Bijlage - Rapportage doorlichting juridische kwaliteitszorg Zwartewaterland DEFINITIEF

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.7

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

+ + + +

+ + +/+ +

+ + niet te beoordelen + + + +/-

+ + + + + +/+/+/-

Verkeersbesluiten Zaak 1: aanwijzen parkeerplaatsen vrachtwagens en bussen In dit dossier heeft het college parkeerplaatsen voor vrachtwagens en bussen aangewezen op een bedrijventerrein, omdat uit overleg met ondernemers zou blijken dat er behoefte was aan duidelijkheid hierover. Naar aanleiding van bezwaar heeft het college een nieuw verkeersbesluit genomen; hiertegen hebben verschillende mensen en bedrijven opnieuw bezwaar gemaakt. De bezwaarcommissie adviseert het besluit te herroepen, omdat het college geen zorgvuldig vooronderzoek zou hebben gedaan (art. 3:2 Awb), het besluit niet goed is gemotiveerd (art. 3:46 Awb) en er zo’n onevenwichtigheid zou zijn in de belangenafweging dat het college de verkeersbesluiten niet in redelijkheid zou hebben kunnen nemen (art. 3:4 lid 2 Awb). Het college heeft dit advies niet opgevolgd. De rechtbank oordeelt in beroep17 dat het college binnen zijn ruime beoordelingsmarge is gebleven en de belangenafweging inzichtelijk heeft gemaakt. Het college heeft ondernemers uit de omgeving, zoals eisers, voldoende de kans gegeven om betrokken te zijn bij de besluitvorming. Wel vindt de rechtbank het een gebrek dat het uitgevoerde parkeeronderzoek pas tijdens de hoorzitting in bezwaar ter sprake is gekomen en pas in beroep is toegestuurd aan eisers. Gezien deze uitspraak van de rechtbank beoordelen we de meeste onderdelen met een +.

Het dossier dat we hebben gekregen is een bezwaardossier; de stukken van de voorbereiding van beide verkeersbesluiten zitten daar niet in, zoals van de besluitvorming in het college, de werkgroep met ondernemers die is samengesteld en het bredere plan van aanpak voor de ruimtelijke kwaliteit van het gebied waar de parkeerkwestie onderdeel van is. Dat was voor ons wel interessant geweest en ook voor de bezwaarcommissie nuttig. Zaak 2: vergunning gehandicaptenparkeerplaats Het college heeft op aanvraag een gehandicaptenparkeerplaats op kenteken aangewezen. Het besluit is ruim vier maanden na de aanvraag genomen. Uit het dossier wordt niet duidelijk waarom het zolang heeft geduurd. In het besluit gericht aan de aanvrager (Word-document) 17 Rechtbank Overijssel 15 maart 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:1088.

22

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

dat wij hebben gekregen lijkt per abuis een passage te staan uit een ander/eerder besluit (andere naam en ander adres, dubbele ondertekening, twee keer bezwaarclausule). Ook ontbreken bijlage 1 en 2 (van de 4). We weten niet of het besluit inderdaad zo is verstuurd; zo ja, dan is dit een aandachtspunt. Tot slot is het taalgebruik (opnieuw) onnodig ingewikkeld; ‘overwegende dat’, ‘de nabij de woning gelegen parkeerplaatsen’ (‘de parkeerplaatsen dichtbij de woning’/’het huis’ is veel simpeler!), etc. Ook in dit dossier zitten geen stukken waaruit blijkt hoe het besluit is voorbereid; hierdoor konden we alleen uit het – goed gemotiveerde – besluit afleiden wat de overwegingen zijn geweest. Voor volledigheid daarom een +/-. TABEL 3.6 BEVINDINGEN VERKEERSBESLUITEN

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.8

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

n.v.t. n.v.t. + + + + + + + +/+ + +/-

+ +/+ + + + + + + + +/+/+/-

Sociaal domein Zaak 1: maatwerkvoorziening Wmo 2015 Dit dossier gaat over een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding en groepsbegeleiding op basis van de Wmo 2015. Meneer krijgt een indicatie voor ‘begeleiding midden’; er staat niet in het besluit wat dit is en waar dit op is gebaseerd (Verordening Sociaal Domein – in die verordening kunnen wij het niet vinden – of beleidsregels?). Er staat wel een aantal uur/dagdelen en een omschrijving van de inhoud van de begeleiding in. In het gespreksverslag/de aanvraag gaat het ook over een taxipas; in het collegeadvies en besluit wordt deze niet meer genoemd. Uit een van de interviews begrijpen we dat dit een ander werkproces in het systeem is en dat hier een apart besluit voor wordt verstuurd; dit lijkt ons niet handig voor de burger en ook niet logisch. Zaak 2: Jeugdwet Het college heeft een individuele voorziening jeugdhulp toegekend. De grondslag (artikelen) uit de Jeugdwet staat niet in het besluit; er wordt alleen verwezen naar art. 2.4.2 lid 2 Verordening Sociaal Domein. Daarin staat alleen wat er in een besluit over jeugdhulp in natura moet staan (o.a. de inhoud en omvang), niet hoe/op basis waarvan dat wordt bepaald. Dat staat wel in de Beleidsregels jeugdhulp (art. 3.6, volgens het ‘IJssellandse model resultaatgerichte inkoop jeugdhulp’), maar daarnaar wordt in het besluit niet verwezen.

Onderdeel van het besluit is een uitgebreid gezinsplan met tijdlijn.

23

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

TABEL 3.7 BEVINDINGEN SOCIAAL DOMEIN

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.9

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

+ + +/+ +

+ + +/+ +

+ + + + + + +/+

+ + + + + + + +

Inwonersparticipatie Dossier 1: aanleg brug Dit dossier gaat over een initiatief van inwoners om een brug inclusief (groene) omgeving aan te leggen; dit is ook vastgelegd in het centrumplan. Het proces is begeleid door de kerncoördinator van deze kern. Het project is deels gefinancierd door de gemeente, deels uit subsidie van de provincie. Uit het dossier blijkt dat zowel de inwonerswerkgroep als college en raad goed zijn betrokken. De college- en raadsvoorstellen bevatten meerdere alternatieven, afwegingen/risico-analyses, financiële onderbouwing en voor- en tegenargumenten. De afspraken/verantwoordelijkheidsverdeling tussen de gemeente en inwonerswerkgroep zijn goed vastgelegd in een convenant. Er zaten veel concepten/niet definitieve stukken in het dossier, zoals een niet ondertekend convenant waarvan de bijlage Planning leeg is, en college- en raadsvoorstellen in Word waarvan onderdelen niet zijn ingevuld en niet duidelijk is wat ermee gebeurd is. Op verzoek hebben we een aantal definitieve stukken wel gekregen, waaruit blijkt dat die wel ergens worden gearchiveerd, maar het is vreemd dat ze niet standaard in het dossier zitten. Ook is zeer de vraag of alle stukken in het dossier zijn opgeslagen. Zo zit er een watervergunning en een omgevingsvergunning bij, maar niet de stukken daaromheen zoals de aanvraag; wel een subsidievoorschotbesluit, maar niet het verzoek daarom.

Op de collegevoorstellen is niet aangevinkt of en welke soort advies is ingewonnen (f, p, j, i en/of c); wel staat er met wie er overleg is geweest. Dit speelt niet alleen bij inwonersparticipatie, maar ook in andere bestudeerde dossiers; we vermoeden dat de organisatie weinig gebruik maakt van dit ‘vinkjessysteem’ (al zijn ze in een enkel dossier wel aangevinkt). Dossier 2: verbetering buurt/speelplaats Dit traject is begonnen in 2014. Het gaat om een buurtinitiatief voor verbetering van een buurt, met name de groenvoorzieningen en speellocaties. De financiering komt van de gemeente, inwoners, het Oranjefonds en Jantje Beton. Ook dit dossier bevat veel concepten/niet getekende stukken, ook het convenant en bestuurlijke documenten. Ook zitten er vrij weinig en willekeurige stukken in voor een proces dat al zo lang loopt. Zo is er een bijlage met voorschriften bij (een) vergunning(en), maar de vergunning(en) zelf zit(ten) niet in het dossier.

24

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

3.10

Subsidie Zaak 1: Jaarsubsidie vereniging In dit dossier heeft het college een jaarsubsidie toegekend aan een maatschappelijke organisatie. De interne checklist die in het dossier zit is maar voor een klein deel ingevuld. In het besluit staat dat het college het subsidieprogramma heeft vastgesteld en dat op basis daarvan de subsidie is toegekend. Dit subsidieprogramma is niet (makkelijk) online te vinden en zit ook niet in het dossier. Volgens de geïnterviewde beleidsmedewerker is dit wel openbaar (en dus op te vragen), maar wordt dit niet automatisch gepubliceerd. In de ontvangstbevestiging van de aanvraag, verstuurd op 7 juni 2021, staat dat de aanvraag in behandeling wordt genomen als de andere aanvragen ook binnen zijn. Maar aanvragen kon tot 1 juni 2021, dus dit staat een beetje vreemd. Verder ziet het dossier er netjes uit. Zaak 2: jaarsubsidie stichting Dit dossier gaat over de verlening van een jaarsubsidie aan een grote maatschappelijke organisatie voor 2022, en de vaststelling van de subsidie over 2020. De interne checklists zijn in dit dossier iets vollediger, maar er zijn nog steeds onderdelen niet ingevuld. Op de checklist voor 2022 is bij de vraag ‘Worden de gelden naar verwachting in voldoende mate besteed aan het doel waarvoor de subsidie wordt verleend?’ – nee aangevinkt, maar dit wordt verder niet uitgewerkt.

Ook dit besluit is gebaseerd op het door het college vastgestelde subsidieprogramma, dat wij niet konden bekijken. TABEL 3.8 BEVINDINGEN SUBSIDIE

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.11

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

+ + +/+ +

+ + +/+ +

+ + + + + +/+ +/-

+ + + + + +/+/+/-

Vastgoed Dossier 1: verkoop grond en vestiging opstalrecht In dit dossier heeft de gemeente een stuk grond (groenstrook) verkocht. Hierbij hoort de vestiging van een opstalrecht voor de gemeente voor aanwezige riolering. Niet op alle pagina’s van alle documenten staan parafen van beide partijen. De overeenkomsten zijn opgesteld in heel ingewikkelde taal, maar dat is vrij normaal voor notariële akten. In de koopovereenkomst staat: ‘De heer E.J. Bilder, burgemeester van de gemeente Zwartewaterland en deze gemeente

25

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

rechtsgeldig vertegenwoordigend krachtens artikel 171 van de Gemeentewet, hierna te noemen: “verkoper”, verklaart te hebben verkocht aan…’ Deze wat vreemde formulering kan de indruk wekken dat de burgemeester en niet te gemeente verkoper is. De gemeente is partij bij privaatrechtelijke rechtshandelingen, het college is bevoegd te besluiten tot het aangaan hiervan (art. 160 Gemeentewet) en de burgemeester vertegenwoordigt de gemeente (artikel 171 Gemeentewet). In de koopovereenkomst staat het collegebesluit dat de basis is voor de verkoop niet genoemd, in de leveringsakte wel. De contracten zien er doortimmerd uit, inclusief specifieke algemene verkoopvoorwaarden voor groen etc., en geven verder geen aanleiding voor opmerkingen. Dossier 2: verhuur kantoorruimte De gemeente heeft een kantoorruimte verhuurd in een cultureel centrum. Ook in dit contract staat het collegebesluit erachter niet genoemd; dit is wel genomen. Er zijn algemene voorwaarden van toepassing; deze hebben wij niet gekregen, maar zijn wel bij partijen bekend. De huurprijs is erg laag: € 822 per jaar voor één dag per week. TABEL 3.9 OVERZICHT BEVINDINGEN VASTGOED

3.12

ZAAK/CRITERIA Bevoegde ondertekening Inhoud juist, consistent en volledig

DOSSIER 1 + +

In overeenstemming met het recht Voldaan aan beleid Risico’s

+ + +

Volledigheid

+

DOSSIER 2 + +/onbekend (algemene voorwaarden) + + +/onbekend (algemene voorwaarden) +/-

Contracten Contract 1: ‘addendum’ raamovereenkomst sociaal domein Dit is een ‘addendum’ (toevoeging) op een eerder gesloten raamovereenkomst met een aanbieder van Wmo-ondersteuning. Het gaat over wijzigingen in het digitale berichtenverkeer als gevolg van het verschijnen van een nieuwe versie van ‘iWmo’: standaarden van het Zorginstituut voor veilige en transparante informatie-uitwisseling tussen gemeenten en zorgaanbieders. Liever hadden we de raamovereenkomst zelf bestudeerd; deze hebben we op 20 september tijdens een interview opgevraagd, maar niet gekregen. Met dit addendum wordt de raamovereenkomst aangepast en er wordt dan ook in elk artikel naar verwezen; die hoort dus in het dossier te zitten (ook al is duidelijk dat de zorgaanbieder de raamovereenkomst in bezit heeft), en meegestuurd te worden met een dossieruitvraag. Het korte contract ziet er solide uit. Contract 2: anterieure overeenkomst Dit is een anterieure overeenkomst voor de ontwikkeling van nieuwbouw. De overeenkomst is op 20 juli 2022 gesloten. Wij hebben het dossier op 4 augustus gekregen, maar het contract in het dossier is niet ondertekend. Ook het definitieve collegebesluit zit niet in het dossier; alleen een collegevoorstel (in Word) met als bijlagen (naast het conceptcontract) concepten voor publicatieteksten.

Volgens de begeleidende mail bij het toesturen van het dossier zijn de bijlagen bij het contract aanwezig maar zo omvangrijk dat ervoor is gekozen die in eerste instantie niet mee te sturen; maar de ‘kernstukken’, in ieder geval het definitieve contract en

26

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

collegebesluit, zouden meteen mee moeten worden gestuurd. De inhoud van de overeenkomst ziet er grondig uit. TABEL 3.10 OVERZICHT BEVINDINGEN CONTRACTEN

ZAAK/CRITERIA Bevoegde ondertekening Inhoud juist, consistent en volledig In overeenstemming met het recht Voldaan aan beleid Risico’s Volledigheid

3.13

CONTRACT 1 + + + + + +/-

CONTRACT 2 Niet ondertekend + + + + -

Conclusie Zoals we in paragraaf 3.2 al opmerkten, is het belangrijkste knelpunt uit de dossierstudie de onvolledigheid van dossiers. Dat levert risico’s op voor het achteraf verantwoorden van het handelen. Inhoudelijk kloppen de meeste besluiten en handelt de gemeente zorgvuldig, voor zover te beoordelen. Niet in alle besluiten en bijvoorbeeld bezwaaradviezen en verweerschriften staat de juridische grondslag (in wet of jurisprudentie) van het besluit of standpunt, en er is in één APV-dossier waarschijnlijk een oud APV-artikel gebruikt. Ook een belangrijk punt zijn de bevoegdheidsgebreken in twee van de drie handhavingsdossiers: besluiten en brieven zijn ondertekend namens het college in plaats van (samen met) de burgemeester. Verder wordt meestal, maar niet altijd de beslistermijn gehaald. Tot slot kan het taalgebruik een stuk toegankelijker.

27

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

4 Juridische kwaliteit

4.1

Inleiding Juridische kwaliteit wordt in belangrijke mate bepaald door relevante wetten en regels en door afspraken die tussen de betrokken partijen zijn gemaakt. Dit laatste aspect zorgt ervoor dat kwaliteit een relatief begrip is. Gemeenten en andere overheidsinstellingen stellen immers uiteenlopende eisen aan de kwaliteit van hun producten en diensten. Bovendien stelt de steeds complexer wordende samenleving de laatste jaren meer eisen aan de juridische kwaliteit van overheidshandelen. Dit hoofdstuk beschrijft aan de hand van het in hoofdstuk 1 geïntroduceerde normenkader onze bevindingen over de juridische kwaliteit van de gemeente. Daarbij besteden we ook aandacht aan de belangrijkste juridische risico’s die de gemeente loopt en of voldoende maatregelen zijn genomen om die risico’s het hoofd te bieden. De paragrafen 4.2 en 4.3 gaan in op de juridische functie en paragraaf 4.4 behandelt de juridische kwaliteit van verschillende werkprocessen. Paragraaf 4.5 bevat de bevindingen over het publiekrechtelijk, privaatrechtelijk en feitelijk handelen door de gemeente. Daarbij grijpen we ook terug op de bevindingen uit hoofdstuk 3 (Resultaten dossierstudie).

4.2

Personeel NORM 1: PERSONEEL

Norm De juridische functie binnen de organisatie is zowel kwalitatief als kwantitatief adequaat.

4.2.1

Meetpunten Er is voldoende juridisch geschoold personeel. Het opleidingsplan voorziet in juridische (bij)scholing. De medewerkers zijn juridisch risicobewust.

Juridische capaciteit, kennis en vaardigheden Op dit moment is de juridische bezetting in Zwartewaterland te krap, ook voor de omvang van de gemeente. De gemeente is zeker in combinatie met het capaciteitstekort, het grote verloop van medewerkers en de vele externe inhuur erg kwetsbaar. Er zijn vier (tot voor kort vijf) personen als juridisch medewerker aangesteld, ongeveer één per eenheid, waarvan er twee voltijds werken. Zij opereren alleen als juridisch aanspreekpunt/verantwoordelijke voor hun

28

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

eenheid of de hele organisatie, maar kunnen elkaar wel ondersteunen in het juridisch vakberaad. Alleen de juridisch beleidsmedewerker is van hen universitair opgeleid; een academische rechtenopleiding zegt niet alles, maar dit is wel weinig op een hele organisatie. Alle juridisch medewerkers hebben een (te) groot en (te) breed takenpakket. Vooral de juridisch medewerker bij Strategie & Control combineert/combineerde meerdere, niet allemaal even logisch bij elkaar passende functies die elk op zich een volwaardige functie zouden kunnen zijn, zoals kwaliteitsmedewerker jeugd, privacy officer en behandelaar van Woo-verzoeken. De juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein is heel actief bezig met juridische kwaliteitszorg, maar heeft ook veel andere taken, van bezwaar en beroep in alle sociale zaken tot het coördineren van projecten zoals uitkering van leefgeld aan Oekraïners en de Tozo, energietoeslag, vroegsignalering van schulden, collectieve zorgkosten en de Participatieregeling. Zij gaat een andere functie vervullen; de organisatie stelt mogelijk een vacature open ter vervanging en zet daarnaast in op uitbreiding van formatie voor (juridische) kwaliteitszorg op het gebied van de Jeugdwet. De teamsenior vastgoed en voormalig juridisch controller is uit dienst getreden en wordt niet gelijkwaardig vervangen.

Het gevolg hiervan is dat de juridisch medewerkers heel strak moeten prioriteren en belangrijke taken moeten laten liggen, zoals het volgen van de actualiteit, het bijhouden van de informatievoorziening aan de collega’s/de organisatie en het maken, uitvoeren, monitoren en evalueren van plannen van aanpak juridische kwaliteitszorg. Er is op dit moment daarom geen ruimte voor het geven van extra taken en verantwoordelijkheden aan de juridisch medewerkers die er al zijn, zoals het aanwijzen van de juridisch medewerker VTH-RO als verantwoordelijke voor juridische kwaliteitszorg op het fysiek domein. Terwijl meer juridisch kwaliteitsmedewerkers wel wenselijk zouden zijn; er wordt nu alleen op het sociaal domein en organisatiebreed (heel) intensief aan juridische kwaliteitszorg gedaan. Ook geïnterviewde niet-juridische medewerkers geven dit aan: dat zij er alleen of met zijn tweeën voor staan op hun vakgebied en geen tijd hebben voor het volgen van opleidingen of het begeleiden van (de vele) nieuwe medewerkers en inhuurkrachten. Onze indruk is dat de meeste (juridisch) medewerkers gemotiveerd, ervaren, competent en overwegend deskundig zijn en heel hard werken, maar dat zij niet de capaciteit hebben om te leveren wat van hen gevraagd wordt.

In dit verband noemen enkele geïnterviewden ook dat het college/de gemeente grote ambities heeft op het gebied van bijvoorbeeld ruimtelijke ontwikkeling, maar dat de ambtelijke capaciteit hier niet bij past. De juridisch medewerkers, met name de centrale juridisch beleidsmedewerker, worden door de meeste geïnterviewden positief gewaardeerd en als deskundig omschreven, maar sommigen zeggen ook dat zij in hun (specialistische) functie weinig met hen te maken hebben of geen meerwaarde ervaren van hun advies. De een ervaart dit niet als een gemis en geeft aan goed zelf de broek op te kunnen houden in juridische kwesties, de ander vraagt in het eigen (persoonlijke) netwerk juridisch advies aan bijvoorbeeld advocaten. Als rechtsgebieden waar Zwartewaterland nu te weinig/geen juridische expertise in huis heeft noemen gesprekspartners bijvoorbeeld privaatrecht, openbare orde en veiligheid, milieu en ruimtelijke ontwikkeling. 4.2.2

Juridische (bij)scholing Zwartewaterland heeft geen (juridisch) opleidingsplan. De juridisch beleidsmedewerker regelt of tipt wel juridische opleidingsmogelijkheden voor collega’s. Nysingh geeft twee keer per jaar een actualiteitencursus Awb en biedt soms specifieke cursussen aan. Sinds dit jaar is er ook een intensieve training voor alle nieuwe medewerkers over hoe de gemeente en de Awb werkt; hiervoor worden alle collega’s uitgenodigd. De juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein zorgt voor het systematisch bijscholen van medewerkers van die eenheid. Voor de

29

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Omgevingswet is er ook een gemeentebreed opleidingsplan ontwikkeld samen met bureau BTR. (Juridische) (bij)scholing gebeurt verder grotendeels vrijblijvend en het initiatief ligt bij de medewerkers zelf, die naast hun (vele) gewone werk/de waan van de dag tijd vrij moeten maken om uit te zoeken wat voor cursus ze willen/nodig hebben en waar ze die willen/kunnen volgen, en daarna voor de opleiding zelf. De vraag is ook of (tijdelijke) externe inhuurkrachten zich verantwoordelijk voelen om zich bij te scholen voor Zwartewaterland. Tot slot worden opleidingen volgens het Personeelshandboek van de gemeente 100% vergoed als deze noodzakelijk zijn om de functie te kunnen (blijven) uitoefenen; anders moeten medewerkers zelf een bijdrage leveren. Dit kan een (extra) drempel zijn om juridische (bij)scholing te volgen. 4.2.3

4.3

Juridisch risicobewustzijn Onze indruk is dat (juridisch) medewerkers en ook bestuurders zich over het algemeen erg bewust zijn van juridische risico’s. Ze denken na over de consequenties van hun handelen en maken bewuste afwegingen. Zo is bijvoorbeeld het risico van de ‘Zwartewaterlandse cultuur’ bij alle geïnterviewden in beeld: bestuurders/gemeentelijke organisatie en inwoners staan door de kleine en hechte gemeenschappen erg dicht bij elkaar en kunnen met elkaar verweven zijn, wat risico’s van belangenverstrengeling en willekeur mee kan brengen.

Structuur NORM 2: STRUCTUUR

Norm De juridische functie heeft een duidelijke plaats in de organisatie.

Meetpunten De plaats van de juridische functie is bekend. De juridische functie wordt tijdig betrokken bij de besluitvorming.

4.3.1

Plaats van de juridische functie Over het algemeen is duidelijk wie de juridisch medewerkers zijn en (globaal) voor welke rechtsgebieden zij verantwoordelijk zijn. Er is geen actueel document waarin dit is vastgelegd. En ook hier wreekt zich het capaciteitstekort: juridisch medewerkers worden soms benaderd met vragen die buiten hun expertise(gebied) vallen, omdat er niemand anders ‘in huis’ is en er een drempel is om een advocaat te vragen.

4.3.2

Moment en manier van betrekken juridische functie De juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein wordt overal in een vroeg stadium bij betrokken: zij is bij de hele eenheid sociaal domein (alleen minder bij jeugd) bekend als juridische vraagbaak. De juridische ondersteuning door de andere juridisch medewerkers is meer vraaggericht; dat heeft waarschijnlijk vooral te maken met hun beperkte capaciteit.

4.4

Werkwijze NORM 3: WERKWIJZE

Norm Elk organisatieonderdeel heeft zijn processen gestandaardiseerd

Meetpunten Werkwijzen en besluitvormingsprocessen zijn beschreven.

30

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Er bestaat nadrukkelijke aandacht voor dossiervorming. De medewerkers beschikken over adequaat juridisch gereedschap.

4.4.1

Beschrijving van werkwijzen en besluitvormingsprocessen De beschrijving van processen verschilt in Zwartewaterland per organisatieonderdeel. Zoals in hoofdstuk 2 genoemd is de eenheid sociaal domein hier onder leiding van de juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein een grote slag in aan het maken. Op het gebied van vergunningverlening volgen de processtappen dwingend uit het systeem waarmee aanvragen worden afgehandeld. Op het Juridisch Platform van de juridisch beleidsmedewerker en haar voorganger is een aantal procesafspraken, handleidingen en formats te vinden, maar die zijn deels ook verouderd. Voor inwonersparticipatie is er op basis van de opgedane ervaringen een uitgebreid werkproces ontwikkeld, ‘Zo zijn onze manieren’, door (vooral) de kerncoördinatoren in samenspraak met de raad, het college, collega’s en inwoners. Bij bijvoorbeeld de teams verkeer en veiligheid ligt er weinig tot niets vast over hoe er wordt gewerkt. Het vastleggen van werk- en besluitvormingsprocessen én het implementeren hiervan is belangrijk, omdat je daarmee waarborgt dat iedereen op dezelfde manier werkt, en de kans op fouten en rechtsongelijkheid en willekeur daarmee kleiner maakt. Dit maakt overdracht bij personeelsverloop ook makkelijker en waarborgt de continuïteit.

4.4.2

Dossiervorming Bijna alle geïnterviewden noemen dat dossiervorming en het bewaren van stukken bij de gemeente niet goed loopt. Dit blijkt ook uit de dossierstudie. Dossiers zijn vaak niet compleet; belangrijke stukken missen en/of zijn onvolledig. Medewerkers slaan stukken op verschillende plekken en manieren op, waaronder soms ook alleen hun eigen schijf, mailbox of kast. De gemeente werkt met meerdere systemen (waarvan Join en iBabs de belangrijkste zijn), die niet allemaal even gebruiksvriendelijk zijn. Op het sociaal domein wordt ook nog eens gedeeltelijk op papier gewerkt. (Tijdelijke) inhuurkrachten die vaak voor verschillende opdrachtgevers werken, hebben mede daardoor niet de discipline om stukken op de goede manier te archiveren. Enkele gesprekspartners geven aan dat zaakgericht werken nog niet echt van de grond komt in Zwartewaterland. Ook is er weinig/geen toezicht op het bijhouden van dossiers. Enkele gesprekspartners geven aan dat zij ook graag handvatten willen wat er in een dossier moet zitten. DIV zou hierbij kunnen helpen met bijvoorbeeld een checklist op basis van de Archiefwet, maar het gaat ook om discipline en gezond verstand. Als je een aanvraag of handhavingsverzoek afhandelt, is het logisch dat je alle contacten met belanghebbenden in het dossier van de zaak opslaat, en zeker formele stukken zoals besluiten en collegeadviezen.

En dat je controleert of (de juiste versies van) alle bijlagen erbij zitten. Als in een stuk naar andere stukken wordt verwezen, zoek je die op en voeg je die bij het dossier (als je dat niet al gedaan had). Ook de overwegingen en voorbereiding die tot een besluit hebben geleid moeten inzichtelijk zijn en dus worden opgeslagen.

4.4.3

Juridisch gereedschap De geïnterviewden geven aan dat zij goed aan juridische kennis en informatie kunnen komen. De gemeente gebruikt in elk geval de volgende informatiebronnen: — Kennisbank van Sdu — Schulinck voor het sociaal domein — Tijdschriften, onder andere de Gemeentestem — Rechtspraak.nl

31

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Een abonnement op Kluwer Navigator is opgezegd omdat daar te weinig gebruik van werd gemaakt. Zoals gezegd is het Juridisch Platform op intranet nu niet effectief.

4.5

Overheidshandelen

4.5.1

Publiekrechtelijk handelen NORM 4: PUBLIEKRECHTELIJK HANDELEN

Norm Het publiekrechtelijk handelen vindt plaats binnen de daarvoor gestelde regels.

Meetpunten Er is sprake van adequate regelgeving Besluiten worden bevoegd genomen. Besluiten zijn in overeenstemming met recht en beleid. Besluiten worden op de juiste wijze bekendgemaakt.

Uit de doorlichting komen geen signalen naar voren dat er grote fouten zijn gemaakt of enorme risico’s zijn op het gebied van publiekrechtelijk handelen. Wel brengt de hiervoor beschreven personele kwetsbaarheid risico’s mee. Een voorbeeld uit een van de interviews zijn ‘hobbels’ in het proces bij het aanwijzen van ‘zoekgebieden’ voor winning van zonne- en windenergie. Het was moeilijk om een ruimtelijk én juridisch expert te vinden die hier goed over kon adviseren. Door afwezigheid van de juridisch beleidsmedewerker is de publicatie van het aanwijzingsbesluit niet helemaal goed gegaan (een bijbehorende brief van de raad was niet gepubliceerd op overheid.nl), waardoor de stukken opnieuw ter inzage moesten worden gelegd in de zomerperiode. Er kwam een groot aantal zienswijzen en de zaak werd ook opgepikt door de media. Ook is gebrekkige dossiervorming een groot juridisch risico, publiek- en privaatrechtelijk en feitelijk, omdat het handelen niet goed vastgelegd en niet meer terug te vinden is en daarom achteraf moeilijk kan worden verantwoord. We zien in twee van de drie bestudeerde handhavingsdossiers een bevoegdheidsgebrek (besluiten en brieven ondertekend door het college in plaats van de burgemeester, in één dossier ook nog inconsequent); dit is makkelijk te voorkomen en het is belangrijk voor de legitimatie dat door/namens het juiste bestuursorgaan wordt opgetreden.

De volgende risico’s zijn daarnaast genoemd in de interviews: — Jeugdhulp is een kwetsbaar onderdeel; hier is veel verloop en veel tijdelijke inhuur en er zijn signalen dat zaken hier niet goed lopen, zoals uitbetalingen zonder besluit; — Op het gebied van openbare orde en veiligheid is veel beleid verouderd; — Het ‘pionieren’ op het gebied van de energietransitie, waar grote opgaven liggen, veel weerstand kan zijn en veel nog onduidelijk is, bijvoorbeeld over de taak- en rolverdeling tussen provincies en gemeenten; — De wegsleepregeling in de APV, over de toepassing waarvan er een aantal bezwaarschriften is geweest; — De Wet open overheid; als de informatiehuishouding en archivering niet op orde is, kan de gemeente ook niet goed voldoen aan Woo-verzoeken en verplichtingen om informatie actief openbaar te maken.

32

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

4.5.2

Privaatrechtelijk handelen NORM 5: PRIVAATRECHTELIJK HANDELEN

Norm Het privaatrechtelijk handelen vindt plaats binnen de daarvoor gestelde regels.

Meetpunten Privaatrechtelijke handelingen gebeuren bevoegd. Privaatrechtelijke handelingen zijn in overeenstemming met het recht en beleid. De consequenties van privaatrechtelijk handelen zijn vooraf bekend.

We zijn in de dossiers en gesprekken geen grote risico’s of knelpunten tegengekomen wat betreft het privaatrechtelijk handelen. Wel noemen gesprekspartners dat de gemeente geen privaatrechtjurist in dienst heeft. Verder is het contractmanagement, dat vooral op het gebied van vastgoed een achterstand heeft, een risico. Dat is ook onderkend en er wordt aan gewerkt. Hier moet wel genoeg capaciteit (inclusief een gedegen juridische achtervang ter vervanging van de teamsenior vastgoed) voor zijn en een goed digitaal contractbeheersysteem. De bedoeling is om op termijn al het contractbeheer bij ONS onder te brengen; hier worden op dit moment stappen in gezet. 4.5.3

Feitelijk handelen NORM 6: FEITELIJK HANDELEN

Norm De organisatie voorkomt onrechtmatig en ongewenst handelen.

Meetpunt Schade als gevolg van onrechtmatig handelen wordt voorkomen.

Uit de interviews blijkt op het gebied van feitelijk handelen aan de ene kant een verbetering ten opzichte van de vorige audit in 2007: toen deden bestuurders nog wel eens onhandige of onbevoegde toezeggingen aan inwoners en ondernemers. Nu zijn bestuurders en ambtenaren zich meer bewust van de risico’s van de Zwartewaterlandse cultuur, staan ze sterk in hun schoenen en nemen ze hierop maatregelen, zoals het bevestigen van mondelinge contacten per mail en altijd ambtelijke ondersteuning meenemen naar afspraken van bestuurders met burgers/ondernemers. Wel zeggen enkele gesprekspartners dat de gemeente soms nog last heeft van afspraken die lang geleden zouden zijn gemaakt, maar niet zijn vastgelegd. Maar een aantal slepende dossiers is volgens hen opgelost. Een groot risico is privacy. De basisstructuren om te voldoen aan (met name) de AVG zijn in Zwartewaterland nog niet op orde. In documenten en gesprekken gaat het erover dat de organisatie moet werken aan een cultuurverandering en bewustwording om een minimaal (wettelijk) niveau van ‘privacyvolwassenheid’ te bereiken. Dit is heel belangrijk, omdat de gemeente grote hoeveelheden (gevoelige) persoonsgegevens verwerkt. Ook hier helpt het capaciteitsgebrek niet bij: per 1 september is de externe functionaris gegevensbescherming (FG), die voor vijf gemeenten in de omgeving werkte, gestopt met werkzaamheden voor Zwartewaterland.

Via het bureau Legal2Practice huurt de gemeente een nieuwe FG in voor acht uur per week; de vraag is of dat genoeg is voor de opgave die er ligt. Er is ook op dit gebied weinig continuïteit: verschillende FG’s, privacy officers en chief information security officers (CISO’s) zijn elkaar in relatief korte tijd opgevolgd. Sinds kort is er een nieuwe privacy officer, maar die heeft geen ervaring en opleiding op privacygebied en moet dus eigenlijk intensief worden begeleid. Dit terwijl de privacy officer volgens het voorstel van de voormalige FG de drijvende

33

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

kracht moet zijn in de organisatie, zeker bij een FG-formatie van acht uur per week, zodat de FG zich meer kan richten op toezicht in plaats van uitvoering. De FG heeft een gedegen jaarplan gemaakt voor 2022, maar bijvoorbeeld de geplande toezichtsacties hieruit zijn niet uitgevoerd vanwege gebrek aan capaciteit qua privacy officer en FG. Voor zover er een verwerkingsregister is, wordt dit niet bijgehouden. Bij de vele samenwerkingen worden waarborgen en afspraken voor de verwerking van persoonsgegevens niet goed vastgelegd, wat al meerdere keren heeft gezorgd voor datalekken, zoals bij het delen van het systeem Suite voor het sociaal domein met Dalfsen en Staphorst. Een van de gesprekspartners zegt dat versterking van de juridische functie/juridische kwaliteit ook zou helpen bij versterking van het privacybewustzijn. Wat ook niet helpt is dat het college zich onvoldoende bewust lijkt te zijn van de eisen die de privacyregels stellen en het waarom daarachter. Een voorbeeld is dat elk Wmoen Jeugdwetdossier waarmee € 20.000 of meer is gemoeid, langs de portefeuillehouder moet, inclusief alle persoonsgegevens. Er is op het onderwerp privacy een spanningsveld tussen de wet, de ambtelijke organisatie en het bestuur.

Vanuit het bestuur is er de wens om bepaalde informatie te ontvangen uit betrokkenheid bij inwoners, ‘willen weten wat er speelt’ en eindverantwoordelijkheid voor besluiten. Maar volgens de AVG moet er zeker voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens zoals gezondheidsgegevens steeds een specifieke wettelijke grondslag zijn, en gelden er eisen van dataminimalisatie en doelbinding: er mogen niet meer persoonsgegevens worden verwerkt/gedeeld dan strikt noodzakelijk voor het (strak omschreven) doel daarvan, en persoonsgegevens mogen niet zomaar worden verwerkt/gedeeld voor een ander doel dan waarvoor ze zijn verzameld.

34

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

5 Vergelijking met andere gemeenten

We hebben de bevindingen van deze doorlichting naast die van twee vrij recente audits (2018 en 2020) in twee qua ligging (platteland en plaats in Nederland), grootte (oppervlakte en inwoneraantal) en cultuur vergelijkbare gemeenten. Ook hebben we Zwartewaterland getoetst aan onze ervaringen met juridische kwaliteitszorg bij gemeenten en andere (semi-)overheidsorganisaties in de afgelopen twintig jaar. Daarbij merken we op dat Zwartewaterland veel stappen heeft gezet ten opzichte van de vorige doorlichting in 2007, qua organisatie van de juridische functie, inhoudelijke juridische kwaliteit, aanwezige risico’s en qua juridische kwaliteitszorg en beheersing van die risico’s; een goede score in de benchmark ten opzichte van zichzelf dus. Ook in vergelijking met andere gemeenten op dezelfde schaal is de juridische capaciteit in Zwartewaterland vooral kwantitatief onvoldoende. Andere gemeenten hebben bijvoorbeeld een centraal juridisch team van vijf à zeven universitair en hbo-geschoolde juristen. De ene gemeente heeft daarnaast verspreid over de vakafdelingen op elk relevant beleidsterrein één of meerdere juridisch medewerkers, of in ieder geval medewerkers met een juridische achtergrond.

De andere gemeente heeft bewust gekozen de juridische functie centraal te organiseren, maar heeft wel (beleids)medewerkers op de vakafdelingen met een juridische achtergrond en/of juridische taken. Ook in de rest van de organisatie is bij de meeste andere gemeenten meer (vaste) capaciteit en stabiliteit – hoewel er soms ook sprake is van veel verloop in personeel, door bijvoorbeeld reorganisaties. Wel hebben we eerdere audits gedaan vóór de grote krapte op de arbeidsmarkt van dit moment, en de meeste vóór de coronacrisis. Zwartewaterland valt positief op door de aandacht voor juridische kwaliteitszorg. In tegenstelling tot veel andere gemeenten waar we komen heeft Zwartewaterland duidelijke verantwoordelijken hiervoor aangewezen, die hun taken op het gebied van toetsing van de juridische kwaliteit, informeren en bijscholen van medewerkers, adviseren van bestuur en management over dit onderwerp en het opstellen van werkinstructies en formats gemotiveerd uitvoeren. Er is een maandelijks juridisch vakoverleg waarin kennis, ervaringen en actualiteiten worden uitgewisseld en de verbinding tussen juristen wordt versterkt; dit hebben veel gemeenten ook niet.

Het is alleen jammer dat juridische kwaliteitszorg in Zwartewaterland door het capaciteitsgebrek alsnog niet optimaal uit de verf komt: met name de juridisch beleidsmedewerker komt door haar vele taken niet toe aan het meer structureel plannen, monitoren en evalueren van juridische kwaliteitszorg. Taakverdelingen tussen juridisch medewerkers, afspraken over wanneer wie moet worden geraadpleegd en afspraken over het vragen van extern juridisch

35

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

advies zijn niet up to date, terwijl het juist zo goed (en in vergelijking met andere gemeenten bijzonder) is dat die oorspronkelijk wel expliciet zijn gemaakt. Ook zijn er maar op één vakafdeling, het sociaal domein, juridisch kwaliteitsmedewerkers. Net als in Zwartewaterland zijn ook in veel andere gemeenten (juridische) werkafspraken en processen niet (goed) vastgelegd; bij Zwartewaterland zijn er echter wel heel weinig werkinstructies en is de noodzaak hiervoor groter door het grote verloop en de vele externe inhuur. Ook in andere gemeenten is het bijhouden van dossiers soms niet 100% op orde en wordt geworsteld met zaaksystemen, maar de situatie in Zwartewaterland is wel heel zorgelijk. Bijna geen enkel bestudeerd dossier is compleet en geïnterviewden geven bijna unaniem aan dat dossiervorming en archivering een probleem is. In andere organisaties waar we onderzoek deden speelden wel weer andere problemen, zoals het gebrek aan een aanspreekcultuur bij fouten, onduidelijke taak- en rolverdeling, onvoldoende verbinding en communicatie tussen (juridisch) medewerkers en (daardoor) langzame (besluitvormings)processen, waar burgers soms ook last van hadden, en (verbeter)projecten die niet van de grond kwamen of ‘doodbloedden’.

Zwartewaterland is ook niet de enige gemeente waar achterstallig onderhoud is op het gebied van het updaten van verordeningen en beleid, en contractmanagement. Net als in de meeste andere gemeenten leidt dit tot juridische risico’s, maar zijn die nog geen ‘werkelijkheid geworden’ in de zin van procedures, financiële of reputatieschade. Wat overheidshandelen betreft ‘doet’ Zwartewaterland het gemiddeld ten opzichte van doorlichtingen in andere gemeenten. Net als in veel andere gemeenten gaat er materieel niet veel mis. De geconstateerde verbeterpunten, bijvoorbeeld de motivering en wettelijke grondslag in besluiten en de bevoegdheidsgebreken bij handhaving, zijn vooral slordigheden en procesmatige fouten, die gecorrigeerd kunnen worden en waar belanghebbenden in de buitenwereld geen/weinig last van hebben. Privacy is in Zwartewaterland een groot knelpunt; in meer gemeenten komen we tegen dat de AVG als belemmering wordt ervaren en dat er nog een professionaliserings- en bewustzijnsslag moet worden geslagen, maar de houding van Zwartewaterlandse bestuurders is vrij uitgesproken en geeft niet het goede voorbeeld.

36

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

6 Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding De centrale onderzoeksvraag van deze juridische doorlichting was: Hoe kan juridische kwaliteitszorg inclusief juridisch risicomanagement in de gemeente Zwartewaterland geborgd en verbeterd worden? Dit hoofdstuk geeft een antwoord op deze vraag aan de hand van de conclusies en aanbevelingen uit de audit over de (inrichting van de) juridische functie en de belangrijkste (juridische) risico’s die de gemeente loopt. In paragraaf 6.2 zetten we op basis van het normenkader de conclusies uiteen. Vervolgens doen we in paragraaf 6.3 een aantal concrete aanbevelingen.

6.2 6.2.1

Conclusies Algemeen Ons algemene beeld uit deze doorlichting is dat de juridische kwaliteit in Zwartewaterland op dit moment niet tot problemen in de zin van juridische procedures (met slechte afloop) en/of schade leidt. Dat het tot nu toe ‘goed gaat’ (dat de situatie niet uit de hand loopt), komt door de grote inzet en het risicobewustzijn van medewerkers, en door de Zwartewaterlandse cultuur, die wordt omschreven als gemoedelijk en niet gejuridiseerd. Tegelijk neemt in algemene zin het aantal uitdagingen waar gemeenten voor staan steeds meer toe. In het sociaal domein begon dat met de drie decentralisaties, maar is het aantal complexe vraagstukken inmiddels nog weer flink toegenomen (denk bijvoorbeeld aan de implementatie van de Wet inburgering, het woonplaatsbeginsel of de beheersbaarheid van de jeugdzorgkosten). Bovendien wordt een grote inzet van gemeenten verwacht op het gebied van coronasteun en crisisnoodopvang. Ook verandert er de komende jaren veel op het gebied van digitalisering en transparantie. In het fysiek domein brengt de komst van de Omgevingswet het nodige werk met zich mee. Daarnaast is de algemene tendens dat er steeds meer verharding in de samenleving zichtbaar wordt, die ook zijn weerslag kan hebben op de politiek en gemeenten.

37

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Om in het licht van deze ontwikkelingen een toekomstbestendige organisatie te zijn en te blijven, is voldoende juridische kwaliteit en kwantiteit in de organisatie nodig. Dit betekent onder andere dat er in de organisatie voldoende gekwalificeerde medewerkers beschikbaar zijn om nieuwe wet- en regelgeving onder de aandacht te brengen, om juridische ondersteuning voor gemeentelijke vraagstukken te leveren en om de processen zo in te richten dat deze juridisch adequaat en minder foutgevoelig zijn. De beperkte capaciteit (qua juridisch medewerkers en in het algemeen), het grote verloop en de vele externe inhuur maakt de Zwartewaterlandse gemeentelijke organisatie echter kwetsbaar. Dat uit zich vooral in de problemen met het samenstellen en bijhouden van dossiers. Geïnterviewden geven bijna unaniem aan en we zien ook in bijna alle bestudeerde dossiers dat door de vele wisselingen in personeel, (tijdelijke) externe inhuur, het gebruik van verschillende, niet gebruiksvriendelijke digitale systemen en gebrek aan discipline, belangrijke stukken niet of onvolledig worden opgeslagen in dossiers en dat dossiers niet ‘met één druk op de knop’ volledig kunnen worden aangeleverd.

Dat is problematisch, omdat het voor de verantwoording van het handelen van de gemeente van groot belang is om besluitvorming (inclusief de voorbereiding daarvan), gemaakte afspraken en communicatie (ambtelijk en bestuurlijk, intern en met inwoners en andere externen) goed vast te leggen. Ook bij andere gemeenten komen we incomplete dossiers en niet optimale zaaksystemen tegen, maar in Zwartewaterland speelt dit wel heel prominent en in alle onderdelen van de organisatie. De dossiers voor de dossierstudie zijn door medewerkers zelf aangeleverd en zelfs die dossiers zijn bijna allemaal incompleet, dus het kan zijn dat het probleem met dossierbeheer in werkelijkheid nog groter is. Ook hebben we (uiteraard) alleen de juridische kwaliteit kunnen beoordelen van de stukken in de 25 dossiers die we wél hebben gekregen; ‘we weten niet wat we niet weten’. De kwetsbaarheid van de organisatie uit zich ook in het feit dat er een basis is voor een goed systeem van juridische kwaliteitszorg, maar dat men hier onvoldoende aan toekomt. 6.2.2

Conclusies over de juridische functie De juridische functie is op dit moment met name kwantitatief niet op orde. Er zijn te weinig juridisch medewerkers voor de juridische taken die er liggen, met als gevolg dat belangrijke taken niet gedaan worden. Documenten op het gebied van juridische kwaliteitszorg worden niet bijgehouden, er is geen actueel plan van aanpak juridische kwaliteitszorg en geen systeem van structurele monitoring, uitvoering en evaluatie hiervan. Er is alleen een centrale juridisch beleidsmedewerker verantwoordelijk voor juridische kwaliteitszorg (die ook juridisch-inhoudelijk verantwoordelijk is voor algemene en organisatiebrede kwesties), en tot voor kort een juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein (met nog veel andere taken) en een kwaliteitsmedewerker jeugd (die daar maar 0,2 fte voor heeft). Op andere terreinen (zoals VTH, openbare orde en veiligheid en vastgoed/grondzaken) is niemand verantwoordelijk voor juridische kwaliteitszorg. Omdat de juridisch medewerkers al (te) vol zitten, worden die taken nu niet uitgevoerd. Ook is er geen organisatiebreed (juridisch) opleidingsplan en worden er geen bijscholingseisen verbonden aan (juridische) functies. Bijscholing en het bijhouden van de actualiteit en jurisprudentie schiet er bij veel (juridisch) medewerkers bij in.

Het capaciteitstekort, grote verloop en de vele externe inhuur in de hele organisatie versterkt het juridische capaciteitstekort: doordat er op alle organisatieonderdelen krapte is, er veel eenpitters zijn, er geen ‘rek’ is bij uitval van medewerkers, geen tijd om bij te blijven met cursussen en geen tijd om met elkaar mee te kijken en (nieuwe) mensen goed te begeleiden, wordt het risico op (juridische) fouten of schade groter, waardoor er meer juridische ‘back-up’ nodig is, die er niet is. Ook merken we op dat goedkoop duurkoop is: goed vast personeel is een investering, maar bespaart hoge kosten (in loon, tijdsinvestering en mogelijke afbreukrisico’s) van (tijdelijke) inhuur.

38

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Bij enkele organisatieonderdelen (zoals het sociaal domein) zijn/worden grote slagen gemaakt met het vastleggen van werkprocessen; bij andere eenheden/teams staat er (bijna) niets op papier, terwijl één duidelijke manier van werken extra belangrijk is bij een groot personeelsverloop, vooral naar inwoners/ondernemers toe. Wat betreft de structuur van de juridische functie en de verdeling tussen centrale en decentrale juridisch medewerkers merken we op dat hier verschillende modellen in mogelijk zijn en dat er geen goed en fout is, zolang de juridische functie maar kwantitatief en kwalitatief voldoende is en taken, rollen en verantwoordelijkheden over en weer duidelijk zijn. We concluderen dat er in Zwartewaterland in ieder geval juridische formatie bij moet; in paragraaf 6.3 (Aanbevelingen) doen we hier voorstellen voor. Waar in de organisatie die extra medewerkers zouden moeten komen, kan het management in overleg met de huidige juridisch medewerkers het beste bepalen. De gemeente kan kiezen voor een centraal (tweedelijns) juridisch team (bij de eenheid Strategie & Control of Interne Dienstverlening), waar dan ook de huidige juridisch medewerkers uit het juridisch vakberaad in terecht komen; en daarnaast wel of niet kiezen voor eerstelijns juridisch medewerkers in de vakteams.

Of de organisatie kan de structuur houden zoals die nu is, dat wil zeggen meer verspreid over de organisatie, maar dan met meer juridisch medewerkers bij alle eenheden (zie de aanbevelingen). Varianten van beide opties zien we bij veel gemeenten. 6.2.3

Conclusies over publiekrechtelijk handelen De inhoudelijke kwaliteit van besluiten en ander publiekrechtelijk handelen is op basis van de dossierstudie en gesprekken redelijk tot overwegend goed. Besluiten houden stand in bezwaar en bij de rechter, beslistermijnen worden meestal gehaald18 en het handelen wordt meestal goed onderbouwd en zorgvuldig voorbereid. Om ook in de toekomst tot een gedegen juridische besluitvorming te kunnen blijven komen, zien wij de volgende verbeterpunten: — volledigheid van dossiers; in bijna elk bestudeerd dossier ontbraken (delen van) belangrijke stukken en ook uit de interviews blijkt dat dossiervorming en -beheer niet goed en niet consequent gebeurt (zoals gezegd is dit punt breder dan alleen publiekrechtelijk handelen; bij alles wat de gemeente doet is het belangrijk dat het handelen goed wordt vastgelegd en stukken worden opgeslagen, en constateren we dat dit nu onvoldoende gebeurt); — dat handhavingsbesluiten en brieven door/namens het bevoegde bestuursorgaan moeten worden ondertekend (in twee van de drie dossiers gebeurde dit door het college, terwijl de burgemeester bevoegd was); — expliciet maken van de (juiste) juridische grondslag (wettelijk en/of in jurisprudentie) van het handelen; — de uitvoering van de Jeugdwet; er zijn signalen dat het daar niet altijd goed loopt, zoals uitbetalingen zonder beschikkingen – dit hangt (zoals veel

knelpunten) samen met de capaciteit, zowel qua medewerkers jeugd als qua juridische kwaliteitszorg; — verouderd beleid op het gebied van openbare orde en veiligheid; — ingewikkeld taalgebruik in bijna alle communicatie door de gemeente.

6.2.4

Conclusies over privaatrechtelijk en feitelijk handelen Wat betreft het privaatrechtelijk handelen zijn geen grote knelpunten of risico’s uit deze audit gekomen. Wel is er een achterstand in het contractbeheer, met name bij vastgoed. Daardoor 18 Kleine kanttekening: in het ene bezwaardossier waarin wel een brief zat over uitstel van de beslistermijn op bezwaar, viel op

dat dat deze nogal vaag was; er stond geen datum in waarop het college uiterlijk een beslissing moest nemen.

39

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

zijn de verplichtingen over en weer niet goed in beeld of zijn prijzen niet meer marktconform. Een deel van het contractbeheer en contractmanagement is nu in handen van het shared service center ONS, maar dat geldt nog niet voor vastgoed. Ook daar is een goed geautomatiseerd contractmanagementsysteem nodig. ONS heeft daar een applicatie voor waar de organisatie gebruik van kan maken; de bedoeling is dat al het contractbeheer op termijn bij ONS wordt ondergebracht. Daarbij moet beoordeeld worden of de juridisch-inhoudelijke expertise op het gebied van vastgoed (dat ook een ruimtelijke component heeft) en van privaatrecht in het algemeen ook voldoende geborgd kan worden bij ONS. Een zorgpunt is de omgang met persoonsgegevens door de gemeente Zwartewaterland. (Het toezicht op) de uitvoering van privacywetten is door opvolging van verschillende FG’s, privacy officers en CISO’s nog niet op orde, onder meer de vele samenwerkingsverbanden brengen privacyrisico’s mee en er is nog een grote cultuuromslag nodig, vooral ook bij bestuurders, die een voorbeeldfunctie hebben.

6.3

Aanbevelingen Juridische functie — Het toenemend aantal taken van gemeenten en de ontwikkelingen in de samenleving maakt de organisatie nu en in de toekomst kwetsbaar. Investeer daarom in meer vaste juridisch medewerkers op hbo- of academisch niveau. Wij hebben op dit moment geen pasklaar antwoord hoeveel en welke mensen waar nodig zijn voor hoeveel uur, maar de bezetting is nu te krap. Te denken valt aan: 19 — Een extra centrale juridisch medewerker. De huidige juridisch beleidsmedewerker geeft aan dat voor haar takenpakket van organisatiebrede juridische advisering en juridische kwaliteitszorg minimaal 36 uur nodig is; wij vinden dat een realistische inschatting.

Bovendien kan een extra centrale juridisch medewerker een sparringpartner zijn die er nu niet is; — Drie juridisch medewerkers sociaal domein: bijvoorbeeld een volwaardige juridisch kwaliteitsmedewerker jeugd, een volwaardige juridisch kwaliteitsmedewerker voor de rest van het sociaal domein en een behandelaar bezwaar en beroep (in ieder geval meer inzet op jeugd, en vervanging van de huidige juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein); — Een jurist privaatrecht (met kennis van vastgoed/grondzaken, óf een aparte jurist vastgoed/grondzaken); — Een jurist ruimtelijke ontwikkeling (met ook kennis van milieu en de energietransitie/duurzaamheidskwesties); — Een jurist openbare orde en veiligheid; — Eventueel nog een jurist die de juridisch medewerker bij Strategie & Control (nu o.a. secretaris van de bezwaarcommissie, Woo-behandelaar én kwaliteitsmedewerker jeugd) kan ontlasten, en/of ondersteuning bij de behandeling van Wooverzoeken. — Zorg ook organisatiebreed voor meer vast en kwalitatief goed personeel. Inventariseer daarvoor wat er precies nodig is (in ieder geval geven alle medewerkers van diverse teams die wij hebben gesproken aan dat de werkdruk te hoog en de bezetting te krap is).

19 Wij begrepen dat voor het sociaal domein, ruimtelijke ontwikkeling, vastgoed en openbare orde en veiligheid al (verkennende)

stappen gezet worden om te komen tot werving van nieuwe (juridisch) medewerkers.

40

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Werkwijze — Verbeter het vormen en bijhouden van dossiers: — Stel (eventueel per eenheid/team/soort zaak) een simpel werkproces op voor het samenstellen van dossiers, pas zo nodig de zaaksystemen daarop aan. Zorg dat alle stukken in één dossier op één voor alle betrokkenen toegankelijke plek worden opgeslagen. Maak het zo simpel en naleefbaar mogelijk; — Maak, bijvoorbeeld samen met DIV/archiefbeheer, een checklist (eventueel per eenheid/team/soort zaak) wat er in ieder geval in een dossier moet zitten. De ondergrens is wat ons betreft definitieve (ondertekende) besluiten, stukken over de voorbereiding/onderbouwing daarvan (zoals ambtelijke adviezen), college- en raadsstukken, correspondentie en contracten, alles inclusief bijlagen en volledig ingevuld. Als in een stuk naar een ander stuk wordt verwezen, is dit een aanwijzing dat dit ook in het dossier moet worden opgeslagen; — Implementeer en deel de werkwijze en checklist voor dossiervorming met alle (ook (tijdelijk) ingehuurde) medewerkers; — Wijs verantwoordelijken aan die (steekproefsgewijs) toezicht houden op de volledigheid van dossiers. — Maak organisatiebreed werk van het vastleggen van werkprocessen en afspraken: — Wijs verantwoordelijken aan voor het opstellen hiervan en het toezicht hierop; — Zorg dat deze vervolgens bekend zijn bij en worden nageleefd door alle (ook (tijdelijk) ingehuurde) medewerkers.

Juridische kwaliteitszorg — Wijs per rechtsgebied, eenheid en/of team verantwoordelijken voor juridische kwaliteitszorg aan; nu is die verantwoordelijkheid alleen centraal en op het sociaal domein belegd. Hun taken kunnen in elk geval bestaan uit (zie ook werkwijze/taakopvatting juridisch beleidsmedewerker en kwaliteitsmedewerker sociaal domein): — systematisch (steekproefsgewijs) beoordelen van de juridische kwaliteit van producten en processen; — opstellen van werkinstructies, formats en checklists die juridische kwaliteit en eenheid van producten en processen bevorderen; — signaleren en implementeren van verbeterpunten; — signaleren van en informeren collega’s over relevante ontwikkelingen op het vakgebied; — verantwoordelijk zijn voor juridische (bij)scholing collega’s op het vakgebied. — Maak zowel centraal als per rechtsgebied/eenheid/team (afhankelijk van waar de decentrale juridisch kwaliteitsmedewerkers uit de vorige aanbeveling terechtkomen) een (bijvoorbeeld jaarlijks of tweejaarlijks) plan van aanpak juridische kwaliteitszorg, met daarin: — de acties die op het gebied van juridische kwaliteitszorg worden ondernomen en door wie; — manier en moment van periodiek evalueren hiervan.

— Bekijk op welke manier juridisch-inhoudelijke en organisatorische informatie het effectiefst kan worden aangeboden aan de organisatie: — Inventariseer (in overleg met hen!) welke juridisch- inhoudelijke en organisatorische informatie gebruikers nodig hebben en hoe die effectief kan worden aangeboden (via (het Juridisch Platform op) intranet of op een andere manier); — Pas de informatievoorziening daarop aan. — Actualiseer juridische kwaliteitszorg-documenten zoals het overzicht van interne juridisch consulenten en afspraken over moment en manier van vragen van intern en

41

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

—

—

extern juridisch advies, en breng deze op een effectieve manier onder de aandacht van alle medewerkers (zie hierboven); Zorg voor een organisatiebreed juridisch opleidingsprogramma: — Stel per relevante functie bindende juridische bijscholingseisen op (bijvoorbeeld samen met HR); — Vertaal dat in een jaarlijks/meerjarig cursusaanbod; — Help medewerkers hieraan te voldoen; — Stel hier ook een vergoeding tegenover; — Sluit hiervoor aan bij onderwerpen/organisatieonderdelen waar dit al goed loopt, zoals de Omgevingswet en het sociaal domein. Bekijk of relevante informatie uit het juridisch vakberaad ook breder met collega’s kan worden gedeeld. Ook intervisie tussen juristen per rechtsgebied of domein kan een optie zijn; dat kan ook samen met andere gemeenten/regionaal.

Overheidshandelen — Maak serieus werk van privacy. Implementeer hiervoor de adviezen van de voormalige FG en van Legal2Practice. Bestuur en management moeten zich hierbij bewust zijn van hun voorbeeldfunctie. — Zorg dat handhavend optreden door/namens het bevoegde bestuursorgaan gebeurt; meekijken van juridisch (kwaliteits)medewerkers met besluiten en brieven kan hier bijvoorbeeld bij helpen, en/of een bevoegdheidscheck in het standaardformat in het systeem, en/of een handleiding/geheugensteun ‘wie is waarvoor bevoegd?’ — Zet de ingezette lijn voort dat het contractbeheer op alle gebieden up to date wordt gebracht met behulp van een digitaal contractbeheersysteem, onder te brengen, bijvoorbeeld, bij ONS. — Zet nog meer in op tijdig beslissen, met name in bezwaar. Maak de verdagingsbrieven in bezwaar duidelijker (met een duidelijke einddatum). — Overweeg om alle formats voor brieven en besluiten te herschrijven op begrijpelijk taalgebruik; heb in het zelf schrijven en meelezen met collega’s ook oog voor begrijpelijk taalgebruik.

42

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Bijlage 1: Bestudeerde documenten

— — — — — — — — — — —

Adviesrapport invulling FG-rol – Gemeenten Meppel, Staphorst, Steenwijkerland, Westerveld en Zwartewaterland (Legal2Practice, 1 juli 2022) Beleidskader veilig omgaan met persoonsgegevens Format Verkenning initiatieven Intern controleplan 2021 (verbijzonderde interne controle, VIC) samenwerkende gemeenten SZMW Handleiding Projectmatig werken in Zwartewaterland Inkoop- en aanbestedingsbeleid Inkoopvoorwaarden (divers, via www.zwartewaterland.nl/inkopen-en-aanbesteden) Jaarkalender FG-AVG-Toezicht 2022 Zwartewaterland met toelichting Jaarverslag bezwaarschriftencommissie Zwartewaterland 2021 Juridische Kwaliteitszorg in 10 punten samengevat juni 2016 (besproken in juridisch beraad en met GS) Juridisch Platform: Handleidingen — Handleiding bekendmaking verordeningen, beleidsregels en besluiten met toelichting en voorbeeld publicatietekst — Handleiding gespreksverslag maken — Handleiding ondertekening van overeenkomsten — Juridisch handboek — Protocol geheimhouding college en gemeenteraad Zwartewaterland — Werkinstructie openbaar, embargo, niet openbaar en geheimhouding — Proces inzet externe juridische advisering door Nysingh Advocaten — Uniforme ‘bezwaar- en beroepsblokken’ en bijlage uitleg bezwaar voor bij besluiten Beleid — Juridisch kwaliteitsplan: o Juridisch kwaliteitsplan 2010 o Verslaglegging aan MT Juridisch kwaliteitsplan Gemeente Zwartewaterland Rapport Pro Facto

uitwerking aanbevelingen 2014 o Verslaglegging aan MT Juridisch kwaliteitsplan Gemeente Zwartewaterland Matrix juridische kwaliteitsnormen versie 29jan2014 o Verslaglegging aan MT over juridisch kwaliteitsplan 21 mei 2013/11 februari 2014

i

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

— — — — — — — —

Basisnotities gemeente Zwartewaterland – juridische kwaliteitszorg (2011 en 2018) Juridische ondersteuning — Actuele juridische informatie (incl. voorbeelden informatie aan de organisatie door voormalige juridisch controller) — Factsheet juridische ondersteuning — Invulling taakvelden juridische consulenten — Juridische kennisbanken — Mediation — Overijsselse overlegrechter Privaatrecht — Kamer van Koophandel Regelgeving — Europese regelgeving — Mandaatregister — Wet open overheid — Online wet- en regelgeving en bekendmakingen Mandaat-, volmacht- en machtigingsregeling gemeente Zwartewaterland inclusief mandaatregister Model verwerkersovereenkomst Nulmeting JKZ matrix uitkomsten n.a.v. interviews managers, niet besproken in MT Personeelshandboek Procedureregeling interne klachtbehandeling gemeente Zwartewaterland Publieksinformatie over bezwaar en klachten (zwartewaterland.nl) Risicoparagraaf begroting Verordening commissie bezwaarschriften gemeente Zwartewaterland Zo zijn onze manieren, Samenwerken met inwoners