Ingekomen_stukken_export_29-09-2021

De toelichting Zonder een goede toelichting kan onvoldoende inzichtelijk gemaakt worden of een post terecht als incidenteel opgenomen is in het overzicht van incidentele baten en lasten. Daarom is in de notitie de stellige uitspraak opgenomen dat voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten een nadere toelichting vereist is. Met een stellige uitspraak geeft de Commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Het overzicht van incidentele baten en lasten en de bijbehorende toelichting zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en vormen daarom één geheel, een toelichting die elders opgenomen is volstaat niet. Alle bepalingen die gelden voor het overzicht van incidentele baten en lasten zijn ook van toepassing op de bijbehorende toelichting. In het overzicht van incidentele baten en lasten kunnen minder belangrijke posten, onder een bepaald grensbedrag maar boven het grensbedrag van de materiële beïnvloeding, per programma als totaalbedrag opgenomen worden. Iedere post van dit totaalbedrag zal echter, net als alle andere

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

7

posten, toegelicht moeten worden om te kunnen bepalen of die posten terecht als incidenteel aangemerkt zijn. Bij het bepalen of een post als incidenteel aangemerkt kan worden, dienen de uitgangspunten van het BBV gehanteerd en toegelicht te worden. In de toelichting moet daarom tenminste het volgende zijn opgenomen: Waarom deze begrotingspost naar de aard van de raming als incidenteel aangemerkt is; De duur waarvoor de begrotingspost geraamd is, waarbij er sprake moet zijn van een duidelijke en onvoorwaardelijke einddatum. Als van incidentele baten of lasten niet onderbouwd is waarom deze incidenteel zijn of wanneer in de toelichting geen duidelijke en onvoorwaardelijke einddatum opgenomen is, dan is dit niet conform de notitie en worden ze door de toezichthouder gecorrigeerd op het structureel begrotingssaldo.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

8

Voorbeelden van structurele en incidentele baten en lasten De algemene uitgangspunten zijn uitgewerkt in diverse praktijkvoorbeelden (niet limitatief) die wij tegenkomen in begrotingen. Fluctuatie structurele baten en lasten

9

Gratificaties en ambtsjubilea..........................

10

Raming onvoorzien............................................

10

Fluctuatie van de raming ‘onvoorzien'........

10

Periodiek terugkerende verkiezingen..........

11

Periodiek terugkerende (personele) lasten

11

Periodiek op te stellen beleidsdocumenten zoals visies, piannen en nota's

11

Uitvoeringslasten van een omgevingsvisie

12

Implementatiekosten

12

Lasten voormalig personeel (bijvoorbeeld FPU / IZA premies, wachtgeldverplichtingen)

12

Wethouderspensioenen, wachtgeldverplichtingen, nabestaandenpensioen voormalige wethouders... 12 Verkoop eigendommen/activa: snippergroen/reststrookjes

13

Bezuinigingen

13

Bezuinigingen op formatie (die leiden tot bovenformatief).

13

(Nog) niet gerealiseerde bezuinigingen, ombuigingen, etc

13

Onderuitputting op budgetten.......................................................

13

incidentele baten en lasten Gemeenschappelijke Regelingen (GR-en)

14

Pilot gebiedsteammedewerker binnen huisartsenpraktijk

14

Tijdelijke subsidie aan een privaat zwembad

15

Ontvangen GIDS-gelden en de tijdelijke inzet van deze middeien

15

Gesloten administraties

15

Mutaties grondexploitatie

16

Winst grondexploitatie......

16

Vennootschapsbelasting...............................................................

16

Herindeling: frictiekosten en verdeelmaatstat herindeling

16

Herindeling: extra formatie tot aan datum herindeling......

16

Herindeling: nieuw beleid

17

Fluctuatie structurele baten en lasten Casus: In hoofdstuk 3 ‘Aard van de baten en lasten’ van de ‘Notitie structurele en incidentele baten en lasten’ is aangegeven dat wanneer lasten voor onbepaalde tijd geraamd worden die lasten onder structureel bestaand beleid vallen. Daar is tevens aangegeven, dat de ramingen in de begroting en meerjarenraming kunnen fluctueren.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

9

Uitwerking: In de ‘Notitie structurele en incidentele baten en lasten’ worden verder geen voorbeelden gegeven. Aangezien met name over dit onderdeel de nodige onduidelijkheid bestaat en dus tot discussies leidt, volgt hier een (niet limitatieve) opsomming van voorbeelden die onder het begrip ‘fluctuatie van de raming vallen’ en dus structureel zijn. Wanneer groot onderhoud kapitaalgoederen niet geëgaliseerd wordt via een onderhoudsvoorziening dan fluctueren de ramingen jaarlijks. Snoeien en rooien van bomen, extra ten opzichte van de reguliere jaarlijkse werkzaamheden. Intensivering/wijzigen van beleid door beschikbaarstelling van extra budget. Bijvoorbeeld meer vegen van straten, de plantsoenen meer onderhouden en/of meer (eenjarige) bloeiende planten aanbrengen om het straatbeeld te verfraaien, een kwaliteitsimpuls aan het onderhoud wegen. Tijdelijke verhoging van de raming om later voordeel te kunnen behalen. Bijvoorbeeld inzaaien bermen of plantsoenen met veldbloemen zodat er minder gemaaid hoeft te worden. In het verleden jarenlang geld overgehouden op onderhoud kapitaalgoederen. De ramingen worden nu (tijdelijk) verhoogd om de kapitaalgoederen weer op het gewenste onderhoudsniveau te krijgen.

(NB: geen achterstallig onderhoud waar een voorziening voor getroffen moet worden) Inhuur van derden voor een vacature van een bestaande formatieplaats waardoor de salariskosten hoger zijn. Inhuur van personeel in verband met het inlopen van achterstanden omdat de capaciteit niet voldoende was. Gratificaties en ambtsjubilea Casus: Gratificaties en ambtsjubilea komen ieder jaar voor. Deze lasten wijken af van de periodiek terugkerende en dus structurele salariskosten. Er zijn verschillende reden om voor gratificaties en ambtsjubilea jaarlijks een raming in de begroting op te nemen. Uitwerking: Gratificaties en ambtsjubilea zijn incidenteel, de aard van de raming is echter structureel, omdat het voortvloeit uit het personeelsbeleid. Daarnaast maken ambtsjubilea onderdeel uit van de CAO cq arbeidsvoorwaarden. Ambtsjubilea kunnen vooraf ingeschat worden en behoren daarmee tot de jaarlijks fluctuerende structurele lasten. Hoewel gratificaties in het kader van bijzondere beloning zich minder goed vooraf laten inschatten is er in de regel wel een (vast) budget voor bijzondere beloning. In de regel zorgen gratificaties en ambtsjubilea niet voor een materiële beïnvloeding van het begrotingssaldo. Raming ‘onvoorzien’ Casus: De raming ‘onvoorzien’ (of een deel daarvan) wordt gebruikt voor het dekken van incidentele uitgaven.

De raming onvoorzien (of een deel daarvan) wordt daarom aangemerkt als incidenteel. Uitwerking: artikel 17 lid b van het BBV vermeldt dat het overzicht van baten en lasten onder andere ‘het geraamde bedrag voor onvoorzien’ bevat. Dit houdt in dat er jaarlijks een (reële) raming onvoorzien in de begroting opgenomen moet worden. Daarmee is de post onvoorzien naar de aard structureel. Het maakt vervolgens niet uit of een gemeente uit de post onvoorzien (alleen maar) incidentele, onvoorziene lasten dekt. Fluctuatie van de raming ‘onvoorzien’ Casus: Bij sommige gemeenten fluctueert de post onvoorzien. Waar de post onvoorzien jaarlijks € 250.000 bedraagt, bedraagt deze in één van de vier jaarschijven € 300.000. Vervolgens wordt de extra € 50.000 onvoorzien in het betreffende jaar als incidenteel bestempeld.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

10

Uitwerking: Het gaat hier om een fluctuatie van een naar de aard structurele post. Dus de € 300.000 onvoorzien is in het geraamde jaar volledig structureel. Periodiek terugkerende verkiezingen Casus: Het aantal verkiezingen in een jaar kan variëren. Meestal is er sprake van één verkiezing. Soms zijn er twee verkiezingen in een jaar en soms is er helemaal geen verkiezing. Omdat de lasten niet ieder jaar geraamd hoeven te worden, merken gemeenten de lasten voor verkiezingen aan als incidentele lasten. Een variant hierop is dat gemeenten jaarlijks één verkiezing ramen en de afwijking op die ene verkiezing als incidenteel aanmerken. Uitwerking: De baten en lasten met betrekking tot verkiezingen zijn structureel, zolang het regulier periodiek terugkerende verkiezingen betreft waarvoor geen einddatum is bepaald. Voorbeelden van periodiek terugkerende verkiezingen zijn verkiezingen voor de gemeenteraad, de Tweede Kamer, de Provinciale Staten en de Europese verkiezingen. Al deze verkiezingen vinden periodiek plaats. Alleen baten en lasten met betrekking tot extra verkiezingen, zoals Tweede Kamerverkiezingen bij de val van een kabinet, kunnen als incidenteel aangemerkt worden. Omdat de val van een kabinet in de regel geen raming op begrotingsbasis zal zijn, zal dit veelal alleen op jaarrekeningbasis aan de orde zijn.

Periodiek terugkerende (personele) iasten Casus: Er kan sprake zijn van periodiek terugkerende personele lasten. Te denken valt daarbij aan bv. periodieke medische onderzoeken van medewerkers, een personeelsfeest dat iedere 3 jaar plaats vindt of het tweejaarlijks opstellen van een veiligheidsmonitor. Uitwerking: In de op 30 augustus 2018 verschenen Notitie Structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV wordt aandacht geschonken aan de periodiek terugkerende baten en lasten. In deze notitie staat over deze periodieke baten en lasten het volgende: “ Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd opgenomen zijn. Met andere woorden, er is (nog) geen einddatum bekend. Dit laat onverlet, dat de hoogte van de structurele baten en lasten jaarlijks kan fluctueren. Van structurele baten en lasten is ook sprake indien de ramingen bijvoorbeeld om het jaar opgenomen zijn. Zolang deze posten maar periodiek terug blijven komen en er geen eindtijd bepaald is. Deze fluctuaties blijken uit de meerjarenraming. ” In dit voorbeeld is er sprake van periodiek terugkerende lasten. Het betreft een structurele taak waarvoor geen einddatum bepaald is. Het gaat daarom hier om structurele lasten. NB: Andere voorbeelden van periodiek terugkomende lasten zijn (niet limitatief): Wegeninspectie om het jaar.

Actualiseren wegenleggers. Waar staat je gemeente om het jaar. Visserijdagen om het jaar. Periodiek op te stelien beleidsdocumenten zoals visies, plannen en nota’s Casus: De gemeente stelt iedere 5 jaar (bijvoorbeeld) een woonvisie vast. De daarmee gepaard gaande lasten merkt de gemeente aan als incidenteel. Uitwerking: Indien het opstellen en vervolgens periodiek actualiseren van beleidsdocumenten bij regel is vastgelegd (bv. door middel van een wet, verordening of raadsbesluit) én er geen einddatum

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

11

bekend is, dan zijn de hiermee gemoeide baten en lasten structureel. Het maakt daarbij niet uit of de periodiciteit 4 jaar, 10 jaar of in een enkel geval nog langer is. Uitvoeringslasten van een omgevingsvisie Casus: Bij een gemeente worden voor de uitvoering van een omgevingsvisie van 2020 t/m 2029 jaarlijks een vast bedrag aan lasten geraamd. Vanaf 2030 stoppen deze lasten. De gemeente beschouwt deze lasten als incidenteel. Uitwerking; Het opstellen van een omgevingsvisie is een wettelijke plicht. Deze lasten zijn structureel. Zie het voorbeeld hierboven. De daaruit voortvloeiende lasten zijn dan ook structureel. Wel is in dit voorbeeld een concrete einddatum bepaald. Of die einddatum onvoonvaardelijk is, is bij aanvang moeilijk te bepalen. In de notitie is de ‘harde’ grens van “3 jaar of minder een post ramen is incidenteel” losgelaten. 4 of 5 jaar een post ramen met een onvoorwaardelijke eindtijd kan daardoor nog steeds een incidentele last zijn. De 10 jaar uit dit voorbeeld gaan de 3, 4 of 5 jaar echter ruim te boven. Waardoor er geen sprake meer is van incidentele beïnvloeding van het structurele begrotingssaldo. Deze lasten zijn daarom ook op basis van de (ver in de toekomst liggende) einddatum structureel. Implementatiekosten Casus: Voorafgaand aan de invoering van de Omgevingswet maakt de gemeente implementatiekosten.

Uitwerking: Kosten die gemaakt worden ter voorbereiding op de uitvoering van een nieuwe of gewijzigde structurele taak kunnen als incidenteel aangemerkt worden. De implementatiekosten zijn tijdelijk en vallen niet onder de structurele lasten. De lasten die voortvloeien uit het uitvoeren van de structurele taak zijn wel structureel. Lasten voormalig personeel (bijvoorbeeld FPU / IZA premies, wachtgeldverplichtingen) Casus: Een gemeente raamt premies ziektekosten van voormalig personeel. Omdat dit personeel geen onderdeel meer uitmaakt van de formatie, merkt de gemeente deze lasten aan als incidenteel. Uitwerking: Lasten van voormalig personeel vloeien voort uit de rechtspositieregeling. Deze rechtspositieregeling heeft een structurele werking. Het BBV schrijft voor dat jaarlijkse arbeidskosten gerelateerde verplichtingen (huidig en voormalig personeel) van gelijk volume via de exploitatie moeten lopen. De lasten van voormalig personeel zijn daarmee structureel. Wethouderspensioenen, wachtgeldverplichtingen, nabestaandenpensioen voormaiige wethouders Casus: Voor de aanspraken op toekomstige wethouderspensioenen en wachtgeldverplichtingen van voormalige wethouders heeft de gemeente een voorziening gevormd. De jaarlijkse stortingen, om de voorziening van voldoende omvang te blijven houden, merkt de gemeente aan als incidenteel.

Uitwerking: Het verschil met het vorige voorbeeld is dat de jaarlijkse arbeidskosten gerelateerde verplichtingen niet van gelijk volume zijn. De gemeente heeft daarom (terecht) een voorziening gevormd. De jaarlijkse storting in deze voorziening, om de voorziening van voldoende omvang te blijven houden, is structureel.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

12

Verkoop eigendommen/activa: snippergroen/reststrookjes Casus: Het komt nog steeds voor dat gemeenten verkoop van eigendommen als structurele baten aanmerken. Het argument dat daarbij gehanteerd wordt is vaak, dat er jaarlijks een opbrengst verkoop snippergroen geraamd wordt voor het begrotingsjaar en de drie daaropvolgende jaren in de meerjarenraming. Uitwerking: De aard van de raming is bepalend. Voor de volledigheid nemen we de tekst van het voorbeeld uit de notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV integraal over. Een bezit kun je maar één keer verkopen, dus is er altijd sprake van een incidentele opbrengst. Dit is ook het geval wanneer gronden (stukjes groen, landbouwgronden) gedurende meerdere jaren verkocht worden. Ondanks het feit dat een dergelijke opbrengst mogelijk langer dan drie jaar geraamd kan worden, is er altijd sprake van incidentele baten. Boekwinst of-verlies bij verkoop van geactiveerde investeringen (eventuele opbrengst wijkt af van de boekwaarde) is een eenmalige baat of last. Bezuinigingen Casus: Een gemeente besluit om een structurele taak in de toekomst te verminderen of zelfs helemaal te beëindigen.

Uitwerking: Wanneer een gemeente besluit om een structurele taak in de toekomst te verminderen of zelfs helemaal te beëindigen, blijven de daarmee gepaard gaande lasten tot het moment van de vermindering of beëindiging structureel. Het feit dat een altijd als structureel aangemerkte taak verminderd of beëindigd wordt, maakt de lagere of vervallen lasten niet opeens incidenteel. Bezuinigen op formatie (die leiden tot bovenformatief) Casus: Medewerkers worden bovenformatief geplaatst i.v.m. het vervallen van een structurele taak. Uitwerking: Salariskosten zijn structurele lasten op basis van het personeelsbeleid. Door het beëindigen van een structurele taak blijft de aard van de raming tot het moment van beëindigen van die taak ongewijzigd. Ook al is er bij een wijzigingsbesluit sprake van een einddatum, mogelijk dat personeel zelfs niet meer nodig is en als bovenformatief aangemerkt wordt, wil dat niet zeggen dat daardoor salarislasten tot de einddatum wijzigen van aard. Salarislasten die structureel geraamd werden, blijven ook tot de einddatum structureel. (Nog) niet gerealiseerde bezuinigingen, ombuigingen, etc. Casus: Bezuinigingen, ombuigingen, etc., kunnen, mits reëel onderbouwd, in de begroting opgenomen worden. De bezuinigingen moeten soms nog daadwerkelijk gerealiseerd worden, maar met het te behalen voordeel is financieel al (structureel) rekening gehouden.

Deze bezuinigingen blijken in de praktijk soms te ambitieus en verlopen niet volgens plan. Uitwerking: In het geval de te realiseren bezuiniging vertraging oploopt en de raming dus niet (geheel) wijzigt ten opzichte van de oorspronkelijke raming in een vorige begroting, blijven de lasten van de niet gerealiseerde bezuiniging structureel van aard. Het (eenmalig) niet kunnen realiseren van een bezuiniging maakt het nadeel van de het deel van de niet gerealiseerde bezuiniging niet incidenteel. Onderuitputting op budgetten Casus: Van onderuitputting is sprake wanneer er minder geld uitgegeven wordt dan begroot. Het niet volledig benutten van een raming noemt men ook wel onderschrijding van de begroting. In het

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

13

algemeen wordt dit veroorzaakt door onvoorziene omstandigheden die zich in de loop van het jaar voordoen. Uitwerking: Onvoorziene omstandigheden kun je vooraf niet ramen. Daarom kan onderuitputting op begrotingsbasis niet geraamd worden. Van onderuitputting is alleen sprake bij de jaarrekening en kan alleen dan een eenmalig voordeel opleveren. Dit eenmalige voordeel kan zowel betrekking hebben op structurele lasten als incidentele lasten. Dit eenmalige voordeel moet niet verward worden met een raming incidenteel. Toch zien we dat gemeenten onderuitputting ramen in de begroting. Dit komt het meeste voor bij het ramen van onderuitputting kapitaallasten. In die gevallen is er dan sprake van een (te) ambitieus investeringsplan waarvan al vooraf ingeschat wordt dat dit investeringsplan niet volledig gerealiseerd wordt. Een deel van de geraamde kapitaallasten wordt dan weer afgeraamd als zijnde onderuitputting kapitaallasten. We zien dat gemeenten deze onderuitputting kapitaallasten dan als een incidenteel voordeel ramen. Sommige gemeenten, waar inmiddels een langere ervaring is dat het investeringsplan te ambitieus is en dus niet volledig gerealiseerd wordt, ramen dit voordeel dan zelfs structureel.

De discussie of onderuitputting kapitaallasten op begrotingsbasis een structureel of een incidenteel voordeel oplevert kan echter achterwege blijven, omdat onderuitputting op begrotingsbasis niet geraamd kan worden, omdat de raming reëel dient te zijn. Niet incidenteel en niet structureel. De enige manier om op begrotingsbasis met lagere kapitaallasten rekening te houden is het vaststellen van een reëler investeringsplan. Incidentele baten en lasten Gemeenschappelijke Regelingen (GR-en) Casus: Deze handreiking is ook van toepassing voor GR-en. Wanneer er bij GR-en sprake is van incidentele baten en lasten dan kunnen de GR-en bij de raming ‘bijdragen deelnemende gemeenten’ aangeven welk deel structureel is en welk deel incidenteel. Dit wordt in de begroting van de GR verwerkt op basis van consistent beleid. Dus ieder jaar en zowel de incidentele lasten als de incidentele baten. Uitwerking: De in de begroting van de gemeenten geraamde bijdrage van de deelnemende gemeente aan de GR is naar de aard van de raming structureel. Wanneer de GR in haar begroting inzichtelijk maakt welk deel van de bijdrage van de deelnemende gemeenten incidenteel is, kan de gemeente in bijzondere gevallen dat deel opnemen in het overzicht van incidentele baten en lasten. Ook voor de gemeente geldt dat dit op basis van consistent beleid gebeurt.

Pilot gebiedsteammedewerker binnen huisartsenpraktijk Casus: In 2020 is door een gemeente en in samenwerking met huisartsen een pilot opgestart om vanuit het gebiedsteam met een praktijkondersteuner jeugd te gaan werken bij huisartsen. De pilot is bij de begroting 2021 eerst met een jaar verlengd. De pilot wordt na 2021 weer geëvalueerd en kan op basis van die evaluatie leiden tot een vervolg. Is hier sprake van incidentele of structurele lasten? Uitwerking: Het verder al dan niet continueren is afhankelijk van de evaluatie van de pilot. Daardoor is er geen concrete, onvoorwaardelijke einddatum genoemd voor deze pilot. Financieel gezien is alleen voor 2021 nog een extra last opgenomen en lijkt hier in die zin te zijn voldaan aan het criterium “lasten met een concrete einddatum”, maar deze einddatum is niet onvoorwaardelijk. De pilot wordt na 2021 weer geëvalueerd en kan op basis van die evaluatie leiden tot een vervolg. In dit geval is daarom geen sprake van een concrete, onvoorwaardelijke einddatum en is hier sprake van een structurele last. Een extra argument om lasten van pilots als structureel te betitelen is dat in zijn algemeenheid

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

14

voor pilots geldt dat gemeenten met een pilot de intentie hebben om dit over te laten gaan in structureel beleid. Tijdelijke subsidie aan een privaat zwembad Casus: In 2019 gaf de private exploitant van een zwembad aan dat het zwembad aan vernieuwing toe was en dat zonder subsidie van de gemeente het zwembad gesloten zou worden. De raad heeft toen besloten te willen onderzoeken of er een noodzaak bestaat voor een zwembad in de gemeente. Er is door de raad besloten om in afwachting van het onderzoek voor de jaren 2019 t/m 2023 (dus vijf jaar lang) subsidie op te nemen in de gemeentebegroting. In het raadbesluit staat ook dat de subsidie per 2024 vervalt, ténzij de raad een nieuw besluit neemt op basis van het onderzoek naar noodzaak van een gemeentelijk zwembad. Is hierbij sprake van incidentele of structurele lasten? Uitwerking; De redenatie is hier gelijk aan de redenatie uit het vorige voorbeeld. Ook hier is weliswaar een concrete einddatum genoemd, maar ook hier geldt dat deze niet onvoorwaardelijk is, want de einddatum is nog afhankelijk van een lopend onderzoek. Daardoor is hier sprake van een structurele last. NB: Op genoemde voorbeelden zijn varianten denkbaar, zoals lasten voor een proef opnemen voor de duur van de raadsperiode. Aan het eind van de raadsperiode wordt dan geëvalueerd of de extra lasten gehandhaafd blijven of niet.

Ook hier geldt dat het ontbreken van een concrete, onvoorwaardelijke einddatum de kosten structureel maken. Ontvangen GIDS-gelden en de tijdelijke inzet van deze middelen Casus: Via de algemene uitkering van het gemeentefonds ontvangen veel gemeenten GIDS-gelden (Gezond In De Stad). Binnen het gemeentefonds zijn deze middelen tot en met 2022 beschikbaar. Er zijn gemeenten die hiervoor lasten ramen die ook tot 2022 lopen. Daarbij is uit uitgangspunt voor die gemeenten; met ingang van 2023 stopt deze activiteit. Zijn de baten en lasten incidenteel of structureel? Uitwerking: De algemene uitkering uit het gemeentefonds is naar de aard van de raming structureel. Daardoor zijn de GIDS-gelden ook structureel. Dat binnen het totale gemeentefonds op onderdelen door het Rijk tijdelijk geld is toegevoegd, zoals voor GIDS-gelden of buurtsportcoaches, doet niet ter zake. Voor baten uit het gemeentefonds geldt in het algemeen dat ze vrij besteedbaar zijn, ongeacht voor welk doel en welke duur het Rijk middelen aan het gemeentefonds heeft toegevoegd. De door de gemeente zelf opgevoerde lasten voor het project “Gezond In De Stad” zijn wel incidenteel. Deze niet wettelijk verplichte activiteit eindigt per 1-1-2023, waardoor sprake is van een concrete onvoorwaardelijke einddatum. Gesloten administraties Casus: Binnen de begroting van een gemeente kan er sprake zijn van gesloten administraties.

In dat geval hebben de ramingen in de begroting een saldo van € 0 en hebben ze dus geen invloed op het structureel begrotingssaldo. Kunnen incidentele baten en lasten binnen gesloten exploitaties worden opgenomen op het overzicht van incidentele baten en lasten? Uitwerking: Van een gesloten administratie is sprake wanneer het saldo gemuteerd wordt met een (egalisatie)voorziening, zoals bij de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Alle mutaties, inclusief de verrekening met de (egalisatie)voorziening moeten structureel geraamd worden.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

15

Mutaties grondexploitatie Casus: Het saldo van de ramingen grondexploitatie wordt gemuteerd op de balanspost ‘Voorraden’. Ook de grondexploitatie sluit met een saldo van € 0 en heeft dus geen invloed op het structureel begrotingssaldo. Uitwerking: Mutaties grondexploitaties zijn naar de aard van de raming incidenteel. Het totaal van de lasten en het totaal van de baten grondexploitatie dient in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen te worden. De mutatie met de balanspost voorraden, waarmee een saldo van € 0 gerealiseerd wordt, wordt afzonderlijk opgenomen in het overzicht van incidentele baten en lasten. De mutaties grondexploitatie hebben dus geen invloed op het structureel begrotingssaldo. Overigens niet te verwarren met de (tussentijdse) winstneming grondexploitatie, die heeft namelijk wel invloed op het begrotingssaldo en is ook altijd incidenteel. Winst grondexploitatie Casus: Er zijn gemeenten die in hun begroting rekening houden met een structurele jaarlijkse bijdrage (winstuitkering) uit de grondexploitatie. Uitwerking: Winst per individuele grondexploitatie, inclusief de tussentijdse winstneming, maak je maar één keer. Winsten en verliezen grondexploitatie zijn daarom eenmalig van aard en zijn dus incidenteel. Vennootschapsbelasting Casus: De raming voor de vennootschapsbelasting.

Uitwerking: De raming vennootschapsbelasting is in het algemeen structureel van aard. Wanneer er echter vennootschapsbelasting afgedragen moet worden over de winsten grondexploitatie, is het redelijk om het deel van de af te dragen vennootschapsbelasting over de winsten grondexploitatie als incidentele last aan te merken. De winsten grondexploitatie zelf zijn namelijk ook incidenteel. Er dient (in de toelichting) wel een causaal verband aangetoond te worden tussen de winsten grondexploitatie en (en het daarop betrekking hebbende deel van) de af te dragen vennootschapsbelasting om als incidenteel aangemerkt te kunnen worden. Herindeling: frictiekosten en verdeelmaatstaf herindeling Casus; Bij een herindeling is er sprake van zogenaamde frictiekosten. Dit zijn lasten die zonder herindeling niet gemaakt zouden zijn en die per definitie extra en tijdelijk zijn. Voor deze extra en tijdelijke frictiekosten wordt op grond van de Wet algemene regels herindeling (arhi) via de algemene uitkering een extra en tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling uitgekeerd. Uitwerking: Het bedrag van de verdeelmaatstaf wordt over een periode van vijfjaar uitgekeerd vanaf het jaar voorafgaand aan de herindeling tot en met vier jaar na de datum van herindeling. Daarmee is er sprake van een einddatum.

De verdeelmaatstaf herindeling wordt tijdelijk uitgekeerd ter compensatie van de incidentele lasten van een herindeling. Zowel de frictiekosten als de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling zijn incidenteel. Hiermee wordt voor dit specifieke deel binnen de algemene uitkering afgeweken van het algemeen uitgangspunt dat de algemene uitkering onder de structurele baten valt. Herindeling: extra formatie tot aan datum herindeling Casus: In verband met een voorgenomen ambtelijke fusie heeft een gemeente bezuinigd op personeel. Na het afketsen van de ambtelijke fusie is er een tekort in de formatie/bezetting. Reguliere

structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

16

structurele taken kunnen niet (meer) naar behoren uitgevoerd worden. Inmiddels is een besluit genomen om te herindelen. Om de herindeling voor te bereiden is er zeker sprake van een personeelstekort. Er is dus (tijdelijk) extra formatie nodig. De gemeente merkt al het tijdelijk personeel tot aan de herindelingsdatum aan als incidentele lasten. Uitwerking; In dit voorbeeld dient onderscheid gemaakt te worden tussen benodigd personeel om de herindeling voor te bereiden en benodigd personeel om de formatie weer op peil te brengen cq achterstanden in te lopen. Het voorbereiden van een herindeling valt onder de frictiekosten. Zie het voorbeeld hierboven. De lasten van dat tijdelijk personeel vallen onder de incidentele lasten. Personeelslasten voor het uitvoeren van reguliere structurele taken, inclusief het inlopen van achterstanden, vallen onder de structurele lasten. Dat personeel door middel van een tijdelijk dienstverband (tot aan de datum van herindeling) structurele taken uitvoert maakt die personeelslasten niet incidenteel. De aard van de raming (personeelslasten voor het uitvoeren van structurele taken) maakt deze lasten structureel. Een tijdelijk of vast dienstverband is daarbij niet van belang. Extra lasten voor het inlopen van achterstanden om de oude gemeente ‘goed op te leveren’ zijn structurele lasten en vallen onder de fluctuatie van de raming.

Dit geldt ook voor de meerkosten in verband met hogere personeelslasten vanwege inhuur van tijdelijk personeel op structurele functies. Herindeling: nieuw beieid Casus: Na een genomen besluit om tot een herindeling te komen merkt een gemeente al het nieuwe beleid tot aan de datum van herindeling aan als tijdelijk. Door de datum van herindeling is er volgens de gemeente sprake van een einddatum. Het is aan de nieuwe gemeente of het nieuwe beleid gecontinueerd wordt of dat het nieuwe beleid beëindigd wordt. Uitwerking: Wanneer tot nieuw beleid besloten wordt, en dit resulteert in nieuwe lasten, dan worden die lasten tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd in de begroting opgenomen. De einddatum heeft in dit voorbeeld alleen betrekking op de datum van het ophouden te bestaan van de oude gemeente, maar geeft (nog) geen duidelijkheid over het beëindigen van het nieuwe beleid. Tot het moment dat (door de nieuwe gemeente) een besluit genomen is om het nieuwe beleid te beëindigen en het nieuw beleid ook daadwerkelijk is beëindigd, is er (op moment van vaststelling van de begroting door de oude gemeente) geen sprake van een einddatum, maar van structureel beleid voor onbepaalde tijd. In dit geval is sprake van structurele lasten.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

17

Reservemutaties Het BBV stelt dat reservemutaties in principe incidenteel zijn. Als uitzondering wordt de bestemmingsreserve dekking kapitaallasten genoemd. Bij deze reserve mogen onder voorwaarden de onttrekkingen als structureel worden aangemerkt. Alle incidentele reservemutaties worden opgenomen in het overzicht van incidentele baten en lasten en alle structurele reservemutaties worden opgenomen in het verplichte overzicht structurele reservemutaties (artikel 19 lid d BBV). Ook wanneer reservemutaties per saldo geen effect hebben op het begrotingssaldo. In het geval een gemeente geen structurele reservemutaties heeft, dient dit expliciet in de begroting en jaarrekening te worden aangegeven. Alle reservemutaties staan dus duidelijk herkenbaar en herleidbaar óf in het overzicht van incidentele baten en lasten óf in het overzicht van structurele reservemutaties, zodat aansluiting gemaakt kan worden met de staat van reserves. Zowel van de incidentele als van de structurele reservemutaties verwachten wij dat deze postgewijs worden toegelicht. Wanneer een gemeente reservemutaties als structureel aanmerkt, heeft dit direct gevolgen voor het structurele begrotingssaldo. In de praktijk zien wij diverse vormen van meestal onterechte inzet van structurele reservemutaties.

structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

18

Voorbeelden van reservemutaties Hieronder zijn diverse voorbeelden opgenomen. Structurele stortingen................................................................................................................................

19

Structurele storten en onttrekken aan bestemmingsreserve dekking kapitaallasten.......

19

Bestemmingsreserve dekking kapitaallasten is kleiner dan boekwaarde kapitaalgoed

20

Egalisatiereserves.

20

Onderhoudsreserves

21

'Gesloten systemen’

21

Inzet surplus algemene reserve

21

Structurele stortingen Casus: Sommige gemeenten storten jaarlijks structureel een bedrag aan bijvoorbeeld de algemene reserve om deze op peil te krijgen of op peil te houden. Mag er structureel gestort worden in deze gevallen? Uitwerking: Daar waar structureel onttrekken aan een reserve niet mogelijk is vanwege de eindigheid van een reserve, is structureel storten wel mogelijk vanwege de oneindigheid van de exploitatie. Dit gebeurt dan voor onbepaalde tijd en op basis van structureel vastgesteld beleid door de raad. Anders gezegd, er is geen einddatum bepaald voor deze storting. Deze storting is structureel van aard en wordt opgenomen op het overzicht van structurele reservemutaties. Eventuele onttrekkingen aan deze reserve zijn incidenteel. Deze mutaties worden opgenomen op het overzicht van incidentele baten en lasten. Structureel storten en onttrekken aan bestemmingsreserve dekking kapitaallasten Casus: Veel gemeenten hebben een bestemmingsreserve dekking kapitaallasten. Omdat ze toch een jaarlijks structureel bedrag oplopend in de begroting willen opnemen om te anticiperen op een vervangingsinvestering is niet het gehele bedrag van de activa opgenomen in een reserve, maar wordt daarin structureel gestort en onttrokken. Uitwerking: Onder voorwaarden is het toegestaan om onttrekkingen aan bestemmingsreserves kapitaallasten als structureel aan te merken.

Deze voorwaarden zijn terug te vinden in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020, en in de notitie materiële vaste activa van de commissie BBV. Een van de voorwaarden is dat het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk is aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. Wanneer dit niet het geval is dan kunnen de kapitaallasten (afschrijving) slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de periode van onttrekkingen (ter dekking van de kapitaallasten van een actief) gelijk is aan de (resterende) afschrijvingstermijn van datzelfde actief. Als een gemeente één bestemmingsreserve dekking kapitaallasten heeft waaruit kapitaallasten van meerdere activa wordt onttrokken, dan is het noodzakelijk dat de gemeente een nadere specificatie bijhoudt waaruit blijkt dat aan de voorwaarden wordt voldaan. Het is ook mogelijk voor ieder actief een aparte bestemmingsreserve te vormen. Als een gemeente wil sparen voor een vervangings- of nieuwe

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

19

investering dan kan dat in een gewone bestemmingsreserve, die op het moment van investeren omgezet kan worden in een bestemmingsreserve dekking kapitaallasten. Het is overigens niet toegestaan om onderhoudslasten en/of beheerlasten van het kapitaalgoed met de bestemmingsreserve dekking kapitaallasten over meerdere jaren te egaliseren door middel van structurele stortingen en onttrekkingen. Onderhoud kan alleen geëgaliseerd worden door gebruik te maken van een onderhoudsvoorziening, mits wordt voldaan aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Bestemmingsreserve dekking kapitaailasten is kieiner dan boekwaarde kapitaaigoed Casus: Een gemeente heeft een kapitaalgoed met een boekwaarde van € 1 miljoen en een bestemmingsreserve dekking kapitaallasten van € 750.000. Wat mag er structureel onttrokken worden aan de bestemmingsreserve dekking kapitaallasten? Uitwerking: Een van de voorwaarden is dat het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk is aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. Wanneer dit niet het geval is dan kunnen de kapitaallasten (afschrijving) slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven.

De gemeente mag in het huidige voorbeeld, met inachtneming van dezelfde afschrijvingstermijn, dus 75% van de kapitaallasten (afschrijving) onttrekken aan de bestemmingsreserve dekking kapitaallasten en inzetten als structureel dekkingsmiddel. Egalisatiereserves Casus: Veel gemeenten voeren structurele taken uit, waarvan de jaarlijkse uitgaven en/of inkomsten (sterk) kunnen variëren. Sommige gemeenten willen een stabiel beeld over de jaren vertonen door de lasten en baten via een reserve te laten lopen. Mag de gemeente ook structureel egaliseren, door de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves op te nemen in het overzicht van structurele reservemutaties en dus niet in het overzicht van incidentele baten en lasten? Uitwerking: Het storten in en onttrekken aan een reserve (egaliseren) is toegestaan. De mutaties zijn echter incidenteel en moeten worden opgenomen op het overzicht van incidentele baten en lasten. Structureel egaliseren is niet toegestaan anders dan middels een voorziening (zie artikel 44 BBV en de Notitie materiële vaste activa van de Commissie BBV).

Voorbeelden van egalisatiereserves waarvan gemeenten ten onrechte de mutaties als structureel aanmerkt, zowel op begrotings- als jaarrekeningbasis: Egalisatiereserve exploitatietekorten en -overschotten omgevingsvergunningsleges: Over de jaren verdelen van de lasten in het kader van omgevingsvergunningen om 100% kostendekkendheid te kunnen bepalen. Egalisatiereserve sociaal domein: Bedoeld als een buffer om (onverwachte) kosten in het sociaal domein op te vangen. Egalisatiereserve algemene uitkering: Grote stijgingen in de algemene uitkering worden in een reserve gestort om in latere jaren dalingen van de algemene uitkering aan dezelfde reserve te kunnen onttrekken. RisicO'/Spaarreserves: Er wordt eenmalig gestort om later uit te onttrekken. Uitsmeren eenmalige baat: Bijvoorbeeld afkoopsommen erfpacht, afkoop grafrecht (deze behoren via de balans te lopen) of legaten. Egalisatiereserve tarief heffingen: Bedoeld om baten en lasten te egaliseren om schommelingen in het tarief te voorkomen.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

20

Onderhoudsreserves Casus: Is structureel egaliseren van onderhoudslasten via een reserve toegestaan? Uitwerking: Het structureel egaliseren van onderhoud via een reserve is, net als bij de overige egalisatiereserves, niet toegestaan. Onttrekkingen aan onderhoudsreserves zijn incidenteel. Stortingen zijn in het algemeen ook incidenteel, tenzij de raad expliciet besluit als structureel beleid voor onbepaalde tijd te storten in een onderhoudsreserve. Zie het voorbeeld ‘Structurele stortingen'. Voor onderhoudslasten is er maar een mogelijkheid om de lasten structureel te egaliseren, namelijk via een onderhoudsvoorziening, mits wordt voldaan aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Omdat onderhoud op de langere termijn planbaar is en de toekomstige, vaak sterk fluctuerende, onderhoudslasten ontstaan door slijtage in eerdere jaren kunnen deze onderhoudslasten (onder voorwaarden) via een onderhoudsvoorziening over de levensduur worden verdeeld. ‘Gesloten systemen’ Casus: Kunnen gemeenten een zogenaamd gesloten systeem creëren door het saldo van baten en lasten via een reserve te laten lopen? Dit is een nadere categorie binnen het voorbeeld van egalisatiereserves. Uitwerking: Nee. Baten en lasten die budgettair in evenwicht worden gehouden (lasten zijn gelijk aan de ontvangen baten) door een mutatie van een reserve, vallen niet onder het begrip gesloten administratie.

Dergelijke mutaties worden als incidenteel aangemerkt. Een voorbeeld hiervan is 'onderwijs’. In het verre verleden werd ‘onderwijs’ apart inzichtelijk gemaakt binnen de algemene uitkering. Daarmee merkten gemeenten dit aan als taakstellende budgetten. Sinds lange tijd is ‘onderwijs’ echter onderdeel van de algemene uitkering. Ondanks het feit dat de onderwijsgelden nog wel te herleiden zijn binnen de algemene uitkering, is er geen sprake meer van taakstellende budgetten die specifiek aan onderwijs besteed moeten worden. Er zijn gemeenten die voor bepaalde taken vaste budgetten beschikbaar stellen in de begroting. Bekend voorbeeld is sport(-velden/-accommodaties). Wanneer de raming meer of minder is dan het vaste budget, dan wordt dit gemuteerd met een reserve. Ook dit valt niet onder het begrip ‘gesloten administraties' en ook deze mutaties worden als incidenteel aangemerkt. Inzet surplus algemene reserve Casus: Is het mogelijk om onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie te brengen? Uitwerking: Onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie zijn naar de aard van de raming incidenteel. Onder voorwaarden is het voor gemeenten toegestaan om onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie te brengen zonder deze mutatie op te nemen op het overzicht van incidentele baten en lasten.

Deze mutatie blijft naar de aard van de raming incidenteel, maar bij een juiste toepassing voert de toezichthouder geen correctie door op het structureel (meerjaren)begrotingssaldo. Zie hoofdstuk 7.4 van het GTK 2020 Gemeenten.

Structurele en incidentele baten en lasten - handreiking 2021

21

Aan : Gemeenteraadsleden van de gemeenten van de Gemeenschappelijke Regeling Avri t.a.v. de Griffier Van: Aandeelhouders Avri Realisatie BV Datum 10 september 2021 Onderwerp: • Dividend Avri Realisatie BV • Verkorte jaarrekeningen 2020 van Avri Realisatie BV en Avri Solar BV Inleiding / Samenvatting Als raadslid bent u benieuwd naar de (financiële) resultaten van Avri GR en haar BV’ s , te weten Avri Realisatie BV en Avri Solar BV. Immers een goed resultaat kan ten goede komen aan de Gemeenschappelijke Regeling en op die manier aan uw inwoners. Wij willen u altijd tijdig en volledig informeren over het resultaat van het afgelopen jaar. Hierbij houden we rekening met de wet- en regelgeving die voor een BV geldt. • U ontvangt elke jaar de verkorte jaarrekeningen. • En elk jaar, in 2021 voor het eerst, wordt in de concept jaarrekening van Avri GR gemeld of een dividend uitkering te verwachten is. (over 2020 € 250.000,-) Dit op basis van de concept jaarrekeningen van de BV’ s. Deze uitkering is onder voorbehoud van de definitieve goedkeuring van de aandeelhouders halverwege elk jaar.

Hieronder een toelichting bij het bovenstaande: Dividenduitkering over 2020 In de statuten is vastgelegd dat onder voorwaarden dividend (deel van de winst) mag worden uitgekeerd aan de aandeelhouder ( Avri GR) In principe te bepalen bij de behandeling van de jaarrekening, na goedkeuring van directie en RvC. De wettelijke toetsen / voorwaarden bij dividenduitkering BV’ s zijn: balanstest , liquiditeitstoets en uitkeringstoets Op 7 juli is door de aandeelhouders besloten dat € 250.000,- kan worden uitgekeerd. Dit is een incidentele uitkering, dat betekent dat het niet vanzelfsprekend is dat dit elk jaar herhaald kan worden. (Over de jaren 2016-2018 is in 2019 € 350.000,- dividend uitgekeerd.) Jaarrekening verkort of volledig U ontvangt de verkorte versies van de jaarrekeningen 2020 van Avri Realisatie BV en Avri Solar BV.. Het is daarnaast ook mogelijk om de beide volledige jaarrekeningen op het kantoor van Avri te Geldermalsen in te zien. (afspraak via Joan Ligtenberg) Jaarrekeningen van BV’ s zijn geen openbare stukken in tegenstelling tot de openbare stukken van de gemeenschappelijke regeling Avri. Deze korte versies zijn vergelijkbaar met de gegevens die ingezien kunnen worden op de site van de Kamer van Koophandel en voor iedereen beschikbaar zijn.

De jaarrekeningen zijn door een accountant gecontroleerd en door de directie en Raad van Commissarissen goedgekeurd. Hierna door de aandeelhouders ( wethouders van de 8 gemeenten) op 7 juli 2021 vastgesteld. Moment van vaststellen In het begin van elk jaar moeten meerdere jaarrekeningen tegelijk worden opgesteld. Inzake die prioriteit zijn afspraken gemaakt en daardoor is het niet mogelijk dat de jaarrekeningen van de BV’ s voor de behandeling van de jaarrekening van Avri GR worden vastgesteld . Maar om toch direct in een lopend jaar dividend uit te keren (als dat mogelijk is), wordt dit voornemen wel genoemd in de concept jaarrekening van Avri GR. Op deze wijze wordt u al indirect geïnformeerd over de BV’ s en wat u kunt verwachten Tot slot Daarnaast is in januari 2021 tijdens een informatie avond toegelicht wat de verschillen zijn tussen de GR en de BV. En wat dat bestuurlijk en financieel betekent. Dit geslaagde info moment willen we na uw gemeenteraad verkiezingen in 2022 herhalen.

Betreft: Zienswijzen op ontwerpbestemmingsplan Buitenstad, https://www.ruimtelijkeplannen.nl/viewer/view?planidn=NL.IMRO.0297.ZBMBP20190018-OW01 Zaltbommel, 7 september 2021 Geacht College, Met document geven wij onze zienswijzen op het voorliggende ontwerp bestemmingsplan Buitenstad. Plangebied, inbedding binnen de bestaande plannen Het bestemmingsplan Buitenstad wordt planologisch ingepast binnen de bestaande bestemmingsplannen van de gemeente Zaltbommel. Deels zal het bestemmingsplan gaan gelden voor een gebied waar nooit eerder een bestemmingsplan voor opgesteld is geweest (het westelijke deel van het plangebied). Voor het oostelijke deel van het plan geldt nu het bestemmingsplan Binnenstad. Hierdoor komt het Rijks beschermd stadsgezicht deels binnen dit plangebied te liggen. Aan de west- en zuidzijde van het plan grenst het plan aan het bestemmingsplan Zaltbommel. Het noordelijke en westelijke deel, de uiterwaarden, is een als Gelders Natuur Netwerk beschermd gebied vanwege de verbindingen (Ecologische Hoofdstructuur) van de Natura 2000 aangewezen natuurgebieden. Rijksbeschermd Stadsgezicht De aanwijzing door het Rijk van de vesting Zaltbommel tot Beschermd Stadsgezicht, verplicht de gemeente om bij het opstellen van bestemmingsplannen deze aanduiding vast te leggen in bestemmingsplannen.

Met de vaststelling van het bestemmingsplan Binnenstad heeft het door het Rijk aangewezen beschermd stadsgezicht daarin een nader beschreven doelstelling gekregen, naast de vastlegging van het gebied in de plankaart. In de algemene omschrijving van dit bestemmingsplan staat opgenomen: “Deze dubbelbestemming is bestemd voor het behoud en zo mogelijk herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden van Zaltbommel zoals omschreven in het aanwijzingsbesluit van het beschermde stadsgezicht.” In het bestemmingsplan Buitenstad wordt volledig voorbijgegaan aan deze bepaling. Er is geen nadere toelichting waarom voor het deel binnen het nieuwe bestemmingsplan deze doelstelling niet wordt toegepast, dan wel hoe deze wordt toegepast bij de nadere invulling die mogelijk wordt gemaakt met dit nieuwe bestemmingsplan Buitenstad. Het alleen opnemen van de lijn waar de grens ligt van het Rijks aangewezen beschermd stadsgezicht is in deze naar onze mening niet voldoende. Er is hier sprake van een bestaande bepaling in een vigerend bestemmingsplan voor dat gebied. Een wijziging in de omschrijving, in dit geval het volledig weglaten van de genoemde doelstelling, vraagt om een duidelijke toelichting.

Het verder niet meer tot doel stellen om dit deel van het beschermde stadsgezicht te behouden en te herstellen is in strijd met hetgeen de aanwijzing tot ‘beschermd stadsgezicht’ in algemene zin als doel voor ogen heeft. Ook die motivering, waarom dit doel niet meer dient te worden nagestreefd, wordt niet nader toegelicht Plangrens, effecten op aanpalende gebieden Het bestemmingsplan Buitenstad overlapt zoals aangegeven zones met een specifieke typering, maar grenst hier ook aan. Een bestemmingsplan dat grenst aan een specifieke aanduiding horend bij een doelbescherming (natuur, milieu of cultuur) dienen ook in dat betreffende plan te worden benoemd, waardoor de ‘aanhechting’ aan zo’n gebied helder is en de duiding hoe wordt omgegaan met de

beschermende doelstellingen in dit aanpalende gebied. In het bestemmingsplan Buitenstad wordt niet aangegeven of er directe effecten zijn op het te beschermen doel in de aanpalende gebieden. Of en welke maatregelen worden getroffen ten behoeve van de Ecologische Hoofdstructuur vanwege Natura 2000 en het Beschermd Stadsgezicht is volstrekt onduidelijk. Het plan is hier onvoldoende beschrijvend. Cultuurhistorie, archeologie In de begeleidende tekst bij dit ontwerp-bestemmingsplan wordt een heel verhaal bedacht over een grootschalige handels- en opslaghaven die hoort bij een grote stad in de delta bij de zee. De locatie Buitenstad heeft echter naast de laatst bekende bestemming van scheepswerf, nooit deze functie(s) op een dergelijke grote schaal gekend. De hele huidige structuur van het terrein wordt in de onderzoeken en in de bescherming in het Bestemmingsplan Buitenstad niet meegenomen. In de vergadering van de gemeenteraad ter behandeling van het beeldkwaliteitsplan is vanuit het college een gemeentelijke monumentenstatus toegezegd voor enkele nog aanwezige onderdelen van de scheepswerf. De geografische locatie van een scheepswerf voor zeeschepen zo ver in het binnenland gelegen is overigens bijzonder te noemen.

Vanwege de bouw van juist dit type schepen (vrachtschepen voor de vaart op bijvoorbeeld Noord-Amerika = Oranjelijnen) op de Bommelse scheepswerf was de inrichting met een bijzonder soort hellingbanen noodzakelijk, die ook daadwerkelijk nog aanwezig is. In de toelichtingen wordt hier geen moment aandacht aan besteed. Ook eerder onderzoek in opdracht van het gemeentebestuur uitgevoerd naar het nog aanwezige bouwhistorische ensemble van kantoor, loodsen, hal en hellingbanen wordt in het voorliggende bestemmingsplan plan niet aangehaald, noch gebruikt. De omschrijving van het plan maakt daarentegen wel steeds gebruik van de omschrijving van de bestaande hal als beeldbepalend element in het gebied. Deze hal wordt echter gesloopt en vervangen door een groter appartementencomplex (de ‘nieuwe hal’). De relevantie van de contour en de hoogte van de bestaande hal verdwijnt daar dan ook mee. Door de verhoging van het maaiveld in het hele gebied ten opzichte van bestaand zijn de hoogteaanduidingen in de plankaart vertekend ten opzichte van de huidige situatie, waardoor de ‘nieuwe hal’ (het appartementencomplex) veel hoger (twee tot drie bouwlagen) en ook massiever wordt dan de bestaande situatie die in het recente verleden is ontstaan. De archeologische proefboringen roepen verschillende vragen op. Zo zijn de locaties van de proefboringen uiterst curieus.

Op de locatie van de Buitenstad hebben 16e- en 17e-eeuwse vestingonderdelen gelegen, waaronder een ‘Halve Maen’. Mochten hiervan nog resten aanwezig zijn, dan zijn die met de proefboringen volledig gemist. De locaties van de proefboringen lijken zodanig gekozen dat ze om de buitenste rand van de Halve Maen heen gaan en dit vestingwerk daardoor niet aansnijden. Ook de beperkte diepte van de boringen is niet duidelijk te verklaren, omdat ze veelal boven het niveau van de archeologische resten bleven. Al met al is het onmogelijk dat de proefboringen een duidelijk beeld hebben opgeleverd van de archeologische resten in de ondergrond. De voorgestelde bouwmethode voor de woonwijk is dusdanig, dat er een betonnen sokkel geplaatst wordt op de locatie in samenhang met de verhoging van het maaiveld. Hoe deze sokkel wordt gefundeerd, wordt echter niet met regels omkleed, waardoor er geen enkele garantie kan worden gegeven hoe verstoring van de ondergrond en de archeologische resten kan worden voorkomen. (Bij het bestemmingsplan Johan de Wittstraat in Zaltbommel is voor een exact identieke procedure gekozen. Na de sloop van de bovengrondse bebouwing bleek ondergronds de gehele fundering van de daar gelegen Halve Maen nog aanwezig. Helaas kon door het gebrek aan bescherming van archeologische resten in het bestemmingsplan dit verdedigingswerk door de aannemer volledig

ongedocumenteerd worden verwijderd.) Bovendien is in het plan niet beschreven welke effecten langsstromend water met verschillende kracht, snelheden en op verschillende hoogtes op zo’n sokkel en op de ondergrond van de sokkel heeft. Of er een reden is om de ondergrond te beschermen en te beschrijven is naar ons idee te weinig onderzocht. De geringe diepte van de proefboringen en de locaties van deze boringen geven geen uitsluitsel over de archeologische resten en over de mogelijke effecten van langdurige uitspoeling op de mogelijk nog aanwezige archeologische bodemschatten. De recente ervaring leert dat dergelijke cultuurhistorisch waardevolle resten veelvuldig aanwezig zijn en zich op een diepte bevinden die ca. één meter dieper ligt dan tot waar onderzoek is gepleegd middels de proefboringen. Er is in het gehele plan geen heldere beschrijving gegeven hoe de sokkel dient te worden afgedekt om uitspoeling of onderspoeling te voorkomen, waardoor het plan in deze ook niet voldoet. Ook de stabilisering en de verankering aan de ondergrond van de sokkel dient duidelijker te worden omschreven. Ook is in deze niets terug te vinden over de mogelijk noodzakelijke bescherming tegen verspreiding van vervuilingen die reeds in de ondergrond aanwezig zijn.

Gebruikt debiet, waterveiligheid Niet alleen de bescherming van de mogelijk aanwezige archeologische waarden is onderbelicht in het ontwerp-bestemmingsplan, maar ook de benadering van de waterveiligheid voor het gebied. Het betreft immers een buitendijks gelegen gebied. Handhaving van de waterveiligheid van het nieuw te ontwikkelen gebied op het aanvangsniveau vraagt om een constructie die de mogelijkheid in zich bergt om te voorzien in aanpassingen bij gewijzigde omstandigheden. Het plan is opgezet met een debiet van 16.000 kuub per seconde terwijl plannen die een kortere doorlooptijd hadden en in andere gemeenten langs de Waal ook op dit moment voor besluitvorming voorliggen al uitgaan van 18.000 kuub. Dit verschil bevreemdt zeer. Het zou ertoe kunnen leiden dat de sokkel op het moment van de start van de bouw al hoger gemaakt moet worden om alsnog aan de normen te voldoen die bij de start van de vergunningsprocedure zijn vastgelegd. Maar wellicht is dat al te beperkt om voldoende waterveiligheid te kunnen garanderen. Wat overigens ook niet wordt verklaard, maar wat wel verstrekkende gevolgen heeft voor de komende bewoners van het plangebied, is de waterveiligheidsnorm. Deze is in het conceptbestemmingsplan verlaagd van 1 keer per 1250 naar 1 keer per 250 jaar. Dit betekent een zeer aanzienlijke verhoging van het overstromingsrisico.

Op niet één woonlocatie in Nederland waar nieuw gebouwd wordt, is zo’n lage norm van toepassing. Bij de nieuwe normering is de laagste norm 1 keer per 300 jaar en dat komt alleen voor bij dunbevolkte gebieden (bijvoorbeeld de zuidzijde van de Zuid-Hollandse Eilanden). Het effect van de versmalling van de Waalbedding die door de bouw van de Buitenstad wordt veroorzaakt is niet verder berekend of onderzocht. Een effect bij hoogwater op de bovenstroomse gebieden kan wel degelijk aanwezig zijn en doet dan alle kostbare maatregelen van ‘Ruimte voor de rivier’ teniet. Met de door klimaatverandering verwachte vergroting van het debiet gepaard aan een grotere bottleneck bij de Buitenstad, zullen de risico’s ongetwijfeld toenemen. De doorstroom bij een grotere hoeveelheid water veroorzaakt een opstuwing bovenstrooms. Van welke maat en grootte is door het ontbreken van enige studie ook een ernstige omissie in dit Bestemmingsplan. Dit dient te worden hersteld door alsnog een studie uit te voeren. Voor het financiële risico voor waterveiligheidsmaatregelen ná realisatie is in het plan geen ruimte opgenomen. Wellicht zou een financiële risicoparagraaf op zijn plaats zijn. Zoals aangegeven dient elke twaalf jaar aan de hand van de actuele situatie en kennis een waterveiligheidscalculatie te worden beschreven.

Aan de hand van deze calculatie dienen dan vervolgens passende maatregelen te worden genomen voor de waterveiligheid in het gebied. Na realisatie van het plan is de gemeente vanuit de algemene middelen verantwoordelijk voor deze kosten (vanwege het buitendijks bouwen).

Gelders Natuurnetwerk Uit het ontwerp-bestemmingsplan blijkt dat er ruimte is om 10% meer bebouwing toe te staan. Met de bouw van meer woningen is er ook een grotere belasting door auto’s te verwachten met de daarbij horende licht- en luchtvervuiling. Uit geen van de studies blijkt dat met een grotere luchtvervuiling rekening is gehouden. Ook de vergroting van de parkeerdruk, nu er in het plan geen rekening wordt gehouden met meer auto’s bij een groter aantal woningen, zal tot een stijging van de parkeerdruk in de omliggende gebieden leiden, wat in strijd is met het geldende beleid. Met de bouw van woningen langs de westzijde van het plangebied en de ontsluiting van deze woningen zal de lichtbelasting op de aangrenzende Ecologische Hoofdstructuur in de uren tussen zonsondergang en zonsopkomst aanzienlijk groter worden dan wat deze is op dit moment. Naar de vraag in hoeverre dit een vervuiling is die binnen geldende normen blijft is geen studie of onderbouwing bij het plan te vinden. Het bouwen aan de rand van het Gelders Natuurnetwerk is een bedreiging van de beoogde natuurbescherming in dit gebied. De afwikkeling van het aanzienlijk toenemende autoverkeer van en naar het plangebied, alsmede de aansluiting van het plangebied op de Steenweg/Gamerschedijk, zal hier een bottleneck ontstaan in de verkeersafwikkeling.

Dit heeft ook stevige effecten op de afvoer van Albert Heijn / Lidl vanaf de Havendijk. Binnen de bestaande verkeerskundige kaders lijkt hiervoor geen oplossing haalbaar. Hoogte en grootte van de bebouwing De blokken met bebouwingsmogelijkheid zijn tot aan de randen van het gebied ingetekend. Concreet wordt de binnenstad van Zaltbommel aan de westzijde van de stad volledig gedomineerd door de nieuwe bebouwing, die gezien de mogelijkheden die het ontwerp-bestemmingsplan biedt, veel hoger en massaler is dan in het Rijksbeschermd Stadsgezicht. Hiermee wordt de openheid van de haven, die als een afsluiting tussen stad en rivier ligt teniet gedaan. De haven zelf zal na realisering van dit plan beleefd worden als een aan de west- en noordzijde volledig van de Waal afgekeerd ‘binnenwater’ en niet als de huidige verlenging van de rivier. De geplande bebouwing parallel aan de rivier komt dichter bij de rivier te liggen dan de huidige loodsen en hal. Of dit zicht ontneemt voor de beroepsvaart is niet helder uit de stukken op te maken. Wel heeft dit doorsteken tot dichterbij de rivier tot gevolg dat een van de bijzondere, omschreven cultuurhistorische kwaliteiten van het Rijksbeschermd Stadsgezicht verloren gaat: de eeuwenoude vrije ligging van de oude stad aan de Waal, volledig omsloten door de vestinggracht waartoe ook de oude haven behoort.

Aan de Waalzijde, ook vanaf de Waalbruggen, zal de hoge en massale nieuwbouw die het ontwerpbestemmingsplan mogelijk maakt de oude stad volledig gaan overvleugelen. Bovendien gaat de relatie tussen de oude haven en de vestinggracht als onderdeel van de vestingwerken verloren door de in dit ontwerp-bestemmingsplan mogelijk gemaakte aanleg van een betonnen plateau op de Havendijk, waardoor op het punt waar de historisch gegroeide smalle toegang tot de stad (vergelijk de situatie bij de Bossche- en Oenselsepoort) onherkenbaar verdwijnt. Notabene, dit aspect ligt volledig binnen het Rijksbeschermd stadsgezicht. Op deze locatie is geen enkel verkennend grond onderzoek gepleegd, zoals ook geldt voor de terreinen ten zuiden en ten westen van de Werkhaven. Uiteindelijk is door het gebruik van de verschillende aanduidingen ‘verdieping’ in de behandeling van het beeldkwaliteitsplan en ‘bouwhoogtes’ in het voorliggende bestemmingsplan niet meer de noodzakelijke duidelijkheid over de daadwerkelijke hoogtes (nok- en goothoogtes) van de op te richten gebouwen helder te herleiden. Bij de presentatie van het Beeldkwaliteitsplan is door u als verantwoordelijk bestuur aangegeven dat het om ‘waarschijnlijk of één tot vier lagen gaat’. Dat is te vaag en biedt teveel ruimte, zeker nu er sprake is van bouwhoogte en niet van nokhoogte.

Het is van groot belang om dit scherper per locatie in centimeters hoogte aan te geven in het hele plan. Met de huidige formulering kan er nooit sprake zijn van hoogte differentiatie rond bijvoorbeeld de haven.