Lijst ingekomen stukken

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

46

Afgelopen jaar werd tijdens Koningsdag in Maastricht een bordje ingenomen met daarop een tekst over de hoge kosten van de monarchie.201 En in 2015 werd een demonstrant gearresteerd omdat hij bij een demonstratie ‘fuck de koning’ riep.202 Belediging is strafbaar, belediging van een ambtenaar in functie ook. Echter, iets wat in het dagelijks verkeer wellicht als strafbare belediging kan worden gekwalificeerd, zal in de context van een demonstratie minder snel als strafwaardig kunnen worden aangemerkt. In de context van een demonstratie kan de strafbaarheid van een uiting wegvallen. Dat geldt voor uitingen die gedaan worden in het openbaar, die niet gericht zijn tegen een individu (maar bijvoorbeeld tegen een instituut), en die passen binnen het maatschappelijke debat. Zo moet een uiting als ‘nazi cops’ geduld worden binnen de context van een antiracisme protest.203 Ook de inbeslagname van het eerder genoemde All Clits Are Beautiful-spandoek was een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Zelfs als de tekst ACAB op het spandoek had gestaan, had deze geduld moeten worden; de uiting werd gedaan binnen de context van een demonstratie voor homorechten en tegen politiegeweld.204 De uitspraak ‘fuck de koning’ had eveneens niet tot arrestatie mogen leiden.

Het Openbaar Ministerie kwam uiteindelijk ook tot deze conclusie en seponeerde de zaak.205 Aanzetten tot haat Iets anders is het wanneer uitingen onnodig grievend zijn.206 Of wanneer demonstranten gewelddadige intenties hebben. Opruien, bedreigen, aanzetten tot haat of discrimineren zijn hier voorbeelden van. Het aanzetten tot haat, ook algemeen bekend als ‘haatzaaien’, bedreigt de rechten van anderen, in het bijzonder hun recht op gelijkheid en non-discriminatie. Beperkingen aan protesten die dergelijke haat verspreiden kunnen gerechtvaardigd zijn (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). Beperkingen zijn alleen legitiem wanneer uit de uiting duidelijk blijkt dat er een intentie is om anderen aan te zetten tot discriminatie, vijandigheid of het gebruik van geweld tegenover een groep of bepaalde personen.207 Het aanwakkeren van haat gaat dus verder dan alleen het uiten van ideeën of meningen die hatelijk zijn tegenover leden van een bepaalde groep. Wat kan de overheid doen? Demonstraties kunnen veel onrust veroorzaken wanneer de inhoud gepaard lijkt te gaan met haatzaaien of discriminatie. Zo ontstond in oktober 2022 veel maatschappelijke onrust over aangekondigde koranverbrandingen door Pegida en over een demonstratie waar de organisatoren een Britse complotdenker en antisemiet hadden uitgenodigd als spreker.

Tegenstanders roepen op om dergelijke demonstraties in te perken of zelfs vooraf te verbieden.208

201 Deze demonstrant heeft een verklaring afgelegd bij een medewerker van Amnesty; deze is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 202 NOS, “Vervolging voor ‘fuck de koning’-uitspraak”, 6 mei 2015, https://nos.nl/artikel/2034228-vervolging-voor-fuck-de-koning-uitspraak 203 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 118. 204 RTV Utrecht, “Politie neemt spandoek ‘All Clits Are Beautiful’ in beslag bij demonstratie: idee prima, afkorting niet”, 28 juni 2020, https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/2065449/politie-neemt-spandoek-all-clits-are-beautiful-in-beslag-bij-demonstratie-idee-prima-afkorting-niet 205 AD, ‘Geen vervolging in ‘fuck de koning’-zaak’, 12 januari 2016, https://www.ad.nl/binnenland/geen-vervolging-in-fuck-dekoning-zaak~a4d5ab56/ 206 Zie voor een voorbeeld uit de jurisprudentie B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 119. 207 VN-Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR), Rapport, Addendum: Report on the expert workshops on the prohibition of incitement to national, racial or religious hatred, 11 januari 2013, A/HRC/22/17/Add.4, par. 21.

208 NRC, “Tegendemonstranten in Rotterdam, vragen zich af: waar is Pegida?”, 22 oktober 2022, https://www.nrc.nl/ nieuws/2022/10/22/tegendemonstranten-in-rotterdam-vragen-zich-af-waar-is-pegida-a4145995, Gemeente Amsterdam, “Amsterdam: komst David Icke zeer ongewenst”, 19 oktober 2022, https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/college/ burgemeester/persberichten/amsterdam-komst-david-icke-zeer/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

47

Het demonstratierecht geldt echter voor iedereen. De oproep om demonstraties en toespraken van met name uiterst rechtse en extreemrechtse bewegingen, politici en opiniemakers vooraf te verbieden, alleen vanwege de (vermoedelijke) inhoud, druist in tegen de mensenrechten. Mensenrechtenverdragen en ook nationale wetgeving waarin de vrijheid van meningsuiting en het demonstratierecht zijn vastgelegd, laten dit niet toe (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). En zoals gezegd, aanstootgevende, schokkende of verontrustende uitingen zijn toegestaan, juist in de context van een demonstratie.209 De politie respectievelijk het Openbaar Ministerie kan wel tijdens of na een demonstratie optreden tegen mensen die haat aanwakkeren of aanzetten tot geweld, vijandigheid of discriminatie. Het internationaal recht verplicht hier niet toe, strafrechtelijk sanctioneren moet als een uiterst middel worden gezien (zie ook paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden). Daarnaast moet het gezag de demonstratie nog steeds beschermen tegen bedreigingen of geweld. Dat kan door bijvoorbeeld vijandig publiek op grote afstand te houden van de demonstratie en ferm op te treden tegen bedreiging en geweld van vijandig publiek.

Kortom, de burgemeester moet uiterst terughoudend zijn met het preventief ingrijpen bij een demonstratie, zelfs wanneer er een sterk vermoeden is dat deelnemers strafbare meningen gaan verkondigen. Het Openbaar Ministerie kan tijdens een demonstratie besluiten tot handhavend optreden wanneer de uitingen evident strafbaar zijn. 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij

Vrijwel alle demonstraties gaan gepaard met enige overlast en hinder. Vanwege het belang van het demonstratierecht en de veelal tijdelijke aard van de hinder, moeten de autoriteiten (burgemeester en politie) en ook omstanders dat tolereren. Zeker voor strak gecoördineerde, tijdelijke (weg) blokkades, waarvoor afstemming met de politie is gezocht, geldt dat zij beschermd worden door het demonstratierecht, ook wanneer dat tot opstoppingen leidt (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). In principe moeten alle wetten, mits het gaat om wetten die in lijn zijn met de mensenrechten, ook tijdens een demonstratie worden nageleefd. Maar het is logisch dat dit niet altijd kan; met een grote protestmars worden bijvoorbeeld al snel de verkeersregels overtreden. Een demonstratie verbieden of beëindigen enkel vanwege verkeershinder is in strijd met de mensenrechten. Op de overheid rust de verplichting om het demonstratierecht te beschermen en zoveel mogelijk te verwezenlijken. Voor een protestmars moet de gemeente mogelijk een weg afzetten en het verkeer omleiden, zodat de demonstratie veilig kan verlopen. Amnesty wijst erop dat op dit punt Nederland met de Wom niet voldoet aan de verplichtingen die volgen uit de internationale verdragen (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Mede door de bepaling die stelt dat het verkeersbelang grond mag zijn voor een inperking van het demonstratierecht, staat datzelfde recht in Nederland onder druk. De actiegroep Extinction Rebellion, die strijdt voor een betere klimaatwetgeving, doet dit door wat zij noemen ‘disruptieve maar vreedzame acties’, zoals (weg)blokkades. Ze krijgt geregeld te maken met voorschriften en andere inperkingen op grond van het ‘belang van het verkeer’, en vervolgens met strafrechtelijk optreden vanwege het zich niet houden aan deze voorschriften. Dat kan een onrechtmatige inperking van hun demonstratierecht opleveren. Zoals bij een blokkadeactie op 24 mei 2022 in Rotterdam.210 De groep had allerlei (veiligheids)maatregelen getroffen, inclusief een veilige doorgang voor hulpdien-

209 EHRM, Handyside tegen Verenigd Koninkrijk, par. 49. Naar deze uitspraak wordt herhaaldelijk verwezen, zie bijvoorbeeld Hoge Raad, 18 oktober 2022, ECLI:NL:HR:2022:1468. 210 De Volkskrant, “175 aanhoudingen in Rotterdam bij demonstraties Extinction Rebellion tegen fossiele industrie”, 24 mei 2022, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/175-aanhoudingen-in-rotterdam-bij-demonstraties-extinction-rebellion-tegen-fossiele-industrie~ba3a9980/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

48

sten. Een deel van de activisten had zich aan het asfalt vastgelijmd; het protest verliep verder volledig vreedzaam. Toch werd al na een half uur de blokkade op last van de burgemeester beëindigd, om ‘voor het begin van de spits de wegen weer vrij te geven voor het reguliere verkeer’.211 De gemeente Rotterdam geeft daarin blijk van onvoldoende inzicht in het belang van het demonstratierecht; files in de spits zijn vervelend. Echter, door om die reden een demonstratie te beëindigen benadeelt de gemeente onterecht het belang van het demonstratierecht. Demonstraties moeten maximaal worden gefaciliteerd, in overeenstemming met de mensenrechten. Amnesty pleit ervoor om de Nederlandse wet en praktijk in overeenstemming te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen. Dat betekent dat demonstraties niet mogen worden ingeperkt louter op grond van het verkeersbelang. De overige beperkingsgronden in de Nederlandse wet bieden voldoende soelaas om bijvoorbeeld een grootschalige of langdurige verkeersblokkade in te perken of zelfs te verbieden wanneer dat strikt noodzakelijk is voor het voorkomen van wanordelijkheden, waaronder daadwerkelijk verkeersonveilige situaties. De overheid moet elk vreedzaam protest beschermen en zich tot het uiterste inspannen om dat mogelijk te maken.

Wanneer inperking noodzakelijk is op grond van een van de rechtmatige belangen, moet de overheid deze beslissing goed motiveren. Meer openheid over de gemaakte afwegingen en een publieke evaluatie van het optreden kunnen bijdragen aan een betere waarborging van het demonstratierecht.

Verkeersblokkades Regelmatig bezetten actiegroepen doorgaande wegen, kruispunten, spoorlijnen, of zelfs snelwegen. In veel gevallen vallen ook deze disruptieve acties onder het demonstratierecht (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid in hoofdstuk 3). Zeker wanneer daarbij veiligheidsmaatregelen in acht zijn genomen moeten deze blokkadeacties enige tijd getolereerd worden.212 Terwijl sommige boerenprotesten tot zeer verkeersonveilige situaties hebben geleid, zijn er voorbeelden waarbij protesten op en via het (hoofd)wegennet over het algemeen ordelijk zijn verlopen. De autoriteiten grepen daar niet in op het protest als zodanig, maar alleen op enkele incidenten. Gedurende de acties bleven politie en demonstranten in overleg.213 Ook de ‘langzaamaan’-acties van de politie zelf in 2015, waarmee ze een betere CAO eiste, en later nog een keer in 2019 voor een lagere pensioenleeftijd, zijn hier een voorbeeld van.214 Anders wordt het wanneer blokkadeacties langere tijd duren en daardoor anderen in toenemende mate schaden. Deze kunnen op een gegeven moment worden beëindigd, ook als de actievoerders zelf vreedzaam zijn. Daarbij kan gedacht worden aan een bezetting in de hal van een bedrijf of ministerie of een langdurige blokkade van een hoofdweg. Soms volgt na beëindiging van zo’n protest strafrechtelijke sanctionering (voor bijvoorbeeld lokaalvredebreuk).

Dit strafrechtelijk optreden moet proportioneel zijn (zie paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten).

211 Extinction Rebellion heeft per email navraag gedaan bij de gemeente over de reden van beëindiging van het protest en daarop antwoord ontvangen van een medewerker van het Veiligheidsloket. Een afschrift van dit emailbericht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 212 Zie de overwegingen van het EHRM in de zaak EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, besproken in paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht. 213 Politie, “Update: Boerenprotest Den Haag rustig verlopen”, 20 februari 2020, https://www.politie.nl/nieuws/2020/februari/19/00-rustige-sfeer-bij-boerenprotest-den-haag.html 214 NOS, “Actievoerende agenten rijden langzaam op snelweg”, 22 april 2015, https://nos.nl/artikel/2031695-actievoerende-agenten-rijden-langzaam-op-snelweg en RTL Nieuws, “66 km/u op de snelweg: politie voert langzaamaanacties”, 18 maart 2019, https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/4646091/66-kmpu-op-de-snelweg-politie-voert-langzaamaanactie

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

49

Wanneer de gemeenschappelijke mening naar de achtergrond verdwijnt en andere elementen overheersen, zoals feitelijke dwang, kan het zijn dat de actie niet langer onder de bescherming van het demonstratierecht valt. Het is van groot belang hoe de politie daar vervolgens tegen optreedt, niet in de laatste plaats vanwege de rol die het speelt in de beeldvorming over welk gedrag nog geoorloofd is in de context van een demonstratie en welk gedrag niet. Naar aanleiding van de boerenprotesten in het najaar van 2019 heeft de politie een landelijk handelingskader opgesteld met daarin algemene uitgangspunten en concrete instructies voor het handhaven in evident onveilige verkeerssituaties, onder meer veroorzaakt door het rijden met tractoren op de snelweg.215 Aan handhaving lijkt lange tijd weinig prioriteit gegeven. Bij de ongeorganiseerde protesten in de zomer van 2022 werden gedurende langere tijd op grote schaal snelwegen geblokkeerd, op een manier die evident gevaarlijke situaties opleverde. Er was geen overleg mogelijk tussen politie en actievoerders, de meningsuiting stond bovendien niet voorop, en optreden van de politie bleef geruime tijd uit.

Pas na de brede maatschappelijke verontwaardiging voelde de politie zich genoodzaakt te beginnen met enige vorm van handhaving, echter niet dan nadat zij in landelijke media had laten weten begrip te hebben voor de positie van de boeren.216 Amnesty kan zich voorstellen dat het uitblijven van optreden op basis van de destijds vastgestelde kaders heeft bijgedragen aan verdere escalatie van de boerenprotesten. Daarnaast staat een dergelijk uitblijven van optreden in schril contrast met het optreden bij de acties van Extinction Rebellion. Een korte bezetting in de hal van een kantoor van de Belastingdienst door deze actiegroep werd door de politie beëindigd en 22 actievoerders werden gearresteerd. Notabene op dezelfde dag waarop zich grootschalige boerenblokkades voordeden.217 Ook eerder al ontstond hier maatschappelijke onrust over.218 Deugdelijke motivering van eventueel noodzakelijke inperkingen, meer openheid over de gemaakte afwegingen en publieke evaluatie van optreden zijn onmisbaar in het wegnemen van die onrust.

215 Politie, Landelijk handelingskader en Commanders Intent Protest FDF Den Haag 19 februari 2020, 17 februari 2020, https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/wet-open-overheid/00-landelijk/demonstraties-en-protesten/008---20200217184746_2landelijkhandelingskaderboerendemo19februari2020-2_geredigeerd.pdf 216 NRC, “Politiechef: ‘Politie kan boerenprotest niet stoppen’”, 30 juni 2022, https://www.nrc.nl/nieuws/2022/06/30/politie-kan-boerenprotest-niet-stoppen-a4135237 217 Joop, “Klimaatactivisten hebben geen trekkers en worden gearresteerd”, 22 juni 2022, https://www.bnnvara.nl/joop/artikelen/klimaatactivisten-hebben-geen-trekkers-en-worden-gearresteerd 218 Trouw, “Burgerlijk ongehoorzaam: boeren versus klimaatdemonstranten”, 15 oktober 2019, https://www.trouw.nl/religie-filosofie/burgerlijk-ongehoorzaam-boeren-versus-klimaatdemonstranten~bf9f6d7f/?utm_campaign=shared_earned&utm_medium=social&utm_source=copylink

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

50

5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut Amnesty uitte ook in eerdere publicaties al haar zorgen over demonstraties die ingeperkt, verboden of beëindigd werden op grond van een noodbevel of -verordening.219 Er kleven grote bezwaren aan het op dezemanier reguleren van demonstraties. Het levert bijna altijd een te verregaande inperking van het demonstratierecht op.220 Ondanks de bevoegdheden die de Wom al biedt, besluiten de burgemeesters soms om toch gebruik te maken van de aan hen toegekende noodbevoegdheden uit de Gemeentewet. Op grond van artikel 175 en 176 Gemeentewet kan een burgemeester bij gevaar of in noodsituaties maatregelen treffen die nodig zijn voor handhaving van de openbare orde.221 Dat kan een noodbevel zijn, dat zich in de context van een demonstratie over het algemeen richt op specifieke (groepen) demonstranten, of een noodverordening, dat noodmaatregelen bevat voor een bepaald gebied. De meeste noodvoorschriften bij demonstraties worden afgekondigd ter handhaving van de openbare orde. Daaronder vallen ook maatregelen die het de politie mogelijk zou moeten maken (dreigende) wanordelijkheden te bestrijden, zoals het preventief fouilleren van demonstranten. Burgemeesters grijpen vaak terug op hun noodbevoegdheden vanuit een vrees voor ernstige wanordelijkheden door (de dreiging van) geweld van vijandig publiek of ‘tegendemonstranten’.

Een inperking van het demonstratierecht op grond van de noodwetgeving staat op gespannen voet met de mensenrechten. De noodbevoegdheden zijn bedoeld voor zeer uitzonderlijke situaties, waarin de reguliere bevoegdheden niet langer toereikend zijn. Er moet sprake zijn van een oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.222 Het enkel niet naleven van de voorschriften of aanwijzingen, zoals in de gemeente Haarlemmermeer tijdens een blokkade-actie van Greenpeace op Schiphol Plaza, is onvoldoende grond voor het uitvaardigen van een noodbevel.223 Een demonstratie beperken vanwege (dreiging van) geweld van derden is al snel disproportioneel (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden hierboven). Het verhinderen of verstoren van een demonstratie is al strafbaar (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht).224 Optreden op basis van de noodbevoegdheid is daarom bovendien onnodig.225 Het op deze manier afkondigen van algemene beperkingen of verboden druist in tegen het vereiste elke demonstratie afzonderlijk te beoordelen.226 219 Zie bijvoorbeeld de brief die Amnesty stuurde aan burgmeester Aboutaleb n.a.v. de aanhoudingen van anti-Zwarte-Piet-demonstranten op grond van een noodbevel in Rotterdam op 12 november 2016. Hier te raadplegen: https://www.amnesty.

nl/content/uploads/2016/12/amnesty_brief_nav_demonstraties_rotterdam_12_november_2016.pdf 220 Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen is beperking van een demonstratie mogelijk op grond van een noodsituatie. We spreken hier dan echter van situaties die bijzonder ernstig zijn. Het EVRM spreekt bijvoorbeeld van een ‘algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt’. Het EVRM biedt in artikel 15 de mogelijkheid van de bescherming van andere rechten uit het Verdrag af te zien indien een acute noodsituatie daarom vraagt. Een vergelijkbare mogelijkheid is opgenomen in IVBPR, artikel 4. De interpretatie van wat een noodsituatie betreft is echter zo strikt dat een beroep op dit artikel zelden gerechtvaardigd is. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 92. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1622. 221 Zie bijlage voor de volledige tekst van deze artikelen. 222 Gemeentewet, artikel 175(1). 223 Rechtbank Noord-Holland, 2 mei 2022, r.o. 6.9, ECLI:NL:RBNHO:2022:3696. 224 Vastgelegd in het Wetboek van strafrecht (Sr), artikel 143 en 144. 225 A.J. Wierenga, C. Post en J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht, 2016, https://www.politieenwetenschap.nl/publicatie/politiekunde/2016/naar-handhaafbare-noodbevelen-en-noodverordeningen-282/, p. 178.

226 Het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) wijst om deze reden dergelijke algemene beperkingen en verboden van de hand. De organisatie heeft zich bovendien kritisch uitgelaten over noodverordeningen van verschillende gemeenten (waaronder Den Haag en Amsterdam) tijdens de Nuclear Security Summit, dat (onder meer) demonstreren in bepaalde gebieden niet toestond. “The blanket ban that was introduced on mobile assemblies and the limitation of the location of assemblies to Malieveld failed to take into account the individual circumstances of each assembly, and therefore gives rise to concerns about the proportionality of restrictions imposed”. OVSE/ODIHR, Report, 2014, par. 128, 136 en 139.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

51

Bovendien, inperkingen van het demonstratierecht zouden uitsluitend op grond van de Wom moeten plaatsvinden, niet op basis van de gemeentelijke noodwetgeving.227 De burgemeester geniet op basis van gemeentelijke noodwetgeving een veel grotere vrijheid bij de inzet van bevoegdheden dan in de reguliere context van een demonstratie. Denk daarbij aan het massaal aanhouden of het preventief fouilleren van demonstranten. Ook kan een burgemeester op grond van een noodverordening alle demonstraties in een bepaald gebied op voorhand verbieden, zonder verdere toetsing aan de doelcriteria uit het demonstratierecht. Dat maakt het des te problematischer dat een burgemeester zich gelegitimeerd voelt door de noodbevoegdheid. De status van een besluit genomen op grond van de noodbevoegdheden is vaak onduidelijk en/of wordt slecht gecommuniceerd. Amnesty hoort regelmatig klachten van demonstranten voor wie niet duidelijk was dat er een noodbevel gold, of wat de inhoud was van dit document. Onlangs nog speelde dit in Den Haag, toen Extinction Rebellion de Utrechtsebaan blokkeerde. Bij ontbinding van de blokkade noemde de politie dat er sprake was van een noodbevel. Uit navraag bij de actiegroep bleek dat de aanwezige demonstranten, ondanks herhaaldelijk aandringen, geen nadere informatie kregen.

Ook in Rotterdam in 2016 was de situatie onduidelijk; in juridische zin was er geen sprake van een noodbevel, maar de politie gebruikte deze bewoordingen wel in het contact met demonstranten en hield massaal vreedzame demonstranten van Kick Out Zwarte Piet aan.228 Goede communicatie is van belang voor het voorkomen van escalatie tussen burgers en het gezag. Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat gebrekkige communicatie een schending van het demonstratierecht kan opleveren.229 Bovendien toetst de gemeenteraad zelden of een noodbevel of -verordening gerechtvaardigd was. Mede hierdoor komt de rechtsbescherming van demonstranten onder druk te staan (zie ook het kader Rechtsbescherming in hoofdstuk 7). Zo oordeelde ook de Nationale ombudsman.230

Aanbevelingen •

Richt de kennisgevingsprocedure toegankelijk en conform de mensenrechten in. De kennisgevingsprocedure dient uitsluitend ter adequate voorbereiding op het faciliteren van de demonstratie en mag niet het karakter hebben van een authorisatieprocedure. Een onnodig complexe, bureaucratische procedure vormt een belemmering voor de vrije uitoefening van het demonstratierecht. De gemeente mag alleen die informatie opvragen die noodzakelijk is voor het faciliteren van de demonstatie, zoals tijd, datum, duur en locatie of route van de demonstratie, en de contactgegevens van de organiserende partij. Amnesty raadt aan om in het Wom-besluit niet alleen de plichten van demonstranten op te nemen, maar ook hun rechten en de gemaakte afspraken.

•

Geef demonstranten het voordeel van de twijfel; het uitgangspunt moet zijn dat de demonstratie vreedzaam is. Benader demonstranten vanuit vertrouwen, communiceer duidelijk met alle betrokkenen, kom afspraken na en wijzig deze niet kort van tevoren.

227 A.J. Wierenga c.s., 2016, p. 173. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1711-1715. De gemeentelijke noodwetgeving past niet binnen de beperkingssystematiek van de Grondwet en is bovendien niet bedoeld als extra bevoegdheid van de burgemeester bij het reguleren van demonstraties. De noodbevoegdheden zouden alleen dan ingezet moeten worden als de Wom onvoldoende mogelijkheden biedt. B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1668. 228 Zie ook hier de brief die Amnesty stuurde aan burgmeester Aboutaleb n.a.v. de aanhoudingen van anti-Zwarte-Piet-demonstranten op grond van een noodbevel in Rotterdam op 12 november 2016. Hier te raadplegen: https://www.amnesty.nl/ content/uploads/2016/12/amnesty_brief_nav_demonstraties_rotterdam_12_november_2016.pdf 229 EHRM, Frumkin tegen Rusland, par. 90. De gemeente Rotterdam was hier al eens op aangesproken in een klacht behandeld door de Nationale ombudsman na massale aanhoudingen van Feyenoord-supporters. Zie: Nationale ombudsman, Geen winnaars, 14 juli 2016. https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/2016-060%20Geen%20winnaars%20rapport.pdf 230 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 49-50.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

52

•

Faciliteer ook die demonstraties waarvoor geen (tijdige) kennisgeving is gedaan volledig. Leg in ieder geval geen sancties op voor het niet (tijdig) doen van een kennisgeving. Het ontbreken van een kennisgeving mag nooit de enkele reden zijn voor een verbod, beëindiging of andere inperking van een demonstratie.

•

Verbind alleen voorschriften aan een demonstratie wanneer die noodzakelijk en proportioneel zijn voor een legitiem doel: de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen. De keuze voor de tijd, plaats en vorm van de demonstratie ligt in beginsel bij de demonstranten. Verbind geen voorschriften enkel en alleen vanuit het afdekken van mogelijke risico’s; er kunnen ter plekke nog altijd aanwijzingen gegeven worden. Verbind geen voorschriften aan een demonstratie op basis van de inhoud; op strafbare uitingen kan gehandhaafd worden tijdens of na het protest. Het verkeersbelang is op zichzelf staand geen legitieme grond voor beperkingen. Iedere inperking dient gemotiveerd te worden.

•

Leg geen standaard- en generieke beperkingen of verboden op. Het demonstratierecht biedt geen ruimte voor algemene, standaardbeperkingen of -verboden; iedere demonstratie is anders, voor elke demonstratie moet de burgemeester een eigen/aparte afweging maken of inperkingen een legitiem doel dienen, noodzakelijk en proportioneel zijn.

•

Bescherm protesten tegen vijandig publiek, onder meer door voldoende politieaanwezigheid. De aanwezigheid van vijandig publiek mag niet leiden tot voorschriften die het vreedzame protest beperken. Zorg ervoor dat politie voortvarend en proactief optreedt tegen de dreiging van geweld tegen een vreedzaam protest; verdedig tegenover overige burgers het demonstratierecht van iedere burger.

•

Zet geen noodbevoegdheden in voor het reguleren van demonstraties. De Wom biedt in de meeste gevallen voldoende mogelijkheden om, indien noodzakelijk, beperkingen aan demonstraties te stellen. Wanneer vanwege uitzonderlijke omstandigheden toch wordt overgegaan tot noodbevoegdheden, moet dit schriftelijk worden besloten en duidelijk worden gecommuniceerd. Voor demonstrantenmoet duidelijk zijn van welke rechtsmiddelen zij gebruik kunnen maken om een dergelijk besluit te laten toetsen.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

53

Hoofdstuk 6. Vrijheidsbeneming, politiegeweld, strafrechtelijk sanctioneren

Zeker bij grote demonstraties kan veel politie aanwezig zijn. De politie moet uitgaan van de vreedzaamheid van de demonstranten en zich primair richten op het faciliteren en beschermen van de demonstratie. Geweld mag nooit ingezet worden tegen vreedzame demonstranten, en het Openbaar Ministerie moet terughoudend zijn in het strafrechtelijk optreden tegen demonstranten. Justitie moet ervoor zorgen dat eventuele sancties van deelnemers aan een vreedzaam protest dan wel burgerlijke ongehoorzaamheid worden overwogen en beoordeeld in overeenstemming met het recht op gewetensvrijheid, meningsuiting en demonstratierecht zoals vastgelegd in internationale verdragen. Elke inperking van genoemde rechten moet noodzakelijk en proportioneel zijn, en moet goed gemotiveerd worden. Het Openbaar Ministerie moet geen demonstranten die bij vreedzame protestacties de wet overtreden sanctioneren alleen of met name om op die manier anderen af te schrikken; zo’n chilling effect zet het demonstratierecht onder druk. In de volgende paragrafen signaleert Amnesty punten waarop het tijdens demonstraties beter kan en moet.

6.1 De faciliterende rol van de politie Tijdens demonstraties is de rol van de politie primair gericht op het faciliteren van het recht op vreedzaam protest. Daarnaast is ze verantwoordelijk voor handhaving van de openbare orde, wat ze doet in dienst van het bevoegd gezag: de burgemeester. Het is de burgemeester die eventueel over kan gaan tot het geven van aanwijzingen, of, in het uiterste geval, de beëindiging van het protest. De politie beslist hier niet zelfstandig over. De politie helpt, waar nodig, de burgemeester bij het maximaal waarborgen van het demonstratierecht. Tenslotte is de politie belast met het opsporen van en handhaven op strafbare feiten. Dat doet zij onder gezag van de Officier van Justitie namens het Openbaar Ministerie. In VN-verband zijn verschillende richtlijnen opgesteld waar dus ook de politie en andere wetswetshandhavers in Nederland zich aan moeten houden. Dit zijn onder andere de gedragscode voor wetswetshandhavers231 en de grondbeginselen inzake het gebruik van geweld en vuurwapens door wetswetshandhavers.232 In 2012 vatte Amnesty de regels die specifiek voor demonstraties van belang zijn samen in een publicatie.233 Daarnaast publiceerde Amnesty in 2013 een rapport specifiek over de rol van politie tijdens demonstraties. 234 Daarin worden aanbevelingen gedaan op basis van good practices uit Nederland en andere landen.

231 VN Algemene Vergadering, Resolutie 34/169: Code of Conduct for Law Enforcement Officials, 17 december 1979, https:// www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/code-conduct-law-enforcement-officials 232 Achtste Congres van de Verenigde Naties over misdaadpreventie en de behandeling van overtreders, Havana, Cuba, 27 augustus 1990 — 7 september 1990: Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, 7 september 1990, https://www.ohchr.org/sites/default/files/firearms.pdf 233 Amnesty International, Policing demonstrations in the European Union (EUR 01/022/2012), oktober 2012, p. 6-7, https://www.amnesty.org/en/documents/eur01/022/2012/en/ 234 Amnesty, Policing assemblies, 2013.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

54

De politie moet vreedzame demonstraties faciliteren en beschermen Demonstreren is een recht, geen gunst. Demonstranten moeten niet als de ‘tegenstander’ worden gezien. De politie moet ook niet-aangemelde demonstraties faciliteren en beschermen. Ook wanneer een demonstratie verboden is, is dat op zichzelf geen grond voor politie om in te grijpen op een vreedzaam protest en moet zij vreedzame demonstranten beschermen (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Faciliteren kan door heel praktisch het verkeer om te leiden, of tijdelijk tegen te houden, zodat een protestmars veilig door kan lopen. Slechts één agent op een paar honderd demonstranten die door de stad lopen is daarbij duidelijk niet voldoende. Dit overkwam een belangenvereniging voor sekswerkers die in 2018 in Amsterdam een protestmars organiseerde in het kader van de internationale AIDSconferentie. Met ruim driehonderd demonstranten liepen ze van de RAI naar de Wallen. De beperkte politie-inzet leverde gevaarlijke situaties op, vanwege (ongeduldig) verkeer dat dwars door de demonstratie wilde rijden.235 Faciliteren betekent ook dat er voldoende politie aanwezig moet zijn om effectief op te kunnen treden tegen vijandig publiek (zie ook het kader Vijandig publiek vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5).

Wanneer een deel van de demonstranten strafbare feiten begaat of geweld gebruikt, kan de politie daartegen optreden. De politie moet dan die mensen isoleren, zodat de verdere (vreedzame) demonstratie door kan blijven gaan. De inzet van de politie moet erop gericht zijn om de vreedzame demonstatie te faciliteren. De politie kan (achteraf) optreden tegen strafbare feiten die door demonstranten zijn begaan. Ook na afloop van het protest moet de politie demonstranten beschermen.236 Een voorbeeld van een goede waarborging hiervan is Dokkum 2017: het anti-Zwarte Piet-protest riep zeer vijandige reacties op, demonstranten en onafhankelijke waarnemers van het Public Interest Project van het NJCM (PILPNJCM) werden door vijandig publiek ingesloten en bedreigd. De politie zorgde daarop voor begeleiding, zodat iedereen Dokkum veilig kon verlaten. De politie moet de-escalerend optreden Het politieoptreden moet worden vormgegeven vanuit het uitgangspunt van vreedzaamheid van een demonstratie en een goede communicatie (zowel intern als richting demonstranten en publiek). Communicatie moet gericht zijn op wederzijds begrip en het voorkomen van geweld, zeker wanneer het demonstraties betreft waarbij het risico op geweld aannemelijk is. Iedere demonstratie is anders. Dit brengt ook met zich mee dat groepen demonstranten heel verschillend kunnen zijn.

De politie moet daar rekening mee houden in de voorbereiding en tijdens het protest en moet zich ervan bewust zijn dat haar aanwezigheid een intimiderende werking kan hebben op verschillende groepen in de samenleving, vooral demonstranten van kleur en/of demonstranten die eerder negatieve ervaringen hebben gehad met de politie. Het heeft de voorkeur de communicatie te laten verlopen via de vrijwilligers van het sfeerbeheer/de ordedienst, indien aanwezig, of de politiewoordvoerder.237 Verder kan de uitrusting van de politie een sterk effect hebben op het verloop van een demonstratie; een grote politiemacht bij een relatief kleine demonstratie, vooral wanneer zij volledige ME-uitrusting draagt, kan dreigend overkomen en juist escalatie in de hand werken. In Amsterdam wordt goed ingezet op de-escalatie door gebruik van een vredesdetachement.238 Dit is een team van specifiek getrainde politieagenten die ingezet worden voor de begeleiding van demonstraties. Zij blijven vooraf, tijdens en na afloop van de demonstratie zoveel 235 Het PILP-NJCM was bij dit protest aanwezig met onafhankelijke waarnemers. Een afschrift van de brief die naar aanleiding hiervan met de gemeente Amsterdam is gedeeld is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 236 Amnesty, Policing assemblies, p. 23.

237 Veel organisaties wijzen een vrijwilliger aan die namens de organisatie het woord voert met de politie. 238 Gemeente Amsterdam, Demonstreren ‘bijkans heilig’, 2018, p. 53.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

55

mogelijk in dialoog met de organisatoren en de ordedienst/sfeerbeheer van de demonstratie. Deze vredeseenheid draagt het reguliere politie-uniform, dat minder intimiderend overkomt dan bijvoorbeeld de ME-uitrusting. De-escalerende politie-inzet kan tot uitdrukking worden gebracht door de ME zolang mogelijk op de achtergrond en uit het zicht te houden. Hetzelfde geldt voor de aanwezigheid van de bereden politie (paarden) en politiehonden bij demonstraties; dit kan een intimiderend effect hebben en het verkeerde signaal afgeven naar vreedzame demonstranten en de omstanders dat er gevaar uitgaat van de demonstratie. Wanneer politie de opdracht krijgt van de burgemeester om de demonstratie te beëindigen, moet zij deze opdracht duidelijk hoorbaar met de demonstranten delen en uitleggen. Demonstranten moeten bovendien voldoende tijd krijgen om rustig uiteen te gaan. De politie mag alleen haar bevoegdheden inzetten voor wettige doeleinden. De politie mag geen geweld gebruiken omdat een demonstrant een bevel niet opvolgt of alleen vanwege deelname aan een demonstratie die verboden of beëindigd is. 6.1.1 Surveillance van protest De politie monitort demonstranten en demonstraties op verschillende manieren.

Zo volgt de politie activisten op sociale media (soms met nepaccounts) en zet zij steeds vaker drones of andere camera’s in om demonstranten tijdens het protest te monitoren.239 Ook zijn gevallen bekend van demonstranten die thuis door de politie benaderd zijn, zoals gebeurde in Groningen in 2018 in het kader van de protesten tegen de gaswinning.240 Of in de eerder genoemde casus van het Woonprotest in Tilburg.241 In 2021 interviewde Amnesty 50 demonstranten over hun ervaringen met surveillance rondom demonstraties. Veertien van hen vertelden over huisbezoeken door de politie. De demonstranten geven aan dit als intimiderend te hebben ervaren. De overheid mag geen surveillancetechnologie gebruiken met het doel om mensen die deelnemen aan bijeenkomsten en protestacties te monitoren. Dit geldt voor video-opnamen, gezichtsherkenning, online monitoring van sociale media en locatie-tracking om de aanwezigheid bij een demonstratie vast te stellen.

Dergelijke instrumenten mogen alleen worden ingezet wanneer dit strikt noodzakelijk is voor de nationale veiligheid of openbare orde, en gebeurt in overeenstemming met de mensenrechten.242 Informatie die de politie verkrijgt via sociale media mag alleen worden gebruikt ter voorbereiding op grote bijeenkomsten, en niet voor algemene profilering, monitoring of surveillance van de activiteiten van bepaalde personen of groepen.243 Monitoring enkel om vast te stellen wie deelneemt aan een protest of om demonstranten te volgen, is dus in strijd met de mensenrechten. Ook het bewaren van beeldmateriaal van demonstraties door de politie kan in strijd zijn met de mensenrechten (het recht op privacy).244 Bovendien kan het fotograferen of maken van video’s tijdens demonstraties mensen ontmoedigen om te gaan demonstreren. De politie mag dit niet stelselmatig doen en moet beleid ontwikkelen en publiceren over het gebruik van camera’s bij openbare bijeenkomsten.245

239 Landman en Groothuis, Een verkennend onderzoek naar online gegevensvergaring door de politie, 2022; AD, “Politie gebruikt steeds vaker drones”, 16 november 2020, ad.nl/binnenland/politie-gebruikt-steeds-vaker-drones~afc6c6b4/ 240 Leeuwarder Courant, “Politie bezocht organisatoren demonstratie”, 10 januari 2018, https://lc.nl/binnenland/Politie-bezocht-organisatoren-demonstratie-22809300.html 241 BD, “Tilburg vreesde voor rellen tijdens woonprotest: ‘We wilden de organisatie beschermen’”, 1 november 2021, https:// www.bd.nl/tilburg-e-o/tilburg-vreesde-voor-rellen-tijdens-woonprotest-we-wilden-de-organisatie-beschermen~aaa67b98/ 242 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 71. 243 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 163. 244 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Gaughran tegen Verenigd Koninkrijk, verzoekschrift 45245/15, 13 februari 2020, par. 70-97, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-200817 245 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 172.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

56

6.1.2 ID-controles Amnesty hoort van anderen en ondervindt ook zelf regelmatig bij demonstraties die zij organiseert, dat demonstranten om hun ID wordt gevraagd. Het vragen naar legitimatie van vreedzame demonstranten is onnodig en onwenselijk; er kan een intimiderend, en zelfs escalerend effect van uitgaan.246 Het aanhouden van een demonstrant, enkel vanwege het niet tonen van legitimatie, is in strijd met de mensenrechten; de aanhouding is een effectief einde van het demonstratierecht van de demonstrant en moet dus voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit (zie ook paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten). Dat een demonstrant weigert zijn of haar legitimatie te laten zien kan weliswaar een overtreding opleveren van de Wet op de identificatieplicht en strafbaar zijn, maar het grondrecht om te demonstreren weegt zwaarder en mag niet ingeperkt worden vanwege zo’n overtreding. Wanneer de politie bovendien niet van plan is de demonstrant aan te houden of te vervolgen hiervoor, moet ze het vragen naar legitimatie achterwege laten.247 ID-controles en aanhoudingen hebben een nog grotere impact op mensen zonder geldige verblijfsvergunning. Het recht op demonstratie geldt voor iedereen, maar zij kunnen dit recht in de praktijk niet goed uitoefenen vanwege vrees voor de vreemdelingenrechtelijke gevolgen van ID-controle of arrestatie.

Het is belangrijk om te benadrukken dat deelname aan een demonstratie geen gevolgen mag hebben voor de verblijfsvergunning.248

6.2 Politiegeweld In 2015 publiceerde Amnesty International Nederland ‘Use-of-Force: Guidelines for the Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials’. Daarin worden de concrete maatregelen toegelicht die nodig zijn om ervoor te zorgen dat het gebruik van geweld op rechtmatige wijze en in overeenstemming met de mensenrechten plaatsvindt, met volledige inachtneming van de Grondbeginselen van de VN.249 De politie heeft de plicht om schade en letsel te beperken, mensenlevens te beschermen en terughoudend te zijn bij het gebruik van geweld. Zij moet altijd de minst ingrijpende middelen gebruiken en handelen in verhouding tot de ernst van het misdrijf en het legitieme doel dat ze wil bereiken.250 Ook in de context van demonstraties.251 De politie dient verstoring van de openbare orde tot op zekere hoogte te tolereren. Het is haar primaire taak om demonstranten te beschermen tegen geweld en andere beperkingen van hun rechten. Wanneer niet-gewelddadige middelen niet werken om geweld tijdens een demonstratie te stoppen, mag de politie geweld gebruiken, mits het een wettig doel dient en noodzakelijk en proportioneel is. De schade die de politie met bepaald ingrijpen kan veroorzaken, mag niet groter zijn dan de schade zij wil voorkomen.

Wanneer een persoon zich slechts passief verzet maar niet gewelddadig handelt, is gebruik van geweld dat meer dan verwaarloosbaar letsel kan veroorzaken, onevenredig. De politie mag het vuurwapen alleen gebruiken tegen personen die een onmiddellijke bedreiging zijn voor het leven van de agent of een omstander, of bij de kans op ernstige verwonding. De politie mag nooit het vuurwapen inzetten om een demonstratie uiteen te drijven; dat geldt ook voor zogenaamde waarschuwingsschoten in de lucht. De politie moet zonder vertraging medische hulp verlenen aan gewonde mensen, of dat toestaan.

246 Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 33. 247 Ibid. 248 PILP, “Memo: Het recht op protest, burgerlijke ongehoorzaamheid en je verblijfsvergunning”, 9 oktober 2019, https://pilpnjcm.nl/het-recht-op-protest-burgerlijke-ongehoorzaamheid-en-je-verblijfsvergunning/ 249 Amnesty International Netherlands, Use of Force: Guidelines for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, augustus 2015, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2017/07/ guidelines_use_of_force_eng.pdf?x49845 250 VN Congres, Basis Principles, par.5. Amnesty, Use of Force, 2015, par. 7.3. 251 Amnesty, Use of Force, 205, par. 7.1 Zie ook: VN Congres, Basic Principles, par. 2.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

57

6.2.1 Geweldsmiddelen: de wapenstok Het valt op dat de politie soms het gemakkelijkste en niet het minst schadelijke middel inzet. Zo is geregeld te zien dat agenten met de (geheven) wapenstok in de hand op demonstranten afkomen om hen te uiteen te drijven. Terwijl vermoedelijk met eenvoudig duwen, wat evident minder risicovol is, hetzelfde doel kan worden bereikt. Het gebruik van de wapenstok kan leiden tot aanzienlijke verwondingen, waaronder levensbedreigende. Amnesty heeft meerdere voorvallen gedocumenteerd waarbij de politie de wapenstok gebruikt op een wijze die in strijd is met de mensenrechten.252 Amnesty heeft ook haar zorgen geuit over politiegeweld tijdens anti-coronaprotesten op het Malieveld in Den Haag op 14 maart 2021253 en het Woonprotest in Rotterdam in oktober 2021.254 Bij deze demonstraties sloeg de politie mensen met de wapenstok op het hoofd en in de nek. Dat is levensgevaarlijk. Zelfs wanneer de politie geconfronteerd wordt met gewelddadige personen, is het in gevaar brengen van het leven van deze personen alleen toegestaan als het leven van een ander persoon op het spel staat. De wapenstok mag alleen gebruikt worden ter zelfverdediging of de verdediging van andere personen, of tegen mensen die zich gewelddadig verzetten of geweld gebruiken tegen derden.

Als er geen andere mogelijkheid is dan het gebruik van de wapenstok, moet de politie er alles aan doen om ernstige verwondingen te voorkomen. 6.2.2 Geweldsmiddelen: handboeien Op grond van artikel 22 van de Ambtsinstructie kunnen bij aanhouding en voor vervoer handboeien aangelegd worden bij verdachten, maar uitsluitend wanneer uit de feiten en omstandigheden blijkt dat dat nodig is vanwege vluchtgevaar of een gevaar voor de veiligheid van de verdachte zelf, politieambtenaar of derden. De politie mag ze dus niet standaard aanbrengen.255 De Nationale ombudsman heeft de politie hier al op gewezen. Het routinematig aanleggen van handboeien vormt een onrechtmatige inbreuk op het recht op persoonlijke vrijheid en integriteit. In mei 2022 werd een demonstrant die hierover een politieklacht had ingediend in het gelijk gesteld.256 De zorgen over het routineus handboeien aanleggen gaan overigens natuurlijk ook op voor tie-wraps.257 6.2.3 Geweldsmiddelen: rubberkogels, traangas en waterkanon De politie mag in Nederland geen rubberkogels inzetten, en traangas alleen na expliciete toestemming van de burgemeester.258 Een waterkanon mag alleen worden gebruikt als er wijdverbreid geweld is dat niet anders kan worden gestopt.

In de afgelopen jaren heeft de politie het waterkanon echter herhaaldelijk ingezet na beëindiging van een protest, om demonstranten die weigerden te vertrekken en dat duidelijk maakten door op de grond te gaan zitten - daartoe te bewegen. 6.2.4 Verantwoording over geweldstoepassing

252 Amnesty International, Blunt force: investigating the misuse of police batons and related equipment, 9 september 2021, online report, https://www.amnesty.org/en/latest/research/2021/09/blunt-force/ 253 Trouw, “Amnesty: Het politieoptreden bij het coronaprotest op het Malieveld was levensgevaarlijk”, 15 maart 2021, https://www.trouw.nl/binnenland/amnesty-het-politieoptreden-bij-het-coronaprotest-op-het-malieveld-was-levensgevaarlijk~b0ce4587/ 254 NOS, “Verontwaardiging over politieoptreden tijdens woonprotest Rotterdam”, 18 oktober 2021, https://nos.nl/artikel/2402198-verontwaardiging-over-politieoptreden-tijdens-woonprotest-rotterdam 255 Nationale ombudsman, Verantwoord politiegeweld (rapport 2013/055), 2 juni 2013, p.66, https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/rapport_2013-055_verantwoord_politiegeweld.pdf 256 Oordeel van de klachtencommissie van 22 mei 2022. Een kopie van dit oordeel is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 257 Amnesty International Netherlands, Use of Force: Guidelines for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, augustus 2015, par.

8.2, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2017/07/guidelines_use_of_force_eng.pdf?x49845 258 Traangas mag alleen ingezet worden in het geval van wijdverbreid geweld tegen personen dat de politie niet kan stoppen door zich te richten op individuele daders. Bovendien mag traangas alleen in een open ruimte worden gebruikt, waar het voor de menigte gemakkelijk is om uiteen te gaan.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

58

Als de politie geweld heeft gebruikt tijdens een demonstratie, moet dat onderzocht worden. Klachten over het politieoptreden moeten op de juiste manier in behandeling worden genomen (zie meer algemeen over verantwoording: hoofdstuk 7 Transparantie en verantwoording). Volgens internationale richtlijnen moeten politieagenten tijdens de inzet bij een demonstratie individueel identificeerbaar zijn, om het afleggen van verantwoordelijk mogelijk te maken.259 Het geeft bovendien een belangrijke boodschap af: de politie is ook daadwerkelijk bereid verantwoordelijkheid te nemen voor haar optreden.260 In Nederland dragen agenten echter geen naam of identificatie, waarmee de Nederlandse politie in strijd handelt met internationale richtlijnen. In de afgelopen jaren is maatschappelijke onrust ontstaan over de toepassing van politiegeweld tijdens demonstraties, met name bij allerlei protesten tegen coronamaatregelen en diverse woonprotesten. De autoriteiten hadden een deel van deze onrust wellicht kunnen wegnemen als alle beschuldigingen van onnodig of buitensporig gebruik van geweld door de politie op een doeltreffende, voortvarende, onpartijdige en onafhankelijke manier zouden zijn onderzocht. 261 En hierover vervolgens publiekelijk verslag zou zijn gedaan door het bevoegde gezag.

Dit had met dezelfde voortvarendheid kunnen plaatsvinden als waarmee de autoriteiten hebben opgetreden tegen geweld tegen agenten in de context van protesten tegen coronamaatregelen; de politie startte meteen de volgende dag al een onderzoek.262 Het toegepaste politiegeweld had ook beter geëvalueerd moeten worden, om zo te kunnen leren van eerdere ervaringen. Amnesty sprak zich begin 2022 kritisch uit over de omgang van de politie met de kritiek en het uitblijven van grondige evaluaties.263

6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten De politie mag handhaven op strafbare feiten en uitingen tijdens een demonstratie. Ze moet daarbij terughoudend optreden. Niet elk strafbaar gedrag vereist direct optreden van de politie. Als er direct levensgevaar is moet en zal de politie meteen ingrijpen. Wanneer optreden tegen (vermoedelijk) strafbare gedragingen achteraf kan, heeft dat de voorkeur. Ingrijpen tijdens de demonstratie kan leiden tot onrust en escalatie en daardoor verstoring van de vreedzame demonstratie. Beoordeling van de mogelijke strafwaardige uitingen op protestborden of spandoeken is ingewikkeld en vereist afstemming met het Openbaar Ministerie. Ook kan de politie ervoor kiezen de vrijwilligers van het sfeerbeheer/de ordedienst ‘onruststokers’ te laten aanspreken op hun gedrag. Bovendien kan de demonstratievrijheid in sommige gevallen de strafbaarheid van de gedraging wegnemen (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht en het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid in hoofdstuk 3). Ingrijpen van de politie is dan helemaal niet nodig en kan escalatie alleen maar in de hand werken.

Zeker waar het gaat om demonstranten en (sociale) bewegingen die tijdens eerdere demonstraties te maken hebben gehad met politiegeweld, moet de politie zich ervan bewust zijn dat haar optreden al dan niet terecht als provocatie wordt opgevat en daarmee kan leiden tot (verdere) escalatie. 6.3.1 Vrijheidsbeneming Elke vorm van strafrechtelijk optreden (aanhouden, vervolgen of zelfs veroordelen) tegen vreedzame demonstranten vormt een inbreuk op het demonstratierecht; met de aanhouding is immers het demonstratierecht van de demonstrant beëindigd.264 Demonstranten mogen daarom alleen op zeer 259 Amnesty, Use of Force, 2015, hoofdstuk 3.5.2. 260 Amnesty, Policing assemblies, p. 19. 261 Amnesty, Use of Force, 2015, hoofdstuk 3.2.4. 262 NH Nieuws, “Politie start onderzoek naar geweld demonstranten tijdens protest Museumplein”, 18 januari 2021, https:// www.nhnieuws.nl/nieuws/279348/politie-start-onderzoek-naar-geweld-demonstranten-tijdens-protest-museumplein 263 NRC, “Politie moet kritiek van VN-rapporteur Melzer ter harte nemen en niet als aanval zien”, 11 januari 2022, https://www.nrc.nl/nieuws/2022/01/11/politie-moet-kritiek-van-vn-rapporteur-melzer-ter-harte-nemen-en-niet-als-aanvalzien-a4077926 264 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 146.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

59

goede gronden worden aangehouden.265 Aanhouding is slechts gerechtvaardigd wanneer de aanhouding in overeenstemming is met de Nederlandse wet, een legitiem doel nastreeft (de aanhouding wordt bijvoorbeeld gedaan in het belang van de veiligheid) en noodzakelijk en proportioneel is (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3 ).266 Dit betekent onder meer dat de aanhouding in verhouding moet staan tot het vergrijp en dat minder vergaande middelen eerst overwogen moeten zijn.267 Strafrechtelijk optreden tegen vreedzame demonstranten, bijvoorbeeld voor deelname aan een niet toegestane of niet aangemelde demonstratie, is niet toegestaan.268 Zelfs niet wanneer die demonstratie leidt tot schade of wanordelijkheden.269 Ook het niet opvolgen van een voorschrift is onvoldoende reden om strafrechtelijk op te treden; aanhouding is een te zwaar middel in dit geval en daarmee een onrechtmatige inbreuk op het demonstratierecht. Waar demonstranten niet langer vreedzaam zijn of aanzetten tot geweld kan aanhouding en/of een boete wel gerechtvaardigd zijn, mits de maatregel proportioneel is. De veroordeling tot tweeënhalf jaar gevangenisstraf van een demonstrant in Hongarije die een steen gooide in de richting van de politie is dat beslist niet.270 Het is belangrijk dat per geval wordt getoetst.

Massale aanhoudingen van demonstranten voor, tijdens of na een demonstratie staan op gespannen voet met het demonstratierecht; het is vaak niet mogelijk om de individuele omstandigheden te toetsen, waarmee het risico van schending van het verbod op willekeurige vrijheidsberoving op de loer ligt.271 Ook de Nederlandse rechter heeft al meerdere keren geoordeeld dat een overtreding van een beperking of verbod op zichzelf geen grond is om demonstranten allemaal aan te houden.272 Waar nodig moet de politie zoveel mogelijk overgaan tot gerichte aanhoudingen om diegenen die strafbaar handelen uit de demonstratie te verwijderen, in plaats van op te treden tegen de gehele demonstratie.273 Wanneer wordt overgegaan tot aanhouding moet de politie duidelijk communiceren op welke gronden iemand aangehouden wordt, wat de gevolgen zijn van de aanhouding, en welke rechtsmiddelen openstaan om de rechtmatigheid van de aanhouding te toetsen.274 In de praktijk blijft (een beslissing over) vervolging regelmatig uit. Dat is op het oog misschien positief, maar het betekent vaak lange tijd onduidelijkheid voor de demonstranten over de gevolgen van de aanhouding. Ook is het heel moeilijk om de onrechtmatigheid van de aanhouding dan nog door de rechter te laten toetsen.

Dat de veelal mogelijk onrechtmatige aanhoudingen niet strafrechtelijke worden beoordeeld, leidt er toe dat politie en Openbaar Ministerie onrechtmatige aanhoudingen kunnen voortzetten. Het voorgaande geldt eveneens voor boetes. Amnesty hoort regelmatig van demonstranten dat een aantal van de bij een demonstratie aangehouden demonstranten een boete ontvangt, terwijl anderen die aan dezelfde actie

265 De Speciale VN-rapporteurs merken hierover op dat overheden terughoudend moeten zijn in het overgaan tot (massale) aanhoudingen in de context van een betoging vanwege het criminaliserende effect dat dit kan hebben op demonstraties: “No one may be subject to arbitrary arrest or detention. In the context of assemblies this has particular import for the criminalization of assemblies and dissent.” VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 45. 266 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Navalny en Gunko tegen Rusland, verzoekschrift 75186/12, 10 november 2020, par. 86-87, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-205817 267 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 146. Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 28. 268 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Akgöl en Göl tegen Turkije, verzoekschriften 28495/06 en 28516/06, 17 mei 2011, par. 43, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-104794. Zie ook EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149 en B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 116. 269 EHRM, Taranenko tegen Rusland, par. 15 mei 2014, par. 88. 270 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Gülcü tegen Turkije, verzoekschrift 17526/10, 19 januari 2016, par. 110-117, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-160215 271 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 35. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 45.

272 Zie hierover ook wat de strafrechter bepaalde ten aanzien van protesten tijdens de Sinterklaasintocht in 2014, Rb. Den Haag 6 oktober 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:11985, r.o. 4.4. 273 Amnesty, Policing assemblies, p. 20. Zie ook: OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 96. 274 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 28.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

60

deelnamen en ook waren aangehouden, nooit meer iets van het Openbaar Ministerie horen. Verder blijven gegevens van aangehouden demonstranten langdurig in de politiesystemen staan; deze gegevens worden mogelijk nog verder gebruikt, zonder dat duidelijk is wat de wettelijke grondslag hiervoor is. Door niet te vervolgen wordt de indruk gewekt dat de aanhoudingen enkel zijn gericht op het beëindigen van het protest. Voor een verbod of beëindiging geldt echter een strenge toets (zie het kader Beperkingen moeten de noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3). Bovendien moet de politie en het Openbaar Ministerie rekening houden met het mogelijk ontmoedigende effect op andere demonstranten dat uit kan gaan van aanhouding, ook wanneer uiteindelijk geen vervolging of veroordeling volgt.275

“No one may be subject to arbitrary arrest or detention. In the context of assemblies this has particular import for the criminalization of assemblies and dissent.” VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid en VN-Rapporteur voor buitengerechtelijke, standrechtelijke en willekeurige executies, 4 februari 2016, A/HRC/31/66, par. 45.

6.3.2 Het insluiten van vreedzame demonstranten: ‘kettling’ In enkele gevallen sluit de politie demonstranten in door een cordon agenten om hen heen te plaatsen, demonstranten worden zo effectief afgescheiden van het protest. De politie paste deze vorm van crowd control, ook wel kettling genaamd, toe in de zomer van 2022 bij een protest in Den Haag, waar Extinction Rebellion de Utrechtsebaan bezette276, en in 2021 bij enkele anti-coronademonstraties in Den Haag en Amsterdam277 en tijdens het woonprotest in Rotterdam.278 Crowd control-tactieken, en in het bijzonder kettling, mogen alleen in zeer uitzonderlijke gevallen als laatste redmiddel ingezet worden bij demonstraties; dit is slechts gerechtvaardigd wanneer het noodzakelijk en proportioneel is om daadwerkelijk geweld of een direct gevaar aan te pakken, en andere middelen niet toereikend zijn. 279 Er zijn verschillende risico’s bij het gebruik van kettling: door het insluiten van grote groepen demonstranten op deze manier kan onvoldoende onderscheid gemaakt worden tussen deelnemers aan het protest en omstanders, of tussen vreedzame en niet-vreedzame demonstranten. Het kan bovendien leiden tot paniek en onbereikbaarheid van medische hulp of sanitaire voorzieningen, en kan daarnaast ook een escalerend effect hebben.280 Kettling kan onevenredig lang duren als het niet goed is gepland en gecoördineerd.

Kettling mag al helemaal niet ingezet worden wanneer het voornaamste doel is het protest te ontmoedigen.281 Ook hier moet rekening worden gehouden met het chilling effect op de demonstratievrijheid dat van de maatregel uit kan gaan.282

275 Zie bijvoorbeeld EHRM, Aldemir e.a. tegen Turkije, par. 34. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 117. 276 Amnesty had contact met demonstranten ter plaatse. Deze communicatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 277 Zie bijvoorbeeld NOS, “Amsterdamse politie voert demonstranten weg uit centrum, noodbevel van kracht”, 20 maart 2021, https://nos.nl/artikel/2373370-amsterdamse-politie-voert-demonstranten-weg-uit-centrum-noodbevel-van-kracht 278 NOS, “Politie grijpt in bij protestmars tegen woningcrisis”, 17 oktober 2021, https://nos.nl/artikel/2402006-politie-grijpt-in-bij-protestmars-tegen-woningcrisis. Amnesty heeft veelvuldig contact gehad met de organisatoren van de Woonopstand. Deze communicatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 279 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 217. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 84. 280 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 87 en par. 217. 281 Het EHRM merkt op: “It must be underlined that measures of crowd control should not be used by the national authorities directly or indirectly to stifle or discourage protest, given the fundamental importance of freedom of expression and assembly in all democratic societies.” Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Austin e.a.