Bijlage - Rapportage doorlichting juridische kwaliteitszorg Zwartewaterland DEFINITIEF

Rapportage voor de gemeente Zwartewaterland

Doorlichting juridische kwaliteitszorg

Prof. dr. Heinrich Winter & mr. Tinka Floor Groningen, 9 december 2022

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Inhoud 1

2

3

4

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3 1.4

1 1 3 4

Aanleiding Onderzoeksvraag en -aanpak Normenkader Leeswijzer

De juridische functie

5

2.1 Inleiding 2.2 Organisatie van de juridische functie 2.2.1 Organisatiestructuur 2.2.2 Juridische capaciteit 2.2.3 Samenwerking en verbonden partijen

5 5 5 6 8

2.3 Werkwijze 2.3.1 Juridisch advies 2.3.2 Bezwaar en beroep 2.3.3 Andere processen 2.3.4 Juridische kwaliteitszorg

9 9 9 10 11

Resultaten dossierstudie

13

3.1 Inleiding 3.2 Algemene opmerkingen 3.3 Bezwaar en beroep 3.3.1 Bezwaarzaken 3.3.2 Beroepszaken

13 13 14 15 16

3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13

18 19 21 22 23 24 25 25 26 27

Vergunningverlening Handhaving APV Verkeersbesluiten Sociaal domein Inwonersparticipatie Subsidie Vastgoed Contracten Conclusie

Juridische kwaliteit

28

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

4.1 Inleiding 4.2 Personeel 4.2.1 Juridische capaciteit, kennis en vaardigheden 4.2.2 Juridische (bij)scholing 4.2.3 Juridisch risicobewustzijn

28 28 28 29 30

4.3 Structuur 4.3.1 Plaats van de juridische functie 4.3.2 Moment en manier van betrekken juridische functie

30 30 30

4.4 Werkwijze 4.4.1 Beschrijving van werkwijzen en besluitvormingsprocessen 4.4.2 Dossiervorming 4.4.3 Juridisch gereedschap

30 31 31 31

4.5 Overheidshandelen 4.5.1 Publiekrechtelijk handelen 4.5.2 Privaatrechtelijk handelen 4.5.3 Feitelijk handelen

32 32 33 33

5

Vergelijking met andere gemeenten

35

6

Conclusies en aanbevelingen

37

6.1 Inleiding 6.2 Conclusies 6.2.1 Algemeen 6.2.2 Conclusies over de juridische functie 6.2.3 Conclusies over publiekrechtelijk handelen 6.2.4 Conclusies over privaatrechtelijk en feitelijk handelen

37 37 37 38 39 39

6.3

Aanbevelingen

40

Bestudeerde documenten Gesprekspartners interviews Checklists dossierstudie

i iii iv

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3:

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

1 Inleiding

1.1

Aanleiding In 2007 voerde Pro Facto een onderzoek uit naar de juridische kwaliteit van de gemeente Zwartewaterland, die ruim vijf jaar daarvoor was ontstaan uit de gemeenten Hasselt, Genemuiden en Zwartsluis. Sinds 2007 zijn er allerlei ontwikkelingen geweest in wetten en regels, in het sociaal domein en rond digitalisering en privacybescherming. Vanaf medio 2023 zorgt de komst van de Omgevingswet voor nieuwe uitdagingen. De organisatie is ook veranderd, onder meer wat betreft personeel, maar ook door de regionale samenwerking waarin taken worden uitgevoerd. Tegen die achtergrond wil de gemeente opnieuw een foto laten maken van de ontwikkelingsmogelijkheden op het gebied van juridische kwaliteitszorg, waarbij ook aandacht uit moet gaan naar de borging en doorontwikkeling van het juridisch risicomanagement binnen de gemeente. Op 25 april en 18 mei 2022 bespraken Benny Tuin (eenheidsmanager Interne Dienstverlening) en Elise Hoogendoorn-Koster (juridisch beleidsmedewerker) van de gemeente Zwartewaterland de achtergronden van de opdracht met Heinrich Winter van Pro Facto. Uitgangspunt is een onderzoek aan de hand van het ‘Groninger model’ (zes normen voor juridische kwaliteit(szorg)),1 waarbij aandacht is voor personeel, structuur, instrumenten en juridische risico’s.

De gemeente heeft de volgende aandachtspunten voor het onderzoek meegegeven: APV, verkeersbesluiten, subsidies, inwonersparticipatie (als belangrijk thema in het gemeentelijk beleid, onder dit college en het vorige), vastgoed en energietransitie (als grote uitdaging van deze tijd).

1.2

Onderzoeksvraag en -aanpak De onderzoeksvraag is: Hoe kan juridische kwaliteitszorg inclusief juridisch risicomanagement in de gemeente Zwartewaterland geborgd en verbeterd worden?

1 Het Groninger model is een door de gemeente Groningen ontwikkeld normenkader dat in de praktijk wordt gebruikt voor het

meten van de juridische kwaliteit (zie ook S.C. Peij, B.G. Westerink & H.B. Winter, Juridische Kwaliteitszorg. Een organisatiekundige handleiding, Kluwer 2003).

1

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

De onderzoeksvraag richt zich op het krijgen van inzicht in de juridische functie, de expertise en omvang van het personeel, de structuur van de juridische functie, de beschikbare instrumenten en de juridische risico’s en het doen van suggesties voor mogelijke verbeteringen. Het gaat om een organisatiebrede audit. In het onderzoek is gekeken naar aspecten van structuur, cultuur, proces en beleid. Ook is aandacht besteed aan het versterken van het risicobesef. Voor het slagen van de juridische doorlichting is het in de organisatie bij de medewerkers aanwezige risicobesef van groot belang. Wanneer de medewerkers zich niet realiseren welke juridische gevolgen hun handelingen (kunnen) hebben, is er ook geen draagvlak voor een betrouwbare doorlichting en evenmin voor een structurele inbedding in de organisatie. Tijdens de audit hebben we de volgende onderzoeksmethoden ingezet: documentenstudie, oriënterende interviews, verdiepende interviews, dossierstudie en een vergelijking met andere gemeenten. De doorlichting is uitgevoerd in de periode juni-oktober 2022. Documentenstudie Een overzicht van de bij de documentenstudie bestudeerde documenten staat in bijlage 1. Oriënterende en verdiepende interviews We hebben oriënterende gesprekken gevoerd met de gemeentesecretaris en de manager interne dienstverlening (dubbelinterview), en met de juridisch beleidsmedewerker.

Op de informatie uit die gesprekken hebben we voortgebouwd in dertien verdiepende interviews met medewerkers van de verschillende eenheden en teams met een juridische component in hun werk. Het oriënterende interview met de burgemeester hebben we vanwege de agenda’s pas tegen het einde van de onderzoeksperiode, op 27 september 2022, gehouden; dit is dus meer een verdiepend, terugblikkend interview geworden. Een overzicht van de gesprekspartners staat in bijlage 2. Dossierstudie Om de juridische kwaliteit van de ‘output’ op verschillende werkgebieden van de gemeente te kunnen beoordelen, hebben we bij de dossierstudie in totaal 25 dossiers uit (grofweg) 20192022 bekeken: bezwaar- en beroepszaken, vergunningaanvragen omgevingsrecht (waaronder een vergunning op het gebied van de energietransitie), handhavingszaken, aanvragen sociaal domein, overeenkomsten, en zaken op de aandachtsgebieden die de gemeente heeft meegegeven: APV, verkeersbesluiten, subsidies, inwonersparticipatie en vastgoed. De dossiers zijn door de verantwoordelijke/behandelende medewerkers ‘random’ geselecteerd en aangeleverd. Het gaat om zaken over een variatie aan onderwerpen, waarbij we onder meer aandacht hebben besteed aan het bevoegd nemen van besluiten of sluiten van overeenkomsten en de vraag of deze handelingen volgens de geldende wetten en regels zijn gedaan.

Vergelijking met andere gemeenten Tot slot hebben we een vergelijking gemaakt met twee gemeenten met dezelfde kenmerken als Zwartewaterland, waarbij omvang/inwoneraantal en ligging de meest belangrijke zijn. Hierbij zijn we wel terughoudend: gemeenten zijn nooit helemaal goed vergelijkbaar. Doel was om na te gaan wat er te leren valt van de praktijk elders. Hierbij hebben we ook breder geput uit onze ruim twintig jaar ervaring met juridische doorlichtingen.

2

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Visie op juridische kwaliteitszorg Tijdens het onderzoek hebben we de volgende uitgangspunten gehanteerd: — Juridische kwaliteitszorg is een totaalconcept dat breder is dan doorlichting op risico’s; het omvat een juridisch-inhoudelijke en een organisatiekundige component; — Juridische kwaliteitszorg moet zo in de organisatie worden ingevoerd, dat deze zelf zorg kan dragen voor kwaliteitsbeheersing: de juridische functie wordt proactief benut in plaats van reactief; — In de strikte betekenis is een juridische doorlichting alleen gericht op bestaande en potentiële juridische risico’s. Die juridische doorlichting moet echter worden ingebed in een breder streven naar juridische kwaliteit. Daarvoor moet ook de manier waarop de organisatie is ingericht en verantwoordelijkheden zijn afgebakend in de doorlichting worden betrokken. Als dat onvoldoende is geëxpliciteerd, levert dat onnodige risico’s op. Vandaar dat het onderzoek zowel een juridisch inhoudelijke als een organisatiekundige component omvat. Onder de organisatiekundige component moet worden begrepen: — het toedelen van passende bevoegdheden aan de (juridisch) medewerkers; — het vastleggen van een precieze afbakening tussen de centraal en decentraal in de organisatie aanwezige juridische kennis en verantwoordelijkheden.

1.3

Normenkader Om te kunnen beoordelen hoe de juridische kwaliteit van de gemeentelijke organisatie in Zwartewaterland ervoor staat, is het onderzoek uitgevoerd aan de hand van een normenkader. Uitgangspunt is daarbij het zogenoemde Groninger model. De functie van een juridisch normenkader is in de eerste plaats dat het tot gedachtewisseling in staat stelt, en zo bij kan dragen aan het vaststellen van het gewenste ambitieniveau. Daarnaast brengt het samenhang: elke organisatieonderdeel toetst de gewenste kwaliteit aan dezelfde normen. Juridische kwaliteitszorg en juridische control blijven zonder normenkader een gefragmenteerde bezigheid. Het normenkader ziet er zo uit: TABEL 1.1 NORMENKADER

Norm 1: Personeel De juridische functie binnen de organisatie is zowel kwalitatief als kwantitatief adequaat. Meetpunten: - Er is voldoende juridisch geschoold personeel; - Het opleidingsplan voorziet in juridische (bij)scholing; - De medewerkers zijn juridisch risicobewust. Norm 2: Structuur De juridische functie heeft een duidelijke plaats in de organisatie. Meetpunten: - De plaats van de juridische functie is bekend; - De juridische functie wordt tijdig betrokken bij de besluitvorming. Norm 3: Werkwijze Elk organisatieonderdeel heeft haar processen gestandaardiseerd

3

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Meetpunten: - Werkwijzen en besluitvormingsprocessen zijn beschreven; - Er bestaat nadrukkelijke aandacht voor dossiervorming; - De medewerkers beschikken over adequaat juridisch gereedschap. Norm 4: Publiekrechtelijk handelen Het publiekrechtelijk handelen vindt plaats binnen de daarvoor gestelde regels. Meetpunten: - Er is sprake van adequate regelgeving; - Besluiten worden bevoegd genomen; - Besluiten zijn in overeenstemming met recht en beleid; - Besluiten worden op de juiste wijze bekendgemaakt. Norm 5: Privaatrechtelijk handelen Het privaatrechtelijk handelen vindt plaats binnen de daarvoor gestelde regels. Meetpunten: - Privaatrechtelijke handelingen worden bevoegd genomen; - Privaatrechtelijke handelingen zijn in overeenstemming met het recht en beleid; - De consequenties van privaatrechtelijk handelen zijn vooraf bekend. Norm 6: Feitelijk handelen De organisatie voorkomt onrechtmatig en ongewenst handelen. Meetpunt - Schade als gevolg van onrechtmatig handelen wordt voorkomen.

1.4

Leeswijzer In hoofdstuk 2 staat de huidige organisatie van de juridische functie en juridische kwaliteitszorg bij de gemeente centraal. Daarna bespreken we in hoofdstuk 3 de bevindingen van de dossierstudie. In aansluiting daarop besteedt hoofdstuk 4 aandacht aan de juridische kwaliteit bij de gemeente en de kwaliteit van de juridische functie. In hoofdstuk 5 staan de resultaten van de vergelijking met andere gemeenten. Tot slot zijn de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6 opgenomen.

4

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

2 De juridische functie

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk staat de juridische functie centraal. De ‘juridische functie’ is de manier waarop binnen een organisatie juridische taken en verantwoordelijkheden zijn belegd. Het gaat daarbij niet alleen om de manier waarop voor de realisering van producten en diensten juridische know-how wordt ingezet, maar ook om de samenhang tussen de (juridisch) medewerkers die bij de verschillende afdelingen of teams werkzaam zijn. Een heldere organisatiestructuur en een eenduidige taakafbakening zijn belangrijke voorwaarden om grip te krijgen op (juridische) kwaliteitszorg. Een blauwdruk daarvoor bestaat niet. In de volgende paragrafen gaan we eerst in op de structuur van de gemeentelijke organisatie in Zwartewaterland. Vervolgens beschrijven we kort de inrichting en werkwijze van de juridische functie in Zwartewaterland.

2.2 2.2.1

Organisatie van de juridische functie Organisatiestructuur De gemeentelijke organisatie is een platte, niet-hiërarchische organisatie, die vanuit een duidelijke focus op ‘de klant’, bestaat uit vijf eenheden:2 — Externe Dienstverlening: bedient klanten aan de balie — Beheer: bedient klanten 'in de maatschappij' — Interne Dienstverlening: bedient interne klanten in de organisatie — Sociaal Domein: bedient klanten op het gebied van zorg, werk en inkomen, jeugd — Strategie en Control: bedient bestuur en directie Elke eenheid heeft een eenheidsmanager; voor Strategie en Control is dat de gemeentesecretaris. De eenheidsmanagers en de gemeentesecretaris vormen samen het managementteam (MT). Het organogram van de gemeentelijke organisatie ziet er zo uit:

2 www.zwartewaterland.nl/organisatiestructuur (laatst geraadpleegd op 11 oktober 2022).

5

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

FIGUUR 2.1 ORGANOGRAM

2.2.2

Juridische capaciteit De gemeente heeft één centrale juridisch beleidsmedewerker, die organisatiebreed verantwoordelijk is voor juridische kwaliteitszorg. Zij valt inhoudelijk onder Strategie en Control en dus onder de gemeentesecretaris; die keuze is gemaakt met het oog op onafhankelijkheid. Voor organisatorische/facilitaire kwesties kan zij terecht bij de manager Interne Dienstverlening. Er is geen team Juridische Zaken (al wekt het organogram wel die indruk). De juridisch beleidsmedewerker werkte tot voor kort 28 uur; dit wordt 24 uur. Haar taken bestaan uit:3 Juridisch inhoudelijk — (On)gevraagd adviseren ambtelijke organisatie over juridische vraagstukken — (On)gevraagd adviseren MT, college en griffie over juridische vraagstukken — Actualisatie mandaat-, volmacht- en machtigingsregeling met bijbehorend register4 — Coördinatie en publicatie regelgeving en beschikkingen — Deelname aan regionale juridische overleggen (incl. mediatorpool) Juridische kwaliteitszorg 3 Deze functieomschrijving is door de juridisch beleidsmedewerker zelf opgesteld en afgestemd met de gemeentesecretaris. 4 Dit houdt in: publicatie en waar nodig advies. Teams zijn zelf verantwoordelijk voor het actueel houden van de mandaten etc.

6

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

— — — — — — — —

(On)gevraagd adviseren gemeentesecretaris over juridische kwaliteit organisatie Kwaliteitsbewaking collegestukken Toetsen en verbeteren kwaliteit juridische processen (audits) Visie/jaarplan juridische kwaliteitszorg Signaleren en op hoofdlijnen initiëren implementatie nieuwe wetgeving Initiëren en onder de aandacht brengen juridische (bij)scholing ambtelijke organisatie Voorzitten intern juridisch vakoverleg Informatie ontwikkelen voor Juridisch Platform (o.a. uitleg standaardprocedures/ handreikingen en modelformulieren)

Overig — Annotatie stukken college (bijvoorbeeld VNG) — Stuurgroep kernwaarden Naast de centrale juridisch beleidsmedewerker zijn er nog drie (tot oktober 2022: vier) juridisch medewerkers of juridisch consulenten, die samen met de juridisch beleidsmedewerker het maandelijkse juridisch vakberaad vormen: — Secretaris bezwaarcommissie, behandelaar verzoeken Wet open overheid (Woo) en kwaliteitsmedewerker jeugd (32 uur); — Juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein (met name Wmo en Participatiewet) (36 uur)5 — Juridisch medewerker vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) en Ruimtelijke Ordening (RO) (36 uur) — Teamsenior vastgoed, tot 2019 juridisch controller (18 uur en 15 uur ondersteuning per week) De senior vastgoed en voormalig juridisch controller is per 1 oktober 2022 uit dienst gegaan bij de gemeente, na meer dan twintig jaar bij (de voorlopers van) Zwartewaterland te hebben gewerkt. Hiermee gaat veel kennis, ‘geheugen’ en ervaring, ook op het gebied van juridische kwaliteitszorg, verloren. Hij wordt wel vervangen, maar de nieuwe medewerker heeft – vanzelfsprekend – niet dezelfde bagage. De juridisch beleidsmedewerker heeft een universitaire rechtenstudie afgerond. De juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein heeft de hbo-opleiding sociaal-juridische dienstverlening gedaan.

De andere juridisch medewerkers hebben hun juridische kennis opgedaan door veel ervaring en bijscholing (bijvoorbeeld aan de Bestuursacademie). Op enkele andere plekken in de organisatie zijn ook (universitair) juridisch opgeleide medewerkers te vinden, die niet in een juridische functie zijn aangesteld, zoals de projectleider gebiedsontwikkeling/programmamanager Omgevingswet. De juridisch medewerkers zijn aanspreekpunt voor juridische vragen op hun vakgebied(en). Bijna allemaal geven ze aan (te) veel taken te hebben in verhouding tot de beschikbare tijd, waardoor ze niet toekomen aan belangrijke, maar niet per se urgente taken als het bijhouden van jurisprudentie en actualiteiten, zoals nieuwe wetgeving. Deze krapte, waarover later meer, is ook te zien aan de wat willekeurige combinatie van uiteenlopende taken van met name de secretaris van de bezwaarcommissie, die ook Woo-behandelaar en 5 Tijdens de afronding van het onderzoek werd bekend dat de juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein een andere functie

gaat vervullen; er worden mogelijk vacatures uitgezet om haar te vervangen en om voor meer capaciteit voor (juridische) kwaliteitszorg op het gebied van de Jeugdwet te zorgen.

7

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

kwaliteitsmedewerker jeugd is, én daarnaast tot voor kort privacy officer was. Daarnaast behandelt zij klachten en schadeclaims. De juridisch medewerkers sociaal domein en VTH vertegenwoordigen de gemeente in bezwaar en (hoger) beroep. In specifieke zaken doen andere, inhoudelijk deskundige medewerkers dit, bijvoorbeeld de beleidsmedewerker verkeer. De (juridisch) kwaliteitsmedewerkers sociaal domein en jeugd hebben taken op het gebied van (juridische) kwaliteitszorg; zie paragraaf 2.3.4 (Juridische kwaliteitszorg). Uit alle interviews blijkt dat Zwartewaterland moeite heeft om voldoende goed personeel aan te trekken en te behouden, niet alleen op juridisch gebied, maar in het algemeen. Het verloop is groot en er is onderbezetting en veel (tijdelijke) externe inhuur; bij de eenheid Externe Dienstverlening werd een percentage van 40% genoemd. Gesprekspartners wijzen hier verschillende oorzaken voor aan. Vooral de landelijke krapte op de arbeidsmarkt wordt daarbij genoemd, net als het feit dat Zwartewaterland als kleine gemeente minder salaris, ontwikkelings- en doorgroeimogelijkheden kan bieden. Er zijn nauwelijks marges om bijvoorbeeld ziekte of verlof op te vangen. Het capaciteitsgebrek en de inhuur zet de hele organisatie onder druk, dus ook de juridische functie.

Door het grote verloop en doordat inhuurkrachten vaak tijdelijk en/of voor meerdere opdrachtgevers werken, voelen zij minder binding met Zwartewaterland, hebben zij minder kennis van de organisatie en de systemen en minder tijd en motivatie om hierin te investeren, en worden zaken (dus) minder goed overgedragen. (Juridisch) medewerkers geven aan dat zij een juridische sparringpartner missen (en deze soms zelf in het eigen netwerk buiten Zwartewaterland zoeken), dat de juridische bezetting ‘dun’ is, dat er veel ‘eenpitters’ zijn op belangrijke (juridische) posities, of dat zij zich soms overvraagd voelen als enige juridische vraagbaak op hun terrein. Zo is er bijvoorbeeld geen planjurist of privaatrechtelijke expert in huis. Zwartewaterland maakt voor extern juridisch advies gebruik van verschillende advocatenkantoren en adviesbureaus, zoals Nysingh (door veel gesprekspartners genoemd als huisadvocaat), en Capra voor personele zaken. De afspraak is dat het vragen van extern juridisch advies centraal via de juridisch beleidsmedewerker verloopt; dit staat ook op het Juridisch Platform op intranet dat zij bijhoudt om de organisatie te informeren.6 De vraag is of die afspraak bij iedereen bekend is en wordt nageleefd.

Dit soort weloverwogen inhuur van externe juridische expertise voor een afgebakende (specialistische) vraag of opdracht is anders dan het extern inhuren van juridisch medewerkers via bijvoorbeeld detacheringsbureaus omdat het niet lukt om functies met een dienstverband in te vullen. Het eerste is een bewuste keuze, het laatste een ad hoc-oplossing die, blijkt uit de interviews, niet de voorkeur heeft van de organisatie. 2.2.3

Samenwerking en verbonden partijen Zwartewaterland werkt veel samen met andere gemeenten en (overheids)organisaties. Een paar voorbeelden: — de gemeenschappelijke regeling shared service center ONS waarbij Zwartewaterland sinds 2021 is aangesloten voor inkoop en contractmanagement, Personeels- en Salarisadministratie en ICT, en waarbij ook Dalfsen, Kampen, Zwolle, Westerveld en de provincie Overijssel zijn aangesloten; — de samenwerking met tien andere IJssellandse gemeenten op het gebied van jeugdhulp in het Regionaal Serviceteam Jeugd (RSJ) IJsselland; — de Omgevingsdienst IJsselland (gemeenschappelijke regeling van de elf IJssellandse gemeenten en de provincie Overijssel). 6 De handleiding Proces inzet externe juridische advisering door Nysingh Advocaten van het Juridisch Platform die wij hebben

gekregen is verouderd; hier staat de vorige juridisch controller nog als contactpersoon. De vraag is ook of alleen Nysingh hier moet worden genoemd.

8

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

2.3 2.3.1

Werkwijze Juridisch advies De juridisch beleidsmedewerker is de centrale juridisch adviseur van Zwartewaterland. Daarnaast waren er dus tot oktober vier en sinds oktober drie andere juridisch adviseurs. Er is een Factsheet juridische ondersteuning: een document met een overzicht wie de juridisch consulenten zijn, wat hun taakvelden zijn en wie voor welke onderwerpen kan worden geraadpleegd. Dit document verwijst ook naar documenten op het Juridisch Platform op intranet: onder meer het Juridisch Handboek (waarin staat wanneer juridische ondersteuning in elk geval moet worden geraadpleegd) en de Basisnotities juridische kwaliteitszorg. Het handboek en de basisnotities zijn volgens de juridisch beleidsmedewerker niet meer actueel; omdat deze snel verouderen, het veel tijd kost ze bij te houden en de vraag is of ze gebruikt worden, actualiseert zij ze niet. Ook de factsheet is in elk geval sinds 2019 niet meer actueel (hierin staat bijvoorbeeld de voorganger van de huidige juridisch beleidsmedewerker nog genoemd als juridisch controller) en wordt waarschijnlijk niet gebruikt. Dat is jammer, want zo’n overzicht van afspraken is een goed instrument om duidelijkheid te scheppen over de verdeling van juridische taken en verantwoordelijkheden en waar en wanneer collega’s juridisch advies kunnen/moeten vragen.

In de praktijk is op dit moment globaal redelijk duidelijk wie op welk gebied juridisch advies geeft/gaf: — de juridisch beleidsmedewerker bij algemene/eenheidsoverstijgende kwesties; — de juridisch medewerker VTH-RO bij alle zaken/vragen op het fysiek domein; — de juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein over alle processen op het sociaal domein behalve de Jeugdwet7 — de secretaris van de bezwaarcommissie, Woo-behandelaar en kwaliteitsmedewerker jeugd op deze gebieden en over klachten en aansprakelijkheidskwesties; — (tot oktober) de teamsenior vastgoed over vastgoed en grondzaken. Wel geven enkele van deze medewerkers aan te veel vragen te krijgen en/of vragen die niet op hun terrein liggen en waarvoor ook geen andere juridisch expert is binnen de gemeente, zoals over privaatrechtelijke kwesties. Ook over het moment van betrekken van de juridisch medewerkers, en de verdeling tussen de centrale jurist en de (juristen bij de) eenheden, zijn op dit moment geen heldere, breed bekende afspraken.

2.3.2

Bezwaar en beroep Er is geen interne procesbeschrijving voor bezwaarafhandeling. Het werkproces bij de commissie staat wel in het jaarverslag (en in de verordening). In de (verouderde) Factsheet juridische ondersteuning staat wat informatie over (pre)mediation in bezwaar. De gemeente heeft één externe bezwaarcommissie. De commissie is niet bevoegd in belasting- en personele zaken.8 Zoals gezegd is één juridisch medewerker van de gemeente de vaste secretaris van de bezwaarcommissie. Volgens het jaarverslag van de bezwaarcommissie over 2021 komen daar elk jaar tussen de twintig en veertig bezwaarschriften binnen (een uitschieter was 2019 met 59 bezwaarschriften).9 De juridisch (kwaliteits)medewerkers VTH-RO en sociaal domein verzorgen in principe de vertegenwoordiging van de gemeente in bezwaar en bij de rechter; in specifieke zaken kunnen ook andere medewerkers dit doen. 7 Hoewel zij in de praktijk ook door medewerkers jeugd benaderd wordt en zaken signaleert vanwege haar werkplek bij de eenheid

Sociaal Domein. 8 De uitvoering van de Wet Onroerende Zaakbelasting (WOZ) is aan de gemeente Staphorst uitbesteed en bezwaren worden daar ook afgehandeld. Bezwaren tegen besluiten over andere gemeentelijke belastingen handelt een beleidsmedewerker belastingen van de gemeente Zwartewaterland af. Bezwaren in personele zaken worden intern afgehandeld en zo nodig uitbesteed aan een externe juridisch adviseur. 9 Jaarverslag Commissie bezwaarschriften 2021, p. 5.

9

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

Uit verschillende documenten en de interviews blijkt dat Zwartewaterland inzet op informele bezwaarafhandeling/(pre)mediation in bezwaar. De bedoeling is dat de indiener van elk bezwaarschrift wordt gebeld om te vragen naar de achtergrond van het bezwaar, uitleg te geven over het besluit en als dat mogelijk is te kijken naar een oplossing vóór het bezwaar naar de commissie gaat/formeel wordt doorgezet. Volgens de bezwaarcommissie staan de bestuursorganen van de gemeente open voor constructief overleg en wordt het bezwaar naar aanleiding hiervan regelmatig ingetrokken (negen van de 28 bezwaarschriften in 2021).10 In de tekst onder de meeste besluiten die we hebben gezien worden belanghebbenden ook opgeroepen om eerst contact op te nemen vóórdat ze bezwaar maken. Voor formele mediation is er een mediatorpool samen met de gemeenten Meppel, Steenwijkerland, Westerveld en Staphorst. 2.3.3

Andere processen Klachtafhandeling De gemeente handelt klachten af volgens de Procedureregeling interne klachtbehandeling, gebaseerd op hoofdstuk 9 Algemene wet bestuursrecht (Awb). De secretaris van de bezwaarcommissie is ook klachtencoördinator. Een klacht wordt volgens deze regeling behandeld door: — de eenheidsmanager namens het college bij een gedraging van een ambtenaar van diens eenheid; — de algemeen directeur namens het college bij een gedraging van een eenheidsmanager; — de commandant van de brandweer namens het college bij een gedraging van een medewerker van de vrijwillige brandweer; — de burgemeester namens het college bij een gedraging van een directielid, een lid van de gemeenteraad of een lid van het college; — de loco-burgemeester bij een gedraging van de burgemeester. Als de indiener van de klacht niet tevreden is over de afhandeling, kan deze terecht bij de Overijsselse Ombudsman. Contractbeheer Inkoop en contractmanagement zijn sinds anderhalf jaar ondergebracht in het shared service center ONS. De bedoeling is om hiermee inkoopadvies en contractmanagement op een hoger plan te brengen. Er worden en zijn volgens een eenheidsmanager inmiddels al diverse maatregelen getroffen om de professionaliteit te verhogen en daarmee de rechtmatigheidsrisico’s te verkleinen. Inmiddels is contractmanagement voor IT-contracten sinds 2022 afgenomen als adviesdienst.

Daarnaast is op dit moment alleen het contractbeheer op het sociaal domein ondergebracht bij ONS per najaar 2022, waarbij men gebruik maakt van de applicatie die het shared service center daarvoor als standaard dienst beschikbaar stelt. Dat geldt, noemen enkele geïnterviewden, bijvoorbeeld (nog) niet voor het contractbeheer op het gebied van vastgoed en grondzaken, waar (ook) veel achterstallig onderhoud is. De teamsenior vastgoed/voormalig juridisch controller was tot zijn vertrek bezig dit te inventariseren en op orde te brengen, maar er ligt volgens hem nog drie jaar werk. Volgens een van de gesprekspartners is een goed IT-systeem voor contractbeheer nodig om de overeenkomsten en de verplichtingen en risico’s die daaraan vastzitten beter te kunnen monitoren. De organisatie kan daarbij gebruik maken van de applicatie die het shared service center standaard ter beschikking stelt. Dit is/wordt inmiddels in gang gezet. 10 Jaarverslag Commissie bezwaarschriften 2021, p. 9.

10

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

2.3.4

Juridische kwaliteitszorg Bij de gemeente zijn de juridisch beleidsmedewerker, de juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein en de kwaliteitsmedewerker jeugd verantwoordelijk voor juridische (en die laatste twee ook voor procesmatige) kwaliteitszorg. De kwaliteitsmedewerker jeugd kan hieraan naast haar andere taken 0,2 fte besteden. In paragraaf 2.2.2 zetten we al op een rij hoe de juridisch beleidsmedewerker haar juridische kwaliteitszorg-taken ziet en invult. Zij verzorgt bijvoorbeeld (samen met de concerncontroller/het team Control en de gemeentesecretaris) de wekelijkse check op de stukken voor de collegevergadering. Ook houdt zij het Juridisch Platform bij met juridische informatie voor de organisatie. Hier staat van alles op, zoals informatie over (nieuwe) wetten en regels; handleidingen; en formats voor bijvoorbeeld gespreksverslagen en de bezwaar- en beroepsbijlage bij besluiten. Wij hebben veel van deze informatie ingezien en het valt op dat (lang) niet alles actueel is, zowel qua inhoud als ‘organisatorisch’ (interne contactpersonen etc.); voor een deel van de informatie geeft de juridisch beleidsmedewerker dat zelf ook aan. Dit heeft waarschijnlijk te maken met haar beperkte capaciteit en als gevolg daarvan de noodzaak om te prioriteren. Het lijkt ons inderdaad veel werk om al deze informatie up to date te houden.

Als we andere medewerkers naar het Juridisch Platform vragen, zeggen ze het niet te kennen of er nooit op te kijken. Het is onze inschatting dat zeker voor bepaalde onderdelen van het juridisch platform geldt dat ze nuttig en zelfs eigenlijk zelfs essentieel zijn met het oog op juridische kwaliteit(szorg). Dat is zeker het geval voor het overzicht van juridisch medewerkers en hun rechtsgebieden, inclusief afspraken in welke gevallen en op welk moment juridische ondersteuning moet worden ingeschakeld, en bij wie en hoe; en soortgelijke afspraken voor het vragen van extern juridisch advies. Het is zonde dat juist dat soort documenten niet lijken te worden geactualiseerd. Een herbezinning op het Juridisch Platform zou ervoor zorgen dat dit beter uit de verf komt. Dat zou meer ruimte vrijmaken voor andere juridische kwaliteitszorgtaken, zoals het opstellen van (jaar)plannen en de monitoring en evaluatie daarvan. Het laatste juridische kwaliteitsplan (naar aanleiding van de vorige legal audit door Pro Facto) is van 2010, de laatste meting/audit/evaluatie uit 2016.11 De juridisch medewerkers komen elke maand bij elkaar voor het juridisch vakberaad, dat de juridisch beleidsmedewerker voorzit. Vaste agendapunten zijn zaken bij de bezwaarcommissie en uitspraken van de rechter, jurisprudentie, nieuwe wetgeving en eventuele projecten.

Dit zorgt voor samenhang en kennisdeling tussen de juridisch medewerkers en draagt zo bij aan juridische kwaliteitszorg. De deelnemers aan het juridisch platform vinden die bijeenkomsten ook van belang. De juridisch kwaliteitsmedewerker sociaal domein ziet toe op de juridische kwaliteit van bijna de hele eenheid sociaal domein; alleen jeugd is niet haar verantwoordelijkheid, hoewel ze ook daar meekijkt. Dit doet ze onder meer door het vierogenprincipe toe te passen op besluiten, verordeningen en beleidsregels te toetsen en medewerkers te begeleiden en te laten bijscholen. Ook is er mede op haar initiatief iemand ingehuurd om de werkprocessen bij de eenheid (opnieuw) te beschrijven; dit is onder meer nodig vanwege de overgang naar een nieuw digitaal systeem. Het sociaal domein werkt voor een deel nog niet gedigitaliseerd en in verschillende systemen. Stukken zijn verspreid over papieren dossiers en drie digitale systemen.12 Bij het inbouwen van de nieuwe werkprocessen in de systemen wil de juridisch kwaliteitsmedewerker ook automatische checks en balances toevoegen, zodat zij niet alles meer handmatig 11

Checklist/tabel aan de hand van interviews managers en notitie Juridische kwaliteitszorg in 10 punten samengevat.

12 Join (het systeem dat gemeentebreed wordt gebruikt), Gidso (het oude systeem) en Suite (het nieuwe systeem). Dan is er nog

iBabs voor raads- en collegestukken.

11

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

hoeft te controleren, maar steekproefsgewijs. Zij geeft aan dat er met name op het onderdeel jeugd capaciteit bij moet voor (juridische) kwaliteitszorg. Op het gebied van bijvoorbeeld vergunningverlening, toezicht en handhaving; openbare orde en veiligheid; en vastgoed/grondzaken zijn geen verantwoordelijken voor juridische kwaliteitszorg aangewezen; die taken worden nu dan ook niet uitgevoerd.

12

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

3 Resultaten dossierstudie

3.1

Inleiding Om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van de producten van verschillende teams van de gemeente hebben we in de doorlichting 25 dossiers bestudeerd: — 3 bezwaardossiers (2 fysiek domein, 1 sociaal domein) — 2 beroepsdossiers (1 sociaal domein, 1 fysiek domein) — 3 dossiers vergunningverlening omgevingsrecht — 3 handhavingszaken — 2 APV-dossiers — 2 verkeersbesluiten — 2 dossiers sociaal domein — 2 dossiers trajecten inwonersparticipatie — 2 dossiers subsidieverlening — 2 dossiers verkoop/verhuur vastgoed — 2 contracten (1 sociaal domein; 1 fysiek domein) In paragraaf 3.2 maken we eerst een paar opmerkingen die voor veel dossiers gelden. De paragrafen daarna beschrijven de bevindingen over de dossiers op basis van vooraf vastgestelde criteria, samengevat in een tabel per type dossier. Een compleet overzicht van de criteria waaraan getoetst is staat in bijlage 3. We hebben aan de bevindingen in elk dossier per criterium een score gegeven. + betekent dat de kwaliteit op dat punt voldoende tot goed is, +/betekent dat de kwaliteit gemiddeld/voor verbetering vatbaar is en - dat het dossier op dit punt matig tot onvoldoende scoort. Een uitzondering op deze werkwijze zijn de dossiers over inwonersparticipatie.

Die zijn niet goed in de mal van de voor andere dossiers gebruikte checklists te passen; daarom hebben we voor deze dossiers geen tabel, maar een beschrijving opgenomen.

3.2

Algemene opmerkingen Dossiervorming/aanlevering dossiers Een belangrijk knelpunt dat ook in zo goed als alle interviews terugkomt is de volledigheid van dossiers. Het aanleveren van dossiers voor de doorlichting illustreert dit: dat ging moeizaam. In eerste instantie kregen we op veel domeinen (handhaving, verkeersbesluiten, APV) alleen

13

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

besluiten toegestuurd, waarvan dan vaak ook nog eens pagina’s of bijlagen misten, mogelijk als gevolg van verkeerd inscannen. Na herhaald opvragen van een bezwaardossier over gemeentelijke belastingen kregen we een dossier dat vrijwel alleen bestond uit brieven van de rechtbank. Een paar dossiers waren dus helemaal niet bruikbaar en daarvoor hebben we nieuwe in de plaats moeten vragen; in een aantal gevallen (verkeersbesluiten, handhaving) heeft de secretaris van de bezwaarcommissie ons maar procesdossiers in bezwaar aangeleverd omdat het de vakmedewerkers niet lukte om dossiers aan te leveren. Ook in bijna alle dossiers die we uiteindelijk hebben gebruikt missen stukken of zijn de stukken zelf niet definitief of niet compleet (niet ondertekend, met niet ingevulde of geel gemarkeerde onderdelen erin, etc.). Dit kan komen doordat we de dossiers hebben opgevraagd in/aan het begin van de zomerperiode en tijdens afwezigheid van de vaste juridisch beleidsmedewerker. Drukte werd veel als reden genoemd voor het niet (volledig) aanleveren van dossiers. Verder kan het zijn dat niet helemaal duidelijk was wat we nodig hadden voor de dossierstudie, en kan het zijn dat de stukken er in het systeem/archief van de gemeente wel allemaal zijn (al geven veel medewerkers dus zelf aan dat er geen sluitend archief is).

Maar eigenlijk zouden zaakdossiers in alle bestudeerde typen zaken met één ‘druk op de knop’ tevoorschijn moeten komen en aan externen kunnen worden verstrekt; burgers en rechters verwachten dat immers ook, laat staan partijen die een Woo-verzoek doen. In ieder geval definitieve besluiten, formele brieven, gespreksverslagen, belangrijke e-mails (zoals met een melding of handhavingsverzoek) en stukken waarnaar verwezen wordt moeten in het dossier worden opgeslagen. Ook uit de interviews blijkt dat er een groter archiveringsprobleem speelt. Hier gaan we in hoofdstuk 4, 5 en 6 verder op in. Taalgebruik In bijna alle correspondentie van de gemeente in de bestudeerde dossiers is het taalgebruik onnodig ingewikkeld/formeel/ambtelijk-juridisch, met ouderwetse formuleringen als ‘welke worden geacht’. Dit zien we bij veel overheidsorganisaties en is vaak het gevolg van ‘knippen en plakken’ met standaardtekstblokken, en van het feit dat veel wetten en regels ook in (voor de leek) onbegrijpelijke taal zijn geschreven. Maar de gemeente heeft een verantwoordelijkheid om de communicatie te ‘vertalen’ in voor de ontvanger begrijpelijke taal. Dat betekent maatwerk: per ontvanger afstemmen op het (waarschijnlijke) taalniveau. Óf alle brieven op hetzelfde niveau, en dan liever te makkelijk dan te moeilijk.

Het zou even een tijdsinvestering vragen om alle standaardteksten aan te passen, maar dat zou wel de moeite waard zijn qua dienstverlening.

3.3

Bezwaar en beroep Om inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van de primaire besluitvorming, de afhandeling van bezwaarschriften, de beslissingen op bezwaar en de afhandeling van beroepszaken is een aantal bezwaar- en beroepszaken bestudeerd. Per dossier is onder meer beoordeeld of sprake is van adequate regelgeving en of er gehandeld is conform de toepasselijke wet- en regelgeving en jurisprudentie. Ook is nagegaan of de besluiten bevoegd zijn genomen, of deze op de juiste wijze bekend zijn gemaakt en of is voldaan aan eisen van zorgvuldigheid, nauwkeurigheid, leesbaarheid en volledigheid. Bij de (hoger) beroepszaken is ook de beslissing op het bezwaarschrift inhoudelijk getoetst aan de hand van de rechterlijke uitspraak. Hieronder volgt eerst per zaak een korte toelichting. Vervolgens zijn in tabel 3.1 de bevindingen schematisch weergegeven.

14

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

3.3.1

Bezwaarzaken Bezwaarzaak 1:13 omgevingsvergunning In deze zaak zijn drie bezwaarschriften ingediend tegen een omgevingsvergunning voor een appartementencomplex. De omgevingsvergunning is verleend met een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan. De bezwaarcommissie adviseert om het besluit niet te herroepen. Het college neemt dat advies grotendeels over, maar besluit om met een aanpassing van het bouwplan een strijdigheid met het bestemmingsplan weg te nemen waar de commissie niet op in was gegaan. De besluitvorming in het dossier ziet er gedegen uit. De beslissing op bezwaar is te laat genomen: op 24 januari 2022, terwijl het primaire besluit op 7 juli 2021 bekend is gemaakt. Zelfs als de beslissing zou zijn verdaagd, wat niet uit het dossier blijkt, eindigde de beslistermijn volgens art. 7:10 Awb op 22 december 2021. Bezwaarden beroepen zich onder meer op afspraken/toezeggingen die rond 2007-2010 zouden zijn gemaakt/gedaan. Deze zijn niet vastgelegd of niet terug te vinden. Dit is een risico; zo staat het woord van de gemeente tegenover dat van een belanghebbende. De bezwaarcommissie overweegt hierover dat zij uitgaat van het geldende bestemmingsplan en dat de raad er blijkbaar voor heeft gekozen deze afspraken hier niet in vast te leggen.

Het college motiveert in beroep pas echt goed waarom de vermeende toezeggingen/afwijkingen in dit geval niet mee kunnen wegen bij het wel of niet meewerken aan de binnenplanse afwijking, het enige onderdeel waar het college beleidsruimte heeft. Tot slot is het taalgebruik in besluiten, brieven en het advies van de commissie vrij ambtelijk/juridisch, met lange zinnen en woorden als ‘tevens’ en ‘omtrent’. De partijen in deze zaak zijn een professionele projectontwikkelaar en omwonenden die zelf ook formeel schrijven, maar simpel, begrijpelijk taalgebruik zou eigenlijk in alle overheidscommunicatie de norm moeten zijn. Bezwaarzaak 2: afwijzing handhavingsverzoek Dit dossier gaat over een bezwaarschrift tegen de afwijzing van een handhavingsverzoek. Bezwaarmaker verzoekt om handhaving tegen illegale bouwwerken op het perceel van de buren en vanwege overtreding van de APV (buiten de paden in het plantsoen treden). In het primaire besluit en het besluit op bezwaar is de wettelijke grondslag (relevante artikelen Wabo, APV, Besluit omgevingsrecht (Bor) en bestemmingsplan) niet opgenomen. Ook het advies van de bezwaarcommissie verwijst onder het kopje Regelgeving alleen naar ‘de relevante bepalingen’; ook in de rest van het advies wordt dit niet precies uitgewerkt. Voor ‘grondslag’ kennen we daarom een +/- toe.

Op het handhavingsverzoek over de APV heeft het college geen besluit genomen; de groenbeheerder heeft bezwaarmaker alleen een brief gestuurd. Bezwaarmaker voert dat in het bezwaarschrift ook aan. Het bezwaar over de overtreding van de APV trekt bezwaarmaker uiteindelijk in, maar we beoordelen ‘Awb – overig’ toch met een +/. Deze brief zit niet in het dossier dat wij hebben gekregen, evenmin als het verweerschrift en een tweede pleitnota van bezwaarmaker die er volgens de stukken wel moeten zijn. De vertegenwoordiger van het college heeft nog geprobeerd het bezwaar informeel op te lossen; een positief punt. De geplaatste schutting is in strijd met het bestemmingsplan, maar het college heeft afgezien van handhaving omdat handhaving onevenredig zou zijn. De bezwaarcommissie adviseert om deze belangenafweging beter te motiveren, wat het college heeft gedaan in het besluit op bezwaar. We merken op dat het primaire besluit, het besluit op bezwaar en het advies wel verwijzen naar de jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaving, maar hierbij geen concrete uitspraken noemen. Misschien is dat bewust gedaan om de stukken leesbaar te houden, maar in combinatie met de ontbrekende verwijzing naar artikelen uit hoofdstuk 5 van de Awb maakt dit de motivering wel wat onduidelijk.

De beslissing op bezwaar is ongeveer 13 Dit dossier was aangeleverd als beroepsdossier, maar omdat de rechtbank op het moment van aanlevering (eind juni 2022) nog

geen uitspraak had gedaan, beoordelen we het als bezwaardossier.

15

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

een week na het verstrijken van de uiterste beslistermijn van 6+12+6 weken genomen (op 31 mei, verstuurd op 2 juni 2022; het primaire besluit was van 9 december 2021). Ook uit dit dossier blijkt niet dat de beslissing is verdaagd. Bezwaarzaak 3: besluit reïntegratieverplichting Participatiewet In deze zaak heeft het college aan bezwaarmaker de verplichting opgelegd om een reïntegratietraject te volgen op basis van artikel 9 Participatiewet; daar is bezwaarmaker het niet mee eens. In het primaire besluit staat niet duidelijk op welk onderdeel van artikel 9 Participatiewet het besluit is gebaseerd. De inhoud van het artikel wordt wel goed uitgelegd. In het verweerschrift en met name in het advies van de bezwaarcommissie en het besluit op bezwaar staan overwegingen over de uitleg van de reïntegratieplicht; hierbij wordt geen bron genoemd, zoals de wetsgeschiedenis of jurisprudentie. Inhoudelijk kloppen de besluiten en de motivering wel. Ook uit dit dossier blijkt niet dat de beslissing op bezwaar is verdaagd; als dit wel is gedaan, heeft het college op tijd beslist, anders twee weken te laat.14 De brieven en besluiten hebben een vrij hoog taalniveau. Bezwaarmaker is analfabeet en spreekt en begrijpt het Nederlands niet goed.

Ook bij iemand die de brieven niet zelf kan lezen, is het aan te raden de communicatie zo simpel mogelijk te houden; degene die helpt bij het lezen en vertalen heeft misschien ook moeite met ingewikkeld taalgebruik. TABEL 3.1 BEVINDINGEN BEZWAARZAKEN

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.3.2

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

ZAAK 3 +

+ +/+ + + + + + + + + +/+

+ +/+/+/+ + + + + +/+ +/+/-

+ + +/+ + + + + + + + +/+

Beroepszaken Beroepszaak 1: omgevingsvergunning15 Dit dossier gaat over een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) voor een veehouderij, waartegen bewoners en bedrijven uit de buurt beroep hebben ingesteld. Zij en de vergunninghouder zijn in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van de rechtbank. De procedure gaat onder meer over de vraag of regelgeving die ná de verlening van de omgevingsvergunning in werking is getreden (in dit geval een artikel van de Omgevingsverordening Overijssel), bij de heroverweging in bezwaar moet worden betrokken (toetsing ex tunc of ex nunc). Het college vindt net als de bezwaarcommissie dat het primaire besluit moet worden 14

Op 7 september 2021 in plaats van uiterlijk 24 augustus 2021; het primaire besluit was van 20 april 2021 (art. 7:10 Awb).

15 Dit dossier was ons toegestuurd als bezwaardossier, maar we hebben dit beoordeeld als beroepsdossier omdat de rechter in

het andere beroepsdossier fysiek domein nog geen uitspraak had gedaan.

16

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

beoordeeld aan de hand van de wet- en regelgeving en situatie zoals die ten tijde van het nemen van dat besluit was. Dat is volgens de rechtbank en ook de Raad van State te kort door de bocht: volgens vaste jurisprudentie moet het bestuursorgaan als hoofdregel zijn eerdere besluit heroverwegen op basis van het recht, de feiten en omstandigheden op het moment van de heroverweging (toetsing ex nunc dus). Maar soms ligt dat niet voor de hand, bijvoorbeeld door de aard van een besluit. Zoals bij besluiten waarbij de situatie op een bepaald tijdstip (peilmoment) of in een bepaald tijdvak bepalend is.16 De Raad van State verbindt hier in deze zaak echter een andere conclusie aan dan de rechtbank: het van belang zijnde artikel van de Omgevingsverordening gold op het moment van de aanvraag nog niet, dus de vergunninghouder kon toen ook geen aanvraag indienen voor handelen in strijd met dat artikel. Volgens de rechtbank had het college het primaire besluit moeten herroepen en vergunninghouder de gelegenheid moeten geven de aanvraag aan te vullen, maar volgens de Raad van State is het nieuwe artikel van de Omgevingsverordening geen onderdeel van het toetsingskader. Toch geven we voor ‘jurisprudentie’ en ‘Awb/overig’ een +/-, omdat de redenering van het college over ex nunc/ex tunc-toetsing onjuist en onvolledig is.

Uit het dossier blijkt opnieuw niet dat de beslissing op bezwaar is verdaagd; als dit wel is gedaan, heeft het college op tijd beslist, anders drie dagen te laat. De beslissing op bezwaar ontbrak in het oorspronkelijk aan ons toegestuurde dossier; uit de stukken blijkt dat deze (uiteraard) wel in de dossiers voor de rechtbank en de Raad van State zat. Beroepszaak 2: IOAW (Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers) Deze zaak gaat over de opschorting, beëindiging, intrekking, herziening en terugvordering van een IOAW-uitkering. Het beroepschrift en verweerschrift in beroep zitten niet in het dossier, alleen de uitspraak, het proces-verbaal en brieven van de rechtbank en bezwaarstukken. Het beroep gaat over de beslissingen op bezwaar tegen vier besluiten: 1. eerste opschorting; 2. tweede opschorting; 3. intrekking, beëindiging en herziening; 4. terugvordering. Alleen primair besluit 3 zit in het dossier; rondom de andere besluiten treffen we her en der wel stukken aan in het kader van de bezwaarprocedure tegen besluit 3, maar niet alles. De rechtbank verklaart het beroep tegen besluit 4 gegrond. Het college had het te late bezwaar tegen de terugvordering niet buiten beschouwing mogen laten, nu mevrouw de ontvangst van het (aangetekende) besluit ontkende en het college geen ontvangstbewijs kon laten zien.

Uit een van de interviews blijkt dat deze zaak aanleiding was voor de organisatie om de (controle op) de postverzending bij het sociaal domein te verbeteren. Inhoudelijk verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. In primair besluit 3 staan wel de artikelen van de IOAW op basis waarvan wordt herzien, ingetrokken en teruggevorderd, maar niet het lid of de zin uit het artikel. Dit is wel belangrijk, omdat de IOAW (en de Participatiewet) onderscheid maakt tussen verplichte herziening, intrekking en terugvordering en een discretionaire bevoegdheid (‘kan’-bepaling). In de beslissing op bezwaar is de wettelijke grondslag nog minder specifiek; alleen artikel 2 IOAW en de hele IOAW worden genoemd. Dit is het enige bezwaar- en beroepsdossiers dossier waarin stukken zitten over de verdaging van de beslistermijn in bezwaar. Deze brieven vinden we wat onduidelijk: alleen de algemene regels van artikel 7:10 Awb worden erin beschreven, maar niet wat dit betekent in deze zaak (dus op welke datum de belanghebbende uiterlijk een beslissing kan verwachten). Tot slot valt ook in deze zaak onnodig ingewikkelde taal op, zoals ‘hetgeen u verweten wordt’ en ‘daar er geen sprake is van een 16

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.

17

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

onrechtmatig genomen besluit wordt er niet overgegaan tot’. Mevrouw heeft wel een advocaat, maar voor de burger zelf zou begrijpelijk taalgebruik de standaard moeten zijn, zeker in de primaire fase. TABEL 3.2 BEVINDINGEN BEROEPSZAKEN

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.4

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

+ +/+ +/+

+ + +/+ +

+ +/+ + + + + +/-

+ + + +/+ +/+/+/-

Vergunningverlening Zaak 1: omgevingsvergunning zonnepark Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan voor een zonnepark. Het besluit lijkt twee weken te laat genomen: de aanvraag is van 15 mei 2020 en het besluit van 1 december 2020, terwijl de 26-wekentermijn van paragraaf 3.3 Wabo (uitgebreide voorbereidingsprocedure) volgens ons eindigde op/rond 13 november 2020. Dit kan in overleg zijn geweest of het kan komen doordat de aanvrager stukken later heeft aangeleverd, maar dat halen we niet uit het dossier. In 2022 is de omgevingsvergunning op verzoek gewijzigd: het college heeft toestemming gegeven voor het verplaatsen van de zonnepanelen. Het verzoek om wijziging en de relevante stukken daarbij, zoals adviezen, zitten niet in het aan ons toegestuurde dossier; alleen een paar bijlagen bij het verzoek, en het wijzigingsbesluit. Verder geeft het dossier geen aanleiding voor opmerkingen. Zaak 2: omgevingsvergunning uitbreiding woning Deze omgevingsvergunning ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘wijzigen van een rijksmonument’ heeft het college verleend voor de uitbreiding van een woning en het veranderen van de nokrichting. Omwonenden hebben tot aan de Raad van State doorgeprocedeerd over deze vergunning; de rechtbank en de Raad van State hebben hun (hoger) beroep ongegrond verklaard.

De vergunningverleningsprocedure ziet er grondig en zorgvuldig uit. Zaak 3: omgevingsvergunning tijdelijk gebruik grond in strijd met bestemmingsplan Het college heeft aan een bedrijf een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk gebruik van grond in strijd met het bestemmingsplan. Ook in deze zaak is beroep en hoger beroep ingesteld en heeft de rechter dit ongegrond verklaard. We merken op dat in deze vergunning, naast het ambtelijke taalgebruik, de zinnen in de opsommingen van overwegingen en

18

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

voorwaarden niet goed lopen. Bijvoorbeeld: ‘Voorwaarden (…): De vergunninghouder terstond een start maakt…’ Zoals in veel dossiers zit in dit dossier een collegeadvies dat niet definitief lijkt (op de plaats van de datum staat bijvoorbeeld nog XXXX en er is niet ingevuld of en welk advies is gevraagd). Verder ziet de beoordeling van de aanvraag er netjes uit. TABEL 3.3 BEVINDINGEN VERGUNNINGVERLENING

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.5

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

ZAAK 3 +

+ +/+ + +

+ + + + +

+ + + + +

+ + + + + +/+/+/-

+ + + + + + +/+

+ + + + + +/+/+/-

Handhaving Zaak 1: aanlijn- en muilkorfgebod hond Dit dossier gaat over meldingen van (een) bijtincident(en) met een hond, naar aanleiding waarvan het college een kort aanlijngebod en mogelijk een muilkorfplicht heeft opgelegd. Er ontbreken veel stukken in het dossier dat wij hebben gekregen: ‘ons’ dossier bestaat alleen uit een mail van de melders van het bijtincident, een besluit een kort aanlijngebod op te leggen (maar niet het voornemen en de zienswijze daarop, die er volgens het besluit wel zijn), een voornemen een muilkorfplicht op te leggen (maar geen definitief besluit), en een zienswijze op dat voornemen. We hebben de volgens ons ontbrekende stukken opgevraagd, maar die waren blijkbaar niet makkelijk terug te vinden. Daarom kunnen we niet goed beoordelen of het korte aanlijngebod en vervolgens eventueel het muilkorfgebod terecht is opgelegd. Het voornemen en besluit zijn wel goed gemotiveerd (hoewel wel veel wordt verwezen naar stukken die wij niet hebben en informatie uit ‘de systemen’) en de zienswijze lijkt goed verwerkt. Zaak 2: last onder dwangsom jongerenkeet en geluidsoverlast In dit dossier uit 2019/2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van grond in strijd met het bestemmingsplan/de beheersverordening Bedrijventerrein Zwartewaterland en handelen in strijd met art.

3 en 25 Drank- en Horecawet door het structureel beschikbaar stellen van een bedrijfspand/-terrein om elkaar te ontmoeten en (alcoholische) dranken/eten te gebruiken. Hieraan ging een waarschuwing en een vooraankondiging last onder dwangsom over de jongerenkeet op hetzelfde terrein vooraf, en een vooraankondiging voor deze uiteindelijke last. De vooraankondiging en last over het bestemmingsplan én de Drank- en Horecawet zijn verstuurd door het college. Maar volgens art. 125 Gemeentewet en artikel 5:32 lid 1 Awb wordt de bevoegdheid (van het gemeentebestuur) om een last onder

19

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

dwangsom op te leggen uitgeoefend door de burgemeester als het gaat om handhaving van regels die de burgemeester uitvoert, zoals de Drank- en Horecawet. Het college is het bevoegd gezag voor de handhaving van de Wabo (en dus het zonder vergunning afwijken van het bestemmingsplan). Daarom voor ‘bevoegdheid’ een -. Ook staat er niet duidelijk in de last of vooraankondiging welk(e) bepaling(en) van het bestemmingsplan is/zijn overtreden (alleen dat er strijd is met de bedrijfsbestemming). Een directeur van het bedrijf heeft bezwaar gemaakt tegen de last; wij weten niet hoe dit is afgelopen. In ieder geval bestrijdt hij dat er sprake is van het bedrijfsmatig/anders dan om niet schenken van alcohol of het uitoefenen van een horecabedrijf; het zou gaan om privéfeestjes en een kerst-/nieuwjaarsborrel zoals veel andere bedrijven op het terrein die ook houden. Ook vindt hij dat de overtreding summier wordt onderbouwd. Hier kunnen wij hem wel in volgen; in het besluit staat een omschrijving van één bevinding van de politie van een feestje op een bepaalde datum, waarna onder het kopje ‘Overtreding’ de conclusie volgt dat het bedrijfspand ‘structureel’ ter beschikking wordt gesteld als ontmoetingsplek.

In eerdere brieven staat wel meer onderbouwing en voorgeschiedenis, waarnaar het college in het besluit verwijst, en uit het dossier blijkt dat er meerdere gesprekken zijn geweest met de overtreder, maar dat neemt niet weg dat dit definitieve besluit slechts beperkt gemotiveerd is. De politierapportages waarop het besluit is gebaseerd zaten eerst niet in het dossier dat wij hebben gekregen. Zaak 3: last onder dwangsom sluitingstijden In deze zaak is een last onder dwangsom opgelegd aan een horecabedrijf voor het overtreden van de sluitingstijden uit art. 2:29 APV. Er is één keer een dwangsom verbeurd. De last is zorgvuldig voorbereid, met een waarschuwing en vooraankondiging vooraf en een uitgebreide reactie op de zienswijze in het besluit. De waarschuwingsbrief en het besluit zijn geschreven namens/door de burgemeester, de vooraankondiging en de brief over de verbeuring (en het verweerschrift in bezwaar) namens het college. Volgens art. 2:29 APV en art. 125 lid 3 en 172 Gemeentewet is de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan; als bestuursorgaan dat ontheffingen van de sluitingstijden kan verlenen en als handhaver van de openbare orde. Er stond geen bezwaar- en beroepsclausule in het besluit; dit kan een van de redenen zijn dat de overtreder te laat bezwaar heeft gemaakt (hoewel waarschijnlijker is dat die in actie kwam na de brief dat een dwangsom werd verbeurd).

20

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

TABEL 3.4 BEVINDINGEN HANDHAVINGSZAKEN

ZAAK/CRITERIA Adequate regelgeving Awb: Ontvankelijkheid Beslistermijnen Grondslag Overig Voldaan aan specifieke wetgeving Voldaan aan beleid Jurisprudentie Bevoegdheid Bekendmaking Zorgvuldigheid Nauwkeurigheid Leesbaarheid Volledigheid

3.6

ZAAK 1 +

ZAAK 2 +

Zaak 3 +

niet te beoordelen nvt (ambtshalve besluit) + niet te beoordelen niet te beoordelen

nvt (geen verzoek) nvt (geen verzoek)

nvt (geen verzoek) nvt (geen verzoek)

+/+ +/-

+ +/+

niet te beoordelen niet te beoordelen + (maar bij 1 besluit te beoordelen) + (maar bij 1 besluit te beoordelen) niet te beoordelen niet te beoordelen +/-

+ + -

+ + +/-

+

+

+/+ +/+/-

+ + +/+

APV Zaak 1: tijdelijke inneming openbare grond In dit dossier heeft het college een vergunning/ontheffing verleend voor de tijdelijke inneming van openbare grond op basis van de APV voor een bouwsteiger om asbest te saneren. In het besluit van 16 december 2021 staat dat het gaat om een vergunning op basis van art. 2:10a APV. Op overheid.nl zien we dat de APV op 24 december 2019 is aangepast met terugwerkende kracht t/m 10 oktober 2019. In de oude APV stond een art. 2:10a (Vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg). In de nieuwe APV staat geen art. 2:10a; dit is vervangen door art. 2:10 (Voorwerpen op of aan de weg), op basis waarvan een ontheffing, geen vergunning nodig is. De tekst van beide artikelen verschilt aardig. In elk geval de pagina met ondertekening van het besluit mist, waardoor we de bevoegdheid niet kunnen toetsen. De aanvrager heeft per mail gevraagd om een andere ingangsdatum van de ontheffing; de reactie daarop zit niet in het dossier. Zaak 2: ontheffing stookverbod Het college heeft ontheffing verleend van het stookverbod uit de APV/de Wet milieubeheer voor een paasvuur. De APV staat niet expliciet genoemd in het besluit. Er zou een toelichting met (milieu)voorschriften onderdeel moeten zijn van het besluit; deze hebben we niet gevonden in het dossier/de pdf-scan.

Oorspronkelijk kregen we alleen een besluit toegestuurd; op verzoek kregen we ook de andere stukken. Hierbij zat ook een aanvraag van iemand anders; we vragen ons af hoe dit in het zaaksysteem wordt gescheiden – hoe wordt gezorgd dat stukken niet zoek of door elkaar raken en dat persoonsgegevens worden beschermd?

21

DOORLICHTING JURIDISCHE KWALITEITSZORG

TABEL 3.5 BEVINDINGEN APV-ZAKEN