Lijst ingekomen stukken

tegen Verenigd Koninkrijk, verzoekschriften 39629/09, 40713/09; en 41008/09, 15 maart 2012, par. 68, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-109581 282 Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, Rapport, 14 april 2014, A/HRC/26/29, par. 40.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

61

De politie moet zich vooral concentreren op het voorkómen van uitbreiding van het geweld en zich zo veel mogelijk op de gewelddadige personen richten, zodat de vreedzame demonstranten verder kunnen protesteren.283 Wanneer kettling zonder onderscheid wordt toegepast, of als straf, dan is het een schending van het demonstratierecht. Als de politie kettling toch toepast, moet ze de demonstranten effectief informeren over de reden van de insluiting, indien nodig toegang verlenen tot hulpdiensten, en niet-gewelddadige demonstranten en omstanders toestaan te vertrekken. Zwangere vrouwen, kinderen, ouderen en mensen met ziekten, verwondingen of handicaps moeten altijd de gelegenheid krijgen het afgesloten gebied te verlaten. 6.3.3 Bestuurlijke verplaatsing Uit observaties van Amnesty (bestudering mediaberichtgeving en contact met demonstranten) blijkt dat burgemeesters steeds vaker lijken te kiezen voor het ‘bestuurlijk verplaatsen’ van demonstranten die geen gehoor (willen) geven aan de opdracht uiteen te gaan. Ze doen dit op basis van een noodbevel (waarvan de inzet op zich al problematisch is; zie ook paragraaf 5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut). Bij bestuurlijke verplaatsing zet de politie alle demonstranten in bussen en laat ze (vaak uren later en buiten de stad) weer vrij.

Dit is feitelijk een tijdelijke vrijheidsontneming op last van de burgemeester.284 Volgens artikel 5 van het EVRM (recht op vrijheid en veiligheid), moet een vrijheidsontnemende maatregel berusten op een solide wettelijke basis; een voldoende duidelijke en toegankelijke wet zorgt er immers voor dat willekeur voorkomen wordt. Een noodbevel voldoet niet aan die vereisten en daarmee kan bestuurlijke verplaatsing van demonstranten op basis van een noodbevel in strijd zijn met het EVRM. Zo oordeelde ook de rechtbank Amsterdam in augustus 2022, nadat de gemeente 150 demonstranten bestuurlijk had verplaatst om zo de weg vrij te kunnen maken van blokkades.285 De gemeente heeft aangekondigd in hoger beroep te gaan tegen deze uitspraak; experts geven de gemeente echter weinig kans.286 6.3.4 Gebiedsverboden: de facto verbod op deelname aan protest Uit contacten met activisten en monitoring van mediaberichtgeving maakt Amnesty op dat de officier van justitie de afgelopen jaren een aantal keer een gedragsaanwijzing in de vorm van een gebiedsverbod heeft opgelegd aan demonstranten. Op basis van gedragingen tijdens eerdere demonstraties, die in het oog van de officier van justitie het risico op een verstoring van de openbare orde in de toekomst met zich meebrengen, mochten demonstranten bij volgende demonstraties zich niet in de buurt van deze protesten bevinden.

In sommige gevallen gingen deze aanwijzingen gepaard met een meldplicht bij de politie. Zo kregen in 2021 maar liefst 305 deelnemers aan een demonstratie tegen het beleid rond de coronamaatregelen een gebiedsverbod opgelegd.287 Een gedragsaanwijzing in deze vorm is een repressief middel naar aanleiding van de uitoefening van een grondrecht, dat bovendien tot doel heeft de uitoefening van dat recht in de (nabije) toekomst te voorkomen. Oplegging van een gedragsaanwijzing kan alleen wanneer sprake is van verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde ernstig is verstoord en grote vrees voor herhaling bestaat.288 Wanneer, zoals in het geval van de demonstraties tegen het coronabeleid op het Museumplein,

283 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 84. 284 B. Roorda c.s., “Bestuurlijke verplaatsing”, 2022, p. 454. 285 NRC, “Halsema mocht 150 klimaatdemonstranten niet met politiebussen laten verplaatsen”, 1 september 2022, https:// www.nrc.nl/nieuws/2022/09/01/halsema-mocht-150-klimaatdemonstranten-niet-met-politiebussen-laten-verplaatsen-a4140421 286 Gemeente Amsterdam, “Afdoening toezegging over bestuurlijk verplaatsen uit de commissievergadering van 8 september 2022“, 28 september 2022, https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/11895647/1/Raadsbrief+bestuurlijk+verplaatsen+280922. Het Parool, “Gemeente Amsterdam gaat in hoger beroep over verplaatsen demonstranten”, 30 september 2022, https://www.parool.nl/amsterdam/gemeente-amsterdam-gaat-in-hoger-beroep-over-verplaatsen-demonstranten~b7abcd1c/ 287 AT5, “Kleinschalige demonstratie op Museumplein rustig verlopen”, 4 april 2021, https://www.at5.nl/artikelen/208253/ kleinschalige-demonstratie-opmuseumplein-rustig-verlopen 288 Wetboek van strafvordering (Sv), artikel 509hh.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

62

al meerdere malen sprake is geweest van ernstige openbare ordeverstoringen en demonstranten bovendien steeds weigerden te vertrekken nadat de demonstraties ontbonden waren, kan de vrees voor herhaling wellicht gegrond zijn. Daarbij zij opgemerkt dat het enkel niet naleven van opgelegde voorschriften niet aangemerkt kan worden als ernstige verstoring van de openbare orde. Verder moet de maatregel individueel worden getoetst: het moet duidelijk zijn waarom voor deze specifieke verdachte de vrees op herhaling bestaat. Doet het Openbaar Ministerie dat niet, zoals bij de 305 demonstranten tegen de coronamaatregelen, dan is sprake van een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Zo oordeelde ook de rechtbank Amsterdam. 289 Wanneer er echter helemaal geen sprake is wanordelijkheden, dan is de maatregel evident onrechtmatig. Aan activisten uit de klimaatbeweging is al meerdere malen een gebiedsverbod opgelegd, zoals in januari 2021, toen de officier van justitie een gedragsaanwijzing in de vorm van een gebiedsverbod oplegde aan een groep vreedzame demonstranten in Den Haag. 290 De gedragingen op basis waarvan de officier de aanwijzing oplegde zijn echter in de context van (overwegend) vreedzame betogingen niet strafbaar of vormen slechts lichte overtredingen (zoals het niet hebben aangemeld van een betoging of het niet opvolgen van een ambtelijk bevel).

Daarmee is de maatregel niet proportioneel en dus een te verregaande inperking van het demonstratierecht.291 Bovendien kan het een chilling effect hebben op andere burgers die hun grondrecht zouden willen uitoefenen. In de zaak van de klimaatbeweging oordeelde de rechtbank dan ook dat de gedragsaanwijzing een te verregaande inperking was van het demonstratierecht.292

289 De Rechtbank overweegt dat “…reeds sinds januari 2021 op wekelijkse basis coronademonstraties plaatsvinden op het Museumplein. Deze demonstraties worden niet aangemeld bij de gemeente en de aanwezigen op deze demonstraties houden zich zelden aan de COVID-19-maatregelen. Tevens zijn meerdere van deze demonstraties in het recente verleden uitgemond in forse rellen. Deze demonstraties worden dan ook wegens de ernstige vrees voor wanordelijkheden en gevaar voor de volksgezondheid met enige regelmaat ontbonden, waarbij ook diverse keren het Museumplein op grond van een noodbevel is ontruimd. De wijze waarop de demonstratie op 28 maart 2021 is verlopen is naar het oordeel van de rechtbank weinig anders en dat maakt dat ook dit strafbare feit, gelet op de context waarin en de wijze waarop het is gepleegd een ernstige verstoring van de openbare orde betreft.” Rechtbank Amsterdam, 23 april 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1996. 290 Den Haag Centraal, “Gebiedsverbod klimaatactivisten was ‘volstrekt’ verkeerd”, 14 april 2021, https://www.denhaagcentraal.net/nieuws/gebiedsverbod-klimaatactivisten-was-volstrekt-verkeerd/ 291 Zie ook de Amicus Curiae-opiniebrief die het PILP-NJCM opstelde ter ondersteuning van procedures over gebiedsverboden bij en na demonstraties.

https://njcm.nl/actueel/njcm-bezorgd-over-oplegging-gebiedsverboden-aan-vreedzame-demonstranten/ en https://pilpnjcm.nl/wp-content/uploads/2021/04/Amicus-brief-gedragsaanwijzing-def.pdf Zie ook het oordeel van de rechter hierover in een zaak tegen vreedzame klimaatactivisten: rechtbank Den Haag, 21 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:3348. 292 Den Haag Centraal, “Gebiedsverbod klimaatactivisten was ‘volstrekt’ verkeerd”, 14 april 2021, https://www.denhaagcentraal.net/nieuws/gebiedsverbod-klimaatactivisten-was-volstrekt-verkeerd/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

63

Aanbevelingen •

Beperk de voorbereiding op een demonstratie niet tot het anticiperen op mogelijke problemen en hoe te reageren op eventuele geweldsuitbarstingen. Zoek in plaats daarvan naar manieren om het protest beter mogelijk te maken en spanningen te de-escaleren.

•

Beschouw de demonstratie en demonstranten als vreedzaam, zolang het tegendeel niet vaststaat. Wanneer een deel van de demonstranten geweld gebruikt, moet de politie ervoor zorgen dat de vreedzame demonstranten hun protest kunnen voortzetten. Bij (dreigend) geweld van vijandig publiek dient de politie zich zodanig te positioneren dat zij het vreedzame protest beschermt.

•

Treed voortvarend op tegen vijandig publiek. Bescherm het vreedzame protest. Maak onderscheid tussen tegendemonstranten en vijandig publiek; het verhinderen of verstoren van een demonstratie van anderen is strafbaar.

•

Ga niet over tot aanhouding van vreedzame demonstranten, tenzij dit noodzakelijk is voor het onderzoek naar vermeende strafbare feiten. Bij aanhouding moet de juridische grondslag vaststaan en voor de demonstranten moet duidelijk zijn wat hun juridische mogelijkheden en vervolgstappen zijn. Wanneer aanhouding noodzakelijk wordt geacht, raadt Amnesty aan om pas na afloop van de demonstratie over te gaan tot aanhouden, om escalatie tijdens het protest te voorkomen. Vermijd massale aanhoudingen van demonstranten; elke aanhouding moet individueel kunnen worden getoetst. Dit geldt ook voor het insluiten van (vreedzame) demonstranten (kettling) en gedragsaanwijzingen in de vorm van een gebiedsverbod. Maak geen gebruik van ‘bestuurlijk verplaatsen’ om een demonstratie te beëindigen, deze maatregel staat op gespannen voet met de mensenrechten.

•

Organiseer voor (groepsgewijze) aanhouding tijdige afstemming tussen de politie en het Openbaar Ministerie over het strafrechtelijk vervolgen van demonstranten. Wanneer niet tot vervolging overgegaan zal worden, houd demonstranten dan niet aan. Breng vooraf in kaart welke situaties kunnen ontstaan en welke gronden voor aanhouding dan gelden. Informeer de demonstranten hierover.

•

De toepassing van geweld door de politie en andere wetshandhavers moet in lijn zijn met de mensenrechten. De politie is verplicht om te de-escaleren. De politie mag alleen geweld gebruiken als minder ingrijpende middelen niet (gebleken) effectief zijn. De politie moet bovendien eerst waarschuwen voordat ze overgaat tot geweld. Politiegeweld moet altijd een wettig wetshandhavingsdoel dienen, en noodzakelijk en proportioneel zijn..

•

Vorder geen legitimatie van iemand die demonstreert, tenzij dat noodzakelijk is voor het vervolgen vanwege een strafbaar feit. Het vragen naar legitimatie van vreedzame demonstranten is onnodig en onwenselijk; er kan een intimiderend, en zelfs escalerend effect van uitgaan.

•

Zorg voor mensenrechten-conform beleid voor het fotograferen en filmen van demonstranten door de politie. Surveillance-tools mogen in ieder geval niet worden ingezet met het doel om demonstranten of demonstraties te monitoren.

•

Overweeg om een speciaal demonstratieteam in te richten dat getraind is op dialoog, naar voorbeeld van de Amsterdamse Vredeseenheid. Agenten moeten de-escalerend optreden en zoveel mogelijk contact onderhouden met de demonstranten. De fysieke verschijning (uitrusting, aantallen) en de houding van de politie dienen gericht te zijn op het faciliteren van het protest.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

64

Hoofdstuk 7. Transparantie en verantwoording

Het recht op informatie is een belangrijke voorwaarde voor de uitoefening van andere mensenrechten. Dat geldt ook voor het demonstratierecht. Informatie over welke regels van toepassing zijn voor, tijdens en na een demonstratie moet voor iedereen makkelijk vindbaar, laagdrempelig en gelijk toegankelijk zijn. Op de overheid rust de verplichting ervoor te zorgen dat burgers kennis hebben van de relevante wet- en regelgeving.293 Uit een opinieonderzoek van I&O in opdracht van Amnesty blijkt dat een substantieel deel van de mensen in Nederland onvoldoende kennis en begrip heeft van de reikwijdte van het demonstratierecht.294 Demonstranten hebben verder het recht om te weten op welke manier de overheid tot haar beslissingen of tot bepaald handelen komt. Daarom is het zo belangrijk dat een burgemeester en eventueel de rechter of bezwaarcommissie, een beslissing die deze rechten inperkt goed motiveert (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Duidelijke regels en transparante besluitvorming dragen bij aan een betere waarborging van het demonstratierecht. Minstens net zo belangrijk is het recht op een goede rechtsbescherming. Als demonstranten (menen) nadeel te hebben ondervonden van een beslissing of optreden van de overheid, moeten zij dit aan een onafhankelijke instantie voor kunnen leggen ter beoordeling.

De overheid moet ervoor zorgen dat er onafhankelijk en transparant toezicht is op de bescherming van het demonstratierecht. Daarbij moet zij voorzien in procedures die het mogelijk maken inperkingen van het demonstratierecht te (laten) toetsen, ofwel door een onafhankelijke toezichthouder, ofwel in een (juridische) procedure. Met andere woorden, inperkingen van het demonstratierecht moeten kunnen worden getoetst. En ook hiervoor geldt: de procedures moeten helder en transparant zijn. Daarnaast moet de overheid, indien er daadwerkelijk een schending vastgesteld wordt, zorgen voor mechanismen die voorzien in een effectief rechtsherstel.295 Deze verplichtingen voor de Nederlandse overheid volgen uit het EVRM, artikel 13, en het IVBPR, artikel 2 (3). Amnesty merkt op dat het er bij de uitvoering van deze verplichtingen op een aantal punten nog aan schort. Hieronder volgt een toelichting op de voornaamste belemmeringen: het niet (voldoende) faciliteren van het werk van journalisten en onafhankelijke waarnemers, het uitblijven van adequate evaluaties en effectieve verantwoording, het niet (voldoende) naleven van de aanbevelingen van onafhankelijke toezichthouders, en de gebrekkige rechtsbescherming.

293 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 28. 294 I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/09/ Definitief-rapport-Amnesty-Demonstratievrijheid.pdf 295 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 28.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

65

7.1 Journalisten en onafhankelijke waarnemers Onafhankelijke rapportage over (het verloop van) demonstraties is van belang voor een goede waarborging van het demonstratierecht.296 Amnesty monitort mede daarom sinds 2015 hoe de mensenrechten gewaarborgd worden bij demonstraties in Nederland. Journalisten en waarnemers kunnen met hun informatie mensenrechtenschendingen aankaarten, waarmee zij als public watchdog een belangrijke rol vervullen in de democratische rechtsstaat. 297 Het EHRM merkte hierover op: “The “watchdog” role of the media assumes particular importance in such contexts since their presence is a guarantee that the authorities can be held to account for their conduct vis-à-vis the demonstrators and the public at large when it comes to the policing of large gatherings, including the methods used to control or disperse protesters or to preserve public order. Any attempt to remove journalists from the scene of demonstrations must therefore be subject to strict scrutiny.”298 Het werk van journalisten en onafhankelijke waarnemers valt dan ook onder de bescherming van het demonstratierecht, en overheden moeten hun bescherming zien als onderdeel van een goede facilitering van het demonstratierecht.299 Wie de rol van waarnemer of journalist vervult maakt in principe niet uit.

Dit mogen mensenrechtenverdedigers, lokale, landelijke of internationale ngo’s of organisaties zijn, maar ook individuen.300 Het begrip journalist moet ruim gedefinieerd worden, ook bloggers en vloggers (en andere burgerjournalisten) kunnen hieronder vallen. Voor journalisten is geen accreditatie vereist.301 Het recht om demonstraties waar te nemen en daarover te rapporteren is afgeleid van het recht op informatie (onderdeel van het recht op vrije meningsuiting), en is daarmee mensenrechtelijk sterk beschermd. Het omvat ook het recht om deze informatie te verzamelen, verifiëren en mogelijk in te zetten om eventuele mensenrechtenschendingen aan de kaak te stellen.302 Onafhankelijke waarnemers en de pers nemen niet deel aan het protest. Met andere woorden: zij zijn geen onderdeel van de demonstratie. Zij moeten dan ook vrijelijk, dus zonder daarin gehinderd te worden, demonstraties kunnen monitoren.303 Amnesty raadt de politie aan om agenten vooraf te informeren over de aanwezigheid van waarnemers. Tijdens een protest in Rotterdam in mei 2022, waar waarnemers van Amnesty en PILP-NJCM aanwezig waren, bevorderde dit het werk van de waarnemers. De politieagenten waren op de hoogte van de aanwezigheid en rol van de waarnemers en gaven hen de ruimte om het verloop van de demonstratie te monitoren.

296 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30 en B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1482. Zie ook Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), Handbook on Monitoring Freedom of Peaceful Assembly, tweede editie, 2020, p. 17, https://www.osce.org/ files/f/documents/d/1/473439_0.pdf 297 Over de rol van de media hierin zie: OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 206-207. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 191. Zie ook: Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), Special Report: Handling Of The Media During Public Assemblies, 22 oktober, 2020, https://www.osce.org/files/f/documents/2/f/467892.pdf 298 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Pentikäinen tegen Finland, verzoekschrift 11882/10, 20 oktober 2015, par. 89, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-158279 299 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 34. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 41. 300 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 209. 301 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 195-196. Zie ook Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media, Special Report, 2020, p. 6-7. 302 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par.68 ev.

303 Zij mogen daarbij niet het werk van de politie hinderen. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 207-208. Zie ook Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media, Special Report, 2020.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

66

Dit geldt ook voor demonstraties waar een verbod voor is afgegeven of die beëindigd worden.304 Een opdracht om uiteen te gaan geldt dus in principe niet voor waarnemers, (burger)journalisten en fotografen, tenzij zij gevaar lopen.305 Zij moeten in ieder geval de mogelijkheid krijgen goed zicht te houden op de demonstratie, inclusief het optreden van de politie, eventueel vanaf een andere, veiliger plek.306 Amnesty maakt zich dan ook zorgen over de aanhouding van journalisten en fotografen, zoals in oktober 2021 een Volkskrant-verslaggever overkwam tijdens de bezetting van een verkeersplein in Den Haag door Extinction Rebellion.307 De journalist kon zich als zodanig identificeren (hij had naar eigen zeggen een perskaart zichtbaar om zijn nek hangen). Hij werd in eerste instantie binnen de afzetting gelaten waar de politie bezig was demonstranten die zich vastgeketend hadden los te maken. Wanneer hij vervolgens zicht probeert te houden op de situatie, duwt een agent hem aan de kant, waarop een woordenwisseling lijkt te zijn ontstaan en de journalist gearresteerd werd. Het Openbaar Ministerie verklaarde later dat de aanhouding niet onrechtmatig was, maar zag af van verdere vervolging.308 De journalist is echter, net als de Volkskrant, van mening dat de aanhouding wel onrechtmatig was.

Hij diende een klacht in tegen de politie; die procedure loopt nog.309 Twee dagen na de arrestatie van de Volkskrant-verslaggever arresteerde de politie opnieuw twee journalisten, een verslaggever en fotograaf van het AD. Zij reisden voor hun verhaal in hetzelfde busje met activisten van de klimaatbeweging. De politie probeerde een blokkade te voorkomen en hield het busje staande. Ondanks dat al snel duidelijk was dat de twee journalisten waren, werden zij toch aangehouden. Ook in hun geval zag het Openbaar Ministerie af van vervolging.310 Deze journalisten vochten eveneens de rechtmatigheid van de aanhouding aan. De rechtbank oordeelde: “Gelet op het feit dat er sterke aanwijzingen waren dat actievoerders van Extinction Rebellion in voertuigen op weg waren naar de Utrechtsebaan om deze te blokkeren – hetgeen tot zeer gevaarlijke situaties en zelfs dodelijke ongelukken zou kunnen leiden – bestond … ten aanzien van alle zich in deze voertuigen bevindende personen een redelijke verdenking van het (mede)plegen van de voorbereiding van een misdrijf …”.311 De aanhouding was daarmee niet onrechtmatig volgens de rechtbank. Amnesty betwijfelt echter of hier de juiste mensenrechtelijke afwegingen zijn gemaakt. Journalisten mogen alleen in uitzonderlijke gevallen en op basis van een duidelijke rechtsgrondslag uit een demonstratie verwijderd worden.

De politie mag hun materiaal niet beschadigen of zomaar in beslag nemen.312 Optreden tegen hen kan gelijk staan aan censuur.313

304 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 207. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 70. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 198. 305 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 208 en 200. 306 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 208 en 200. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 168. 307 De Volkskrant, “Hoe Volkskrant-journalist Mac van Dinther in de boeien werd geslagen bij een Extinction Rebellion-protest”, 12 oktober 2021, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/hoe-volkskrant-journalist-mac-van-dinther-in-de-boeien-werd-geslagen-bij-een-extinction-rebellion-protest~b81ffa80/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F 308 AD, “Journalist niet verder vervolgd na aanhouding bij demonstratie in Den Haag”, 12 oktober 2021, https://www.ad.nl/ den-haag/journalist-niet-verder-vervolgd-na-aanhouding-bij-demonstratie-in-den-haag~a6593bb5/ 309 Villamedia, “Politie schoffeert Volkskrant-journalist die eerder gewelddadig werd gearresteerd”, 24 juni 2022, https:// www.villamedia.nl/artikel/politie-schoffeert-journalist-de-volkskrant-die-eerder-gewelddadig-werd-gearresteerd 310 Algemeen Dagblad, “AD-verslaggever en fotograaf weer vrij na arrestatie met klimaatactivisten”, 13 oktober 2021, https://

www.ad.nl/binnenland/ad-verslaggever-en-fotograaf-weer-vrij-na-arrestatie-met-klimaatactivisten~aacad7f1/ 311 Rechtbank Den Haag, 8 september 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9219, r.o. 4.2. 312 Inbeslagname kan alleen bij tussenkomst van een rechter. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 30. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 200 en 211. Vertegenwoordiger van de Vrijheid van de Media, Special Report, 2020, p. 6. 313 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 194. Zie ook ibid, par. 200.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

67

7.2 Evaluatie, leren en verantwoording

“De overheid moet evalueren, leren van fouten, excuses maken en waar nodig schade compenseren. Het belang om mensen recht te doen kan ik niet genoeg benadrukken.” Dagmar Oudshoorn, directeur Amnesty International Nederland.

Onderdeel van een effectieve waarborging van het demonstratierecht is de bereidheid het eigen handelen te evalueren en voor gemaakte fouten publieke verantwoording af te leggen.314 Uit de evaluaties kunnen bovendien lessen getrokken worden die een effectieve bescherming van het demonstratierecht in de toekomst ten goede komen.315 Gemeenten en justitie moeten schendingen van het demonstratierecht, waaronder onrechtmatige beëindiging van protest of overmatig gebruik van geweld door beide zijden, (laten) onderzoeken door onafhankelijke instanties.316 De verantwoordelijken moeten worden gestraft, en slachtoffers moeten op de hoogte zijn van de rechtsmiddelen die voor hen openstaan.317 Als vijandig publiek een demonstratie verstoort of bedreigt moet het Openbaar Ministerie voortvarend en uit eigen beweging strafrechtelijk onderzoek instellen. Daarmee geeft zij uitdrukking aan het grote belang van het recht op demonstratie en het verbod op eigenrichting. Een demonstratie van Kick Out Zwarte Piet in Volendam werd in december 2021 bekogeld met eieren, vuurwerk, oliebollen en visafval.

De actiegroep deed aangifte.318 Uit navraag bij Kick Out Zwarte Piet bleek dat het Openbaar Ministerie ten tijde van dit schrijven slechts een van de veronderstelde geweldplegers heeft kunnen identificeren, ondanks allerlei beeldmateriaal (zowel foto als video) dat bij de aangifte was gevoegd; de demonstratie is vanuit verschillende hoeken gefilmd en gefotografeerd. Die beelden zijn overigens ook terug te vinden op verschillende (sociale) mediakanalen. Het Openbaar Ministerie verklaart dat zij slechts deze ene verdachte zou kunnen vervolgen, en stelt voor de zaak af te doen via een bemiddelingsgesprek onder leiding van de rechtbank. Of er na dat gesprek nog een straf volgt hangt af van de rechter. Amnesty vindt het zorgelijk dat het Openbaar Ministerie blijkbaar niet in staat is geweest meer verdachten te identificeren. Ook vindt Amnesty het zorgelijk dat bij openlijke geweldpleging op deze schaal tegen een vreedzaam protest het Openbaar Ministerie niet uit eigen beweging tot vervolging over lijkt te zijn gegaan; pas nadat Kick Out Zwarte Piet aangifte had gedaan leek er onderzoek te zijn verricht. Het optreden van de politie tijdens het woonprotest in Rotterdam in oktober 2021 is tot op heden eveneens niet door onafhankelijke onderzoekers geëvalueerd.

Op 17 oktober 2021 gebruikte de politie geweld tegen demonstranten.319 Amnesty heeft de situatie uitvoerig gedocumenteerd en met meerdere betrokkenen gesproken, onder wie demonstranten die gewond waren geraakt door het politiegeweld. Voor zover bij Amnesty bekend raakte geen agent gewond.320 314 OVSE/ODIHR, Handbook, 2020, p. 40. 315 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1485. 316 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 170. 317 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 40. 318 Prakken d’Oliveira, “KOZP doet aangifte na Volendamse geweldsexplosie tegen vreedzame demonstranten”, 17 december 2021, https://www.prakkendoliveira.nl/nl/nieuws/2021/kozp-doet-aangifte-na-volendamse-geweldexplosie-tegen-vreedzame-demonstranten 319 Zie onder andere het nieuwbericht en liveblog van het AD, “Acht arrestaties bij woonprotest na onrust”, 17 oktober 2021, https://www.ad.nl/binnenland/acht-arrestaties-bij-woonprotest-na-onrust~a482445d/ 320 Deze documentatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

68

Bij aankomst van de demonstratie op de Erasmusbrug isoleerde politie en ME een groep van enkele tientallen demonstranten. De politie zegt aanwijzingen te hebben gehad dat een groep in het zwart geklede demonstranten, het zogeheten Zwart Blok, “voor escalatie wilde zorgen”, waarop zij de groep heeft geïsoleerd en een deel van hen in een tram heeft afgevoerd naar een andere locatie.321 De rest van de stoet werd gesommeerd door te lopen; een journaliste liet via Twitter weten dat de demonstranten dat weigerden uit solidariteit met de omsingelde groep. 322 De situatie escaleerde en de politie gebruikte geweld tegen de demonstranten. Het is onduidelijk waarom de politie op deze gewelddadige wijze heeft ingegrepen bij een vreedzaam protest. Op een video is bijvoorbeeld te zien hoe politie in burger iemand met een rood hesje aan (dus waarschijnlijk een vrijwilliger van de ordedienst/sfeerbeheer) belaagt. De ME voert daarop een charge uit en begint in te slaan op zittende, vreedzame demonstranten.323 Ook geeft de politie later zelf fragmenten van dronebeelden vrij, waarop volgens de politie te zien zou zijn dat het politiegeweld een gerechtvaardigde reactie was op provocaties. Amnesty was en is er echter niet van overtuigd dat deze dronebeelden geen vertekend beeld laten zien.

De keuze van de politie om een groep uit een vreedzaam protest te isoleren, en daarna met de wapenstok mensen te slaan die geen gevaar vormden en bijvoorbeeld op de grond zaten, met hun rug naar de politie stonden, hun handen omhoog hielden, enzovoort, is wel te zien op de amateurvideo’s die circuleren, maar niet op de dronebeelden.324 De organisatie van Woonopstand heeft herhaaldelijk om onafhankelijk onderzoek gevraagd, maar daar is tot op heden geen gehoor aan gegeven. De evaluatie uitgevoerd door de driehoek – burgemeester Aboutaleb, de Rotterdamse politiechef en de hoofdofficier van Justitie – acht zij ontoereikend. De organisatie van het woonprotest heeft onvoldoende vertrouwen in de afhandeling door de gemeente.325 Een overheid die publieke verantwoording ontwijkt en haar eigen handelen niet extern wil laten onderzoeken en evalueren voedt wantrouwen. Amnesty heeft de ontwikkelingen gevolgd en deelt de mening van Woonopstand dat de incidenten die zich volgens de driehoek zouden hebben voorgedaan het excessieve en gewelddadige ingrijpen van de politie niet lijken te rechtvaardigen. Het vertrouwen in de overheid en de legitimiteit van overheidsoptreden zal versterkt worden als de overheid effectief en publiek verantwoording aflegt en haar handelen (laat) evalueren, om zo het demonstratierecht in de toekomst beter te kunnen waarborgen.

7.3 Toezichthouders 7.3.1. Nationale ombudsman De Nationale ombudsman is de beroepsinstantie voor klachten over onbehoorlijk optreden van de overheid. De bevoegdheden van de Nationale ombudsman zijn vastgelegd in de Wet Nationale ombudsman. In de context van het demonstratierecht kunnen burgers bijvoorbeeld een klacht indienen over het optreden van de politie tijdens een demonstratie, of over het onterecht beëindigen van een demonstratie door de burgemeester. Zo’n klacht moet wel eerst door de overheidsinstantie zelf

321 NOS, “Politie grijpt in bij protestmars tegen woningcrisis”, 17 oktober 2021, https://nos.nl/artikel/2402006-politie-grijpt-in-bij-protestmars-tegen-woningcrisis 322 Brenda Stoter Boscolo, Twitter-post, 17 oktober 2021, https://twitter.com/BrendaStoter/status/1449757292568752128: “Groep Antifa riep anti-politieleuzen en staken fakkels af. Politie kwam, hield hele woonopstand tegen. Begin stoet riep op tot solidariteit: bij elkaar blijven. Grimmige sfeer. Veel politiepaarden, rennende mensen. #woonopstand #WoonProtest”. 323 Vind Dit!, “POLITIEGEWELD tegen vredige demonstranten op de Erasmusbrug bij Woonopstand”, 18 oktober 2021, https://www.youtube.com/watch?v=IjmDRT3hJlw 324 NRC, “Politie is klaar met ‘trial by social media’”, 1 november 2021, https://www.nrc.nl/nieuws/2021/11/01/politie-kiestnu-zelf-voor-de-aanval-2-a4063875 325 Woonopstand, “Reactie Woonopstand op evaluatie driehoek”, 5 april 2022, https://woonopstand.nl/wp-content/uploads/2022/04/Reactie-Woonopstand-op-evaluatie-driehoek-5-april-2022.pdf

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

69

behandeld zijn. Wanneer dat geen bevredigende oplossing biedt, kan de burger de klacht voorleggen aan de Nationale ombudsman.326 De ombudsman kan verder zelfstandig onderzoek doen en op basis daarvan een rapport publiceren. De rapporten Demonstreren staat vrij. Veelgestelde vragen van demonstranten uit 2007 en Demonstreren, een schurend grondrecht? uit 2018 zijn hier voorbeelden van. De overheidsinstantie en medewerkers moeten meewerken aan het onderzoek, en ook getuigen zijn verplicht om mee te werken. De oordelen en het advies van de Nationale ombudsman zijn niet bindend; het overheidsorgaan is niet verplicht het oordeel over te nemen. Het bepaalt zelf welke gevolgen het oordeel van de Nationale ombudsman heeft. De ombudsman stelt zelf dat overheden bijna altijd de adviezen overneemt.327 De barrieres die Amnesty ziet in de praktijk sinds het verschijnen van bovengenoemd rapport uit 2018, maken desalniettemin duidelijk dat veel van de aanbevelingen (nog) niet opgevolgd zijn in de praktijk. In veel Wom brieven staan talloze beperkingen en voorschriften die niet (voldoende) gemotiveerd worden (zie ook paragraaf 5.1.3 Het Wom-besluit). Ook de aanbevelingen over het doen van aanhoudingen in de context van een demonstratie worden niet (voldoende) opgevolgd.

Dat blijkt onder meer uit een eigen rapport van de Nationale ombudsman uit mei 2022, waarin de klacht van een vrouw die tijdens een demonstratie werd aangehouden gegrond werd verklaard.328 De Nationale ombudsman herhaalt nog eens dat demonstranten alleen op zeer goede gronden mogen worden aangehouden, omdat hiermee hun demonstratievrijheid op dat moment wordt beëindigd. De aanhouding moet in verhouding staan tot het vergrijp (proportioneel zijn) en minder vergaande middelen moeten eerst overwogen zijn (subsidiariteit). Op het moment dat een demonstrant wordt aangehouden, mag over de grond van aanhouding geen twijfel zijn. Feiten en omstandigheden die grond waren voor de aanhouding moeten dus goed zijn vastgelegd in een proces-verbaal. In dit geval is dat niet gebeurd, waardoor het handelen van de politie niet toetsbaar en controleerbaar is. De ombudsman is daarom van oordeel dat de politie haar verantwoordelijkheid onvoldoende neemt. Ook over de afhandeling van de klacht is de ombudsman zeer kritisch: de politie heeft de klacht over de aanhouding en het verblijf op het politiebureau afgedaan met een brief van de klachtencoördinator. De politie heeft hiermee het vereiste van fair play geschonden: de overheid moet zorgen voor een eerlijke gang van zaken.

Het optreden van de politie tijdens het Woonprotest in Rotterdam op 17 oktober 2021 maakt eveneens duidelijk dat de aanbevelingen van de Nationale ombudsman ook in grote gemeenten waar meerdere demonstraties per week plaatsvinden, zoals Rotterdam, niet overgenomen zijn (zie ook paragraaf 7.2 Evaluatie, leren en verantwoording). De tientallen aanhoudingen op grond van slechts een vermoeden van mogelijk strafbaar handelen zijn niet getoetst, en het optreden van de politie is tot op heden niet extern geëvalueerd. En dat terwijl de Nationale ombudsman toch al in 2018 opmerkte dat “het feitelijke optreden voor en tijdens de demonstratie het meest belangrijk is. Excuses aanbieden achteraf is niet voldoende en kan verkeerd optreden niet alsnog legitimeren. Iemand arresteren alleen om uit te zoeken of zijn gedrag of uiting eventueel strafbaar is, is uit den boze. Het kwaad is dan immers al geschied.” 329

326 Nationale ombudsman, ‘Wat doet de Nationale ombudsman’, https://www.nationaleombudsman.nl/de-nationale-ombudsman/wat-doet-de-nationale-ombudsman/zo-werken-wij#effect-van-het-oordeel-van-de-nationale-ombudsman (bezocht op 2 november 2022), “Effect van het oordeel van de Nationale ombudsman”. 327 Nationale ombudsman, ‘Wat doet de Nationale ombudsman’, https://www.nationaleombudsman.nl/de-nationale-ombudsman/wat-doet-de-nationale-ombudsman/zo-werken-wij#effect-van-het-oordeel-van-de-nationale-ombudsman (bezocht op 2 november 2022), “Zo werken wij”. 328 Nationale ombudsman, De politie legt onvoldoende verantwoording af over aanhouding bij protestactie, rapport 2022/092, 10 mei 2022, https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/rapporten/2022092 329 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 53-54.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

70

Een deel van de aanbevelingen in dit rapport in dit en voorgaande hoofdstukken sluiten dan ook aan bij de aanbevelingen die de Nationale ombudsman deed in zijn rapport uit 2018.330 7.3.2. College voor de Rechten van de Mens Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College) beschermt en bevordert de mensenrechten in Nederland in algemene zin. Het College doet onderzoek en rapporteert en doet aanbevelingen over de bescherming van de mensenrechten. In specifieke gevallen kan het College op basis van een klacht oordelen of er sprake is van discriminatie.331 De taken en bevoegdheden zijn vastgelegd in de Wet College voor de rechten van de mens. Het College kan geen klachten beoordelen van burgers die stellen dat hun demonstratierecht is geschonden. Wel rapporteert het instituut bijvoorbeeld aan het VN-Mensenrechtencomité over de naleving van het IVBPR in Nederland.332 Zo signaleerde het College onder meer dat de Wom niet in lijn is met de mensenrechtenverdragen, bijvoorbeeld op het punt dat een demonstratie verboden kan worden enkel omdat de kennisgeving niet (tijdig) is gedaan.333 Verder wees het op enkele tekortkomingen in de bescherming van het demonstratierecht.

Het mensenrechteninstituut uitte zijn zorgen over het misbruik van bevoegdheden door gemeenten en politie tijdens demonstraties, en noemt daarbij burgemeesters die vreedzame antiZwarte Pietprotesten inperkten vanwege de vrees voor heftige reacties van voorstanders van Zwarte Piet en daaruit voortvloeiende openbare orde verstoringen. 334 Daarnaast maakt de toezichthouder zich zorgen over het chilling effect dat uitgaat van de veelvuldige ID-checks, videosurveillance en het niet toelaten van demonstraties die niet vooraf waren gemeld.335 Net als de aanbevelingen van de Nationale ombudsman zijn ook de aanbevelingen van het College niet bindend. In 2018 deed het mensenrechteninstituut onderzoek naar hoe Nederlanders aankijken tegen de vrijheid van meningsuiting en demonstratievrijheid.336 In opdracht van Amnesty is in de zomer van 2022 een vervolgonderzoek uitgevoerd.337

7.4 Gebrekkige rechtsbescherming Demonstranten hebben recht op effectieve en snelle rechtsmiddelen als het gaat om beslissingen die hun demonstratierecht inperken. 338 In de praktijk zijn er echter veel barrières en de procedures zijn veelal traag, langdurig en soms erg ingewikkeld. Uit contact met demonstranten weet Amnesty dat de burgemeester de Wom-brief in veel gevallen pas vlak voor de demonstratie deelt met de activisten. Bovendien is dit besluit de enige beslissing die (uiteindelijk) voorgelegd kan worden aan de (bestuurs)rechter (zie kader Rechtsbescherming hieronder). 330 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018. 331 College voor de Rechten van de Mens, ‘Discriminatie en gelijke behandeling’, https://www.mensenrechten.nl/mensenrechten-voor-jou/discriminatie-en-gelijke-behandeling/discriminatieklachten-en-verzoek (bezocht op 2 november 2022), “Procedure voor de behandeling van discriminatieklachten”. 332 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019. 333 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019, p. 22. 334 College voor de Rechten van de Mens, Report, 2019, p. 21. 335 Ibid. 336 College voor de Rechten van de Mens, Zolang we het maar eens zijn.

Nederlanders over de vrijheid van meningsuiting en demonstratievrijheid, 14 november 2018, https://publicaties.mensenrechten.nl/publicatie/97365c69-a94e-4869-ac67ae2a44fb6923 337 I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/09/ Definitief-rapport-Amnesty-Demonstratievrijheid.pdf 338 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 28-29. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 36(c). OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 125.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

71

Aanwijzingen die burgemeesters geven tijdens een protest zijn formeel gezien geen besluit, en ook het optreden van de politie bij demonstraties wordt veelal niet vastgelegd. Terwijl het niet opvolgen van een aanwijzing (en ambtelijk bevel) strafbaar is.339

Rechtsbescherming Het besluit van de burgemeester, waarin de afspraken tussen organisatie en gemeente op schrift zijn gesteld, noemen we vaak de Wom-brief of het Wom-besluit. Dit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is belangrijk omdat een bezwaarprocedure, en uiteindelijk toetsing door de bestuursrechter, alleen mogelijk is bij een besluit volgens de definitie van de Awb. Demonstranten die te maken krijgen met onrechtmatige voorschriften, beperkingen of een verbod kunnen dus een bezwaarschrift indienen bij de gemeente. Dit moet binnen zes weken na datum van het besluit. Een commissie beoordeelt dit bezwaar. In sommige gevallen is dat een onafhankelijke commissie, maar het kan ook zijn dat de interne afdeling bezwaar het bezwaarschrift afhandelt. Daarna is het mogelijk de beslissing op het bezwaarschrift voor te leggen aan de bestuursrechter. Beroep is mogelijk tot aan de hoogste instantie, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een procedure neemt dus wel wat tijd in beslag; soms kan het wel langer dan een jaar duren voor een zaak bij de rechter komt. Meestal heeft de demonstratie dan al plaatsgevonden. Een uitspraak van de rechter is wel nog steeds belangrijk, vanwege het feit dat er vaker in de gemeente gedemonstreerd zal worden, waardoor anderen met dezelfde inperkingen te maken kunnen krijgen.

Om direct een uitspraak te krijgen over een opgelegde beperking, nog voordat het protest plaatsvindt, kunnen organisaties hun zaak voorleggen aan de voorzieningenrechter; die kan een voorlopige uitspraak doen in spoedeisende kwesties. Deze rechter kan bijvoorbeeld bepalen dat een verbod (of een beperking) opgeheven moet worden zodat de demonstratie alsnog doorgang kan vinden (op de manier die de organisaties willen). Alle procedures in het bestuursrecht kunnen in principe zonder tussenkomst van een advocaat gevoerd worden, maar dat is niet raadzaam, omdat er ook allemaal formele vereisten zijn waaraan voldaan moet worden. Een besluit dat niet op schrift staat, zoals een mondeling afgegeven noodbevel maar ook een aanwijzing van de burgemeester tijdens een demonstratie, is in principe geen besluit volgens de Awb. Ook van een noodverordening kan het zijn dat deze niet als besluit aangemerkt wordt. Een bezwaarprocedure en toetsing door de rechter zijn dan vaak niet mogelijk. Hooguit kunnen demonstranten een klacht indienen. Wanneer deze niet naar tevredenheid is afgehandeld, kunnen ze hun bezwaren voorleggen aan de Nationale ombudsman. Naast de bestuursrechtelijke weg kunnen demonstranten zich in sommige gevallen wenden tot de civiele rechter.

Er zal dan aangetoond moeten worden dat er sprake is van onrechtmatige regelgeving (bijvoorbeeld in de vorm van een noodverordening) waar de demonstrant schade door heeft geleden. Of, in het geval van een kort geding, moet aangetoond worden dat het handelen van de overheid onrechtmatig is en dat er een

339 Wom, artikel 11. Zie ook de Richtlijn voor strafvordering niet opvolgen ambtelijk bevel of gedragsaanwijzing (2015R004), https://www.om.nl/onderwerpen/beleidsregels/richtlijnen-voor-strafvordering-resultaten/richtlijn-voor-strafvordering-niet-opvolgen-ambtelijk-bevel-of-gedragsaanwijzing-2015r004

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

72

spoedeisend belang is. Civiele procedures zijn echter langdurig, ingewikkeld en vaak erg kostbaar, mede omdat het niet raadzaam is de procedure zonder ondersteuning van een advocaat te voeren.340 Ten slotte hebben demonstranten de mogelijkheid een klacht in te dienen over het handelen van een burgemeester of de politie, voor, tijdens of na een demonstratie. Dit kunnen zij doen bij politie en gemeente zelf. Is de klacht niet naar tevredenheid behandeld, dan kan de Nationale ombudsman gevraagd worden er naar te kijken (zie ook paragraaf 7.3.1 Toezichthouders - Nationale ombudsman). Een rechter toetst dergelijke klachten niet. Uitsluitend de klachtenprocedures (en het daarbij behorende oordeel) die bij de Nationale ombudsman terecht komen worden gepubliceerd. Van alle overige klachtenprocedures nemen dus alleen de betrokkenen kennis van het oordeel. Een gemiste kans wat Amnesty betreft; publicatie van het (geanonimiseerde) oordeel zou bijdragen aan een betere rechtsbescherming van de demonstrant. Bovendien draagt het bij aan een betere waarborging van het demonstratierecht; niet alleen de betrokken gemeente zal het oordeel mee (moeten) nemen in een volgend, vergelijkbaar geval, maar dit dient ook op landelijk niveau te gebeuren. Er zijn gespecialiseerde ngo’s en advocatenkantoren waar demonstranten terecht kunnen voor juridisch advies en bijstand.

Kijk voor meer informatie op de website van Amnesty.

In slechts een heel klein deel van de gevallen waarin vooraf een demonstratie ingeperkt wordt, lukt het om de aangevochten beperkingen nog vóór de aanstaande demonstratie via de voorzieningenrechter van tafel te krijgen. De termijn tussen het Wom-besluit en de demonstratie is vaak erg kort. Omdat de procedures ingewikkeld zijn en het raadzaam is deze met hulp van een advocaat te voeren (zie kader Rechtsbescherming hierboven) zijn demonstranten afhankelijk van de bereidwilligheid en beschikbaarheid van een advocaat. Aan het inschakelen van een advocaat zijn bovendien over het algemeen kosten verbonden. Al met al ziet Amnesty in de praktijk dat in veel gevallen toetsing van onrechtmatige Wom-besluiten door de voorzieningenrechter niet haalbaar blijkt. De bestuursrechter doet zelfs pas uitspraak nadat de bezwaar- én de beroepsprocedure doorlopen zijn. Dat kan weken, maanden of soms jaren later zijn. De organisatie van het Protestival, dat plaatsvond in december 2019, kreeg pas in mei 2022 gelijk341, de Amnestygroepen in Maastricht die samen met een individuele burger een procedure voerden, moesten bijna vier jaar wachten op een uiteindelijk oordeel.342 Wanneer burgemeesters een demonstratie inperken op grond van de noodbevoegdheden is de rechtsbescherming mogelijk nog gebrekkiger (zie ook kader Rechtsbescherming hierboven).

Zeker bij grote demonstraties en blokkades ligt willekeur op de loer; een deel van de aangehouden demonstranten ontvangt een boete, anderen horen nooit meer iets van het Openbaar Ministerie, weer anderen krijgen een bezoekje van de wijkagent die komt polsen wat de voornemens zijn bij volgende demonstraties. Dit laatste is een onrechtmatige inbreuk op de privacy waar bovendien een chilling effect vanuit gaat.

340 Amnesty is niet bekend met organisaties of demonstranten die civiele zaken hebben aangespannen over in hun ogen onrechtmatig overheidsingrijpen bij hun vreedzame protest. 341 Greenpeace Nederland, “Rechter stelt Greenpeace in gelijk over Protestival op Schiphol”, 2 mei 2022, https://www.greenpeace.org/nl/klimaatverandering/51912/rechter-stelt-greenpeace-in-gelijk-over-protestival-schiphol/ 342 Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www. amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

73

Demonstranten die te maken hebben gehad met onrechtmatig geweld tijdens een demonstratie, wacht een langdurig en emotioneel zwaar proces. Onderzoek naar en toetsing van de geweldstoepassing door de politie kan plaatsvinden in een strafrechtelijke procedure, in een intern disciplinair traject of in een politieklachtenprocedure. In een klachtenprocedure beoordeelt de politie de klacht zelf. Pas nadat de klacht ongegrond is verklaard door de politie kan een slachtoffer in beroep gaan bij de Nationale ombudsman en volgt een quasi-juridische beoordeling; het oordeel van de ombudsman is immers niet juridisch bindend (zie ook paragraaf 7.3.1 Toezichthouders - Nationale ombudsman). Enkele tientallen mensen zoeken jaarlijks contact met Amnesty over het in hun ogen onprofessionele en onbehoorlijke politieoptreden tijdens demonstraties. Amnesty adviseert mensen over het algemeen om een klacht in te dienen of aangifte te doen. Slechts een (klein) deel doet dit. Amnesty heeft in de afgelopen jaren de behandeling van meerdere aangiftes en klachten over politiegeweld gevolgd. Veelal duurde de afhandeling lang.

Amnesty maakt daarnaast uit gesprekken met demonstranten op dat veel van hen de (uitkomst van de) procedure als onbevredigend ervaren; ze hebben weinig vertrouwen in een onafhankelijk oordeel en hebben last van de negatieve gevoelens die door de (lengte van) de procedure weer opgerakeld worden. Bij verschillende protesten tegen de gaswinning in de provincie Groningen in augustus 2018 heeft de politie fors geweld met behulp van de wapenstok toegepast tegen vreedzame demonstranten.343 De politie erkende achteraf dat het geweld disproportioneel was.344 Daarmee was voor de politie de zaak afgedaan. Amnesty stond in contact met meerdere demonstranten. Geen van hen heeft voor zover Amnesty bekend een klacht over de geweldstoepassing door de politie ingediend.345 Eén demonstrant heeft aangifte gedaan. Die zaak werd echter geseponeerd, ondanks de beschikbaarheid van beelden waarop te zien is hoe de agent met een bovenhandse slag met de wapenstok de demonstrant op zijn slaap raakt, met een hoofdwond als gevolg. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, dat de klacht over het sepot behandelde, oordeelde dat opzet van de agent niet was bewezen; de betrokken agent kon het zich niet herinneren. De demonstrant heeft de zaak voorgelegd aan het EHRM.346 Klachten, bij de politie of bij een ander overheidsorgaan, worden niet getoetst door een rechter.

Ze leiden daarom (op zijn best) tot een niet-bindend oordeel en worden (evenals bezwaarprocedures die niet voor de rechter komen) op gemeenteniveau afgedaan. Gemeenten lijken uitspraken in deze procedures bovendien niet met elkaar te delen; ze hoeven ze in ieder geval niet te publiceren. Ook hierdoor staat de rechtsbescherming van demonstranten onder druk.

Aanbevelingen •

Zorg voor een transparante besluitvorming en onafhankelijk toezicht op de waarborging van het demonstratierecht. Geef journalisten, ongeacht of zij geaccrediteerd zijn, en onafhankelijke waarnemers de ruimte om hun rol te vervullen. Zorg voor adequate, voortvarende en onafhankelijke evaluatie van eventueel onrechtmatig ingrijpen.

•

Geef opvolging aan de aanbevelingen van mensenrechtentoezichthouders. Deze aanbevelingen zijn gericht op het voorkomen van onbehoorlijk en onprofessioneel overheidsoptreden. Opvolging van aanbevelingen zijn in het belang van zowel burgers als overheid.

343 Volkskrant, “Opnieuw klappen voor klimaatactivisten Groningen: politie spreekt over ‘communicatiefout’”, 30 augustus 2018, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/opnieuw-klappen-voor-klimaatactivisten-groningen-politie-spreekt-over-communicatiefout~b3cbafa4/ en NOS, “Politie Groningen gebruikt weer wapenstok bij gasprotest: ‘communicatiefout’”, 30 augustus 2018, https://nos.nl/artikel/2248117-politie-groningen-gebruikt-weer-wapenstok-bij-gasprotest-communicatiefout 344 Politie, “Politie kijkt terug op rol tijdens actieweek Code Rood”, 15 februari 2019, https://www.politie.nl/nieuws/2019/ februari/15/01-politie-kijkt-terug-op-rol-tijdens-actieweek-code-rood.html 345 Demonstranten hebben wel geklaagd over excessieve surveillance en zijn op dat punt grotendeels in het gelijk gesteld. 346 AD, “Demonstrant klaagt bij Europees Hof over politiegeweld”, 31 januari 2022, https://www.ad.nl/groningen/demonstrant-klaagt-bij-europees-hof-over-politiegeweld~a32b09b6/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

74

•

Onderzoek klachten over disproportioneel politiegeweld of andere mensenrechtenschendingen. Dit onderzoek dient voortvarend, grondig, onpartijdig en onafhankelijk te zijn. Slachtoffers van mishandeling door de politie en andere wetshandhavers dienen passende genoegdoening te krijgen en de verantwoordelijke wetshandhavers moeten effectief worden gesanctioneerd.

•

Zorg dat politieagenten en andere wetshandhavers identificeerbaar zijn. Amnesty pleit voor het zichtbaar aanbrengen van naam of nummer op het uniform; het desgevraagd tonen van een pas of badge is onvoldoende.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

75

Hoofdstuk 8. Aanbevelingen

Waarborg het demonstratierecht in Nederland door de wet, lokale regels en de praktijk in lijn te brengen met de mensenrechten. AAN DE WETGEVER EN LANDELIJKE OVERHEID 1. Stimuleer de invoering van een laagdrempelige kennisgevingsprocedure, die in lijn is met de mensenrechten, in alle gemeenten. Inrichting van een (min of meer) uniforme kennisgevingsprocedure in gemeenten zal bijdragen aan een betere borging van het demonstratierecht. 2. Overweeg om een landelijk (online) platform in te richten voor kennisuitwisseling omtrent het demonstratierecht. Hierop zouden met name gemeente- en politieambtenaren op toegankelijke wijze jurisprudentie, actualiteiten en andere informatie kunnen uitwisselen. 3. Versterk toezicht en verantwoording. Zorg voor adequaat, voortvarend en onafhankelijk onderzoek en evaluatie van mogelijk onrechtmatig en onprofessioneel overheidshandelen rondom demonstraties. 4. Geef opvolging aan de aanbevelingen van mensenrechtentoezichthouders. Deze aanbevelingen zijn gericht op het voorkomen van onbehoorlijk en onprofessioneel overheidsoptreden. Opvolging van aanbevelingen zijn in het belang van zowel burgers als overheid. 5. Breng de Wet openbare manifestaties in lijn met de mensenrechten: •

Schrap de mogelijkheid om demonstraties te beperken op grond van het verkeersbelang in artikel 2 Wom. Deze bepaling is in strijd met mensenrechten. Autoriteiten mogen geen beperkingen stellen aan een demonstratie uitsluitend op grond van het verkeersbelang.

•

Schrap de wettelijke mogelijkheid om een protest te verbieden of beëindigen vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift in artikel 7 (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een protest niet verbieden, beperken of beëindigen uitsluitend vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Schrap de mogelijkheid tot het bestraffen van deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift in artikel 11 (1) (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een demonstrant niet bestraffen uitsluitend vanwege het deelnemen aan een niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met een voorschrift.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

76

AAN BURGEMEESTERS EN GEMEENTERADEN 6. Richt de kennisgevingsprocedure toegankelijk en conform de mensenrechten in. De kennisgevingsprocedure dient uitsluitend ter adequate voorbereiding op het faciliteren van de demonstratie en mag niet het karakter hebben van een authorisatieprocedure. Een onnodig complexe, bureaucratische procedure vormt een belemmering voor de vrije uitoefening van het demonstratierecht. De gemeente mag alleen die informatie opvragen die noodzakelijk is voor het faciliteren van de demonstatie, zoals tijd, datum, duur en locatie of route van de demonstratie, en de contactgegevens van de organiserende partij. Amnesty raadt aan om in het Wom-besluit niet alleen de plichten van demonstranten op te nemen, maar ook hun rechten en de gemaakte afspraken. 7. Geef demonstranten het voordeel van de twijfel; het uitgangspunt moet zijn dat de demonstratie vreedzaam is. Benader demonstranten vanuit vertrouwen, communiceer duidelijk met alle betrokkenen, kom afspraken na en wijzig deze niet kort van tevoren. 8. Faciliteer ook die demonstraties waarvoor geen (tijdige) kennisgeving is gedaan volledig. Leg in ieder geval geen sancties op voor het niet (tijdig) doen van een kennisgeving. Het ontbreken van een kennisgeving mag nooit de enkele reden zijn voor een verbod, beëindiging of andere inperking van een demonstratie. 9.

Verbind alleen voorschriften aan een demonstratie wanneer die noodzakelijk en proportioneel zijn voor een legitiem doel: de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen. De keuze voor de tijd, plaats en vorm van de demonstratie ligt in beginsel bij de demonstranten. Verbind geen voorschriften enkel en alleen vanuit het afdekken van mogelijke risico’s; er kunnen ter plekke nog altijd aanwijzingen gegeven worden. Verbind geen voorschriften aan een demonstratie op basis van de inhoud; op strafbare uitingen kan gehandhaafd worden tijdens of na het protest. Het verkeersbelang is op zichzelf staand geen legitieme grond voor beperkingen. Iedere inperking dient gemotiveerd te worden. 10. Leg geen standaard- en generieke beperkingen of verboden op. Het demonstratierecht biedt geen ruimte voor algemene, standaardbeperkingen of -verboden; iedere demonstratie is anders, voor elke demonstratie moet de burgemeester een eigen/aparte afweging maken of inperkingen een legitiem doel dienen, noodzakelijk en proportioneel zijn. 11. Bescherm protesten tegen vijandig publiek, onder meer door voldoende politieaanwezigheid. De aanwezigheid van vijandig publiek mag niet leiden tot voorschriften die het vreedzame protest beperken.

Zorg ervoor dat politie voortvarend en proactief optreedt tegen de dreiging van geweld tegen een vreedzaam protest; verdedig tegenover overige burgers het demonstratierecht van iedere burger. 12. Zet geen noodbevoegdheden in voor het reguleren van demonstraties. De Wom biedt in de meeste gevallen voldoende mogelijkheden om, indien noodzakelijk, beperkingen aan demonstraties te stellen. Wanneer vanwege uitzonderlijke omstandigheden toch wordt overgegaan tot noodbevoegdheden, moet dit schriftelijk worden besloten en duidelijk worden gecommuniceerd. Voor demonstrantenmoet duidelijk zijn van welke rechtsmiddelen zij gebruik kunnen maken om een dergelijk besluit te laten toetsen. 13. Zorg voor een transparante besluitvorming en onafhankelijk toezicht op de waarborging van het demonstratierecht. Zorg voor adequaat, voortvarend en onafhankelijk onderzoek naar en evaluatie van eventueel onrechtmatig en onprofessioneel overheidshandelen.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

77

AAN DE POLITIE EN HET OPENBAAR MINISTERIE 14. Beperk de voorbereiding op een demonstratie niet tot het anticiperen op mogelijke problemen en hoe te reageren op eventuele geweldsuitbarstingen. Zoek in plaats daarvan naar manieren om het protest beter mogelijk te maken en spanningen te de-escaleren. 15. Beschouw de demonstratie en demonstranten als vreedzaam, zolang het tegendeel niet vaststaat. Wanneer een deel van de demonstranten geweld gebruikt, moet de politie ervoor zorgen dat de vreedzame demonstranten hun protest kunnen voortzetten. Bij (dreigend) geweld van vijandig publiek dient de politie zich zodanig te positioneren dat zij het vreedzame protest beschermt. 16. Treed voortvarend op tegen vijandig publiek. Bescherm het vreedzame protest. Maak onderscheid tussen tegendemonstranten en vijandig publiek; het verhinderen of verstoren van een demonstratie van anderen is strafbaar. 17. Geef journalisten, ongeacht of zij geaccrediteerd zijn, en onafhankelijke waarnemers de ruimte om hun rol te vervullen. Het werk van journalisten en onafhankelijke waarnemers valt ook onder de bescherming van het demonstratierecht. 18. Overweeg om een speciaal demonstratieteam in te richten dat getraind is op dialoog, naar voorbeeld van de Amsterdamse Vredeseenheid. Agenten moeten de-escalerend optreden en zoveel mogelijk contact onderhouden met de demonstranten.