Lijst ingekomen stukken

3.1 Vreedzaam protest EVRM artikel 11 en IVBPR artikel 21 beschermen vreedzame demonstraties. Een demonstratie is vreedzaam wanneer de intenties van de demonstranten dat zijn.37 Dat is best een lastig gegeven en kan voor veel discussie zorgen. Wat als een deel van de demonstranten vreedzame intenties heeft, maar een kleine minderheid niet? En is geweld tegen objecten, bijvoorbeeld een gebouw, ook geweld? Amnesty licht deze punten hieronder toe. Vreedzaamheid is het uitgangspunt Demonstraties waarbij het mis gaat zijn de uitzondering.38 Vrijwel alle demonstraties gaan gepaard met enige overlast en hinder. Dat hoort erbij en dat moeten de autoriteiten en ook omstanders tolereren.39 Demonstraties waarbij het echt uit de hand loopt en geweld toegepast moet worden komen echter gelukkig veel minder vaak voor. En daar moet de overheid dan ook vanuit gaan; ze moet demonstraties als vreedzaam beschouwen en niet onmiddellijk in verband brengen met geweld of als een bedreiging voor de openbare orde labelen.40 De overheid moet ervan uitgaan dat de intenties van de demonstranten vreedzaam zijn (presumption of peacefulness), tenzij er overtuigend bewijs is van het tegendeel.41 En het is aan de overheid om dat tegendeel te bewijzen.42 De term ‘vreedzaam’ moet ruim worden geïnterpreteerd.

Het omvat gedrag en acties die anderen kunnen irriteren of beledigen.43 Het EHRM geeft geen duidelijk omlijnde definitie van wat onder een

32 Ook het protest van een eenling is beschermd, dit valt echter onder de vrijheid van meningsuiting, vastgelegd in het EVRM, artikel 10 en IVBPR, artikel 19. 33 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 44. 34 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Bukta e.a. tegen Hongarije, verzoekschrift 25691/04, 17 juli 2007, par. 36, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-81728. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 71. Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. Rechtbank Den Haag, 6 oktober 2016, r.o. 4.4, ECLI:NL:RBDHA:2016:11985. 35 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Bumbeş tegen Roemenië, verzoekschrift 18079/15, 3 mei 2022, par. 89-102, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-216937. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, verzoekschrift 37553/05, 15 oktober 2015, par. 149, https://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-158200 36 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 14. 37 Het Europees Hof stelt dat een demonstratie niet meer vreedzaam is wanneer de organisatie en deelnemers gewelddadige intenties hebben, oproepen tot geweld, of op andere wijze de fundamenten van een democratische rechtsstaat onderuit halen. EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 92-94. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 25. En B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 11.

38 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend. 39 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 7 en 44. 40 Speciaal Rapporteur van de Verenigde Naties voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, rapport, 24 april 2013, A/HRC/23/39, par. 50. 41 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 18. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par.21 en 76. 42 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Makhmudov tegen Rusland, verzoekschrift 35082/04, 26 juli 2007, par. 68, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-81966. Van eventueel gevonden bewijs moeten demonstranten de kans krijgen dit te weerleggen. Zie de OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 73, en OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 49. 43 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 46.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

16

vreedzaam protest verstaan moet worden. Maar het heeft in een hele reeks uitspraken wél duidelijkheid gegeven over wanneer een betoging nog steeds bescherming onder EVRM artikel 11 geniet. Niet-vreedzame gedragingen van een enkeling of deel van de demonstranten betekent niet dat het protest als geheel niet meer vreedzaam is.44 Het recht op vreedzame vergadering is een individueel recht; dit recht vervalt voor de vreedzame demonstrant dus niet door gewelddadig gedrag van een ander. Ook het feit dat gewelddadige groeperingen zich later aansluiten bij het protest is op zichzelf geen reden om de betoging niet langer als vreedzaam aan te merken.45 Zelfs wanneer er een reëel risico bestaat dat de demonstratie uitmondt in wanordelijkheden.46 Uit de rechtspraak van het EHRM valt af te leiden dat zo lang de organisatie en het merendeel van de deelnemers vreedzame intenties hebben, de demonstratie als vreedzaam moet worden aangemerkt. En deze moet dus ook als zodanig door de overheid gefaciliteerd worden. Het gedrag van een enkeling of (kleine) groep in een demonstratie doet niets af aan het vreedzame karakter van een protest.47 Wanneer een enkeling of kleine groep binnen een demonstratie geweld dreigt te gebruiken, of ander strafbaar gedrag vertoont, kan het Openbaar Ministerie hierop handhaven. Het protest als geheel verliest niet de bescherming van het grondrecht.

Gedraagt een aanzienlijk aantal demonstranten zich gewelddadig, dan ligt de situatie anders. In Rotterdam werd in november 2021 op sociale media een demonstratie aangekondigd tegen mogelijk nieuwe coronamaatregelen en een net afgekondigd vuurwerkverbod.48 Wat wellicht was aangekondigd als een demonstratie, mondde al snel uit in rellen. Er werd vuurwerk afgeschoten, er werden op grote schaal vernielingen aangericht, winkels geplunderd en politiewagens in brand gezet. Dagblad NRC beschrijft: “Op de talloze beelden die op sociale media worden gezet, soms live gestreamd, zijn weinig protestborden te zien. Er lijkt niet echt een doel te zijn”. De gemeenschappelijke meningsuiting was ver te zoeken, de vreedzaamheid ook. Dit is een voorbeeld van een situatie waarbij de bescherming van het demonstratierecht vervalt. Zoals altijd zijn de specifieke omstandigheden van de demonstratie van belang. In deze context: waar ligt de oorsprong van het geweld? Het EHRM heeft geoordeeld dat in specifieke gevallen, waarin het geweld van demonstranten een reactie is op onrechtmatig geweldsgebruik van de politie, het zo kan zijn dat ook dan de bescherming van het demonstratierecht nog steeds geldt.49 Demonstranten moeten zich in principe gewoon aan de wet houden.

Toch kan een demonstratie tegelijk vreedzaam zijn en de wet overtreden.50 Zo overtreed je al snel met een grote protestmars de verkeersregels, maar ook overlast en zelfs enige schade veroorzaakt door demonstranten betekent niet automatisch dat een demonstratie niet langer vreedzaam is (zie ook: het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid).51

44 Zie bijvoorbeeld EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 94 en EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 155. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 50, VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 20, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17. 45 EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 155. 46 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Schwabe en M.G. tegen Duitsland, verzoekschriften 8080/08 en 8577/08, 1 december 2011, par. 103, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-107703 47 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Frumkin tegen Rusland, verzoekschrift 74568/12, 5 januari 2016, par. 99, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-159762. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 20, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 17, OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 50. 48 NRC, “Waar ging het mis in Rotterdam?”, 21 november 2021, https://www.nrc.nl/nieuws/2021/11/21/een-iemand-probeert-het-bloeden-te-stelpen-een-ander-filmt-a4066277 49 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Aldemir e.a. tegen Turkije, verzoekschrift (onder meer) 32124/02, 18 december 2007, par. 45-48, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-84054; EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 157-163. 50 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 48.

51 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Taranenko tegen Rusland, verzoekschrift 19554/05, 15 mei 2014, par. 91-93, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-142969

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

17

Vreedzaam is de afwezigheid van geweld tegen personen, maar het kan ook de afwezigheid van geweld tegen goederen betekenen. Wanneer die grens bereikt is en we van geweld spreken, wordt (bewust) niet heel duidelijk omschreven in de uitspraken van het EHRM en de Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering. Wel maken de Richtlijnen heel duidelijk dat ‘geweld’ restrictief moet worden geïnterpreteerd; het gaat dan om het gebruik van, of openlijk aanzetten tot, fysiek geweld dat verwondingen of serieuze schade aan eigendommen tot gevolg heeft (of tot doel heeft), waarbij die verwondingen of gevolgen redelijkerwijs verwacht mogen worden.52 Volgens het VNMensenrechtencomité is ‘geweld’ in de context van het recht op vreedzaam protest het gebruik door deelnemers van fysiek geweld tegen anderen dat waarschijnlijk zal leiden tot letsel of de dood, of tot ernstige schade aan eigendommen. Zoals verduidelijkt door het comité is simpel duwen en trekken, of het verstoren van het verkeer of dagelijkse activiteiten, niet gelijk aan geweld.53 De definitie van gedrag dat geweld vormt of veroorzaakt in de context van demonstraties moet strikt worden uitgelegd, om zoveel mogelijk ruimte te laten voor het demonstratierecht. Amnesty spreekt van ernstige schade wanneer deze meer is dan tijdelijk van aard, niet ongedaan gemaakt kan worden, of niet makkelijk te repareren of vervangen is.

Het beplakken van een bankfiliaal met posters waarbij een biologische, in water oplosbare lijm gebruikt wordt, valt daar nadrukkelijk niet onder. Amnesty zet dan ook vraagtekens bij de aanhouding van klimaatdemonstranten die eerder dit jaar posters plakten op het hoofdkantoor van de Rabobank; aanhouding van vreedzame demonstranten mag alleen wanneer dat strikt noodzakelijk is - het beëindigt effectief hun demonstratierecht (zie ook paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten). Bovendien moet de aanhouding in verhouding staan tot het vergrijp. Nu het om relatief makkelijk te verwijderen posters ging, vraagt Amnesty zich af of aanhouding noodzakelijk was; had geen of een minder ingrijpende sanctionering achteraf niet volstaan?54 In 2020 werd een activist van Exctinction Rebellion veroordeeld in een vergelijkbare situatie; ze had een op olie lijkende substantie over de trap bij de ingang van het Shell-hoofdkantoor gegoten, waardoor de trap tijdelijk deels onbruikbaar was.55 De substantie was gemakkelijk schoon te maken, daar had de actiegroep van te voren onderzoek naar gedaan, een schoonmaakploeg van de actiegroep stond bovendien klaar om deze klus te klaren. Ook was de trap slechts deels en tijdelijk onbruikbaar. De op olie lijkende substantie was bovendien duidelijk een onderdeel van de boodschap, nu deze in beide gevallen tegen Shell was gericht.

Desondanks oordeelde de rechter dat zij daarmee het eigendomsrecht van Shell onrechtmatig had aangetast en veroordeelde haar tot een boete van € 350.56 Amnesty betwijfelt of hier de juiste mensenrechtelijke afwegingen zijn gemaakt; er was immers geen sprake van geweld of noemenswaardige schade.

52 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 27. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 51. 53 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 15. 54 AD, “Weer klimaatactivisten opgepakt bij Utrechts hoofdkantoor Rabobank”, 25 februari 2022, https://www.ad.nl/utrecht/ weer-klimaatactivisten-opgepakt-bij-utrechts-hoofdkantoor-rabobank~a6a84686/ 55 Extinction Rebellion, “Rebel van Extinction Rebellion schuldig verklaard door rechter na actie bij Shell”, 24 maart 2020, https://extinctionrebellion.nl/rebel-van-extinction-rebellion-schuldig-verklaard-door-rechter-na-actie-bij-shell/ 56 Rechtbank Den Haag, 24 maart 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:2591.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

18

Burgerlijke ongehoorzaamheid Burgerlijke ongehoorzaamheid is niet juridisch gedefinieerd. In algemene zin wordt het gezien als een uitingsvorm van het recht op betoging en valt daarmee in beginsel onder de bescherming van het demonstratierecht. Burgerlijke ongehoorzaamheid wordt doorgaans omschreven als het formeel, maar openlijk en geweldloos overtreden van de wet, uit protest tegen die wet zelf, of om, in het publieke belang, een misstand onder de aandacht te brengen. Aan de basis ligt de idee dat de actie te rechtvaardigen is op ideologische gronden. Burgerlijke ongehoorzaamheid is een vorm van geweldloze directe actie. Uit internationale en nationale rechtspraak en literatuur leidt Amnesty de volgende karakteriserende elementen af: •

De actie vindt plaats in het openbaar. Dat kan doordat de actie daadwerkelijk in de publieke ruimte plaatsvindt, maar ook door bijvoorbeeld er breed aandacht aan te besteden op sociale media.

•

De actie is geweldloos (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest).

•

Met de acties wordt doelbewust de wet overtreden met het doel een maatschappelijke misstand dan wel mensenrechtenschending aan te kaarten. De overtreden wet kan in strijd zijn met de mensenrechten óf het overtreden van de wet (zoals lokaalvredebreuk of een wegblokkade) is onderdeel van een strategie om verandering teweeg te brengen.

•

Het doel van de actie is het teweegbrengen van verandering in het publiek belang.

De Nederlandse rechter heeft daarbij opgemerkt dat een actie hieraan kan voldoen wanneer bovendien is voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit; de actievoerders hebben geen andere middelen meer tot hun beschikking om hun doel te bereiken en de gebruikte middelen zijn niet onevenredig ten nadele voor degene wiens belangen geschaad worden met de actie.57 Uit bovenstaande volgt dat een burgerlijke-ongehoorzaamheidsactie tot strafrechtelijk optreden kan leiden; er kan bijvoorbeeld een boete opgelegd worden voor het overtreden van de wet. Bij het beoordelen van de sanctie neemt de rechter veelal wel mee dat de gedraging gedaan is in de context van een protest, waardoor de strafbaarheid lager uit kan vallen en soms geheel vervalt. In 2019 oordeelde de rechtbank Amsterdam bijvoorbeeld dat demonstranten van Greenpeace die een boorplatform bezetten niet strafbaar waren, onder andere omdat zij deze actie uitvoerden in het kader van een protest.58 Van belang is dat de sanctie proportioneel is tot het vergrijp. De bescherming van het demonstratierecht valt in principe niet weg. Dat betekent echter niet dat strafrechtelijk optreden niet zou kunnen.

Veelal aanvaarden actievoerders het risico van strafrechtelijk optreden.59 Nu burgerlijke ongehoorzaamheidsacties onder het recht op vrijheid van geweten, meningsuiting en vreedzame vergadering kunnen vallen, moeten eventuele beperkingen en sancties van dergelijke acties, strikt worden getoetst conform de mensenrechten. Immers, voor elke beperking van deze rechten geldt dat er een wettelijke basis moet zijn, dat deze een legitiem doel dient, en noodzakelijk en proportioneel is.

57 Amsterdam, 10 april 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:2071, r.o. 4.2. 58 Rechtbank Amsterdam, 2 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4022, in hoger beroep is dit vonnis bevestigd, zie Gerechtshof Amsterdam 12 juni 2020, ECLI:NL:GHAMS:2020:2056. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 115. 59 Amsterdam, 5 oktober 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX9310, r.o. 5.11.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

19

3.2 Geen onbegrensd recht Het recht op demonstratie wordt allereerst dus begrensd door het vreedzame karakter van een protest. De internationale verdragen beschermen het recht op vreedzame vergadering. Wanneer een demonstratie niet langer vreedzaam is, kan het zijn dat een protest niet langer onder de bescherming van EVRM artikel 11 valt.60 Het begrip vreedzaam moet echter ruim worden geïnterpreteerd (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Maar niet elke disruptieve actie of wegblokkade valt daarmee automatisch buiten de bescherming van het demonstratierecht.61 Het is een grijs gebied. Enerzijds heeft het EHRM bepaald dat het fysiek en doelbewust ernstig verstoren van de dagelijkse activiteiten van anderen niet tot de kern van het demonstratierecht behoort.62 In sommige gevallen spreken we om die reden niet langer van een beschermwaardig protest (zie ook het kader Geen sprake van beschermwaardige demonstratie voor voorbeelden).

Anderzijds heeft het EHRM in een zaak tegen Litouwen bepaald dat een blokkade met tractoren van meerdere snelwegen gedurende meerdere dagen nog steeds binnen de reikwijdte van het demonstratierecht kan vallen; in deze zaak oordeelde het EHRM dat de intenties en ook het verloop van de blokkade, ondanks het gebruik van tractoren, grotendeels vreedzaam waren geweest, het was duidelijk waarom de boeren de weg hadden geblokkeerd, en er was geen enkele aanleiding om aan te nemen dat de fundamenten van de democratische samenleving in gevaar waren.63 Kortom: de blokkade was nog steeds een beschermwaardig protest.64 Het feit dat een protest nog onder de bescherming van het demonstratierecht valt wil dus niet zeggen dat demonstranten niet gesanctioneerd kunnen worden (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid in paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Het EHRM oordeelde in de Litouwse zaak namelijk ook dat ingrijpen door de politie om de blokkade te beëindigen vervolgens geen onrechtmatige inperking van het demonstratierecht opleverde. Ook al waren de demonstranten op zichzelf vreedzaam, het blokkeren van drie grote snelwegen gedurende langere tijd was volgens het EHRM aan te merken als ‘laakbaar gedrag’, waarmee ingrijpen gerechtvaardigd was.

65 Uit de Nederlandse wetsgeschiedenis volgt dat wanneer intimidatie en lastigvallen het hoofddoel worden en de meningsuiting naar de achtergrond verdwijnt, we spreken van een dwangmiddel. De (protest)actie kan daarmee niet langer als een vreedzame demonstratie aangemerkt kan worden. 66 Dat geldt overigens ook voor protesten die als doel hebben om het demonstratierecht van anderen te verhinderen of belemmeren. Denk bijvoorbeeld aan de ‘blokkeerfriezen’; deze groep voorstanders van de figuur Zwarte Piet blokkeerde in 2017 de snelweg om een anti-Zwarte Piet-demonstratie in Dokkum te verhinderen. Deze actie valt niet onder de bescherming van het demonstratierecht; het verhinderen of verstoren van een demonstratie is in Nederland expliciet strafbaar gesteld.67 De ‘blokkeerfriezen’ zijn hiervoor dan ook strafrechtelijk veroordeeld.68

60 Voor een meer uitvoerige bespreking, zie B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 363-364 en B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 61 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Tuskia e.a. tegen Georgië, verzoekschrift 14237/07, 11 oktober 2018, par. 74, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-186667. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 17. 62 EHRM, Tuskia e.a. tegen Georgië, par. 74. 63 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 92-99. 64 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 99. 65 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 178-181. 66 Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet en de Wom blijkt dat een demonstratie geen grondwettelijke bescherming meer geniet wanneer de gemeenschappelijke mening naar de achtergrond verdwijnt en de actie ‘het karakter heeft van een dwangmaatregel jegens overheid of jegens derden’. B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 17. 67 Vastgelegd in het Wetboek van strafrecht (Sr), artikel 143 en 144. 68 Hoge Raad, 15 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:2020.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

20

Een volgende begrenzing vinden we in de bewoordingen ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’.69 Een demonstratie is geen vrijbrief om de wet te overtreden. Demonstranten moeten zich zoals gezegd in principe, net als ieder ander, aan de wet houden. Het feit dat een demonstrant de wet overtreedt als onderdeel van een demonstratie kan wel van belang zijn (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid hierboven). De bescherming vervalt ook voor hen die actief de inperking van rechten van anderen nastreven, door bijvoorbeeld op te roepen tot haat, discriminatie of geweld.70 De vrijheid van meningsuiting is een belangrijk mensenrecht dat bovendien nauw samenhangt met het demonstratierecht. Maar ook dat recht is niet onbegrensd (zie ook de paragraaf ‘Aanzetten tot haat’ onder 5.2.2 Beperken op de inhoud is censuur). Of er sprake is van een beschermde demonstratie, of juist niet meer, hangt elke keer opnieuw af van de specifieke omstandigheden van het geval. Het is daarom niet eenvoudig, om niet te zeggen onmogelijk, om bij voorbaat van bepaalde protestacties te stellen dat zij niet meer beschermd worden door het demonstratierecht. De vraag of een protest kan worden ingeperkt - door middel van voorschriften vooraf danwel politieoptreden of ander ingrijpen later - komt pas als vervolgvraag aan bod.

Daar waar het gaat om de vreedzame meningsuiting van twee of meer personen in het openbaar, is ingrijpen slechts mogelijk zijn wanneer dat een legitiem doel dient en bovendien noodzakelijk en proportioneel is (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Ter illustratie van de eerder besproken grenzen zet Amnesty een paar voorbeelden op een rij van protestacties uit het (recente) verleden die niet meer onder het demonstratierecht vallen.

Geen sprake van beschermwaardige demonstratie Belaging bij een abortuskliniek.71 Anti-abortus-demonstranten die proberen fysiek vrouwen de toegang tot de abortuskliniek te verhinderen vallen mogelijk niet meer onder de bescherming van het demonstratierecht; de gemeenschappelijke mening raakt immers op de achtergrond en de protestactie wordt meer een dwangmiddel gericht op het tegenhouden van een abortusbehandeling. Bovendien, door vrouwen fysiek de toegang tot de kliniek te belemmeren, worden zijn gehinderd in de uitoefening van hun rechten (zie ook het kader Demonstraties bij abortusklinieken hieronder). Afval dumpen op de snelweg.72 Het plaatsen van enkele objecten op een (snel)weg als onderdeel van een gecoördineerde blokkadeactie zal in het algemeen wel gezien worden als onderdeel van een beschermwaardig protest. Dit in tegenstelling tot het ongecontroleerd opwerpen van barrières van hooibalen of asbest op de (snel)wegen terwijl het verkeer nog gaande is. Ook hier raakt de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond en ontneemt het gevaarzettende karakter de actie bescherming door het demonstratierecht.

69 Grondwet, artikel 9. 70 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 15. 71 Joop, “Anti-abortuswaanzinnigen belagen vrouw op weg naar lenzenkliniek”, 22 augustus, 2022, https://www.bnnvara.nl/ joop/artikelen/anti-abortuswaanzinnigen-belagen-vrouw-op-weg-naar-lenzenkliniek 72 NOS, “Boeren dumpen afval, mest en hooi op snelwegen, ministerie veroordeelt acties”, 27 juli 2022, https://nos.nl/ artikel/2438464-boeren-dumpen-afval-mest-en-hooi-op-snelwegen-ministerie-veroordeelt-acties, de Volkskrant, “Eerste boer veroordeeld die afval op de weg stortte; FDF zegt af te zien van ‘harde acties’”, 11 augustus 2022, https:// www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/eerste-boer-veroordeeld-die-afval-op-de-weg-stortte-fdf-zegt-af-te-zien-van-harde-acties~bae85ed8/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

21

Intimidatie bij het huis van een politicus.73 Onvrede over politiek beleid kan en mag worden geuit op gezichts- en geluidsafstand van politici die verantwoordelijk worden gehouden voor dat beleid. Voor ministeries en de Tweede Kamer wordt dan ook veelvuldig gedemonstreerd. Soms vinden protesten plaats bij de privéwoning van bewindspersonen. Afgezien van de vraag of dit wenselijk is en demonstreren daar mag, is duidelijk dat sommige acties die in de zomer van 2022 plaatsvonden bij het huis van minister Van der Wal niet onder het demonstratierecht vallen. Een deel van de demonstranten tegen het door de minister voorgestelde stikstofbeleid vernielden een politieauto en stortten een giertank leeg vlakbij het huis van de minister. Deze acties waren gericht op intimidatie en worden niet beschermd door het demonstratierecht. Dat oordeelde ook de politierechter.74 Ook de actie van de man die met een brandende fakkel bij het huis van D66-leider Kaag stond om daar zijn mening te uiten kan niet gezien worden als een beschermwaardig protest.75 Minder zwart-wit wellicht is de blokkade van de ijsfabriek van een Kamerlid in juli 2022.76 Dit is een demonstratie waarbij naar mate de dag vorderde en de bedrijfsactiviteiten dus langere tijd in het geheel geblokkeerd werden, de meningsuiting naar de achtergrond verdween en de demonstratie een dwangmiddel werd.

De demonstranten eisten een gesprek met het Kamerlid, dat zelf had aangegeven wel in gesprek te gaan, maar niet daar en niet op dat moment. Demonstraties waarbij geweld, gepleegd door de deelnemers, de overhand heeft of krijgt. Een goed voorbeeld hiervan zijn de rellen in Rotterdam in november 2021 (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Anders is het wanneer het geweld van derden komt (zie ook het kader Vijandig publiek in hoofdstuk 5).

Elk vreedzaam protest moet zoveel mogelijk zonder belemmeringen doorgang kunnen vinden. Juist in tijden van grote maatschappelijke onrust is het van groot belang dat het demonstratierecht van alle groepen in de samenleving ruimhartig wordt gerespecteerd, beschermd en gefaciliteerd. Demonstraties zijn de zuurstof voor de democratie en een ventiel voor ongenoegen.

73 Parool, “Boeren breken door politieblokkade bij woning minister Van der Wal, ‘duidelijk grenzen overschreden’”, 29 juni 2022, https://www.parool.nl/nederland/boeren-breken-door-politieblokkade-bij-woning-minister-van-der-wal-duidelijk-grenzen-overschreden~b592ba8b/ 74 Parool, “Werkstraffen tot 100 uur voor boerenprotest bij huis minister”, 23 september 2022, https://www.parool.nl/nederland/werkstraffen-tot-100-uur-voor-boerenprotest-bij-huis-minister~b47b037c/ 75 NOS, “Half jaar cel voor man die met fakkel bij huis van Sigrid Kaag stond”, 19 januari 2022, https://nos.nl/artikel/2413736-half-jaar-cel-voor-man-die-met-fakkel-bij-huis-van-sigrid-kaag-stond 76 Trouw, “Boeren beëindigen blokkade ijsfabriek Tweede Kamerlid De Jong”, 2 juli 2022, https://www.trouw.nl/binnenland/ boeren-beeindigen-blokkade-ijsfabriek-tweede-kamerlid-de-jong~b33fed7e/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

22

3.3 Beperken moet de uitzondering zijn

“... freedom is to be considered the rule and its restriction the exception.” Maina Kiai, voormalig VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, 21 mei 2012, A/HRC/20/27, par. 16

Demonstreren is een recht en geen gunst. Op de overheid rust de verplichting dit recht te respecteren en zo goed mogelijk te verwezenlijken, en demonstranten te beschermen tegen bedreiging en geweld van vijandig publiek.77 Of, met de woorden van voormalig VN-rapporteur Maina Kiai: ‘Vrijheid moet de regel zijn, beperkingen de uitzondering’.78 De kern van het demonstratierecht moet voorop staan: de overheid moet zich tot het uiterste inspannen om demonstraties te faciliteren en te beschermen, zodat burgers in vrijheid hun mening, hoe impopulair ook, kunnen laten horen.79 De wensen van de demonstrant moeten daarbij zoveel mogelijk voorop staan. De overheid moet zich bovendien maximaal inspannen om de demonstratie mogelijk te maken binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel waartegen het protest zich richt.80 Elke andere houding van de overheid doet afbreuk aan de essentie van dit grondrecht.81 Alleen wanneer dat echt nodig is in het belang van de nationale of openbare veiligheid, ter voorkoming van wanordelijkheden of strafbare feiten, of ter bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van anderen mag een burgemeester een demonstratie inperken. En dan nog alleen op de minst ingrijpende wijze.

De burgemeester moet voor een maatregel kiezen waarbij het demonstratierecht zo goed mogelijk gewaarborgd blijft (zie het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Bovendien moeten de inperkingen goed gemotiveerd zijn; het moet duidelijk zijn waarom de burgemeester een inperking nodig acht, zodat deze eventueel getoetst kan worden. Een voorbeeld: als een demonstratie tegen een historisch standbeeld in de binnenstad niet bij of binnen gezichts- en geluidsafstand van het standbeeld gefaciliteerd kan worden, mag de demonstratie niet naar een industrieterrein aan de rand van de stad worden verplaatst. Dan moet in overleg met de demonstranten naar een, in hun ogen geschikte, alternatieve locatie in of nabij het standbeeld worden gezocht. De Grondwet en de Wom noemen drie doelcriteria voor beperkingen: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.82 Deze komen echter niet overeen met de verplichtingen die Nederland is aangegaan onder het internationaal recht; de internationale verdragen noemen het verkeersbelang niet. Op dit punt biedt de Nederlandse wet méér mogelijkheden tot inperking en daarmee druist ze in tegen de mensenrechten (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Enige hinder voor het verkeer moet geduld worden, ook als dat tot opstoppingen leidt (zie ook paragraaf 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij). 77 EHRM, Djavit An tegen Turkije, par. 56. Zie voor meer voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM: B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 11-12. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 22, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 8. en OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 94. 78 VN-Rapporteur, Rapport, 2012, par. 16. 79 Zonder angst kunnen demonstreren is een belangrijk onderdeel van het demonstratierecht. Wanneer angst mensen er van kan weerhouden hun grondrecht uit te oefenen, is het demonstratierecht feitelijk van weinig betekenis. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, verzoekschrift 10126/82, 21 juni 1988, par. 32, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-57558. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 28. 80 Dit within sight and sound-principe paste het EHRM voor het eerst toe in het arrest Lashmankin e.a. tegen Rusland uit 2017. EHRM, Lashmankin e.a. tegen Rusland, par. 405. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 22, 26 en 53. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par, 24. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 81 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4.

82 Wet openbare manifestaties (Wom), artikel 2. Grondwet (Gw), artikel 9(2).

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

23

Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn Voorzien bij wet Regels over beperkingen moeten vastgelegd zijn in een wet of in andere regelgeving, zodat het duidelijk is voor iedereen welke beperkingen gesteld kunnen worden en wat de gevolgen daarvan zijn. Deze regelgeving moet in lijn zijn met de mensenrechten. Noodzakelijk en proportioneel Alleen die beperkingen zijn toegestaan die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. De inperking moet een pressing social need dienen. Daarbij mag niet vergeten worden dat pluralisme, tolerantie en ruimdenkendheid essentieel zijn voor een democratische samenleving.83 De maatregel moet ook proportioneel zijn; de overheid moet de minst inperkende maatregel opleggen, en de gevolgen van de inperkende maatregel mogen niet kwalijker zijn dan de reden waarvoor hij werd opgelegd. Legitiem belang Inperkingen mogen uitsluitend opgelegd worden wanneer zij een legitiem belang dienen. Op dit punt verschillen de internationale verdragen van de Nederlandse wetgeving.

Het EVRM kent als legitieme belangen voor inperking van het demonstratierecht de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen.84 De Grondwet noemt enerzijds minder beperkingsgronden; bescherming van de gezondheid, het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Daarmee lijkt de Grondwet meer ruimte voor het demonstratierecht te geven. Anderzijds is het verkeersbelang, volgens internationale mensenrechtenverdragen en rechtspraak, op zichzelf een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Daarmee biedt de Grondwet dus juist minder ruimte voor het demonstratierecht. De Grondwet, en ook de Wom, zijn op dit punt niet in lijn met de mensenrechten (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Andere dan in de mensenrechtenverdragen genoemde belangen mogen dus geen grond zijn voor het inperken van het demonstratierecht. Een protest kan niet beëindigd worden omdat mensen op het terras, of winkelend publiek, aangeven het protest ‘storend’ te vinden, zoals in Hoorn gebeurde begin 2022. Daar beëindigden twee wetshandhavers het protest van We Promise tegen het standbeeld van J.P. Coen (zie voor verdere opmerkingen over deze casus het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). Zowel de nationale wetgeving als de internationale verdragen bieden geen ruimte voor inperkingen van het demonstratierecht vanwege de inhoud. Het EHRM heeft bepaald dat het recht op vreedzame betoging uitgelegd moet worden in het licht van het recht op vrije meningsuiting, vastgelegd in

83 Voor een uitgebreide uitleg van het noodzakelijkheidsvereiste inclusief jurisprudentie van het EHRM, zie: Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, 30 april 2022, https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_11_eng.pdf. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 24-25. 84 EVRM, artikel 11(2).

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

24

het EVRM, artikel 10.85 Het is de overheid niet toegestaan een demonstratie te verbieden of er voorschriften aan te verbinden omdat de boodschap hun niet aan zou staan.86 Dat zou censuur zijn. De Wom verbiedt dit ook expliciet.87 De burgemeester mag vooraf ook niet vragen naar de inhoud van een protest.88 Geen ruimte voor algemene verboden Iedere demonstratie is anders; voor iedere demonstratie moet de burgemeester een eigen afweging maken of beperkingen noodzakelijk zijn.89 Het demonstratierecht laat geen ruimte voor generieke demonstratieverboden, zoals een algemeen verbod voor het demonstreren voor een woning van een politicus, of een algemeen verbod op demonstraties bij een abortuskliniek. Een de-facto algemeen verbod is een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Het internationale recht biedt hier geen ruimte voor.90 Of een beperking nodig is hangt (mede) af van de specifieke locatie en de aard, vorm en tijdstip van het protest. Het demonstratierecht geldt voor iedereen, de inhoud van die mening doet er niet toe. Hoe smakeloos of onwenselijk je dat protest ook vindt. Er moet maximale ruimte zijn voor iedereen om te demonstreren. Ook wanneer de boodschap schokkend of controversieel is. Daarbij moet de overheid met grote terughoudendheid regulerend optreden tegen vreedzame protesten.

Nationale wet- en regelgeving biedt burgemeesters nu al de ruimte om – indien noodzakelijk – regels op te leggen aan demonstraties, bijvoorbeeld in de buurt van abortusklinieken of het huis van een politicus, en deze te handhaven. Een burgemeester kan een protest inperken door vooraf voorschriften en regels aan de demonstratie te verbinden.91 Of door tijdens het protest aanwijzingen te geven.92 In het uiterste geval kan de burgemeester de demonstratie verbieden of beëindigen.93 Een inperking of verbod moet noodzakelijk, en bovendien het minst ingrijpende middel zijn (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Een burgemeester mag, wanneer er vrees is voor wanordelijkheden ten gevolge van vijandig publiek of tegendemonstraties, een demonstratie alleen op voorhand verbieden als er sprake is van een situatie van bestuurlijke overmacht (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). Met een generiek verbod bestaat bovendien het gevaar dat het de deur opent voor het instellen van demonstratievrije zones op andere locaties, zoals bij ambassades of het parlement. Ook daar spelen andere, evident zwaarwegende belangen een rol, zoals onbelemmerde voortgang van het parlementaire proces en het diplomatieke verkeer. Deze rechtvaardigen echter op zich geen inperking van het demonstratierecht.

Alle drie de elementen (zie kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn) zijn van toepassing op alle inperkingen van een demonstratie, of dat nou slechts een beperkend voorschrift is, of een algeheel verbod – anders dan de gemeente Haarlem onlangs oordeelde in een bezwaarprocedure rondom de inperking van de betoging van Woonoproer.94 De gemeente stelt dat beperkingen die niet op 85 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Primov e.a. tegen Rusland, verzoekschrift 17391/06, 12 juni 2014, par. 92, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-144673 86 EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 135. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 30. Het EHRM stelt dat een beperking op de inhoud indruist tegen de principes van een democratische rechtsstaat: “Any measures interfering with freedom of assembly and expression other than in cases of incitement to violence or rejection of democratic principles – however shocking and unacceptable certain views or words used may appear to the authorities – do a disservice to democracy and often even endanger it.” EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 145. 87 Wom, artikel 5(3). 88 Wom, artikel 4(3). 89 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1638.

90 Algemene verboden zijn niet proportioneel omdat zij de specifieke omstandigheden per geval niet in ogenschouw nemen. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 133. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 30. 91 Wom, artikel 5. 92 Wom, artikel 6. 93 Wom, artikel 5 en 7. 94 De beslissing op bezwaar is door Amnesty International Nederland gearchiveerd.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

25

een verbod neerkomen slechts dienstig hoeven te zijn aan de doelcriteria; het noodzakelijkheidsvereiste zou vervallen. Het EHRM laat inderdaad een ruimere beoordelingsvrijheid aan de overheid wanneer het gaat om de rechtvaardigheid van een beperking dat geen verbod inhoudt. Het volgt echter niet uit de uitspraken van het EHRM dat de noodzakelijkheidstoets achterwege kan blijven wanneer het ‘slechts’ om een beperking gaat, en niet om een verbod.95 Over het opleggen van beperkingen geeft de Nationale Ombudsman het volgende mee: “Behoorlijk overheidshandelen betekent dat de overheid demonstraties in principe volledig faciliteert. Indien dat niet mogelijk is, moeten beperkingen goed gemotiveerd zijn ... De beperkingen moeten bovendien transparant en toetsbaar zijn.

Dat betekent dat de overheid haar besluiten duidelijk uitlegt aan de demonstranten en daarbij aangeeft op welke wettelijke grondslag dat is gebaseerd, van welke feiten de overheid is uitgegaan en hoe rekening is gehouden met de belangen van de demonstrant.””96 Voor een verbod of beëindiging van een protest moet bovendien sprake zijn van een bestuurlijke overmachtssituatie (zie ook paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden); wanneer de vrees bestaat voor gewelddadige confrontaties tussen verschillende groepen moet allereerst ingezet worden op voldoende politieaanwezigheid om de veiligheid van de demonstranten te garanderen. Een preventief verbod of beëindiging van een demonstratie mag in dergelijke gevallen pas wanneer er een gegronde en concrete vrees is voor ernstige wanordelijkheden én alle overige maatregelen om een onhoudbare situatie te voorkomen niet voldoende bleken (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). De politie en het Openbaar Ministerie kunnen tijdens een demonstratie handhaven op strafbare gedragingen. De politie moet daarbij de-escalerend optreden (zie ook paragraaf 6.1 De faciliterende rol van de politie tijdens demonstraties).

Demonstraties bij abortusklinieken Er is maatschappelijke zorg over demonstraties bij abortusklinieken. Anti-abortusprotesten kunnen intimiderend overkomen op vrouwen die gebruikmaken van hun recht op zelfbeschikking. In sommige gevallen leidden de anti-abortusdemonstraties tot incidenten; Soms misbruiken anti-abortusactivisten het demonstratierecht door onder met mom van een vreedzaam protest vrouwen en andere bezoekers van klinieken lastig te vallen. Naar aanleiding van incidenten wordt soms geopperd alle demonstraties bij abortusklinieken te verbieden of bufferzones in te stellen. Hoe begrijpelijk de oproep ook is, een standaard bufferzone zou een de-facto algemeen verbod op alle demonstraties bij abortusklinieken betekenen. Dat is een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Een burgemeester kan, op grond van de huidige wetgeving, al besluiten tot het verbinden van voorschriften aan een demonstratie wanneer dat noodzakelijk is (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Wanneer dat per demonstratie beoordeeld wordt, en de eventuele inperkingen afdoende gemotiveerd worden, leidt dat in de praktijk tot gerechtvaardigde inperkingen waarbij het protest bijvoorbeeld op afstand van de entree van een kliniek moet plaatsvinden.

95 Dit volgt uit een analyse van Berend Roorda van de jurisprudentie van het Europees Hof. B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 21 en 24. 96 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

26

Voor veel gedragingen waarvoor een oplossing gezocht wordt in het inperken van het demonstratierecht geldt bovendien: die zíjn al strafbaar volgens het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Daar kan het Openbaar Ministerie en de politie dus al repressief op handhaven. Dit staat volledig los van het demonstratierecht. Het beledigen van een groep mensen en het aanzetten tot haat of discriminatie is strafbaar volgens respectievelijk artikel 137c en 137d Sr. Het is bovendien mogelijk strafrechtelijk op te treden tegen het ‘hinderlijk volgen van en blijven opdringen aan’ personen (artikel 462bis Sr). Het blijven volgen of opdringen is strafbaar indien het slachtoffer nadrukkelijk heeft aangegeven met rust gelaten te willen worden, de dader vervolgens doorgaat, en er sprake is van twee of meer daders.97 Mensen die bezoekers van abortusklinieken intimiderend bejegenen, folders opdringen, of anderszins mensen belemmeren in de toegang tot een abortuskliniek, zullen zich dan ook niet met succes kunnen beroepen op bescherming van het demonstratierecht (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). De politie kan en moet nu al voortvarend optreden tegen bedreiging, intimidatie en geweld van die demonstranten die over de schreef gaan. Anti-abortusprotesten verbieden bij een kliniek schuurt gevaarlijk dicht aan tegen een inmenging op de inhoud van het protest.

Het gaat er immers specifiek om de pro life-demonstraties te weren. Zowel de nationale wetgeving als de internationale verdragen bieden geen ruimte voor inperkingen van het demonstratierecht vanwege de inhoud. Dat zou censuur zijn. Ook schurende, schokkende en onwelgevallige boodschappen vallen onder het demonstratierecht en moeten beschermd worden. Elk vreedzaam protest moet bovendien zoveel mogelijk binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel van het protest gefaciliteerd worden. Standaard de anti-abortus-protesten naar het Malieveld of de Dam verwijzen bijvoorbeeld is dus geen optie. Een algemeen verbod kan zoals gezegd ook andere negatieve ongewenste gevolgen hebben; als in een gemeente de gemeenteraad besluit geen ruimte in het bestemmingsplan te bieden voor een abortuskliniek (de vergunning niet te verlengen), en mensen willen demonstreren tegen het sluiten van de kliniek, dan zal het generieke verbod dat is opgeworpen vanwege enkele excessen hier ook tegen ingezet kunnen worden. Of als een volgend kabinet besluit tot een eigen bijdrage op abortus, of om abortus uit het basispakket te halen. Demonstraties hiertegen zijn dan op basis van het algemene verbod niet meer mogelijk bij een kliniek.

97 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 277.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

27

3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden “Een voorgenomen demonstratie moet ... niet worden bezien vanuit het kader van de openbare orde. Het recht biedt daar geen ruimte voor.” Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht? 14 maart 2018, p. 49.

Zowel het EVRM als de Wom noemen bestrijding of voorkomen van wanordelijkheden als mogelijke beperkingsgrond voor het recht op betoging. In de praktijk ziet Amnesty dat burgemeesters zich echter geregeld beroepen op hun verantwoordelijkheid voor handhaving van de openbare orde ter rechtvaardiging van een beperking of zelfs verbod of beëindiging. Zij zijn in de (onjuiste) veronderstelling zich in deze gevallen te baseren op hun bevoegdheden zoals die volgen uit de Wom. Amnesty maakt zich zorgen over deze te ruime – en onrechtmatige – uitleg die burgemeesters (b)lijken te geven aan het begrip wanordelijkheden op grond waarvan zij een demonstratie inperken. Uit internationale rechtspraak volgt dat de legitieme gronden voor het beperken van het demonstratierecht restrictief moeten worden geïnterpreteerd, vooral waar het gaat om ‘het voorkomen van wanordelijkheden’.98 En ook uit de Nederlandse (rechts)praktijk volgt dat het criterium ‘ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ niet hetzelfde inhoudt als het ‘ter handhaving van de openbare orde’; dit laatste getuigt van een te ruime invulling van het criterium, waarmee een demonstratie op te ruime gronden ingeperkt zou kunnen worden.99 Een verstoring van de openbare orde vindt immers al plaats wanneer demonstranten leuzen scanderen tegen de politie, of wanneer een protestmars over de openbare weg loopt.

Bij wanordelijkheden gaat het echter om ‘grootschalige onlusten en rellen waarbij een groot aantal personen over de schreef gaat’.100 Onder wanordelijkheden zouden uitsluitend strafbare handelingen moeten vallen. Een openbare ordeverstoring kan immers ook al een niet-strafbare handeling zijn; een lawaaiprotest bijvoorbeeld, of een grote protestmars over de rijbaan. Wat onder strafbare handelingen als zijnde wanordelijkheden moet worden verstaan hangt deels af van de context; niet alleen de aard van de gedragingen speelt daarbij een rol, ook de plaats kan van belang zijn.101 In november 2021 verbood de burgemeester van Breda een demonstratie van Kick Out Zwarte Piet, Breda Kan Het en Nederland Wordt Beter bij de ingang van het evenemententerrein waar de Sinterklaasintocht zou plaatsvinden.102 In plaats daarvan werd hun een locatie bij een van de uitgangen van het terrein toegewezen. De burgemeester stelde dat hij zijn besluit baseerde op een belangenafweging; enerzijds het belang van een vreedzaam protest een mening kenbaar te maken, en “anderzijds een belang in het kader van de openbare orde en veiligheid en het risico op wanordelijkheden (WOM) [nadruk toegevoegd]”.103 Het besluit heeft allereerst de volledig verwarrende titel ‘Vergunning openbare manifestatie’; een vergunning is immers niet nodig (zie hoofdstuk 3. Wat is (g)een demonstratie).

Verder verwijst het op meerdere punten naar de ‘openbare orde’ als grond voor handhavend optreden van de politie, en baseert het zich (deels) op een risicoanalyse van de politie die uitsluitend spreekt over mogelijke ‘verstoringen van de openbare orde’. De burgemeester maakt ten onrechte een belangenafweging. De burgemeester mag bij de overweging over eventuele inperkingen afwegingen maken, en moet het doel, de noodzaak en proportionaliteit van 98 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Navalny tegen Rusland, verzoekschrift 29580/12 en vier anderen, 15 november2018, par. 120-122, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-187605 99 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 49. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 44. 100 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1651. 101 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1651-1654. 102 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 103 Citaat uit het Wom-besluit, waarvan een afschrift is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

28

die inperkingen toetsen (afwegen). Wanneer de burgemeester echter het belang van het mensenrecht afweegt tegenover andere belangen, reduceert die het demonstratierecht ten onrechte tot een belang, terwijl het hier gaat om de uitoefening van een mensenrecht gaat. De Nationale ombudsman stelde in zijn rapport ook al: het demonstratierecht mag geen onderdeel zijn van een belangenafweging.104 De essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zich tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.105 Dit Wom-besluit van de gemeente Breda is een goed voorbeeld van een verkeerd begrip van de notie wanordelijkheden als grond voor het inperken van het demonstratierecht; de burgemeester legt de lat (voor inperken) als het ware te laag. Bovendien, enkel de vrees voor wanordelijkheden is niet voldoende; deze moet voldoende concreet zijn om een inperking van het demonstratierecht te kunnen rechtvaardigen.106 En zelfs dan moet de burgemeester er eerst alles aan doen om het protest door te kunnen laten gaan zoals gepland, onder andere met aanvullende veiligheidsmaatregelen.

Ook de uitspraak van de nationaal commandant van de politie in het kader van de boerenprotesten lijkt te getuigen van verwarring van beide begrippen: “Demonstratierecht is een groot goed, maar er zitten grenzen aan … Als er sprake is van het verstoren van de openbare orde of er worden strafbare feiten gepleegd, dan treden we daar tegenop.”107 Handhaving van de openbare orde is weliswaar een van de hoofdtaken van de politie, maar met deze stellingname wekt de politie ten onrechte de indruk dat in geval van verstoringen van de openbare orde en/of strafbare feiten automatisch het demonstratierecht komt te vervallen of begrensd moet worden. Dat is niet zo. De politie kan weliswaar optreden tegen strafbare handelingen, maar dergelijk optreden moet dan wel noodzakelijk en proportioneel zijn. Bovendien moet het demonstratierecht van de overige, niet-strafbaar handelende deelnemers gewaarborgd blijven.

Kortom, van wanordelijkheden die een verbod of beëindiging van een demonstratie rechtvaardigen kan pas sprake zijn wanneer deze zich op dusdanig grote schaal voordoen, dat zelfs met voldoende politieinzet de situatie niet te beteugelen is.108 Met andere woorden, wanneer er sprake is van bestuurlijke overmacht, en een verbod of beëindiging de enige mogelijkheid is om de rust te doen wederkeren.109 Aan die politie-inzet worden zware eisen gesteld: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning van de kant van de burgemeester dan bij evenementen als bijvoorbeeld risicowedstrijden in het betaald voetbal.110 De regering heeft bij de wijziging van de Grondwet bewust gekozen voor deze terminologie, omdat een inperking op basis van handhaving van de openbare orde een te grote beperkingsbevoegdheid in zou houden. En daarmee een verzwakking van het grondrecht.111

104 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4. 105 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 15. 106 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Alekseyev tegen Rusland, verzoekschriften 4916/07, 25924/08, 14599/09, 21 oktober 2010, par. 75, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-101257 107 De Politie, “Demonstratierecht waarborgen, maar zit grens aan”, 28 juni 2022, https://www.politie.nl/nieuws/2022/ juni/28/00-demonstratierecht-waarborgen-maar-zit-grens-aan.html 108 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 472-473. 109 Rechtbank Zutphen, 16 mei 2003, ECLI:NL:RBZUT:2003:AF9107. 110 Rechtbank Rotterdam, 24 januari 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 566. 111 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, p. 90.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

29

Hoofdstuk 4. Landelijke barrières voor het demonstratierecht

Het demonstratierecht staat onder druk in Nederland. Te vaak neigen overheden naar maatregelen die het demonstratierecht inperken. Dat komt dat deels doordat de Nederlandse demonstratiewet, de Wom, niet conform de mensenrechten is: de wet biedt mogelijkheden die het demonstratierecht inperken die strijdig zijn met de mensenrechten. Deels komt het echter ook door een gebrek aan kennis van het belang en de reikwijdte van het demonstratierecht; onjuist of onvoldoende begrip van de ruimte die demonstraties zouden moeten krijgen draagt bij aan een ongeoorloofde druk vanuit de samenleving op burgemeesters om demonstraties in te perken. Beide aspecten worden hieronder achtereenvolgens toegelicht.

4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten Zoals gezegd is de Wom op een aantal punten niet in lijn met de mensenrechten. In rapportages aan het VN-Mensenrechtencomité, dat toezicht houdt op de uitvoering van het IVBPR, is al verschillende malen gewezen op de strijdigheid van de Nederlandse wet en praktijk met het verdrag. Niet alleen Amnesty, ook het College voor de Rechten van de Mens en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten brengen het onder de aandacht.112

“... the freedom to take part in a peaceful assembly is of such importance that a person cannot be subject to a sanction – even one at the lower end of the scale of disciplinary penalties – for participation in a demonstration which has not been prohibited, so long as that person does not himself commit any reprehensible act on such an occasion.” EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149.

Kennisgeving en strafbaarheid De Nederlandse wet delegeert de bevoegdheid rondom kennisgevingsprocedures naar de gemeenten. In principe is het dus aan de gemeente om een kennisgeving te verplichten. Veel (zo niet alle) gemeenten doen dit in hun Algemene plaatselijke verordening (APV).113 112 College voor de Rechten van de Mens, Report to the 126th session of the Human Rights Committee on the examination of the 5th periodic report of the Kingdom of The Netherlands, 2 juni 2019, p. 21-22, https://publicaties.mensenrechten.nl/ publicatie/e448dbb5-92a6-4aa6-b962-f307ad0aa83b. Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM), Dutch NGOs contribution pertaining to Fifth Periodic Report by the Kingdom of the Netherlands to the UN Human Rights Committee, juni 2019, p. 18-19, https://njcm.nl/wp-content/uploads/2019/06/Dutch-NGOs-contribution-pertaining-to-Fifth-PeriodicReport-by-the-Kingdom-of-the-Netherlands-to-the-UN-Human-Rights-Committee.pdf, https://www.amnesty.org/en/documents/ eur35/0439/2019/en/. Amnesty International, The Netherlands, Submission to the United Nations Human Rights Committee (Index: EUR 35/0439/2019), 6 juni 2019, p. 25, https://www.amnesty.org/en/documents/eur35/0439/2019/en/ 113 Amnesty is niet bekend met een gemeente waar een dergelijke kennisgevingsplicht niet is opgenomen in de APV.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

30

Een kennnisgevingsprocedure op zich is niet in strijd met het internationaal recht, zolang deze bij wet is vastgelegd en transparant, makkelijk uit te voeren en niet te bureaucratisch is.114 Wat echter volstrekt indruist tegen de mensenrechten zijn de bepalingen uit de Wom die de mogelijkheid bieden een protest te verbieden of beëindigen enkel en alleen omdat de vereiste kennisgeving niet (op tijd) is gedaan.115 Ook biedt de Wom nu de mogelijkheid om deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift te bestraffen.116 Deze bepalingen zijn strijdig met de mensenrechten. Zowel de nationale als de internationale rechtspraak is heel duidelijk: het ontbreken van een kennisgeving mag op zichzelf geen grond vormen voor een verbod of andere beperkende maatregelen ten aanzien van vreedzame demonstraties.117 Ook het opleggen van boetes enkel voor het niet aanmelden van een protest, of deelname aan een niet-aangemeld protest, is in strijd met de mensenrechten.118 En toch wordt in Wom-besluiten vaak gedreigd met handhaving op deze bepalingen.

Dat is kwalijk; zowel de (foutieve) wetstekst als de (onrechtmatige) dreiging met handhaving kan demonstranten ontmoedigen van hun demonstratierecht gebruik te maken (chilling effect).Enkel het ontbreken van een kennisgeving mag geen reden zijn om een vreedzame demonstrant, die verder geen laakbaar gedrag vertoont, te straffen, laat staan aan te houden.119 Dit geldt overigens ook wanneer de demonstratie tot schade of wanordelijkheden leidt.120 Verder is het een uitgemaakte zaak in de jurisprudentie van het EHRM en ook in de nationale rechtspraak dat het enkel handelen in strijd met een voorschrift of beperking onvoldoende grond is voor het opleggen van een beperking van een protest, laat staan beëindiging. Het inperken van het demonstratierecht kan uitsluitend wanneer dat noodzakelijk is ter bescherming van openbare veiligheid of een van de andere in het EVRM genoemde belangen (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn).121 Enkel het niet opvolgen van een voorschrift is geen legitiem belang voor inperking. Amnesty vindt het positief dat het Nederlands Genootschap van Burgemeesters deze lijn volgt.122 Dat ontslaat de wetgever echter niet van zijn verplichting om de Nederlandse wet in lijn te brengen met de internationale verplichtingen.

Dat betekent dat die bepalingen geschrapt zouden moeten worden die het mogelijk maken om een demonstratie te beëindigen of verbieden louter vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift. Ook de mogelijkheid tot strafrechtelijk optreden vanwege deze bepalingen dient te worden geschrapt. Het verkeersbelang Het verkeersbelang is een van de doelcriteria in de Nederlandse wet. Het feit dat het verkeersbelang in de Wom is opgenomen als een rechtmatige grond voor het inperken van het demonstratierecht, druist in tegen de internationale verplichtingen die Nederland is aangegaan. In het internationale recht is geen ruimte voor een beperking van het demonstratierecht enkel en alleen op grond van het verkeersbelang, en al helemaal niet voor een verbod. 123 In de mensenrechtenverdragen is een limitatieve lijst opgenomen van legitieme belangen op grond waarvan het demonstratierecht ingeperkt kan worden. Het verkeersbelang wordt daarin niet genoemd. En ook het EHRM laat weinig ruimte voor een beperking uitsluitend op grond van het verkeersbelang: een demonstratie mag enige (verkeers)hinder veroorzaken, een verstoring van het verkeer rechtvaardigt 114 EHRM, Aldemir e.a. tegen Turkije, par. 42. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 344. 115 Wom, artikel 7(a).

116 Wom, artikel 11(1)(a). 117 EHRM, Bukta e.a. tegen Hongarije [cursief], par. 36. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 71. Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. Rechtbank Den Haag, 6 oktober 2016, r.o. 4.4, ECLI:NL:RBDHA:2016:11985. 118 EHRM, Bumbeş tegen Roemenië, par. 89-102. EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149. 119 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149. 120 EHRM, Taranenko tegen Rusland, par. 88. 121 Zie ook Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 14. 122 Nederlands Genootschap van Burgemeesters, “Wet openbare manifestaties”, zonder datum, https://www.burgemeesters.nl/ themas/bevoegdheden/wet-openbare-manifestaties/ 123 EVRM, artikel 11(2) en IVBPR, artikel 21. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 57.