Bijlage 7 Verkennende studie Institutioneel racisme bij gemeente Zwolle (003)

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE EEN VERKENNENDE STUDIE

Auteurs: Jurriaan Omlo, Eveline van Hilten - Rutten, Alfons Fermin & Saloua Charif

COLOFON Auteurs: Jurriaan Omlo, Eveline van Hilten – Rutten, Alfons Fermin en Saloua Charif Vormgever: MAG gezien Overname van informatie uit deze publicatie is toegestaan onder voorwaarde van de bronvermelding: © Bureau Omlo (Utrecht), 2025 De inhoud van deze publicatie is met grote zorg samengesteld. Desondanks is Bureau Omlo niet aansprakelijk voor de eventuele schade die ontstaat door het gebruik van deze informatie.

2

Inhoudsopgave

1

2

INLEIDING ..............................................................................................................................5 1.1

DOELSTELLING, ONDERZOEKSVRAGEN EN UITGANGSPUNTEN.......................................................5

1.2

INSTITUTIONEEL RACISME ........................................................................................................6

1.3

AANPAK VAN HET ONDERZOEK ...............................................................................................7

TEAM TOEZICHT OPENBARE ORDE .......................................................................................9 2.1

ERVARINGEN MET INSTITUTIONEEL RACISME ...............................................................................9

Formele klachten over discriminatie en racisme ............................................................11 Boa’s aanspreken op ervaren discriminatie ....................................................................12 Verschillen tussen wijken ....................................................................................................13 Op de werkvloer .................................................................................................................14 2.2

SLEUTELFIGUREN OVER ERVARINGEN MET DISCRIMINATIE...........................................................15

2.3

OMGAAN MET KLACHTEN EN BESCHULDIGINGEN ....................................................................16

2.3

DISCRIMINATIE VAN BOA’S ..................................................................................................19

2.4

RISICO’S ...........................................................................................................................19

Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie .........................................19 Tekortschietende feedbackcultuur ..................................................................................20 Discretionaire bevoegdheid .............................................................................................21 Mogelijke ‘vervuilde’ meldingen en informatie ..............................................................22 Samenstelling van het team..............................................................................................23 Werk- en tijdsdruk ................................................................................................................24 2.5

WAARBORGEN ..................................................................................................................25

Werken in koppels en duidelijke afspraken .....................................................................25 Zorgvuldig omgaan met meldingen ................................................................................25 Regelgeving, procedures en richtlijnen en ruimte voor advies en overleg ................26 Degelijke klachtenprocedure ...........................................................................................26 Toetsing, evaluaties en sancties........................................................................................27 Samenwerking met andere partijen ................................................................................27

3

2.6 3

SLOTBESCHOUWING............................................................................................................27

TEAM INKOMEN ..................................................................................................................30 3.1

ERVARINGEN MET INSTITUTIONEEL RACISME .............................................................................30

Formele klachten over discriminatie en racisme ............................................................32 Wel ervaringen met discriminatie .....................................................................................33 Op de werkvloer .................................................................................................................33 3.2

OMGAAN MET KLACHTEN EN BESCHULDIGINGEN ....................................................................34

3.3

DISCRIMINATIE DOOR KLANTEN.............................................................................................35

3.4

RISICO’S ...........................................................................................................................35

Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie en racisme.....................36 Discretionaire bevoegdheid .............................................................................................37 Gebrek aan culturele sensitiviteit......................................................................................39 Samenstelling van het team..............................................................................................40 Onvoldoende kunnen inspelen op taalbarrières ............................................................41 Hoge werkdruk en hoge caseload ..................................................................................42 3.5

WAARBORGEN ..................................................................................................................43

Wet- en regelgeving, procedures en richtlijnen .............................................................43 Coulante benadering ........................................................................................................43 Toetsing en kwaliteitscontrole ...........................................................................................44 Sociale veiligheid binnen team ........................................................................................45 3.6 4

SLOTBESCHOUWING............................................................................................................45

SAMENVATTENDE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN......................................................47 Ervaringen met institutioneel racisme en interventies ertegen .....................................47 Risico’s ..................................................................................................................................48 Waarborgen ........................................................................................................................49 Aanbevelingen ...................................................................................................................50 1.

Investeer in bewustwording en trainingen .............................................................51

2.

Investeer in een sterk diversiteitsbeleid ..................................................................51

3.

Draag de norm van non-discriminatie actief uit ...................................................52

4.

Reflecteer op discretionaire ruimte en risico’s op discriminatie ..........................52

5.

Monitor processen binnen de organisatie .............................................................53

6.

Investeer in meer capaciteit ...................................................................................53

BRONNEN ..................................................................................................................................54

4

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

1 Inleiding Op 11 november 2022 is Motie-36 ‘Onderzoek Institutioneel Racisme’ met algemene stemmen aangenomen door de gemeenteraad van Zwolle. In deze motie wordt het college verzocht een onderzoek te laten uitvoeren naar institutioneel racisme. De motie geeft aan dat de gemeenteraad weliswaar signalen krijgen van racisme in Zwolle, maar dat ze geen duidelijk zicht heeft op de mate waarin institutioneel racisme in de stad plaatsvindt. De gemeente Zwolle heeft de ambitie om van Zwolle een inclusieve samenleving te maken. Inclusief Zwolle is een van de vijf hoofdthema’s van het coalitieakkoord 2022-2026. Deze ambities en visie op diversiteit en inclusie staat beschreven in het Beleidsplan Diversiteit en Inclusie 2022-2026: Omarm het verschil. De motie sluit aan bij deze ambitie, door onderzoek te vragen naar “institutioneel racisme en/of het voor bepaalde groepen negatiever uitwerken van beleidsregels en (handhavings-) instrumenten van de gemeente Zwolle”. Het onderzoek is opgenomen in het uitvoeringsplan Diversiteit & Inclusie: Omarm het verschil van maart 2023.

1.1 Doelstelling, onderzoeksvragen en uitgangspunten Het doel van het onderzoek is nader ingevuld door een gesprek van de gemeente met de indiener van de motie. Het onderzoek dient niet zozeer gericht te zijn op het bewijzen of en in welke mate er sprake is van institutioneel racisme of ongelijke behandeling van inwoners. Het doel van het onderzoek is een verkenning van wat er op dit vlak al goed gaat en minder goed gaat, hiervan te leren en te bekijken hoe risico’s op institutioneel racisme verminderd kunnen worden. Het onderzoek gaat dus niet om het feitelijk vast stellen van institutioneel racisme, maar om het verzamelen van percepties, inzichten en ervaringen van betrokkenen. De praktijkervaring van medewerkers en sleutelfiguren staat centraal. Concreet is het onderzoek gericht op het verkrijgen van inzicht in mogelijke risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme bij de gemeente. Samen met betrokkenen proberen we tevens na te gaan hoe waarborgen hiertegen kunnen worden versterkt. Op basis daarvan worden aanbevelingen gedaan aan de gemeente. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:

5

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

“Wat zijn risico’s op institutioneel racisme in de gemeentelijke organisatie in haar contacten met inwoners en hoe kunnen waarborgen hiertegen worden versterkt?” Om deze vraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 

Welke ervaringen zijn er met institutioneel racisme en met interventies om institutioneel racisme aan te pakken of te voorkomen bij de gemeente Zwolle?



Welke risico’s zijn er die kunnen leiden tot institutioneel racisme? En welke waarborgen ter beperking van deze risico’s zijn aanwezig?



Hoe kunnen de waarborgen tegen institutioneel racisme worden versterkt voor de onderzochte beleidsterreinen?

De laatste vraag beantwoorden we in de vorm van aanbevelingen. Deze aanbevelingen formuleren we op basis van suggesties van respondenten, de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek en enkele bronnen uit de wetenschappelijke literatuur.

1.2 Institutioneel racisme Institutioneel racisme omschrijven we zoals ook verwoord in de motie en in diverse onderzoekspublicaties als “(1) regels of processen die expliciet onderscheid maken en de bedoeling hebben om ongelijkheid te creëren en (2) regels of processen die dat niet expliciet doen, maar er in de praktijk voor zorgen dat de ene groep benadeeld wordt en de andere groep bevoordeeld” (Felten, e.a., 2021). Felten e.a. (2021) geven aan dat “wanneer er vastgesteld kan worden (1) dat er ongelijkheid bestaat op grond van afkomst, religie of huidskleur en (2) dat die door bepaalde instituties, (geschreven of ongeschreven) regels en/of procedures wordt veroorzaakt, vergroot of in stand wordt gehouden, dan is er sprake van institutioneel racisme, ongeacht de intentie” (p. 8). Het gaat bij institutioneel racisme dus primair om regels en processen. Institutioneel racisme kan onderscheiden worden van direct of interpersoonlijk racisme; daarbij, gaat het over uitingen door individuele werknemers, of individuele gevallen van inwoners die in een concreet geval ongelijke behandeling ervaren. Wel kunnen individuele uitingen of casussen van interpersoonlijk racisme een rol spelen bij het vaststellen van institutioneel racisme.

Het vaststellen van institutioneel racisme blijkt moeilijk te zijn en veel onderzoeksinspanningen en data te vereisen, zoals het onderzoek naar institutioneel racisme bij de gemeente Utrecht laat zien (Fermin, e.a., 2022). Dat is in het kader van een verkennende studie niet mogeljk. Daarom wordt ervoor gekozen te focussen op risico’s of

6

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

kwetsbaarheden voor institutioneel racisme en waarborgen daartegen. In de literatuur worden verschillende waarborgen tegen institutioneel racisme onderscheiden, waaronder duidelijke sociale normen binnen de organisatie, wet- en regelgeving en bewustwording (Felten, e.a., 2021). We zullen hier aandacht voor hebben, maar ook doorvragen naar mogelijke andere waarborgen.

1.3 Aanpak van het onderzoek Dit onderzoek is een verkennende studie naar ervaringen met institutioneel racisme binnen de gemeente Zwolle. Aangezien het een verkennende studie betreft, is ervoor gekozen het onderzoek niet in de hele gemeente, maar op twee verschillende afdelingen uit te voeren. Bij de keuze van afdelingen is er vooral gelet op dat de afdeling in direct contact staat met inwoners, en dat er verschillende type diensten worden aangeboden. De verkenning is uitgevoerd bij het Team Toezicht Openbare Ruimte (TOR) en het Team Inkomen van de afdeling Inkomensondersteuning. TOR houdt zich primair bezig met handhaving in de openbare ruimte. Het Team Inkomen richt zich op het verschaffen van bijstand en andere financiële regelingen voor mensen met een minimum inkomen. Beide afdelingen staan dus in direct contact met inwoners, maar zijn in opzet en uitvoering ook verschillend van elkaar. De verkenning is gebaseerd op een kwalitatieve studie. In de eerste fase hebben we diepte-interviews afgenomen met medewerkers en teamleiders uit de twee teams. Het doel van deze interviews was om kennis en ervaringen op te halen over institutioneel racisme en het tegengaan hiervan. Ook hebben we in de interviews mogelijke risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme besproken.

Er is gesproken met medewerkers in verschillende functies, zowel met verschillende leidinggevenden als met uitvoerende medewerkers. In totaal hebben we bij beide teams twaalf interviews afgenomen, in totaal dus vierentwintig interviews. In een tweede fase hebben we reflectiesessies in de vorm van focusgroepen georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten hebben we samen met betrokkenen gereflecteerd op de voorlopige bevindingen. We hebben daarbij ook uitgebreid stil gestaan bij de risico’s op institutioneel racisme en mogelijkheden voor waarborgen of versterking van waarborgen om de risico’s te beperken. Aan de focusgroep met Team TOR namen elf respondenten deel. Aan de focusgroep met Team Inkomen namen acht respondenten deel. Tot slot hebben we ook een focusgroep georganiseerd met sleutelfiguren onder de inwoners. Sleutelfiguren zijn sociaal betrokken individuen met toegang tot verschillende

7

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

informele en/of formele netwerken. We hebben gezocht naar sleutelfiguren met een netwerk onder inwoners met een (met name niet-westerse) migratieachtergrond. Ze kunnen vertegenwoordigers zijn van formele organisaties (zoals moskeebestuurders of welzijnswerkers) of informele organisaties, zoals belangengroepen. Sleutelfiguren zijn, naast hun rol als vertegenwoordiger van de organisatie, vaak ook goed in staat te vertolken wat er bij die achterban leeft (Expertise-unit Sociale Stabiliteit, 2018). Doel van deze focusgroep was om ervaringen uit de doelgroepen op te halen over mogelijk ongelijke behandeling of andere bejegening. Voor de focusgroep zijn ongeveer twintig verschillende organisaties en inwoners benaderd. Uiteindelijk waren er zeven deelnemers aanwezig, die inspraken namens vijf verschillende organisaties. Vrijwel alle deelnemers hadden een migratieachtergrond en waren woonachtig in Zwolle of omgeving.

8

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

2 Team Toezicht Openbare Orde In dit hoofdstuk beschrijven we de ervaringen met institutioneel racisme binnen het team toezicht openbare ruimte (TOR). De primaire focus ligt hierbij op de medewerkers binnen het team zelf: hoe voeren zij hun werkzaamheden uit, en letten zij hierbij op (het voorkomen van) instutioneel racisme? De voornaamste bron van dit hoofdstuk zijn de interviews met medewerkers van Team TOR en een aantal aan hen gelieerde medewerkers, zoals een klachtcoordinator en een juridisch adviseur, die formeel tot een ander team behoren maar wel intensief met TOR samenwerken. Ook benutten we informatie uit de focusgroep met Team TOR en de focusgroep met sleutelfiguren. Team TOR bestaat momenteel (februari 2025) uit 19 boa’s, waaronder 3 boacoördinatoren, 6 stadsdeelboa’s, 6 integrale boa’s, 4 jeugdboa’s en een teamleider. Daarnaast wordt het team ondersteund door diverse medewerkers van andere afdelingen. Het voornaamste werk van het team bestaat uit het controleren op de APV (Algemene Plaatselijke Verordening) en andere lokale wet- en regelgeving die gelden in de openbare ruimte. Het gaat hierbij met name om het beboeten van foutparkeerders, het screenen van gedumpt afval en overlast door groepen inwoners. Daarnaast controleren zij ook diverse vergunningen, onder meer in de horeca. De boa’s werken verdeeld in wijken.

De stadsdeelboa’s hebben een eigen stadsdeel met verschillende wijken. De integrale boa’s werken stadsbreed en in verschillende wijken, daar waar het werk hierom vraagt. Daarnaast is er een aantal boa’s die nog de specifieke taakstelling ‘jeugd’ hebben. We behandelen eerst in hoeverre respondenten zich kunnen voorstellen dat institutioneel racisme voorkomt binnen hun team. of hun aanpak per wijk verschilt, in hoeverre er (formele) klachten zijn van inwoners over discriminatie en racisme en welke ervaringen sleutelfiguren hiermee hebben. Ook hebben we aandacht voor mogelijke ervaringen met directe discriminatie en racisme van boa’s door inwoners en of er ook ongelijke behandeling en stigmatisering plaatsvindt op de werkvloer. Vervolgens bespreken we hoe boa’s omgaan met klachten en beschuldigingen van discriminatie. Daarna volgt een beschrijving van de belangrijkste risico’s op en waarborgen tegen institutioneel racisme binnen Team TOR. Dit hoofdstuk sluiten we af met een slotbeschouwing, waarin we een kritische afweging maken tussen de risico’s en waarborgen.

2.1 Ervaringen met institutioneel racisme

9

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

Een van de vragen die we hebben voorgelegd is of respondenten zich kunnen voorstellen dat institutioneel racisme mogelijk speelt binnen het team. Slechts een respondent kan zich dit enigszins voorstellen en noemt dat inwoners zich soms gediscrimineerd of onheus bejegend voelen. Wel benadrukt deze respondent dat het niet op grote schaal plaatsvindt en dat boa’s dit in ieder geval niet bewust doen. Zij stellen zich met andere woorden niet moedwillig racistisch op naar inwoners. Volgens deze respondent is eerder sprake van onhandige communicatie of drukken boa’s zich verkeerd uit doordat ze bijvoorbeeld slecht hebben geslapen: “Kan het er zijn? Ja. Ik kan het mij voorstellen. In Nederland bestaat institutioneel racisme. Misschien hier ook. Ik denk meer onbewust. Niet dat ze de keuze maken om hier echt racistisch te handelen. Het klinkt ook zwaar, racisme. (…) Bewoners vinden soms dat ze gediscrimineerd worden door boa’s. Onheuse behandeling gebeurt zeker. (…) Ook een boa kan zeker wel eens minder goed geslapen hebben. Soms kan er sprake zijn van een verkeerde woordkeuze of onhandige dingen. Het gebeurt niet heel erg vaak. (…) Soms worden burgers onvoldoende respectvol benaderd (…) Tuurlijk er zijn collega’s die er meteen hard ingaan en dat kan ook anders.” De meeste respondenten kunnen zich helemaal niet voorstellen dat (institutioneel) racisme voorkomt binnen het team.

Zij hebben de indruk dat inwoners juist gelijk behandeld worden. Boa’s acteren op basis van meldingen en gedrag van inwoners. De heersende opvatting is dat discriminatie en racisme geen rol spelen onder boa’s. Sterker nog, een respondent legt uit dat de benadering in Zwolle juist heel ‘coulant’ en ‘gastvrij’ is. Er is veel communicatie en er zijn veel waarschuwingen voordat men over gaat tot een bekeuring. “Bij de gemeente Zwolle is het heel veel leven en laten leven. Liever vier keer waarschuwen dan één keer bekeuren.” Een ander benadrukt dat er geen sprake is van een patroon van stelselmatige discriminatie, laat staan dat dit verweven is in de manier van werken. Boa’s zouden volgens deze respondent ook niet herkennen dat de etnische achtergrond een rol van betekenis heeft gehad bij het opleggen van een boete. Om deze redenen zou er geen sprake zijn van institutioneel racisme, maar het heeft wel te maken met het ontbreken van een bepaalde sensitiviteit en gevoel voor verhoudingen. “Volgens mij heeft het veel meer te maken met gevoel van verhoudingen, voldoende rekening houden met wie je voor je hebt. Mensen voelen zich op dat moment niet erkend in hun gevoel van zijn. Dat kan huidskleur zijn, maar ook iets anders. Bijvoorbeeld: ik ben een

10

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

vrouw van middelbare leeftijd, een gerespecteerd lid van deze samenleving, heb werk, enz., en dan word ik opeens aangesproken door zo’n snotneus, zo’n jong iemand, op een niet respectvolle, veel te directe manier. Dat zijn situaties die met boa’s veel voorkomen. Het gaat om het aanvoelen van de situatie, daar kan het mis gaan. (…) Of als boa’s een ondernemer voor zijn pand aanspreken, dan zegt die: anderen in de straat zien dat en wat moeten ze wel denken? Daar houden ze onvoldoende rekening mee. Daar gaan bejegeningsklachten vaak over: de toon, de manier, gevoel voor verhoudingen.” Enkele respondenten noemen in de interviews en in de focusgroep wel dat boa’s alerter zijn bij ‘bepaalde groepen’. Net als anderen hebben boa’s ook vooroordelen die mede door de samenleving gevoed zijn. Aangezien er weinig tot geen zicht is op het voorkomen van institutioneel racisme, is er ook geen specifiek beleid ontwikkeld dat gericht is op het bestrijden en voorkomen van institutioneel racisme. De onderzoeksvraag welke ervaringen er zijn met interventies om institutioneel racisme aan te pakken, is dus eenvoudig te beantwoorden. Er zijn geen ervaringen hiermee.

Formele klachten over discriminatie en racisme Om te achterhalen welke ervaringen er zijn met institutioneel racisme is het zinvol om onder andere na te gaan of en in welke mate er klachten zijn. Vanwege het verkennende karakter van het onderzoek hebben de onderzoekers alleen met teamleden van TOR gesproken over de klachtenprocedure, en geen onderzoek gedaan naar ingediende klachten. Voor iedere inwoner die te maken krijgt met de boa’s is er de mogelijkheid om tegen de beslissing in beroep te gaan. Daarnaast is er de mogelijkheid om een klacht in te dienen over de manier van werken. De teamcoördinator pakt dit als eerste op, en overlegt met de inwoner over diens klacht. Hij luistert naar het verhaal van de melder, en bespreekt het ook met de boa voor wederhoor. Daarna wordt eventueel doorverwezen naar de klachtbehandelaar voor het indienen van een officiele klacht. Volgens respondenten hebben veel formele klachten betrekking op bejegening in het algemeen. Slechts een enkele keer gaat een klacht expliciet over discriminatie of racisme. De ingediende klachten over discriminatie en racisme zijn volgens een teamcoördinator altijd ongegrond verklaard. Belangrijk om te benadrukken is dat het aantal meldingen van discriminatie of racisme nog niets zegt over het aantal daadwerkelijke ervaringen hiermee. Zoals een van de

11

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

respondenten ook aangeeft, zullen de meeste inwoners niet de moeite nemen om een melding te doen. De ervaring is dat inwoners het meldsysteem soms wantrouwen en mede daarom niet melden. “Mensen die al eerder klachten hebben ingediend, die hebben soms het vertrouwen niet meer. Die mensen hebben ervaring met ons, en ons klachtenbehandeling systeem, en die zijn misschien een paar keer afgewezen of die hebben een negatief bericht terug gehad. Die hebben het vertrouwen er niet meer in en die zullen dat ook mededelen aan hun omgeving. Ja, er zijn wel eens mensen die zeggen van: ja, daar heb ik geen vertrouwen in, dus dan hoeft het voor mij niet.” Deze beperkte meldingsbereidheid is overigens ook in andere studies aangetoond. In een onderzoek van het SCP bleek dat naar schatting slechts 3% van de mensen die discriminatie heeft ervaren hiervan melding doet bij een discriminatiemeldpunt of de politie (Andriessen, e.a., 2020). In een studie in de gemeente Utrecht kwamen vergelijkbare percentages naar voren (Omlo & Butter, 2020). Een andere kanttekening is dat inwoners soms weliswaar niet expliciet discriminatie vermelden in hun klacht, maar wel het idee hebben dat ze negatief zijn behandeld vanwege hun afkomst. “Er komen wel klachten over bejegening binnen, ook op grond van etniciteit. (….) Ik heb niet zozeer klachten gehad dat het woord discrimineren noemen.

Maar dan wel dat ze zich onjuist bejegend voelen. En als je dan verder in het gesprek komt, dat ze dan zeggen, ja, maar dat komt omdat ik Turks ben of omdat ik Marokkaans ben. Dat komt ook wel eens voor.”

Boa’s aanspreken op ervaren discriminatie Er zijn dus weinig expliciete meldingen van discriminatie in formele klachten. Als inwoners het gevoel hebben dat ze ongelijk behandeld worden vanwege hun migratieachtergrond hebben ze volgens de respondenten eerder de neiging om boa’s op straat daar direct op aan te spreken. Dat gebeurt volgens verschillende respondenten op wekelijkse basis. Zij hebben zelf het gevoel dat er vaak ten onrechte te snel wordt gegrepen naar de ‘discriminatiekaart’. “Ik hoor het elke week en dat is op zich niet zo vreemd, want we doen in de ogen van de burger niet veel goeds als we ze bestraffen. De racismekaart wordt wel vaak getrokken: dat doe je omdat ik een

12

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

andere huidskleur heb. Of dat dan terecht is weet ik niet. Voor mijzelf kan ik zeggen dat het niet terecht is. Van anderen weet ik het niet.” “(…) Toen gooiden ze het op discriminatie, dat ik racistisch was en dat wij het alleen maar bij hun doen. Toen dacht ik ja... daar gaan we weer. Daar gaat het helemaal niet over, maar daarmee gooien die mensen het wel heel vaak op. Ja, kijk of het nou iemand met een donkere huidskleur is of gewoon een blanke is en je maakt dezelfde overtreding. Dan maakt het niet uit. (…) Dat ik er bij Nederlanders er makkelijk mee omga dan bij andere culturen is gewoon onzin, want wij zien iedereen daarin gewoon gelijk.” “Ik zou ook gewoon een blank iemand aanspreken en dan zou ik dan ook gewoon hetzelfde doen bij een donkere iemand. Dan krijg je weer terug van ja dat doe je waarschijnlijk omdat ik donker ben, tja dat is onzin. Daar kan ik wel een beetje slecht tegen.”

Verschillen tussen wijken Verschil in handhaving per wijk of gebied kan uitmonden in ongelijke behandeling van bevolkingsgroepen. Boa’s controleren niet overal even intensief. Zo zijn er verschillende hotspots waar vaker wordt gecontroleerd. De meeste respondenten denken echter niet dat verschillende etnische groepen hierdoor benadeeld worden. Volgens een respondent is het tegenovergestelde eerder het geval. Zo zou volgens deze respondent de eerdergenoemde coulante benadering in Zwolle sommige minderheidsgroepen in bepaalde wijken eerder bevoordeelden dan benadelen. Respondenten geven aan dat er wel meer controles zijn in bepaalde wijken die sterk cultureel divers zijn. De oorzaak hiervan is dat er beduidend meer meldingen van afvaloverlast zijn of meer meldingen zijn van overlast of drugsgebruik in vergelijking tot andere wijken. Een medewerker van de juridische afdeling, die ook TOR ondersteunt, ziet wel bepaalde verschillen in de controles van wijken als het gaat om controle op vergunningen. De medewerker geeft aan dat hij altijd aanraadt dergelijke controles steekproefsgewijs op te zetten. “Dan krijg je veel rapportages over Marokkaanse jongeren, Turkse jongeren. En dan moet je oppassen dat je daar niet de focus op houdt.

Dat je niet aanneemt van: hé het speelt zich in een minderheidswijk af, dus moeten we daar veel meer aandacht op leggen […] Je gaat in een minderheidswijk op zoek naar overtredingen, dan vind je ze ook.”

13

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

Ook wordt er bij zogenoemde overlastlocaties en in bepaalde wijken een zerotolerancebeleid gevoerd, hetgeen inhoudt dat er direct wordt beboet zonder waarschuwingen vooraf. Als voorbeeld wordt het parkeerbeleid genoemd op bepaalde plekken. Na verschillende parkeerincidenten in een gebied met veel autobedrijven handhaven de boa’s daar nu strenger, maar dit is een plek waar veel mensen een migratieachtergrond gestationeerd zijn: “Alleen zie je dat er in dat gebied van het industrieterrein vooral de eenmanszaakjes en autobedrijven zitten. En in dat gebied zijn vaak mensen van buitenlandse afkomst die daar een eigen bedrijf hebben. Dus die hebben heel erg het idee dat wij daar expliciet komen voor hen, terwijl we daar eigenlijk alleen komen omdat er heel veel overlast is van de bedrijven die daar op dat gebied zitten.” De reactie op deze aantijgingen was om de ondernemers duidelijk proberen te maken dat de handhaving gebaseerd was op klachten van buren en niet een gerichte keuze was van de gemeente om specifiek ondernemers met een migratieachtergrond in de gaten te houden. Ook wordt aan inwoners gecommuniceerd dat het de bedoeling is om breder te gaan handhaven in de hele buurt. Verder zijn er plekken waar in het verleden veel meldingen over zijn binnen gekomen. Deze worden aangemerkt als zogenoemde ‘hotspots’.

Boa’s maken dagelijks hun ronde langs deze hotspots, ook als er geen directe aanleiding voor is. Dat kan inwoners of ondernemers ook het gevoel geven dat ze ten onrechte gecontroleerd worden.

Op de werkvloer Naast discriminatie van inwoners op straat kan ongelijke behandeling en stigmatisering zich ook voordoen op de werkvloer. In dit verband geven sommige respondenten aan dat er wel eens discriminerende grappen en generaliserende opmerkingen over bepaalde bevolkingsgroepen worden gemaakt. Ook zijn er soms vooringenomenheden waarbij boa’s naar elkaar uitspreken dat de inwoner die een overtreding begaat ‘vast iemand met een migratieachtergrond’ is. Een respondent die dit benoemt, lijkt dit niet problematisch te vinden. “Op werk wordt er best wel luchtig gedaan, omdat je veel meemaakt en dan is een grapje af en toe wel goed. Daar ben ik zelf ook wel van. Het is voor mij en ook voor andere collega’s een manier om van mij af te praten. Dus er wordt wel eens wat slechts gezegd.”

14

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

Een ander herkent hetzelfde, maar geeft wel aan dat bepaalde uitspraken niet door de beugel kunnen. Ook heeft deze medewerker het idee dat dergelijk gedrag breed veroordeeld wordt binnen het team. Dat deze uitspraken desondanks toch voorkomen, lijkt in de redenering van deze respondent te maken te hebben met het gegeven dat medewerkers zich niet doelbewust en vanuit kwaadaardige intenties hieraan schuldig maken: “Ik denk wel dat als je vanuit een heftige casus komt en je bespreekt dat met je collega’s, dat je soms in zo’n adrenaline kan zitten, dat er wat uit komt waarvan je later denkt: ‘oké, dat had ik niet moeten zeggen’. En ik denk dat er misschien wel eens een grapje wordt gemaakt of een racistische opmerking, maar het is hier niet gemeend. Nee, ik denk dat iedereen hier wel hetzelfde erin staat; dat dat niet hoort zeg maar.” Deze respondenten geven aan dat ze de indruk hebben dat dit soort opmerkingen alleen op de werkvloer in een ‘veilige setting’ worden gedaan en niet op straat in direct contact met inwoners. Verder geven enkele respondenten aan dat er soms ‘ruwe grapjes’ en vervelende opmerkingen worden gemaakt over vrouwen, homoseksualiteit en mensen met een migratieachtergrond die (mogelijk) als discriminerend ervaren (kunnen) worden door collega’s.

Verschillende respondenten geven ook aan dat als grapjes echt over de schreef gaan, er meestal iemand is die er iets van zegt.

2.2 Sleutelfiguren over ervaringen met discriminatie In de focusgroep met sleutelfiguren worden verschillende ervaringen met discriminatie en racisme genoemd, waaronder ook in contacten met de gemeente. Er werden tijdens de focusgroep twee voorbeelden van interacties met boa’s genoemd die als discriminerend zijn ervaren. Het gevoel is dat inwoners met een migratieachtergrond sneller beboet en afgekapt worden. Zij krijgen minder ruimte om hun kant van het verhaal te doen: “Tijdens corona was er een avondklok ingesteld. Een vriend van mij, iemand met een donkere huidskleur, kwam terug van de huisartsenpost om vijf voor negen ’s avonds, vlak voordat de avondklok om negen uur in zou gaan en je binnen moest zijn. Hij zat nog in zijn auto te lezen hoe hij zijn medicijnen moest innemen. Hij werd aangesproken door de boa dat hij niet op tijd binnen was. ‘Nou meneer u krijgt een boete.’ Waarop hij aangaf: ‘Ik sta voor mijn deur’. Ineens kwamen er 3 busjes, 2 politiewagens en agenten. De man werd

15

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

uit de auto getrokken en aangehouden. Zijn dochter belde, die het vanuit huis zag gebeuren, dat er in een keer overal politie was. Er werd niet gepraat maar hij werd meteen tegen de muur gezet. Er kwamen steeds meer mensen uit de buurt die zeiden: ‘Ja maar hij woont hier’, andere mensen gingen filmen. Op een later moment dachten wij: als het iemand anders was geweest, die Jan of Piet heet, was het dan ook gebeurd? Mensen hebben een eigen referentiekader. Mijn vriend is wit, als hij het was geweest was hij niet in de auto aangehouden. Omdat die jongen donker is en een andere afkomst heeft, wordt hij wel aangehouden.” “Mijn buurman heeft een een migratieachtergrond. Hij reed met een scooter in de wijk. Hij sprak zelf de boa’s aan, en direct zijn ze niet in gesprek gegaan maar hebben ze meteen opgeschaald en de politie erbij gehaald. Ze vroegen aan hem ‘ik wil je ID kaart zien’. Die had hij op dat moment niet bij zich. Dus hij heeft naar huis gebeld, naar zijn vriendin, zodat zij de ID kaart zouden kunnen brengen. Het was misschien een kwartiertje naar huis. Maar voordat zij er was, was hij al in de politieauto gezet. De buurman had volgens mij iets gezegd in de trant van “Wat doet u hier vanavond, meneer?” Provocerend, misschien, maar grote mond, of schelden? Hij is wel een man van 44. Mensen met een migratieachtergrond worden sneller afgekapt, beboet.

Personen zonder migratieachtergrond krijgen meer ruimte om hun verhaal te vertellen en een uitzondering te maken.” In deze twee voorbeelden kunnen de twee genoemde gedragingen gezien worden als een overtreding: mogelijk niet op tijd binnen zijn voor de avondklok, en het doen van een provocerende uitspraak. Maar in beide gevallen werd volgens de sleutelfiguren ook te weinig doorgevraagd, of werd direct opgeschaald. Hierdoor hadden de inwoners waar het om ging, het gevoel niet serieus genomen te worden en anders behandeld te worden vanwege hun huidskleur of achtergrond. Voor zover bekend bij de sleutelfiguren zijn er geen klachten over ingediend bij de gemeente Zwolle. Op de vraag of institutioneel racisme speelt binnen TOR kunnen de sleutelfiguren geen antwoord geven. Wel herkennen zij dat organisaties met een grotendeels ‘witte’ achtergrond, vooroordelen en discriminatie niet direct herkennen en er ook niet altijd naar handelen.

2.3

Omgaan met klachten en beschuldigingen

Als boa’s beschuldigd worden van discriminatie gaan ze soms op een kalme wijze het gesprek aan of ze negeren dergelijke verwijten:

16

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

“Ik ben wel van mijzelf een heel rustig persoon en ik ga daar niet echt op in. Ik blijf wel echt bij waarvoor ik daar ben, en daar houd ik mijn standpunt in. Ik laat de persoon wel uitrazen, maar ik ga er niet op in.” In andere gevallen geven ze een waarschuwing of gaan ze over tot een bekeuring: “Vaak is het wel op de agressieve toon: je doet het alleen omdat ik een kleurtje heb. Dus dan valt er niet zoveel meer te bespreken. Maar als iemand een normale vraag zou stellen: doe je dit omdat ik een andere afkomst heb, dan wil ik best een normaal gesprek aangaan. Maar de werkelijkheid is dat ze altijd beginnen met: je bent een kankerracist. Dat hoor je vaak. (…) Ik behandel het dan als een belediging. Je stopt nu, hier en niet verder. En anders kap ik ook het gesprek af dan ben ik er heel gauw klaar mee. Ik wil prima met iedereen die ik een bekeuring geef in gesprek gaan, vooral er uitleg over geven. Maar als ze mij gaan uitschelden, dan draai ik mij om. Het maakt mij niet uit of ze doorgaan. Ik doe mijn ding, schrijf de bekeuring uit en loop dan weg. En als ze niet op een normale manier willen praten, stop ik het gesprek en stap ik in de auto.” Het geven van een bekeuring passen boa’s volgens een respondent toe als een inwoner besluit te schelden of zich agressief opstelt, zoals in bovenstaand citaat.

Toch hangt deze beslissing ook af van de sociale context: “Als ik bijvoorbeeld in een parkeergarage ben waar niemand is en iemand beledigt mij een paar keer. Dan heb ik zoiets van nou ja mensen horen het niet. Dan voel je je minder snel beledigd als dat je in de drukke winkelstraat bent en iemand is je tot op het bot aan het beledigen. Ja, daar waarschuw ik twee keer. Ga je dan door, dan hou ik je gewoon aan.” Een respondent vertelt dat dergelijke beschuldigingen hem boos maken. Het levert stress op en roept gevoelens van onrecht op. Ondanks deze negatieve emoties bleef de respondent in zijn communicatie rustig en legde aan de desbetreffende inwoner uit dat hij geen onderscheid maakt op basis van afkomst: “Ik had iemand bekeurd, omdat hij de hond niet aan de lijn had. Toen zei die: oh doe je dat altijd zo met buitenlanders? Ja daar werd ik dan een beetje pissig over. (…) Ik werd er een beetje gestrest van en dacht: waar slaat dat nou op? Toen heb ik die man uitgelegd van goh

17

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

ik zou ook bijvoorbeeld een Nederlander behandelen zoals ik u nu ook behandel. Toen werd hij wel wat rustiger.” Tijdens de focusgroep reflecteert een respondent op een casus. Het ging om een staandehouding na een signalement. De persoon in kwestie die gevraagd werd even te blijven staan, had een migratieachtergrond en voldeed aan het signalement (getinte huidskleur, donkere kleding en witte schoenen). Terwijl de camerabeelden werden nagekeken, gaf de inwoner meermaals aan er niets mee te maken te hebben en zich gediscrimineerd te voelen. Toen uiteindlijk bleek dat deze persoon inderdaad niet de gezochte persoon was, mocht hij vertrekken. De respondent gaf tijdens de focusgroep aan dat hij moeite had om te reageren op de beschuldiging van discriminatie door de inwoner. Doordat de situatie steeds verder escaleerde, is de inwomer in kwestie uiteindelijk na het meermaals beledigen van de boa aangehouden. Als er formele klachten worden ingediend, wordt het verhaal door een teamcoördinator aangehoord. Deze vraagt aan inwoners wat ze zouden wensen en biedt de mogelijkheid van een vervolggesprek aan. Ook noemt de coördinator de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen of een klacht in te dienen via een klachtbehandelaar.

De coördinator probeert in het gesprek met de inwoner duidelijk te maken dat etniciteit geen rol speelt in de beoordeling van gedrag en dat er uitsluitend op basis van gedrag en meldingen wordt gehandeld. “Ik wil mensen er altijd op wijzen dat collega's niet op huidskleur of op ras of etniciteit profileren of in ieder geval, dat is niet waar de gemeente Zwolle voor staat. Wij acteren daadwerkelijk op overlast meldingen of op geconstateerde gedragingen, dus dat probeer ik mensen altijd mee te geven. En als ze dan aangeven van nee, het was echt op mij gericht, dan adviseer ik die mensen ook om een klacht in te dienen en het via de klachtbehandelaar te laten lopen.” Het onderwerp krijgt ook weinig aandacht binnen het team. Klachten van inwoners over discriminatie worden hooguit een op een besproken, niet in teamverband. Een respondent legt uit dat hiervoor gekozen is, omdat de privacy van medewerkers te beschermen. Alleen als de medewerker om wie het ging ermee akkoord gaat wordt het binnen het team besproken met als doel om er algemene leerpunten uit te halen. Een leidinggevende heeft medewerkers wel eens aangesproken op opmerkingen en grapjes die over de grens waren. Daar is toen door medewerkers goed op gereageerd.

18

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

2.3

Discriminatie van boa’s

Boa’s hebben zelf soms ook te maken met onwenselijke bejegening of discriminatie door inwoners. Aangegeven is dat vrouwelijke boa’s soms worden nagefloten of vervelende opmerkingen te horen krijgen. Ook zijn er wel eens stigmatiserende en discriminerende opmerkingen gemaakt op basis van migratieachtergrond. Dit uit zich bijvoorbeeld in uitgescholden worden of genegeerd worden vanwege de etnische achtergrond. Boa’s zonder migratieachtergrond krijgen vaak opmerkingen dat ze het niet begrijpen, omdat ze onvoldoende vertrouwd zijn met de culturele achtergrond van inwoners met een migratieachtergrond. Collega’s nemen het voor elkaar op als inwoners boa’s op deze manier behandelen. “Dan geef je uitleg over de overtreding en dan is het van: ‘ja ik praat niet met jou, ik praat met je collega, die begrijpt mij in ieder geval wel.’ En dan zegt mijn collega: ‘nou, als jij niet met hem kan praten, dan ook niet met mij. Dan gaan we wel weg en zoek je het maar uit, ga maar in bezwaar.”

2.4 Risico’s In het voorgaande werd duidelijk dat respondenten zelf niet of nauwelijks de indruk hebben dat institutioneel racisme voorkomt bij TOR. Zoals in de inleiding van dit rapport werd aangegeven, was het doel van dit onderzoek ook niet gericht op het vaststellen of institutioneel racisme voorkomt. Dat is moeilijk aan te tonen gelet op de beperkingen die dit onderzoek kent. In plaats van te onderzoeken of institutioneel voorkomt, hebben we meer nadruk gelegd op mogelijke risico’s voor institutioneel racisme. De risico’s die we hieronder beschrijven, zijn niet alleen relevant in het kader van het bestrijden van verschillende vormen van ongelijke behandeling. Een deel van deze risico’s vormen ook algemene knelpunten die een negatieve invloed kunnen hebben op zorgvuldig en professioneel handelen.

Beperkt uitdragen van sociale normen tegen discriminatie Het is volgens onderzoek van belang om aandacht te hebben voor sociale normen binnen een organisatie. In dit geval gaat het dan om de duidelijke boodschap dat discriminatie niet getolereerd wordt en vooroordelen geen ruimte mogen krijgen (Felten, e.a., 2021). Het is belangrijk dat de norm van non-discriminatie breed gedeeld en

19

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

uitgedragen wordt door medewerkers en leidinggevenden. Dit heeft invloed op de mate waarin er ruimte is voor discriminatie en racisme. De norm van non-discriminatie wordt niet actief uitgedragen en is nauwelijks een bespreekpunt binnen het team. Als er klachten zijn wordt dit uitsluitend besproken met de desbetreffende medewerker en niet breder binnen het team. Dat is een gemiste kans zoals een van de respondenten aangeeft, omdat er leerpunten geformuleerd kunnen worden die voor iedereen van belang zijn. Er zijn ook geen duidelijke instructies in richtlijnen waarin duidelijk wordt uitgedragen dat discriminatie ontoelaatbaar is. Dit heeft mede te maken met de vanzelfsprekendheid waarmee respondenten veronderstellen dat discriminatie geen rol speelt in hun handelen. Daarom is de veronderstelling dat het ook niet nodig is om er aandacht aan te besteden. “We hebben nu een handhavingsnota TOR, en die gaat alleen over gedragingen en hoe we op bepaalde thema’s handelen, van eerst het gesprek aangaan. Daarbij staat niet: we maken geen onderscheid, want dat is zo’n vanzelfsprekend uitgangspunt, dat hoeft niet expliciet te worden vermeld.” “Eigenlijk is het algemeen bekend dat je niet moet discrimineren. Dus nee, er wordt niet heel veel aandacht aan besteed maar het is denk ik ook niet nodig. Het is de normaalste zaak van de wereld.

(…) Het speelt hier niet en we verwachten van elkaar dat we allemaal professioneel zijn.” De vanzelfsprekendheid dat het niet nodig is om normen van non-discriminatie uit te dragen, miskent dat medewerkers ook onbewust onderscheid kunnen maken en zich kunnen laten leiden door vooroordelen. Felten e.a. (2021) beschrijven dat het zinvol is om concrete handvatten te bieden voor het activeren van sociale normen door onder meer trainingen te bieden hoe medewerkers discriminatie en vooroordelen kunnen herkennen en hoe zij hiermee om kunnen gaan. Boa’s hebben dergelijke trainingen niet gekregen. Ook trainingen cultuursensitief werken kunnen in dit verband soelaas bieden.

Tekortschietende feedbackcultuur In de interviews komt naar voren dat medewerkers soms elkaar niet durven aan te spreken als hun collega onhandige uitspraken doet op straat. Ze willen elkaar niet afvallen tegenover inwoners en medewerkers willen het vriendschappelijke contact dat ze met hun collega’s hebben niet ondermijnen.

20

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

“Op straat moet je het altijd met elkaar eens zijn. Je gaat niet op straat een discussie voeren, want daar zorg je alleen maar voor verwarring, ook naar de burger toe. Dus op straat zou ik nooit een discussie voeren met een collega. En als dat iemand zijn standpunt is dan is dat zijn standpunt en dan ga ik daar niet in tegenin.” Een andere respondent geeft aan het gevoel te hebben dat niet alle collega’s het durven te benoemen als bepaalde uitspraken of handelingen discriminerend zijn. En weer een andere respondent merkt op dat medewerkers nauwelijks worden aangesproken als er misplaatste grapjes of opmerkingen worden gemaakt, omdat ze het niet durven of denken dat het toch geen zin heeft. Overigens zijn er ook respondenten die aangeven dat collega’s elkaar in sommige situaties wel degelijk aanspreken. “Ik denk dat er wel veel grapjes worden gemaakt, maar dat aanspreken gebeurt echt veel te weinig. Ik denk dat het in sommige gevallen wel beter is. Dat is ook wel een ding wat in ons team speelt, van gewoon elkaar aanspreken op bepaalde dingen. Kijk roddelen gebeurt overal, maar er zijn grenzen. Het aanspreken daarvan, ja dat kan echt wel beter. We zijn een jong team. Misschien durven we elkaar daarom niet aan te spreken. Het echt durven is een ding en denken van het heeft toch geen zin, want het komt toch niet binnen.

En als je er wat over zegt, dan vertelt die het weer aan die en die. Dan komt het weer overal terecht.” Elkaar vaker aanspreken op dergelijk gedrag is belangrijk om leerprocessen te stimuleren. Als dat niet mogelijk is op straat kan ook overwogen om dit op een later moment terug te koppelen.

Discretionaire bevoegdheid De discretionaire ruimte1 van boa’s vormt ook een mogelijk risico voor institutioneel racisme. De ruimte om zelfstandig beslissingen te nemen kan een risico zijn als vooroordelen en stereotypen van boa’s en/of eerdere negatieve ervaringen met inwoners met een bepaalde achtergrond doorwerken in de wijze waarop personen met een betreffende achtergrond worden behandeld. De ruimte voor boa’s om keuzes te maken wordt begrensd door allerlei werkinstructies en doordat de keuzes mede gebaseerd zijn op meldingen van inwoners en informatie van andere partijen. Hoewel boa’s niet zomaar

1

21

Discretionaire ruimte is de ruimte van - in dit geval- handhavers - om, binnen de wettelijke kaders, hun eigen inzicht te volgen en zelfstandig te beslissen over het toepassen van hun bevoegdheden (vgl. https://www.ensie.nl/basisboekintegrale-veiligheid) (Schol & Winter, 2012). De term ‘discretionaire bevoegdheid’ is hieraan verwant; deze betreft de bevoegdheid die gepaard gaat met de discretionaire of beleidsruimte om binnen de wettelijke kaders naar eigen inzicht beslissingen te nemen over het toepassen van bevoegdheden (vgl. https://thesaurus.politieacademie.nl/). We gebruiken beide termen in het rapport.

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

inwoners mogen aanhouden en controleren als er geen zichtbare overtreding is, geven de respondenten aan dat er wel ruimte is om hun discretionaire bevoegdheid in te vullen. In de praktijk leidt dat er volgens meerdere respondenten toe dat richtlijnen door boa’s verschillend toegepast worden. Zo geven respondenten aan dat sommigen eerder geneigd zijn boetes uit te delen bij situaties waar anderen een waarschuwing zouden geven. Hieronder worden er verschillende voorbeelden gegeven: “De boa’s hebben discretionaire bevoegdheden. Uiteindelijk heb je zelf de keuze. Daar zit een risico in. Als iemand discrimineert, zou daar wat speelruimte zijn.” “Bij fout parkeren of wildplassen of drinken in een gebied is het nog steeds echt de keuze aan jezelf of je daar wel of niet voor schrijft.” “In de avonduren is er meer vrijheid in waar je naartoe gaat, of waar je surveilleert.” “Er zullen vast collega’s eerder bekeuren dan andere collega’s. Uiteindelijk is het de constatering van de collega waarom hij een overweging maakt om iets wel of niet te verbaliseren.” Een bijkomend risico is dat bepaalde groepen mogelijk eerder beboet worden doordat er keuzes gemaakt moeten worden. Als een boa in het drukke centrum loopt, moet die keuzes maken op welke overtreding hij of zij wel of niet reageert, omdat er meerdere tegelijk kunnen plaatsvinden (vgl. Fermin, e.a., 2022).

Mogelijke ‘vervuilde’ meldingen en informatie Er is een risico dat stereotypen en vooroordelen over etnische groepen een rol spelen bij de keuze om in bepaalde locaties (intensiever) te controleren. Zo bestaat er het risico van ‘vervuilde’ meldingen van inwoners, omdat deze gebaseerd zijn op vooroordelen over etnische groepen. Naast meldingen van inwoners kan ook gedacht worden aan mogelijke ‘vervuilde’ informatie van politie als gevolg van etnisch profileren (vgl. Fermin, e.a., 2022). Deze problemen worden benoemd door verschillende respondenten. Zo stelt een respondent: “Door onze reactieve handelswijze zijn we erg afhankelijk van de politie en inwonersmeldingen voor waar de boa’s komen. Als de politie of inwoners zijn gemotiveerd door discriminatie of vooroordelen heeft dit dus direct impact op hun werk. Wij hebben geen actief beleid om te zeggen van: we doen twee controles hier en dan doen we ter referentie twee controles daar. Dat hebben wij niet.”

22

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

Het team kan volgens een respondent alleen reactief handelen op basis van meldingen en informatie. Er is niet voldoende capaciteit om meer te doen en om bijvoorbeeld proactief en outreachend veelvuldig verschillende wijken in te gaan. Ook bij controles van de horeca of andere houders van vergunningen, is er vaak geen tijd om een hele straat stelselmatig te controleren. Het gevolg is dat controles vaak plaatsvinden bij “the usual suspects waar klachten over komen”. Een respondent noemt dat het beter zou zijn als boa’s in de gelegenheid worden gesteld om meer systematisch te werk te kunnen gaan om alle wijken en locaties mee te nemen.

Samenstelling van het team Een ander risico heeft betrekking op de samenstelling van het team. Daarbij kan gedacht worden aan gebrek aan diversiteit binnen het team. De etnische diversiteit in het team is beperkt.2 Een respondent geeft in dit verband aan dat er in het aannamebeleid niet naar diversiteit wordt gekeken en dat er ook geen diversiteitsdoelen zijn opgesteld. Volgens verschillende respondenten heeft het in bepaalde situaties meerwaarde als er in het team etnische diversiteit is. Zo kan een boa met een migratieachtergrond bepaalde groepen soms beter bereiken. Deze zijn meer bekend met de culturele achtergrond van bepaalde groepen, waardoor deze inwoners zich ook veiliger voelen bij een boa met een migratieachtergrond. Ook noemt een respondent dat het soms functioneel is als een boa meerdere talen beheerst. Daarnaast noemen respondenten dat er relatief veel jonge mensen werkzaam zijn in het team met relatief weinig ervaring. Een groot aantal medewerkers is nog niet lang werkzaam bij de gemeente als boa. Zij beschikken nog over onvoldoende kennis en ervaring hoe zij in bepaalde situaties moeten reageren. Het team is dus nog volop in ontwikkeling en dat brengt risico’s met zich mee op inschattingsfouten. Dan helpt het niet dat het inwerktraject voor nieuwe mensen beperkt is. Aangegeven wordt dat boa’s het vak op straat leren door het van collega’s af te kijken.

“We hebben een relatief jong team met boa’s en die weten gewoon heel veel nog niet. Dus die lopen tegen zaken aan op straat. Die denken van: voor mijn gevoel klopt dit niet. Dus die hebben iemand op straat staande gehouden en denken: wat nu? Is dit een strafbaar feit? Moet ik optreden? Moet ik strafrecht inzetten? Bestuursrecht?” “Wat ook speelt is dat er nauwelijks nog oude rotten in het vak zijn, in ieder geval in Zwolle, en er veel jongeren, vaak rechtstreeks uit de

2 Op dit moment is er niemand met een migratieachtergrond binnen het team. Toen het onderzoek werd uitgevoerd was er

één medewerker met een met een migratieachtergrond.

23

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

schoolbanken, bij ons komen werken. Dat vraagt veel, want boa is een complexe functie. (…) We zijn een jong team, zonder veel ervaring en we zijn nog heel erg aan het opbouwen.”

Werk- en tijdsdruk Een volgend knelpunt is de werk- en tijdsdruk. Deze druk wordt versterkt doordat er hoge ambities zijn. Dat is een algemeen knelpunt, maar het kan bestaande waarborgen tegen institutioneel racisme minder effectiegf maken. De werk- en tijdsdruk heeft namelijk gevolgen voor het werk en beïnvloedt de keuzes die boa’s maken, zoals minder tijd voor het maken van verbindingen en aan de voorkant investeren en eerder waarschuwingen dan boetes uitdelen. In situaties waarin snelheid en efficiëntie voorrang krijgen, bestaat bovendien het risico dat beslissingen worden genomen op basis van intuïtie en vooroordelen in plaats van zorgvuldige afweging. Hierdoor kan, bewust of onbewust, ongelijkheid in de behandeling van burgers ontstaan. “Er zijn in korte tijd alleen maar meer mensen bijgekomen, maar er zijn ook heel veel taken naar ons toegekomen.” “Je merkt dat je niet voor alles de tijd kunt nemen. Het praatje met een aardige oude vrouw lukt niet meer. Het is echt wel racen tegen de klok. Het zorgt ervoor dat je iets laat zitten of dat je je soms beperkt tot een waarschuwing in plaats van het uitdelen van boetes, want dat kost meer tijd.” “Een punt waar ik tegenaan loop is dat we veel willen: meer verbinding met de stad, meer aan de voorkant, voorkomen van jongerenaanwas in de criminaliteit, enz. Daar ben ik voorstander van, maar de tijd die boa’s hebben is zo beperkt.

Daarvoor moet je ook samenwerken met allerlei partners en dat kost nog meer tijd. Je moet keuzes maken in je werk, dat geldt ook voor boa’s.” Een ander probleem dat hiermee samenhangt is dat de bezettingsgraad soms onvoldoende is. Het streven is om altijd met twee boa’s op pad te gaan, maar dat lukt niet altijd. Hierdoor bestaan duo’s soms uit een medewerker en een onervaren stagiaire. 3 Dat heeft onder meer als nadeel dat het minder veilig is en dat er minder professionele controle plaatsvindt op elkaars optreden. In de normale situatie biedt de aanwezigheid van twee (ervaren) boa’s immers een belangrijke waarborg tegen ongelijke behandeling: zij kunnen elkaar corrigeren en bijsturen indien nodig.

3 In de focusgroep werd aangegeven dat het meenemen van stagiaires als tweede persoon al minder vaak voorkomt.

24

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

2.5 Waarborgen Tegenover de genoemde risico’s zijn er ook verschillende waarborgen die het risico op ongelijke behandeling juist tegengaan.

Werken in koppels en duidelijke afspraken De genoemde risico’s bij de discretionaire ruimte worden bijvoorbeeld beperkt door het werken in koppels. Duo’s gaan samen op pad en behandelen gezamenlijk een melding: “Samen op pad gaan is ook van belang zodat de ander het over kan nemen als het niet goed gaat, en het vier-ogen-principe, zodat je met z’n tweeën kan overleggen over de situatie.” Ook zijn er soms duidelijke afspraken over de toe te passen werkwijze in concrete situaties, waardoor op voorhand al duidelijk is of er bekeurd of gewaarschuwd moet worden. “We hebben de discretionaire bevoegdheden natuurlijk, maar we proberen daar wel een lijn in te trekken met zijn allen. Dus als wij een overlast locatie hebben, dan spreken we altijd met z’n allen af, wat gaan we doen? Gaan we hier bekeuren bij een overtreding of gaan we eerst waarschuwen?” “We spreken processen af en de werkwijze. Je bepaalt op voorhand of een waarschuwing of boete nodig is. Bij betaald parkeren wordt altijd meteen beboet. Bij nieuwe parkeerregels wordt er afgesproken dat er een bepaalde periode alleen wordt gewaarschuwd. Na deze periode wordt dan bekeurd.” In zijn algemeenheid geldt bovendien dat in Zwolle de nadruk ligt op het gesprek aangaan met de inwoner en niet te snel overgaan tot een bekeuring.

Zorgvuldig omgaan met meldingen Om het risico op ongelijke behandeling te voorkomen als gevolg van de eerdergenoemde ‘vervuilde’ meldingen van inwoners wordt er bij elke melding gecontroleerd of er geen sprake is van een onderliggend langer (buren)conflict. Als meldingen over bepaalde inwoners zich herhalen wordt er nagedacht over een alternatieve strategieën, zoals het bieden van buurtbemiddeling. Ook wordt er soms besloten om navraag te doen bij ketenpartners om na te gaan of er meer speelt. Als het

25

INSTITUTIONEEL RACISME BIJ DE GEMEENTE ZWOLLE Een verkennende studie

een valse melding blijkt te zijn, wordt er niet ingegrepen en wordt dit ook teruggekoppeld naar de melder.

Regelgeving, procedures en richtlijnen en ruimte voor advies en overleg Het risico op ongelijke behandeling wordt eveneens beperkt door regelgeving en procedures. Zo hebben boa’s zich te houden aan de wet gelijke behadeling, het bestuursrecht, de gedragscode en leggen ze een eed af wanneer zij in dienst treden. Zij hebben ook de mogelijkheid om een juridisch adviseur te raadplegen voor juridisch advies bij ingewikkelde zaken. Ook kunnen zij complexe casuïstiek bespreken met een teamcoördinator en/of de teamleider. Boa’s moeten verder zoveel mogelijk vastleggen over hoe er gehandeld is om consequent handelen te stimuleren. “We leggen vast wat we doen. En dat vind ik voor mezelf heel belangrijk. Ik zal ook nooit zeggen om alles telefonisch af te doen. Ik probeer zoveel mogelijk via de mail vast te leggen: zo en zo hebben we het gedaan en in voorkomende gevallen moeten we het zo en zo doen.”

Degelijke klachtenprocedure Er zijn verschillende vormen van controles ingebouwd. Zo is er volgens de respondenten een degelijke klachtenprocedure waar inwoners vaak tevreden zijn over de afhandeling van meldingen. “De klachtenprocedure moet volgens de wet aan allerlei zorgvuldigheidsvereisten voldoen. Hoor-wederhoor toepassen, onderzoek doen naar de klacht, toelichting vragen aan de indiener, met die informatie naar het organisatieonderdeel gaan, om te vragen: waar ligt het probleem, wat kunnen we eraan doen? We moeten zorgen dat de klacht op een laagdrempelige manier wordt opgelost. De leidinggevende wordt op de hoogte gesteld en als bekend is welke medewerker betrokken is, dan wordt die ook erbij betrokken. Daarbij laat je je vooral leiden door de klager: de aard van de klacht en de wens van de klager staan centraal. Je gaat geen diepgaand onderzoek doen als de wens van de klager is een bepaalde brief zo snel mogelijk te ontvangen. Soms is een gesprek genoeg, soms is de erkenning genoeg, soms de verzekering dat de organisatie er oog voor heeft en erop gelet wordt in de toekomst. En heel soms (dat zijn er maar enkele op jaarbasis) willen ze een formele behandeling van de