Lijst ingekomen stukken

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

31

op zichzelf nog geen beperking van het recht op protest.124 Per demonstratie zal de burgemeester de situatie moeten beoordelen, maar wanneer de overheid een demonstratieverbod afkondigt enkel en alleen op grond het verkeersbelang, is het belang van het demonstratierecht onterecht benadeeld, zo stelt het EHRM.125 Ook de Speciale VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid stelt dat enige verkeershinder getolereerd moet worden.126 Het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) heeft zich al kritisch uitgelaten over deze bepaling in de Nederlandse wet en stelt dat een dergelijke beperking indruist tegen de internationale mensenrechtenstandaard, ook al wordt deze misschien in de praktijk zelden gebruikt.127 Amnesty pleit ervoor om de Nederlandse wet en praktijk in overeenstemming te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen. Dat betekent dat demonstraties niet mogen worden ingeperkt louter op grond van het verkeersbelang.

4.2 Gebrek aan kennis en begrip Een andere oorzaak voor de in dit rapport benoemde barrières ziet Amnesty in een gebrek aan kennis en begrip van de reikwijdte en het belang van het demonstratierecht in Nederland. Een meerderheid van de Nederlanders vindt dat demonstraties nodig zijn voor maatschappelijke verandering, en zelfs zeven op de tien mensen vindt dat iedereen vrij moet zijn om te demonstreren.128 Toch denkt ook circa de helft van de mensen in Nederland dat een demonstratie verboden kan worden omdat deze niet is aangemeld of vanwege overlast voor winkeliers.129 En meer dan de helft van de Nederlanders vindt dat een demonstratie van te voren verboden moet kunnen worden wanneer er geweld dreigt te ontstaan tussen voor- en tegenstanders.130 Dat ligt echter veel genuanceerder (zie paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn en paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden. Zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5 ). Amnesty ziet dat door onvoldoende en onjuist begrip van het demonstratierecht, mensen oproepen tot generieke demonstratieverboden en burgemeesters onder druk zetten om preventief in te grijpen op demonstraties en de inhoud van demonstraties. Een onjuist begrip van het demonstratierecht werkt intolerantie en zelfs eigenrichting in de hand.

Meer voorlichtingsmateriaal over het demonstratierecht kan hier een verschil in maken, zoals de video die het Openbaar Ministerie maakte over het belang van vervolging in de blokkeerfriezenzaak.131

“Demonstraties worden te vaak gezien als veiligheidsrisico in plaats van een mensenrecht dat zo goed mogelijk moet worden gefaciliteerd. Het is juist nu, in tijden van toenemende maatschappelijke spanningen, van groot belang ervoor te zorgen dat iedereen die vreedzaam wil demonstreren ruim baan krijgt ongeacht de inhoud van het protest. Demonstreren is geen gunst, maar een recht.” Dagmar Oudshoorn, directeur Amnesty International Nederland.

124 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 155. 125 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Körtvélyessy tegen Hongarije, verzoekschrift 7871/10, 5 april 2016, par. 29, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-161952 126 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 32. 127 Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), Report: Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States, 17 december 2014, par. 133, https://www.osce.org/files/f/documents/d/e/132281.pdf 128 Dat blijkt uit een opiniepeiling die I&O Research uitvoerde in opdracht van Amnesty: I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, p. 18. 129 I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, p. 29. 130 Ibid. 131 Openbaar Ministerie Parket Generaal, “Waarom vervolgt het OM de personen die A7 blokkeerden?”, 3 oktober 2018, https:// www.youtube.com/watch?v=uaLvueMJfNE. Zie voor meer details over deze zaak de paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

32

Ook bij de lokale overheden signaleert Amnesty dat onvoldoende kennis kan bijdragen aan het onnodig en onterecht inperken van demonstraties. Bij problemen is de reflex van de overheid vaak om de oplossing te zoeken in het inperken van het demonstratierecht. Dat is de verkeerde reflex (zie ook paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen). Goede training van overheidsprofessionals kan hier een verschil in maken. Iedere professional die te maken krijgt met een demonstratie moet volledig op de hoogte zijn van het belang én de reikwijdte van het demonstratierecht, niet in de laatste plaats gemeenteambtenaren die de kennisgeving behandelen, de politie op straat bij de demonstratie en de burgemeester. Meer en beter (trainings)materiaal kan hieraan bijdragen. Amnesty hoopt met dit rapport deels in deze behoefte te kunnen voorzien, maar ziet daarnaast andere mogelijkheden, zoals een landelijke informatieplatform met een database met alle relevante internationale en nationale wetgeving en standaarden, rechtelijke uitspraken over het demonstratierecht, rapporten van de Nationale ombudsman, (geanonimiseerde) oordelen van gemeentelijke bezwaarcommissies en politieklachtenprocedures. Laatst genoemde oordelen zijn niet openbaar toegankelijk, maar worden slechts gedeeld met de betrokkenen.

Amnesty ziet echter opgelegde beperkingen die met succes aangevochten zijn in de ene gemeente, in een andere gemeente terugkomen. Een landelijk, laagdrempelig platform voor informatieoverdracht en -uitwisseling omtrent (uitspraken over) het demonstratierecht kan een bijdrage leveren aan meer kennis en begrip van het demonstratierecht, en daarmee aan een betere waarborging van het demonstratierecht in Nederland.

Aanbevelingen •

Schrap de mogelijkheid om demonstraties te beperken op grond van het verkeersbelang in artikel 2 Wom. Deze bepaling is in strijd met mensenrechten. Autoriteiten mogen geen beperkingen stellen aan een demonstratie uitsluitend op grond van het verkeersbelang.

•

Schrap de wettelijke mogelijkheid om een protest te verbieden of beëindigen vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift in artikel 7 (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een protest niet verbieden, beperken of beëindigen uitsluitend vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Schrap de mogelijkheid tot het bestraffen van deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift in artikel 11 (1) (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een demonstrant niet bestraffen uitsluitend vanwege het deelnemen aan een niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Overweeg om een landelijk (online) platform in te richten voor kennisuitwisseling omtrent het demonstratierecht. Hierop zouden met name gemeente- en politieambtenaren op toegankelijke wijze jurisprudentie, actualiteiten en andere informatie kunnen uitwisselen.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

33

Hoofdstuk 5. Lokale barrières voor het demonstratierecht

Demonstraties zijn belangrijk voor een gezonde democratie. Daarom zou bij wijze van spreken in elke gemeente de rode loper uitgelegd moeten worden wanneer iemand zijn of haar demonstratierecht wil uitoefenen. In de praktijk stuitten demonstranten echter op uiteenlopende barrières. Amnesty onderscheidt verschillende fasen. Ten eerste de voorbereiding: onnodig ingewikkelde kennisgevingsprocedures, een stroef contact tussen gemeente en demonstranten, en een ingewikkeld juridisch document waarin de voorschriften zijn vastgelegd hebben te vaak een ontmoedigend effect (zie paragraaf 5.1. De voorbereiding). Vervolgens zijn die voorschriften vaak ook nog onnodig beperkend. In plaats van ruim baan te geven aan de uitoefening van het demonstratierecht nemen gemeenten allerlei maatregelen die het demonstratierecht belemmeren (zie paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen). Of demonstraties worden al op voorhand ingeperkt of zelfs verboden op grond van noodbevoegdheden (zie paragraaf 5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut).

5.1 De voorbereiding Een goede voorbereiding is cruciaal. Die begint met een laagdrempelige kennisgevingsprocedure, gevolgd door overleg en goede communicatie (dialoog), en wordt afgesloten met in gezamenlijkheid gemaakte afspraken, waar nodig vastgelegd in een Wom-besluit. Bij al deze stappen in de voorbereiding ziet Amnesty veel mis gaan. 5.1.1 De kennisgeving Demonstranten hebben géén toestemming of vergunning nodig om te demonstreren. Toch leeft dat idee nog sterk en dit wordt ten onrechte versterkt door de bewoordingen in de Wom (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten). Niet alleen het publiek, maar ook burgemeesters hebben het nog regelmatig over ‘het ontbreken van een vergunning’. Als ze het hebben over in hun ogen onrechtmatige demonstraties, zeggen burgemeesters soms zelfs letterlijk dat zonder vergunning niet mag worden gedemonstreerd.132 Dit zijn misvattingen. Het staat eenieder vrij te demonstreren, zonder dat daar een vergunning of toestemming voor nodig is. Amnesty onderschrijft het belang van een tijdige kennisgeving bij veruit de meeste demonstraties, zolang de procedure tot doel heeft om burgers te ondersteunen bij het zo goed mogelijk uitoefenen van hun demonstratierecht.

Het is voor de lokale overheid een belangrijk instrument om zich goed voor te bereiden op het protest en de demonstratie maximaal mogelijk te maken; denk aan het tijdig afzetten van wegen, het omleiden van het verkeer of het inzetten van extra politie om de demonstratie veilig te laten verlopen. Echter, het niet (tijdig) melden van een demonstratie mag op zich geen reden zijn om een protest te verbieden of beëindigen (zie ook hoofdstuk 3 Wat is (g)een demonstratie).

132 Locoburgemeester Marten Japenga, geciteerd in de het AD. Algemeen Dagblad, “Alblasserdam gaat honderden omgekeerde vlaggen verwijderen: ‘Demonstratierecht is niet onbegrensd’”, 17 augustus 2022, https://www.ad.nl/dordrecht/alblasserdam-gaat-honderden-omgekeerde-vlaggen-verwijderen-demonstratierecht-is-niet-onbegrensd~aeb01fae/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

34

Zo’n procedure mag ook niet een verborgen obstakel vormen voor de uitoefening van het demonstratierecht.133 Eveneens moet de indruk vermeden worden dat de kennisgeving is bedoeld om toestemming te verkrijgen van de overheid,134 zoals wanneer gemeenten allerlei onnodige informatie opvragen en er gevolgen aan verbinden die een inperking opleveren. Gemeenten mogen alleen die gegevens opvragen die nodig zijn voor het goed faciliteren van de demonstratie, zoals datum, tijd, duur en locatie en/of route van de demonstratie, en de naam en enkele contactgegevens van de organisator.135 Alle overige gegevens zijn irrelevant of kunnen eventueel nog aan bod komen tijdens een vervolggesprek tussen gemeente en organisatie. In de praktijk wordt echter soms zeer uitvoerige informatie gevraagd, zonder dat duidelijk is wat er met die informatie gebeurt. Dit vormt een onnodige drempel voor het organiseren van een protest. Als een gemeente vooraf wil weten wie er komen spreken, wat de leuzen gaan zijn, enzovoorts, kan bovendien de indruk ontstaan dat de overheid de inhoud van het protest zou willen controleren. En dat is in strijd met de vrijheid van meningsuiting. De Wom stelt geen maximumtermijn voor de kennisgevingsprocedure, maar laat dit over aan lokale overheden.

Mede hierdoor kan het proces van aanmelden van een demonstratie totaal anders verlopen in een kleine gemeente in Noord-Friesland dan in Rotterdam. Het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) heeft zich kritisch uitgelaten over deze verschillen per gemeente; het veroorzaakt onnodige onduidelijkheid voor demonstranten.136 Amnesty pleit voor een termijn voor aanmelden die overal gelijk is, en niet langer dan een paar dagen van te voren.137 Daarbij moet wel worden opgemerkt dat ook spontane demonstraties maximaal moeten worden gefaciliteerd: het enkel ontbreken van een kennisgeving van het protest mag zoals gezegd geen aanleiding zijn tot inperking of verbod van het protest (zie ook hoofdstuk 3 Wat is (g)een demonstratie).138 Ook wanneer geen kennisgeving is gedaan, moeten gemeenten zich tot het uiterste inspannen om een demonstratie te beschermen en mogelijk te maken. Demonstreren zonder kennisgeving mag in ieder geval op zichzelf nooit reden zijn om een protest te ontbinden of een boete op te leggen aan deelnemers.139 De burgemeester van Den Haag verbood volgens berichtgeving in de media op 9 april 2021 een klimaatdemonstratie enkel omdat deze niet was aangemeld.140 Een verbod enkel om die reden is in strijd met het demonstratierecht.

Ook in Dordrecht werd onlangs nog een demonstratie afgebroken door wetshandhavers omdat de kennisgeving niet was gedaan. De burgemeester erkende deze fout.141

133 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Lashmankin e.a. tegen Rusland, verzoekschrift 57818/09, 7 februari 2017, par. 445, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-170857. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 244. 134 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 21. 135 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. VN-Rapporteur, Rapport, 2013, par. 53-54. 136 OVSE/ODIHR, Report, 2014, par. 64 en 76. 137 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 72. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 116. 138 Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. EHRM, Bukta e.a. tegen Hongarije, par. 36. Roorda stelt dat het EHRM die mogelijkheid wél laat, maar dat een verbod (ontbinding) dan nog steeds noodzakelijk moet zijn in democratische samenleving en dus moet voldoen aan de proportionaliteitseis: B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 794. 139 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149.

140 NRC, “Klimaatdemonstranten door politie weggesleept bij actie in Den Haag”, 9 april 2021, https://www.nrc.nl/ nieuws/2021/04/09/klimaatdemonstranten-door-politie-weggesleept-bij-actie-in-den-haag-a4039134?t=1665395539 141 PZC, “Burgemeester Wouter Kolff door het stof: ‘Beëindigen protestactie tegen kap van bomen was niet terecht’”, 4 augustus 2022, https://www.pzc.nl/dordrecht/burgemeester-wouter-kolff-door-het-stof-beeindigen-protestactie-tegen-kap-van-bomen-was-niet-terecht~a242c12f/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F&cb=784378c1d82a13d870f19198b56cbb21&auth_rd=1

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

35

Er mogen geen kosten verbonden worden aan het aanmelden van een protest, en ook het heffen van leges (vergunningskosten) of het verbinden van andere kosten aan een demonstratie is in strijd met (een vrije uitoefening van) het demonstratierecht.142 Dergelijke maatregelen kunnen afbreuk doen aan een voor iedereen gelijk geldende laagdrempeligheid. 5.1.2 Dialoog Op de kennisgeving volgt contact tussen de organisatie en de gemeente, idealiter slechts in de vorm van een bevestiging van ontvangst van de melding. Vaker is de kennisgeving echter voor de gemeente het begin van het verzamelen van nog meer informatie. En voor de demonstrant het begin van een soms frustrerend proces van onderhandelingen om - wat voelt als - toestemming te krijgen voor de demonstratie. En daar gaat het nou juist om: demonstranten hebben van niemand toestemming nodig om te demonstreren. Dialoog tussen organisatoren van een protest en de autoriteiten (burgemeester en politie) is cruciaal. Zowel voor, tijdens als na afloop van een protest. De autoriteiten moeten uitgaan van vertrouwen en van de vreedzaamheid van een demonstratie en dus niet enkel vanuit een veiligheidsperspectief bij voorbaat inspelen op alle denkbare risico’s en problemen (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Amnesty ziet in de praktijk dat het contact soms onvoorspelbaar en stroef verloopt.

Meestal wordt het contact niet voortgezet door de gemeente, maar door de politie, waarbij deze zich er niet altijd voldoende van bewust lijkt dat contact met de politie op sommigen intimiderend kan overkomen: omdat het onverwacht komt en omdat mensen meestal uitsluitend contact hebben met de politie wanneer er problemen zijn. Ook allerlei vormen van non-verbale communicatie kunnen een intimiderend effect hebben; lichaamstaal en uitrusting bijvoorbeeld, maar ook het gegeven of mensen van kleur zich kunnen herkennen in de politie kan een rol spelen. Maatschappelijke verbinding en goede communicatievaardigheden van politieagenten versterken het vertrouwen tussen de betrokken partijen, wat bijdraagt aan het goed faciliteren van een demonstratie.143 Demonstranten vertelden Amnesty over in hun ogen onheuse mondelinge ‘verzoeken’ en directieve uitnodigingen om op gesprek te komen op het bureau (tijdens kantooruren), zonder rekening te houden met hun agenda, werkverplichtingen en reisafstanden. Immers, mensen organiseren ook demonstraties in andere steden dan waarin zij zelf wonen. In Den Haag bijvoorbeeld verloopt de communicatie naar aanleiding van de kennisgeving met de afdeling Conflict en Crisisbeheersing van de politie. Ogenschijnlijk een detail, en misschien slechts ingegeven door praktische, intern-organisatorische overwegingen.

Óf het is een indicatie van de veiligheidsbril bij de gemeente en de vooronderstelling bij de gemeente dat demonstraties ‘gedoe’ zijn (zie ook paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af). Op de (onervaren) demonstrant kan dit in ieder geval onnodig intimiderend overkomen. Om alle mogelijke risico’s af te dekken vragen gemeenten en politie vaak gedetailleerde informatie over het volledige verloop van het protest, waaronder soms volledige draaiboeken of een sprekerslijst. Dit raakt aan de inhoud van het protest (en is bovendien zelden relevant). Zonder verdere toelichting op het belang van deze informatie schaadt deze houding het wederzijds vertrouwen en kan het de indruk wekken dat de gemeente iets wil vinden van de inhoud. Het druist bovendien in tegen het uitgangspunt van vreedzaamheid. Waar deze informatie wél van belang zou kunnen zijn – omdat een spreker bijvoorbeeld zeer bekend is, waardoor mogelijk veel meer mensen op het protest afkomen dan door de organisatie ingeschat, of omdat de spreker niet onomstreden is en er wellicht vijandig publiek op afkomt – kan de gemeente het verzoek toelichten. 142 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1226 en 1228. 143 Effectieve communicatie is onderdeel van het goed faciliteren van een demonstratie, maar is afhankelijk van wederzijds vertrouwen.

Wetshandhavers moeten zich hier bewust van zijn. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 38-39.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

36

In sommige gevallen heeft de organisatie liever geen contact met de politie, veelal ingegeven door wantrouwen. Denk aan een protest tegen of na politiegeweld. Dit zou de bereidheid van de politie (en gemeente) om de demonstratie zo goed mogelijk te faciliteren niet direct in de weg moeten staan. Er kunnen andere manieren zijn om aan de nodige informatie voor het goed kunnen faciliteren van een demonstratie te komen.144 5.1.3 Het Wom-besluit Sluitstuk van het vervolgcontact is het besluit van de burgemeester, vastgelegd in de zogenaamde Wom-brief/het Wom-besluit. Dit is vaak een onnodig ingewikkeld document, met veel juridisch jargon, opgesteld vanuit zorgen over problemen en mogelijke risico’s. Formuleringen als ‘controle’ en ‘beheersing’, waar ook ‘faciliteren’ en ‘samenwerking’ gekozen kunnen worden, wijzen op een nadruk op het veiligheidsdenken. Ook ziet Amnesty vaak standaardvoorschriften zonder verdere motivering terugkomen in de Wombrieven. Of de gemeente geeft (al dan niet in gesprek) ter rechtvaardiging voor een beperking aan dat zij het voorschrift ‘aan alle demonstraties in de stad’ verbindt.

Iedere demonstratie is echter anders en voor iedere demonstratie moet dus ook een eigen afweging gemaakt worden (zie ook Voor iedere demonstratie een eigen afweging in paragraaf 5.2) Bovendien staan standaardvoorschriften haaks op de verplichting van de overheid om het demonstratierecht te respecteren en inperkingen daarvan goed te motiveren. Dat stelde de Ombudsman in zijn rapport van 2018 ook al.145 Het Wom-besluit zou niet meer moeten zijn dan een bevestiging van de afspraken die in overleg gemaakt zijn tussen alle betrokken partijen. Onnodig juridisch jargon moet zoveel mogelijk achterwege worden gelaten en alle in het besluit opgenomen beperkingen en voorschriften moeten noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en voldoen aan de proportionaliteitseis. Evident onrechtmatige beperkingen, zoals een verbod op schokkende uitlatingen, moeten uiteraard geschrapt, evenals voorschriften die onnodig zijn. In veel Wom-brieven ziet Amnesty bijvoorbeeld standaardbepalingen staan die strafbare handelingen of uitingen verbieden, zoals een verbod op discriminerende uitingen. Discriminatie is al bij wet strafbaar – een dergelijke bepaling in een Wom-brief is niet nodig. Gemeenten laten met een reactie op de kennisgeving vaak lang op zich wachten. Organisatoren van demonstraties ontvangen vaak pas vlak voor hun demonstratie het besluit, inclusief eventuele voorschriften.

De jaarlijkse antiracisme-demonstratie in Amsterdam is daar een goed voorbeeld van; halverwege januari 2021 deed de organisatie al een melding bij de gemeente Amsterdam van het voorgenomen protest op de internationale dag tegen discriminatie en racisme op 21 maart. Zij deden de melding voor het Museumplein. Pas begin maart ontvingen zij een reactie van de gemeente, die bovendien aangaf dat de demonstratie moest wijken voor andere, niet aangemelde demonstraties.146 Er kunnen uiteraard allerlei redenen zijn voor een gemeente om niet eerder duidelijkheid te kunnen geven over een aangemelde demonstratie. Open en transparante communicatie over de situatie vraagt wellicht een aanvullende inspanning van de gemeente, zij is van belang omdat het bijdraagt aan een relatie van vertrouwen tussen demonstrant en overheid. Wanneer in het Wom-besluit staat dat het protest een andere startplek moet hebben, of een andere route moet lopen, is dat voor de organisatie vaak heel lastig; het is maar de vraag of ze hun achterban op tijd kunnen inlichten. Ook kan het zijn dat het protest daardoor voor (een deel van) de beoogde doelgroep minder toegankelijk is. Bovendien maakt de late beslissing het hen veelal onmogelijk eventuele bezwaren nog kenbaar te maken bij een voorzieningenrechter (zie ook het kader

144 In de publicatie Policing assemblies zet Amnesty een aantal positieve voorbeelden op een rij. Amnesty, Policing assemblies, 2013, p. 12-14. 145 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 23. 146 Een afschrift van de communicatie met de organisatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

37

Rechtsbescherming in hoofdstuk 7). Daarnaast houdt het onterecht het idee in leven dat demonstreren een gunst is, en geen recht, waar bovendien toestemming voor nodig is.

5.2 Onnodig veel onrechtmatige beperkingen Veruit de meeste demonstraties verlopen vreedzaam en zonder problemen.147 Toch krijgen veel demonstraties te maken met voorschriften en regels, of mogen helemaal niet doorgaan. Uit vrees voor ongeregeldheden, of omdat de overheid ook rekening wil houden met omstanders, winkelend publiek of het verkeer, nemen burgemeesters maatregelen die het recht op protest inperken. Overlast hoort erbij Vanuit hun aard schuren demonstraties vaak en vrijwel elke demonstratie veroorzaakt enige overlast. Dat mag. Demonstraties mogen (enige) hinder veroorzaken.148 Een protestmars veroorzaakt al snel enige hinder voor het verkeer of winkelend publiek. Maar ook een demonstratie op een plein kan enige (geluids)overlast geven voor mensen die op het terras van hun vrije weekend genieten. En ook omstanders, ondernemingen of omwonenden kunnen enige hinder ervaren door een demonstratie. Die hinder is van tijdelijke aard; ze hoort bij een demonstratie en moet geduld worden. Slechts in bijzondere gevallen mag een overheid het recht op protest inperken. Hoe en wanneer dat mag is aan strenge regels verbonden (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3). Voorschriften en andere inperkingen mogen niet enkel en alleen betrekking hebben op het voorkomen of verminderen van deze overlast. Dat geldt ook voor het verkeer.

Het is de verantwoordelijkheid van de burgemeester en politie om ervoor te zorgen dat een demonstratie veilig verloopt, ook wanneer daarbij een weg afgezet of het verkeer omgeleid moet worden.149 Demonstraties mogen enige hinder voor het verkeer veroorzaken (zie ook paragraaf 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij). Voor iedere demonstratie een eigen afweging Iedere demonstratie is anders en ook de context is elke keer anders. Elke betoging, en dus ook of het, in het uiterste geval, nodig is om daar voorwaarden aan te verbinden, moet beoordeeld worden op basis van de specifieke omstandigheden van die demonstratie.150 Dat betekent ook dat niet gezegd kan worden dat beperkingen op de plek van een protest altijd onrechtmatig zijn. Soms kan het nodig zijn een demonstratie te verplaatsen naar een alternatieve locatie, bijvoorbeeld omdat de voorgestelde locatie veel te klein is voor het verwachte aantal deelnemers en daardoor de veiligheid van de demonstranten en omstanders in gevaar komt. Echter, en dat kan niet genoeg benadrukt worden, dergelijke inperkingen van het demonstratierecht mogen alleen opgelegd worden wanneer dat strikt noodzakelijk is in het belang van een van de legitieme doelen voor het inperken van protest (zie ook het kader Beperkingen moet noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3).

Een burgemeester moet bovendien goed motiveren waarom die beperking noodzakelijk is. In de praktijk ziet Amnesty echter dat burgemeesters veel beperkingen aan demonstraties opleggen, terwijl er alternatieven mogelijk zijn. Ook worden inperkingen zelden goed gemotiveerd. Alhoewel de zaken die aan Amnesty worden voorgelegd geen representatieve steekproef vormen – demonstranten kloppen immers bij Amnesty aan op de momenten dat het mis gaat – kan Amnesty op basis van dit materiaal wel stellen dat van veel van de beperkingen die wij onder ogen krijgen de rechtmatigheid op zijn best twijfelachtig is. Anderen zijn ronduit strijdig met de mensenrechten. Een reeks uitspraken van rechters bevestigt dit.151

147 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend. 148 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 7 en 44. 149 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 24. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 32 en p. 20. 150 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. 151 Lang niet alle gevallen waarin Amnesty een onrechtmatige inperking van het demonstratierecht constateert worden door een rechter getoetst. DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

38

Al deze regels en voorwaarden vormen barrières in de uitoefening van het demonstratierecht en kunnen daarmee een chilling effect hebben; het kan demonstranten ontmoedigen van hun mensenrecht gebruik te maken. Uit onder andere de uitspraken van het EHRM en het VN-Mensenrechtencomité volgt een reeks uitgangspunten die als leidraad kunnen dienen bij de afweging over het opleggen van beperkingen. De Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering zetten deze in vijf praktische punten op een rij.152 Kort gezegd stellen die: 1.

Perk een demonstratie uitsluitend in op basis van een van de legitieme gronden genoemd in de internationale mensenrechtenverdragen, voer geen andere gronden aan.

2.

Demonstranten maken net zo legitiem gebruik van de publieke ruimte als commerciële uitbaters en het verkeer dat doen. Hou daar rekening mee in de beoordeling of een beperking noodzakelijk is.

3.

Het doel van een demonstratie is het uiten van een gemeenschappelijke mening. Leg daarom beperkingen die betrekking hebben op de inhoud (zowel visueel als auditief) uitsluitend op wanneer sprake is van een onmiddellijke dreiging van geweld.

4.

Bied bij het opleggen van beperkingen die betrekking hebben op de tijd, plaats of vorm van het protest redelijke alternatieven aan.

5.

In het algemeen geldt: demonstraties moeten mogelijk gemaakt worden binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel waartegen het protest zich richt.

Wensen demonstranten leidend Uit het bovenstaande volgt onder meer dat demonstranten zelf de tijd, plaats en vorm van het protest mogen kiezen, zodat het publiek dat zij voor ogen hebben de betoging ziet en hoort (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn).153 Dat betekent dat demonstreren in principe ook in een overheidsgebouw, op de universiteit of in het publiek toegankelijke deel van het kantoor van de Belastingdienst mag.154 Een demonstratie op een andere dan openbare plaats in de zin van de Wom, zoals een universiteitsterrein, kan de burgemeester niet vooraf verbieden. De burgemeester kan dan slechts de demonstranten de opdracht te geven de betoging direct te beëindigen en uiteen te gaan, maar ook hier geldt: uitsluitend wanneer dat strikt noodzakelijk is.155 Amnesty ziet veel onrechtmatig beperkingen van plaats, tijd en inhoud. Hieronder een aantal voorbeelden. In 2017 bepaalde de gemeente Den Haag (ten onrechte) dat een demonstratie van Amnesty bij de ambassade van Turkije niet mocht; die zou teveel belemmeringen opleveren voor de ambassade.

De rechtbank stelde Amnesty in het gelijk: het demonstratierecht woog in dit geval zwaarder dan de zorg van de gemeente over het eventueel verstoren van het functioneren van de ambassade.156 In februari 2022 verbood de gemeente Haarlem een protestmars van de organisatie Woonoproer door de stad uit vrees voor ongeregeldheden. In plaats daarvan werden de demonstranten verwezen naar een park (zie voor verdere opmerkingen over deze casus paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af). En de actiegroep Republiek mocht op Koningsdag 2022 aanvankelijk niet tegen de monarchie demonstreren aan de kilometerslange route die de koninklijke familie zou afleggen tijdens haar bezoek aan Maastricht, wat strijdig is met het within sight and sound principe.157 152 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, p. 17. 153 Zie ook Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22, en B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 154 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Appleby e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, verzoekschrift 44306/98, 6 mei 2003, par. 47, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-61080 155 Wom, artikel 8. Zie ook B. Roorda en Jan Brouwer, “Bestuurlijke verplaatsing bij demonstraties”, Ars Aequi, juni 2022, p. 453. 156 Rechtbank Den Haag, 23 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1704.

157 Algemeen Dagblad, “Republikeinen: Demonstratieplek Koningsdag onacceptabel”, 20 april 2022, https://www.ad.nl/show/ republikeinen-demonstratieplek-koningsdag-onacceptabel~a090e46e/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

39

In Tilburg mocht een demonstratie niet door de binnenstad lopen vanwege nauwelijks onderbouwde algemene zorgen over de veiligheid.158 Een demonstratie binnen Schiphol Plaza in december 2019 werd verboden zonder alternatieven te overwegen; de rechter oordeelde dat de gemeente daarmee het demonstratierecht onterecht had ingeperkt.159 Ook bij het protest Krimp de Luchtvaart in mei 2022 ondervonden de organisaties veel problemen bij het organiseren van een soortgelijk protest. Uiteindelijk ‘kozen’ zij ervoor om uitsluitend buiten op het plein actie te voeren.160 In december 2021 beperkte de gemeente Vijfheerenlanden een protest van Stichting Konijn in Nood onterecht in tijdsduur.161 Het protest mocht van de burgemeester maar vijftig minuten duren, terwijl de Stichting zelf had aangegeven anderhalf uur nodig te hebben voor het protest.162 En in Rotterdam verbood de burgemeester een demonstratie in de avond; de Rif Werkgroep Rotterdam wilde een stille tocht houden in de avonduren in solidariteit met gedetineerden en tegen de mensenrechtenschendingen in het Marokkaanse Rifgebergte. Volgens mediaberichtgeving besloot de burgemeester op het laatste moment de demonstratie alleen ’s middags toe te staan vanwege veiligheidsoverwegingen.163 Hij beriep zich daarbij op eerdere misstanden bij demonstraties van andere groeperingen.

Eerdere demonstraties van dezelfde groep waren zonder problemen verlopen, aldus de berichtgeving. Eerdere ervaringen mogen weliswaar meewegen in de voorbereiding van een demonstratie, zij mogen op zichzelf geen grond zijn voor het opleggen van beperkingen (zie ook Eerdere ervaringen in paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst). Dat de demonstratie al een maand van te voren was aangemeld had de burgemeester ertoe aan moeten zetten om maatregelen te treffen voor een veilig verloop, in plaats van de demonstratie op het laatste moment te verbieden. Bovendien moet voor elke demonstratie een eigen afweging worden gemaakt. Het demonstratierecht biedt geen ruimte voor generieke verboden naar tijd, plaats of vorm. Iedere demonstratie is anders. Voor iedere demonstratie moet dan ook een eigen afweging gemaakt worden, gebaseerd op de omstandigheden van dat specifieke geval (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Ordedienst/sfeerbeheer en verantwoordelijkheden De overheid moet zicht tot het uiterste inspannen om het demonstratierecht te respecteren, te beschermen en te verwezenlijken. Daaruit volgt een positieve verplichting voor de overheid om een demonstratie maximaal te faciliteren.

De overheid is zelf primair verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid; ze mag deze verantwoordelijkheid nooit overdragen of delegeren aan de organisatie van een protest.164 De overheid kan demonstranten niet verplichten om bepaalde professionele crowd control-maatregelen te nemen, zoals de inzet van verkeersregelaars, particuliere beveiligers of een ordedienst van een bepaalde omvang. Amnesty ziet dat het in veel gemeenten een standaardvoorwaarde is geworden een ordedienst van tien procent van het verwachtte aantal deelnemers aan te stellen, ongeacht het feit of dat nodig is gezien 158 BD, “Anti Zwarte Piet Comité in Tilburg ‘voelt zich erin geluisd’ vanwege verplaatsen demonstratie in 2018“, 22 september 2020, https://www.bd.nl/tilburg-e-o/anti-zwarte-piet-comite-in-tilburg-voelt-zich-erin-geluisd-vanwege-verplaatsen-demonstratie-in-2018~a5712d83/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F&cb=7d2642c667a6de4e468b850cfca1ed2b&auth_rd=1 159 Het Parool, “Rechter tikt burgemeester Haarlemmermeer op vingers vanwege demonstratiebeperking Schiphol”, 2 mei 2022, https://www.parool.nl/amsterdam/rechter-tikt-burgemeester-haarlemmermeer-op-vingers-vanwege-demonstratiebeperking-schiphol~b83512ad/ 160 Amnesty was met waarnemers aanwezig bij deze demonstratie en had ook vooraf veelvuldig contact met de organisaties.

Een afschrift van de communicatie met hen is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 161 PILP-NJCM, “Burgemeester Vijfheerenlanden had protest Stichting Konijn in Nood niet mogen beperken”, 24 mei 2022, https://pilpnjcm.nl/burgemeester-vijfheerenlanden-had-protest-stichting-konijn-in-nood-niet-mogen-beperken/#:~:text=Op%2014%20januari%202022%20heeft,plaatsvond%20op%2018%20december%202021 162 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 163 AD, “Demonstratie voor Rif-activisten afgelast nadat Aboutaleb stille tocht in avond verbiedt”, 22 november 2019, https:// www.ad.nl/rotterdam/demonstratie-voor-rif-activisten-afgelast-nadat-aboutaleb-stille-tocht-in-avond-verbiedt~a9fb4396/ 164 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 138. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 75 en 195.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

40

de omvang of locatie van een demonstratie. Ook gaan gemeenten hiermee voorbij aan het gegeven dat organisatoren van grote manifestaties vaak zelf al aangeven hoe ze bij denken te dragen aan een ordelijk verloop van de demonstratie. Sommige organisatoren regelen een eigen ordedienst, al kiezen zij zelf vaak voor de term ‘sfeerbeheer’, een term die overigens beter past bij de presumption of peacefulness. Deze vrijwilligers kunnen bijdragen aan een ordelijk verloop van een demonstratie, door deelnemers aan te spreken als zij zich misdragen en als tussenpersoon te fungeren in het contact met de politie. De Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering wijzen een verplichting tot het aanstellen van zo’n ordedienst van de hand.165 En ook het VN-Mensenrechtencomité en de VN-Rapporteur stellen dat een organisatie niet verplicht mag worden tot het gebruik van een ordedienst.166 In dat licht druisen de hoge eisen die burgemeesters in sommige gemeenten stellen aan bijvoorbeeld het aantal deelnemers van het sfeerbeheer, de kleur van de vestjes die zij dragen of het vereiste dat zij dranghekken plaatsen, in tegen de mensenrechten. In november 2021 won Amnesty een rechtszaak tegen de gemeente Maastricht.167 De gemeente had de demonstranten onder meer verplicht gecertificeerde verkeersregelaars in te zetten.

Amnesty stelde dat het inschakelen van verkeersregelaars in principe een overheidstaak is en de gemeente nu ten onrechte van de demonstranten vroeg kosten te maken voor een taak waarvoor juist de overheid verantwoordelijk is. De Raad van State stelde Amnesty in het gelijk. Net als het verplichten van het inhuren van private beveiligers, zoals de gemeente Den Helder onterecht deed bij een protest van Kick Out Zwarte Piet in 2019,168 blijven ook medische hulp en schoonmaakdiensten primair de verantwoordelijkheid van de gemeente.169 Kosten en schade De gemeente kan de kosten van eventuele schade aangericht door derden, of dat nou deelnemers van het protest zijn of anderen, niet verhalen op de organisatie van dat protest.170 Een dergelijk voorschrift wel aan een demonstratie verbinden vormt een onrechtmatige drempel voor het betogingsrecht. Voorzien dat er wellicht schade zal ontstaan past bovendien niet in de presumption of peacefulness. Het verhalen van kosten verbonden aan een demonstratie in het algemeen op de organisatie is in principe in strijd met internationaal recht.171 Het in rekening brengen van kosten schrikt organisaties mogelijk teveel af.

Bovendien kunnen juist gemarginaliseerde groeperingen onevenredig geraakt worden door het verbinden van kosten aan een demonstratie, terwijl de demonstratievrijheid juist voor hen een belangrijk middel is om hun stem te laten horen.172 Gezichtsbedekkende kleding In enkele gemeenten staat nog standaard het voorschrift opgenomen dat demonstranten geen gezichtsbedekkende kleding mogen dragen. Internationale organisaties wijzen een standaardverbod echter af.173 Een verbod kan alleen gerechtvaardigd zijn wanneer een masker of andere kleding die het gezicht bedekt, gedragen wordt met het doel identificatie te voorkomen en daarmee arrestatie voor een 165 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 156. 166 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 65. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 49(f). 167 Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www. amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht 168 NRC, “Den Helder perkte protest tegen Zwarte Piet onterecht in”, 2 juli 2019, https://www.nrc.nl/nieuws/2019/07/02/ den-helder-perkte-protest-tegen-zwarte-piet-onterecht-in-a3965844 169 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 40. 170 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 37.

Verantwoordelijkheid bestaat alleen daar waar de organisatie aantoonbaar, opzettelijk en persoonlijk heeft opgeroepen tot of deelgenomen aan geweld, of het heeft veroorzaakt. Zie ook ibid, par. 224. 171 VN-Mensenrechtencomité, 2020 par. 64. VN-Rapporteur, Rapport, 2013, par. 57. 172 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1265. 173 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 98.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

41

overtreding onmogelijk te maken. Een dergelijke inperking van het demonstratierecht moet ook dan nog altijd proportioneel zijn.174 Een demonstrant kan bijvoorbeeld een masker dragen met het gezicht van een politicus die hij wil bespotten. Een demonstrant kan echter ook een masker dragen om herkenning te voorkomen bij een protest waar bijvoorbeeld de politie de aanwezigen filmt of waar veel media bij aanwezig is. Demonstranten moeten anoniem aan dergelijke protesten deel kunnen nemen. Bovendien sluit een standaard verbod op gezichtsbedekkende kleding vrouwen die bijvoorbeeld een niqab dragen bij voorbaat uit van deelname aan een demonstratie. Wanneer het masker deel uitmaakt van de boodschap, als onderdeel van een demonstratie met een meer expressief karakter bijvoorbeeld, zou een verbod aan de inhoud raken, en moet het om die reden achterwege blijven. Een standaard verbod op gezichtsbedekkende kleding druist tenslotte in tegen het vereiste dat elk protest, en dus ook elke inperking daarvan, op basis van de specifieke omstandigheden van het geval beoordeeld moet worden.

Als het al zo is dat een verbod op gezichtsbedekkende kleding noodzakelijk is ter bestrijding van bijvoorbeeld wanordelijkheden, dan zal dat voldoende gemotiveerd moeten worden in het Wom-besluit.175 Veel van de beperkingen die Amnesty ziet, zoals die hierboven genoemd, voldoen niet aan het vereiste dat ze een legitiem doel moeten dienen. Daarnaast blijkt uit de praktijk dat gemeentelijke overheden niet zelden de legitieme doelen die wel opgevoerd kunnen worden verkeerd interpreteren. Amnesty licht er hieronder een aantal toe. 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af Amnesty ziet in de praktijk dat burgemeesters (te) vaak anticiperen op mogelijke problemen door het demonstratierecht in te perken. Burgemeesters maken vaak een belangenafweging: het demonstratierecht tegenover het belang van de openbare orde en veiligheid. Met een beroep op het doelcriterium ‘ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden’ legt de burgemeester allerlei maatregelen op om te voorkomen dat de situatie uit de hand loopt. Dit levert handelen op dat in strijd is met de mensenrechten; het is niet het een of het ander. De essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zicht tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.176

“Demonstreren is geen onderdeel van een belangenafweging tussen demonstratievrijheid en de belangen van de openbare orde.” Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht? 14 maart 2018, p. 15.

Vreedzaamheid is het uitgangspunt Het demonstratierecht beschermt vreedzame demonstraties. (Over de reikwijdte van het begrip vreedzaam zie ook paragraaf 3.1.Vreedzaam protest en het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid.) Verreweg de meeste demonstraties verlopen vreedzaam.177 Gemeente en politie moeten dit als uitgangspunt nemen. Een demonstratie is vreedzaam tot het tegendeel bewezen is. (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Amnesty bepleit dan ook: de veiligheidsbril moet af. De neiging van burgemeesters en politie om elk risico van te voren af te willen dekken druist in tegen het uitgangspunt van vreedzaamheid. Ook het zichtbaar in beeld plaatsen van een tot de tanden

174 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 245-246. 175 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 23. 176 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4. 177 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

42

toe bewapende politie-eenheid bij een vreedzaam protest doet hier afbreuk aan. Dit geldt eveneens voor een grote politiemacht tegenover een klein vreedzaam protest, die bovendien naar het protest toegekeerd staat, zoals gebeurde bij een klein antifascistisch protest in Amsterdam begin juni 2022.178 Het doet vermoeden dat de politie het gevaar verwacht vanuit het vreedzame protest. Eerdere ervaringen Bij het maken van een inschatting over welke (veiligheids)maatregelen een gemeente moet treffen in de voorbereiding op een demonstratie, mogen eerdere ervaringen met een bepaalde groep demonstranten in het verleden weliswaar meewegen, maar op zichzelf niet de grond zijn voor het vooraf opleggen van beperkingen. Ook de Nationale ombudsman benadrukt dat dergelijke ervaringen in de eerste plaats aanleiding moeten zijn voor meer politieaanwezigheid, om zodoende de demonstratie door te kunnen laten gaan.179 De burgemeester van Haarlem beperkte in februari 2022 een demonstratie van de organisatie Woonoproer en verbood hun mars door de binnenstad vanwege de vrees voor ongeregeldheden. Deze vrees was gebaseerd op de bewering dat er vernielingen zouden zijn gepleegd tijdens een woonprotest in andere steden, meer specifiek Leiden.

Daar zouden verschillende mensen zijn aangehouden en ongeregeldheden hebben plaatsgevonden in relatie tot de aanwezigheid van een zogenaamd Zwart Blok (in het Engels Black Bloc, veelal in het zwart geklede demonstranten met capuchons en gezichtsbedekking). De burgemeester van Haarlem voerde als argument aan dat Woonoproer zich niet openlijk van deze groep had gedistantieerd. Woonoproer stapte naar de voorzieningenrechter, die de gemeente in een spoedprocedure gelijk gaf.180 De organisatie ging nog in bezwaar, maar kreeg ook daar nul op rekest.181 Woonoproer is niet in beroep gegaan. Dat de burgemeester op deze gronden een protestmars verbood is volgens Amnesty op meerdere punten een schending van het demonstratierecht. De kennelijke vrees voor ongeregeldheden, gebaseerd op eerdere ervaringen uit andere steden, hadden de burgemeester moeten doen besluiten meer politie in te zetten, zodat de mars door kon gaan. Helemaal omdat, voor zover er überhaupt sprake was van enige overtreding, het lichte vergrijpen betrof. De organisatie en de advocaat van de woondemonstratie in Leiden hebben Amnesty laten weten dat het vrijwel zeker ging om zaken als stickers plakken, onhandigheden en ‘vernieling’ met stoepkrijt.

Daarbij komt dat de organisatie van het protest in Leiden niet eens dezelfde organisatie was als die van het protest in Haarlem; slechts het onderwerp (de woningnood) kwam overeen. Afgezien daarvan kan de organisatie van een protest niet verantwoordelijk gehouden worden voor het gedrag van een enkeling of kleine groep binnen de demonstratie.182 Ook mag het gegeven dat Woonoproer Haarlem zich niet publiekelijk wilde distantiëren van een groep die (mogelijk) eerder en elders strafbaar handelde geen aanleiding zijn voor een inperking van hun protest. Belangrijkste punt is echter dat hypothetische risico’s geen aanleiding mogen zijn voor het inperken van een demonstratie.183 Enkel het vermoeden dat er strafbare feiten plaats gaan vinden is een oneigenlijke grond voor inperking. Het Openbaar Ministerie kan indien nodig optreden wanneer strafbare feiten zich voordoen. En zoals al veelvuldig benadrukt: elk protest moet op zijn eigen merites beoordeeld worden.184

178 Dit is te zien op de volgende beelden: Oscar Brak Fotografie, “Voorpost en tegendemonstranten bij het Tropenmuseum”, 29 mei 2022, https://www.youtube.com/watch?v=-Pop1oKE4vk 179 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22. 180 Rechtbank Noord-Holland, 27 februari 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:1939. 181 Het besluit op bezwaar is door Amnesty International Nederland gearchiveerd. 182 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 37 en 224. 183 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 71: “Neither a hypothetical risk of public disorder nor the presence of a hostile audience are legitimate grounds for prohibiting a peaceful assembly. Prior restrictions imposed on the basis of the possibility of minor incidents of violence are likely to be disproportionate, and any isolated outbreak of violence should be dealt with by way of subsequent arrest and prosecution rather than prior restraint.” 184 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. Zie ook Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 21. En B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1638.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

43

Geweld door derden Het (mogelijk) gebruik van geweld door derden mag op zichzelf geen reden zijn om een protest in te perken (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden hieronder).185 Wanneer er aanwijzingen zijn dat er ongeregeldheden zouden kunnen ontstaan, juist wanneer deze dreiging van anderen komt dan uit de demonstratie zelf, moet dit in de eerste plaats aanleiding zijn voor meer politie-inzet en niet voor een inperking van het protest. In Tilburg mocht het Woonprotest vanwege “signalen over mogelijke ongeregeldheden” niet de gewenste route lopen.186 De burgemeester wilde “de organisatie beschermen tegen mensen die heel andere voornemens hadden met dit protest” en dus werd de demonstratie, geheel tegen de wensen van de organisatie in, verplaatst naar een afgezonderde route. Volgens de gemeente was dit nodig vanwege de geplande Veteranendag en omdat het “toch al druk is met winkelend publiek” op zaterdag.

Het feit dat sommige deelnemers objecten bij zich dragen die gezien kunnen worden als wapens of beschermende kleding, zoals helmen of gezichtsbedekkende kleding, is op zichzelf geen reden om aan te nemen dat deze deelnemers geweld zullen gebruiken.187 Ook de eerder genoemde crowd control-maatregelen die organisaties vaak moeten treffen lijken ingegeven te zijn door deze risicomijdende houding en staat in veel gevallen in de weg aan een onbelemmerde uitoefening van het demonstratierecht (zie ook paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen).

Vijandig publiek – vrees voor ernstige wanordelijkheden Van de autoriteiten mag verwacht worden dat ze het demonstratierecht tot het uiterste verdedigen, juist ook wanneer het gaat om onwelgevallige meningen. En ook als dit mogelijk tot wanordelijkheden leidt. In de praktijk ziet Amnesty dat burgemeesters regelmatig demonstraties vooraf inperken of zelfs verbieden, uit vrees voor mogelijke confrontaties. Te vaak doet de burgemeester dit op grond van een noodbevel of noodverordening (zie ook paragraaf 5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut). Vrees voor wanordelijkheden is op zich geen grond voor een verbod. Dat mag pas wanneer er sprake is van bestuurlijke overmacht. En daarvan is slechts sprake wanneer ernstige wanordelijkheden of een ernstige vrees daarvoor, gecombineerd met onvoldoende beschikbare politie, zorgen voor een onhoudbare situatie (zie ook paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden). Een demonstratie inperken, laat staan verbieden, vanwege een vijandig publiek is bijna altijd in strijd met de mensenrechten. Tegenstanders zouden door simpel met geweld te dreigen anderen hun demonstratievrijheid kunnen ontnemen.188 Enkel de vrees voor wanordelijkheden is niet voldoende. In dergelijke gevallen moet de burgemeester simpelweg zorgen dat er voldoende politie op de been is om de demonstratie

185 De vreedzaamheid van een protest vervalt niet bij het gebruik van geweld van derden (vijandig publiek/geweld van politie/ leden van een tegendemonstratie), VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 18. 186 BD, “Tilburg vreesde voor rellen tijdens woonprotest: ‘We wilden de organisatie beschermen’”, 1 november 2021, https:// www.bd.nl/tilburg-e-o/tilburg-vreesde-voor-rellen-tijdens-woonprotest-we-wilden-de-organisatie-beschermen~aaa67b98/ 187 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 20. 188 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Alekseyev tegen Rusland, verzoekschriften 4916/07, 25924/08 en 14599/09, 21 oktober 2010, par. 76-77, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-101257. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 71.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

44

(en anderen) te beschermen. Ook hier geldt: pas bij bestuurlijke overmacht mag de burgemeester hiervan afzien.189 Toch ziet Amnesty regelmatig dat protesten ingeperkt of beëindigd worden uit vrees voor wanordelijkheden. In Hoorn ontbonden twee gemeentelijke toezichthouders een protest omdat de veiligheid niet langer te garanderen zou zijn. De toezichthouders waren door “diverse mensen boos aangesproken” over het protest, en dat “kan een indicatie zijn dat het tot wanordelijkheden zou kunnen leiden (nadruk toegevoegd)”, wat volgens de wetshandhavers voldoende aanleiding was om het protest te beëindigen.190 Organisator We Promise diende een klacht in bij de burgemeester, die toegaf verkeerd gehandeld te hebben.191 Nog geen maand later ging het echter op vergelijkbare wijze mis; opnieuw werd de demonstratie beëindigd nadat er klachten waren gekomen van omstanders. We Promise diende wederom een klacht in.192 Daarop vond een gesprek plaats, maar de organisatie is nog in afwachting van een formele reactie met beoordeling van het optreden van de gemeentelijke toezichthouders. Ook verschillende demonstraties van Kick Out Zwarte Piet, waaronder die in Den Haag in november 2018, werden afgelast op grond van dit argument.193 De politie moet bij dreigend gevaar van vijandig publiek de demonstratie beschermen.

En waar nodig zichtbaar en proactief optreden en niet wachten tot aangifte is gedaan van vijandig handelen. Ook zou de politie zelfstandig achteraf moeten sanctioneren. Doet de politie dit niet, dan ontstaat er een situatie waarin het recht van de sterkste geldt en (dreigen met) geweld beloond wordt (zie ook de casus Kick Out Zwarte Piet-Volendam in paragraaf 7.2 Evaluatie, leren en verantwoording). Vijandig publiek versus tegendemonstranten Een tegengeluid mag gehoord worden, ook wanneer het een tegengeluid is tegen een bestaande demonstratie. Dit protest valt net zo goed onder het demonstratierecht als het oorspronkelijke protest, mits vreedzaam. De gemeente moet ook dit protest faciliteren en waar nodig politie inzetten tussen de tegenover elkaar staande demonstraties, zodat beide demonstraties doorgang kunnen hebben.194 Vooral ook wanneer het demonstraties zijn van gemarginaliseerde groepen of groepen met omstreden denkbeelden.195

189 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 565. 190 We Promise, Facebook-post, 22 januari 2022, https://www.facebook.com/wepromiseto/videos/353973069562244/?extid=NS-UNK-UNK-UNK-IOS_GK0T-GK1C&ref=sharing, “Massamoord verdient geen standbeeld”, vanaf minuut 8’58. 191 NH Nieuws, “We Promise dient klacht in na opbreken vreedzaam protest tegen standbeeld J.P. Coen”, 24 januari 2022, https://www.nhnieuws.nl/nieuws/298310/we-promise-dient-klacht-in-na-opbreken-vreedzaam-protest-tegen-standbeeldjp-coen. Een afschrift van de ingediende klacht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. NH Nieuws, “Burgemeester Nieuwenburg biedt excuses aan na afkappen demonstratie tegen J.P. Coen”, 26 januari 2022, https://www. nhnieuws.nl/nieuws/298467/burgemeester-nieuwenburg-biedt-excuses-aan-na-afkappen-demonstratie-tegen-jp-coen?fbclid=IwAR1YeCS8XmR9aEXPoKF8MAU2rC4_N5T19DH-OSqqSeybKNYO1xdqDzb96j8. 192 Een afschrift van de ingediende klacht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 193 NOS, “Amnesty: ‘Rutte moet geweld tijdens Sinterklaasintocht veroordelen’”, 18 november 2018, https://nos.nl/artikel/2259772-amnesty-rutte-moet-geweld-tijdens-sinterklaasintocht-veroordelen.Waarnemers van Amnesty en PILP-NJCM waren daarbij aanwezig. 194 EHRM, Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, par.32.

En hiervoor geldt dus ook het sight and sound-principe en de overige regels. 195 Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Baczkowski e.a. tegen Polen, verzoekschrift 1543/06, 3 mei 2007, par. 64 en 67-68, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-80464

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

45

Volgens de rechtspraak van het EHRM kan de gemeente niet verplicht worden tot de garantie dat beide demonstraties plaats kunnen vinden. Het gaat om een inspanningsverplichting, niet om een resultaatsverplichting. Echter, wanneer de gemeente besluit tot het opleggen van een verbod of beperking aan een of beide demonstraties, moet dit nog steeds noodzakelijk en proportioneel zijn, en de gemeente moet voldoende maatregelen hebben genomen om beide demonstraties mogelijk te maken. Ook als de uit te dragen ideeën van de (tegen)demonstratie controversieel zijn. Het mag namelijk niet zo zijn dat enkel de vrees voor wanordelijkheden leidt tot beperkingen of een demonstratieverbod.196 Er moeten concrete aanwijzingen zijn die een inperking van de demonstratievrijheid rechtvaardigen.197 Dreigen met geweld, een demonstratie verstoren met (de dreiging van) geweld of op andere wijze een demonstratie verstoren of verhinderen kan nooit als een tegendemonstratie gezien worden maar is vijandig publiek. Daarmee vervalt de bescherming van het demonstratierecht. Denk bijvoorbeeld aan de ‘blokkeerfriezen’, die hiervoor strafrechtelijk werden veroordeeld (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht).

5.2.2 Beperken op inhoud is censuur Overheden moeten zich neutraal opstellen ten aanzien van de inhoud van een protest. Het kan, om een protest zo goed mogelijk te faciliteren, van belang zijn dat een gemeente weet wat het protest behelst. Een controversiële demonstratie roept mogelijk vijandige reacties op van het publiek, waarop de gemeente zich moet voorbereiden door voldoende politie in te zetten om de demonstratie te beschermen. Een inperking van het demonstratierecht vanwege de inhoud is censuur (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Amnesty ziet toch nog geregeld voorschriften die raken aan de inhoud. Een verbod op (versterkte) muziek en flyeren komt in enkele gemeenten bijvoorbeeld terug als standaardvoorschrift. Dit zijn beperkingen die raken aan de inhoud, en zijn dus onrechtmatig.198 Ook constateert Amnesty regelmatig een opmerking over de wenselijkheid van bepaalde slogans of spandoeken. Of een bepaling die stelt dat “uitjouwen, uitschelden, intimiderende of aanstootgevende gebaren, geluiden en gedragingen niet [zijn] toegestaan”.199 Een demonstratie mag schuren en uitingen mogen aanstootgevend zijn. Vooraf beperkingen stellen aan het uit te dragen gedachtengoed is censuur. Wellicht heeft de burgemeester goede bedoelingen gehad met dit voorschrift: onrust voorkomen of zelfs demonstranten beschermen tegen mogelijk vijandig publiek.

Alle goede bedoelingen ten spijt, een inperking op de inhoud is in strijd met de mensenrechten. Want wie bepaalt wat aanstootgevend is? Ook tijdens demonstraties wordt nog geregeld ingegrepen door de overheid op de inhoud. In Utrecht werd een spandoek met de tekst All Clits Are Beautiful, afgekort ACAB, in beslag genomen; de politie vond dit een beledigend spandoek, omdat de afkorting ook All Cops Are Bastards kan betekenen.200 196 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 394. 197 EHRM, Alekseyev tegen Rusland, par. 75. 198 Amnesty International Nederland, “Rechtszaak demonstratierecht Maastricht gedeeltelijk gewonnen”, 1 oktober 2019, https://www.amnesty.nl/actueel/rechtszaak-demonstratierecht-maastricht-gedeeltelijk-gewonnen. Later oordeelde de Raad van State ook op de andere punten in het voordeel van Amnesty. Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www.amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht 199 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 200 RTV Utrecht, “Politie neemt spandoek ‘All Clits Are Beautiful’ in beslag bij demonstratie: idee prima, afkorting niet”, 28 juni 2020, https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/2065449/politie-neemt-spandoek-all-clits-are-beautiful-in-beslag-bij-demonstratie-idee-prima-afkorting-niet