trainingen gericht op constructief omgaan met (onbewuste) vooroordelen en cultuursensitief werken. Uit onderzoek naar hulpverleners is bekend dat effectief handelen vraagt om de nodige kennis over culturele diversiteit en competenties voor het omgaan met culturele verschillen.
De kennis, houding en vaardigheden van de professionals blijken van doorslaggevend belang te zijn voor het winnen van vertrouwen en uiteindelijk ook het behalen van succes in de hulpverlening (Van Rooijen‐Mutsaers & Ince, 2013).
2. Investeer in een sterk diversiteitsbeleid Een sterk diversiteitsbeleid kan bijdragen aan het bestrijden dan wel voorkomen van institutioneel racisme. Bij diversiteit is het belangrijk om medewerkers met een migratieachtergrond gelijke kansen te bieden op ontwikkelingsmogelijkheden, maar ook in de instroom is meer diversiteit gewenst. Een divers personeelsbestand geeft inwoners met een migratieachtergrond meer het gevoel dat de gemeente er ook voor hen is. Hierdoor kunnen zij zich eenvoudiger identificeren met de gemeente. En in de uitvoeringspraktijk kan het de culturele sensitiviteit van medewerkers versterken, omdat medewerkers zonder migratieachtergrond kunnen leren van collega’s met migratieachtergrond. Meer medewerkers met een migratieachtergrond kan verder behulpzaam zijn in het contact met inwoners, omdat men soms letterlijk de taal spreekt van inwoners of de emoties dan sneller herkent en begrijpt.
51
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
Het stimuleren van diversiteit betekent ook de noodzaak om nog meer dan voorheen te investeren in inclusie. Dat wil zeggen dat collega’s onderlinge verschillen in cultuur, religie, meningen en levensstijlen respecteren. Het gaat om het bieden van ruimte voor dergelijke verschillen, maar tegelijkertijd is het ook van belang om iedereen het gevoel te geven dat diegene erbij hoort. Werken aan inclusie kan ook doorwerken in hoe klanten en inwoners bejegend worden en hoe medewerkers reageren als zij zelf onheus bejegend worden door inwoners.
3. Draag de norm van non-discriminatie actief uit Uit onderzoek is bekend dat een heldere normstelling, dat racisme niet wordt getolereerd binnen de organisatie, racistisch handelen van medewerkers kan verminderen. Het is een taak van leidinggevenden om dit actief uit te dragen, maar het is niet alleen hun verantwoordelijkheid. Het is bijvoorbeeld ook belangrijk dat medewerkers zelf ingrijpen als zij als omstander getuige zijn van racisme of discriminatie. Als omstanders ingrijpen, dragen zij eveneens bij aan het stellen van een sociale norm waarvan een preventieve werking kan uitgaan. Als medewerkers de indruk hebben dat collega’s dergelijk gedrag afkeuren en dat dit gedrag sociaal niet geaccepteerd is, zullen zij zich immers minder snel schuldig maken aan racisme (Broekroelofs & Felten, 2020; Crandall; Fermin, e.a. 2022). Het activeren van omstanders vereist bewustwording, training en aandacht ervoor in teamoverleggen. Daarnaast vereist het aandacht bij de inwerking van nieuwe medewerkers.
4. Reflecteer op discretionaire ruimte en risico’s op discriminatie Respondenten noemen dat het belangrijk is om vaker met elkaar in gesprek te gaan over de discretionaire bevoegdheid en maatwerk, om te bevorderen dat medewerkers op dezelfde manier te werk gaan. Daar is al een start mee gemaakt. Het is niet mogelijk om alles volledig in detail uit te schrijven en in kaders te plaatsen, maar het is nodig om als medewerkers met elkaar in gesprek te blijven gaan over de discretionaire ruimte en hoe die ingevuld kan worden. Dat kan in intervisiegroepjes plaatsvinden op basis van concrete casuïstiek. Daarbij kan ook stil gestaan worden bij de vraag in welke situaties een bepaalde invulling van die discretionaire ruimte risico’s oplevert voor ongelijke behandeling en institutioneel racisme. Respondenten benoemen ook dat het belangrijk is om in algemene zin vaker met elkaar in gesprek te gaan over discriminatie en institutioneel racisme en de mogelijke risico’s die hieraan ten grondslag liggen. Zij noemen dat discriminatie meer bespreekbaar gemaakt
52
INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie
moet worden en dat er een werkklimaat moet ontstaan waarin medewerkers meer openhartig durven te spreken over dit onderwerp zodat eventuele dilemma’s en knelpunten besproken kunnen worden en collega’s met elkaar kunnen nadenken over adequate handelingsperspectieven. Als medewerkers zich hierbij kwetsbaar durven op te stellen, kunnen zij ook van elkaar leren.
5. Monitor processen binnen de organisatie Zoals enkele respondenten ook opperen, is het zinvol om data bij te houden over processen binnen de organisatie en of die disproportioneel nadelig uitpakken voor mensen van verschillende achtergronden worden (Felten, Asante, Donker, Andriessen, & Noor, 2021). Het gaat dan om monitoren of bepaalde groepen vaker benadeeld worden en vervolgens reflecteren op de vraag in hoeverre deze cijfers proportioneel en verklaarbaar zijn. Het monitoren van processen kan een bijdrage leveren aan de reflectie en discussie binnen de organisatie over gelijke behandeling en institutioneel racisme, en kan een onderdeel zijn van een leercyclus van een organisatie (vgl. Fermin, e.a., 2022).