2. Definitief rapport rekenkameronderzoek subsidiebeleid Zaltbommel

pagina 22

Subsidie GIDEIM

Jaar 2022 2023 2024 Sociale Basis 2022 2023 2024 Ontmoetings 2022 activiteiten 2023 2024 Sport 2022 2023 2024 Cultuur 2022 2023 2024 Dorpshuizen 2022 2023 2024 EHBO 2022 2023 2024 Buurtbus 2022 2023 2024 overig 2022 2023 2024

Aanvragen 1 15 17 18 19 18 9 8 11 17 18 17 21 21 23 6 3 7 5 2 2 1 0 0 3 2 onb.

Toekenningen Afwijzingen 0 1 6 9 7 10 18 0 6 onb. 18 0 9 0 4 onb. 10 1 15 2 2 onb. 15 2 21 0 14 onb. 23 0 6 0 onb. onb. 7 0 5 0 2 0 2 0 1 0 0 0 0 0 3 1 1 onb. onb.

Bedrag aanvragen € 1.500 € 18.019 € 15.375 € 2.107.865 € 2.080.297 € 2.705.168 € 36.372 € 31.887 € 52.214 € 91.776 € 99.045 € 100.243 € 310.452 € 304.019 € 309.057 € 35.198 € 22.155 € 77.973 € 4.200 € 1.500 € 1.800 € 1.700 €0 €0 € 101.592 € 85.600 onb.

Bedrag toekenningen Plafond €0 € 10.000 € 5.175 € 10.000 € 5.600 € 10.000 € 2.020.714 € 2.001.500 onb. € 2.001.500 € 2.477.415 € 2.001.500 € 26.438 € 28.000 onb. € 28.000 € 36.848 € 28.000 € 88.365 € 96.350 onb. € 96.350 € 93.470 € 96.350 € 301.912 € 313.000 onb. € 313.000 € 302.987 € 313.000 € 50.241 € 63.000 onb. € 63.000 € 87.333 € 96.000 € 4.200 € 4.500 € 1.500 € 4.500 € 1.800 € 4.500 € 1.700 € 5.100 €0 € 5.100 €0 € 5.100 € 101.592 nvt € 55.600 nvt onb. nvt

Tabel 10: Aanvragen en afwijzingen 2022-2024 in gemeente Zaltbommel.

Met name onder Goed idee, doe er iets mee worden niet alle aanvragen goedgekeurd. Hier lijken veelal misverstanden aan ten grondslag te liggen. Zo zijn er aanvragen gedaan voor de kosten van koffie bij bijeenkomsten, extra bijeenkomsten van een organisatie die een subsidie krijgt onder de subsidie Sociale Basis, een aanvraag voor een bijzondere actie (maar er wordt al reguliere subsidie uitgekeerd aan deze partij), oprichtingskosten voor een stichting en meer. Dit zijn allemaal activiteiten die niet aan de criteria voldoen. De hoogte van een aanvraag voor subsidie is soms hoger dan toegekend in de beschikking. Onder Sociale Basis is dit zelden het geval. De gemeente reserveert voor deze subsidieontvangers jaarlijks vaste bedragen. De meeste subsidieontvangers zijn daarmee bekend. Ze doen hun aanvraag na overleg met de gemeente, waarbij afspraken worden gemaakt over de (type) activiteiten, indexering en meer. Dit kan voor een kleine aanpassing zorgen, maar de aanvraag sluit in de regel aan bij het beschikbare budget. Bij Sport en Cultuur gebeurt dit zonder overleg: de aanvragende partijen zijn bekend met de regels, waardoor de aanvragen aansluiten bij subsidieplafond. Bij Ontmoetingsactiviteiten en Dorpshuizen lopen de aanvragen en toekenningen uiteen. Bij Ontmoetingsactiviteiten wordt er meer aangevraagd dan toegekend. In 2024 heeft dit geleid tot een overschrijding.

Bij Dorpshuizen is in 2022 meer toegekend dan aangevraagd, een uitzonderlijke situatie. Dit heeft te maken met een ontbrekende aanvraag van één dorpshuis, waardoor het aangevraagde bedrag niet bekend was. Dit is hersteld en heeft uiteindelijk tot een subsidie voor dat dorpshuis geleid. 3.1.4 In de praktijk Wisselende ervaringen aanvraagproces Bestuursleden van dorpshuizen en ook enkele vaste subsidieontvangers in Sociale Basis hebben aangegeven dat het aanvraagproces voor hen goed werkbaar is. Over het algemeen ervaren de bestuursleden van dorpshuizen het proces als duidelijk en consistent. Voor een van de dorpshuizen pagina 23

was subsidiejaar 2024 de eerste keer dat zij een aanvraag indienden, de indieners vonden het traject overzichtelijk en goed te doorlopen. Tegelijkertijd signaleren zowel ambtenaren als subsidieontvangers dat het lastig is om te bepalen wanneer iemand recht heeft op subsidie. De richtlijnen uit de Kadernota worden bijvoorbeeld niet gehanteerd als beoordelingscriteria. Voor organisaties binnen de Sociale Basis is het bovendien niet haalbaar om aan de voorwaarde te voldoen dat subsidie maximaal 50% van de inkomsten bedraagt. Deze ‘resultaatverplichting’ uit richtlijn 6 wordt in de praktijk dus niet toegepast. Uit het onderzoek blijkt ook niet dat deze verplichting tot afwijzingen heeft geleid, wat vragen oproept over de status en bruikbaarheid van de richtlijnen. Het ontbreken van heldere criteria leidt in de praktijk tot herhaalde afwegingen en tijdrovend uitzoekwerk. Ambtenaren geven aan regelmatig te moeten terugzoeken in dossiers om eerdere afspraken en overleggen terug te vinden. Ook aanvragers ervaren onzekerheid. Zo was er bij een kleine culturele organisatie onduidelijkheid over het besluit van de gemeente om een subsidieaanvraag af te wijzen terwijl het evenement in andere jaren wel subsidie ontving. Late toekenning zorgt voor onzekerheid Vrijwel alle subsidieontvangers geven aan dat beschikkingen erg laat worden afgegeven.

In 2024 werd het toegekende bedrag pas medio december bekend. Dit leidt tot onzekerheid: aanvragers kunnen activiteiten pas voorbereiden of starten zodra financiering is bevestigd. Daardoor lopen zij risico’s bij het aangaan van verplichtingen zoals personeelsinzet, locatiehuur of samenwerkingen. Sommige activiteiten moeten worden uitgesteld of geannuleerd, wat het bereik en de continuïteit schaadt. Bovendien tast dit het vertrouwen aan in de voorspelbaarheid van gemeentelijk beleid aan en kan het de relatie tussen gemeente en aanvragers onder druk zetten. Ook het vertrouwen in voorspelbaar gemeentelijk beleid komt onder druk te staan. Een subsidieontvanger binnen de Sociale Basis verwoordt het als volgt: “De beschikkingen zijn dus laat, wat stress oplevert en het werken bemoeilijkt. Ook maakt dit het lastiger om vrijwilligers betrokken te houden, want vrijwilligers moeten juist worden gestimuleerd om te blijven en niet worden opgezadeld met stress.” Toegankelijkheid en transparantie Vooral kleinere aanvragers ervaren een hoge drempel om subsidie aan te vragen. De aanvraagprocedure wordt als ingewikkeld en formeel ervaren, mede door complex taalgebruik en onduidelijke voorwaarden. Ook bestaat er verwarring over het onderscheid tussen eigen vermogen en bestemmingsreserves.

Tot slot geeft een grotere subsidieontvanger binnen de regeling Sociale Basis aan geen nieuwe initiatieven meer te ontwikkelen, omdat het te ingewikkeld is om daar subsidie voor te krijgen. Deze subsidieontvanger had een idee dat goed aansluit bij activiteiten die al subsidie ontvangen, maar werkt dit niet verder uit omdat er geen extra middelen ‘los te peuteren’ zijn. Dit komt niet alleen door de complexiteit van de regeling, maar ook doordat het budget grotendeels opgaat aan vaste subsidieontvangers. Daardoor is het voor nieuwe initiatieven lastig om nog binnen te komen. Hierover meer in paragraaf 4.2.

3.2 Sturing op doelen, output en outcome 3.2.1 Sturing vanuit de subsidieregelingen Het subsidiebeleid van gemeente Zaltbommel heeft voor diverse subsidies geen doelen en subdoelen, omdat er geen bovenliggend beleid bestaat (zie hoofdstuk 2). In geen van de subsidieregelingen wordt verwezen naar het bijbehorende beleid, een complicerende factor voor aanvragers. Wel bevatten regelingen soms verstopte (sub)doelen, zoals besproken in paragraaf 3.1.

pagina 24

Daarnaast maakt het ontbreken van expliciet geformuleerde doelen in de subsidieregelingen het voor ambtenaren lastig om in te schatten of de gesubsidieerde activiteiten daadwerkelijk bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Dat bemoeilijkt het beoordelen van aanvragen. In de aanvraag van subsidies wordt de aanvrager geacht te omschrijven welke activiteiten hij gaat ontplooien. Hij moet daar ook duidelijk maken hoe de activiteiten bijdragen aan de doelen van de gemeente. In de subsidieregelingen EHBO, Buurtbusvervoer, Groene Tuin en deelregelingen onder Cultuur, zijn de activiteiten opgesomd waar de subsidie voor bedoeld is. De andere subsidies beschrijven onder het artikel activiteiten echter doelen of beoogde resultaten (outcome). 3.2.2 Sturing vanuit prestatie-overeenkomsten en via accounthouders De vaste subsidieontvangers (veelal grotere partijen die een aanvraag doen bij Sociale Basis of Cultuur) geven aan bekend te zijn met de gemeentelijke doelen. Het sturen op doelen gebeurt ‘in de relatie’. Dat wil zeggen dat sturing plaatsvindt via accounthouders – ambtenaren die als vast aanspreekpunt optreden voor de subsidieontvanger – en vorm krijgt door prestatieovereenkomsten. In de prestatieovereenkomst met Stichting De Poorterij bijvoorbeeld, zijn de gemeentelijke doelen expliciet opgenomen onder het artikel ‘doel van de prestatieovereenkomst’.

Onder Sociale Basis bespreken accounthouders en subsidieontvangers tijdens halfjaarlijkse gesprekken hoe activiteiten bijdragen aan de gemeentelijke doelen. Tijdens deze gesprekken komen voortgang, knelpunten en afspraken uit de beschikking en prestatieovereenkomsten aan bod. Hoewel vaste subsidieontvangers vaak meerjarige subsidies voor twee jaar krijgen, dienen zij jaarlijks een aanvraag in. Dat moment gebruikt de gemeente om doelen te herijken en bij te sturen. Uit de documentstudie blijkt dat de gemeente deze gesprekken actief inzet. Ze ontvangt aanvragen van subsidieontvangers met voorstellen voor bijvoorbeeld indexeringen of extra activiteiten, stelt hier kritische vragen over en past de beschikking aan als dat nodig is. Zo wees de gemeente een voorstel af van een subsidieontvanger bij Sociale Basis voor een ophoging voor extra activiteiten, omdat niet duidelijk was waarom de vraag naar deze activiteiten zou toenemen. Voor subsidies onder € 5.000 geldt een eenvoudige vaststellingprocedure: subsidies worden vastgesteld op basis van de aanvraag, zonder uitgebreide toetsing op doelbereiking. Ontvangers van middelgrote subsidies (€ 5.000–€ 50.000) leveren doorgaans een jaarverslag aan, maar hebben vaak geen contact met een accounthouder.

Kwetsbaarheid in relatie Zowel subsidieontvangers als ambtenaren hebben kritische kanttekeningen geplaatst bij hoe de gemeente stuurt op doelen en activiteiten. Allereerst is het door het ontbreken van heldere doelen voor nieuwe aanbieders lastig om vooraf te bepalen of hun aanbod past bij wat de gemeente wil bereiken. De werkwijze waarin doelen en bijbehorende activiteiten met subsidieontvangers en accounthouders besproken worden brengt dan ook een kwetsbaarheid met zich mee, omdat deze afhankelijk is van specifieke kennis en ervaring van betrokken ambtenaren. Uit een gesprek met twee vaste subsidieontvangers komt naar voren dat er een periode was waarin zij geen accounthouder hadden. De communicatie met de gemeente liep enkel via de aanvraag en beschikking; er vonden geen gesprekken plaats over doelen en activiteiten en tussentijds contact was er niet. Door het ontbreken van een accounthouder en een document met doelen, activiteiten en beoogde resultaten wisten de subsidieontvangers niet goed waar ze op moesten aansluiten. Onduidelijke kaders Kleine culturele aanbieders weten vaak niet of en wanneer zij in aanmerking komen voor subsidies als Goed idee doe er iets mee en Cultuur. In mindere mate speelt dit ook bij subsidieontvangers die gebruikmaken van de subsidie Sociale Basis.

Ook nieuwe initiatieven en pilots stuiten op onduidelijkheid, vooral als zij mogelijk buiten de kaders van bestaande regelingen vallen (zie paragraaf 4.2). Deze onzekerheid weerhoudt sommige partijen ervan om überhaupt een aanvraag te doen. pagina 25

Stappen om subsidiegebruik te vergroten Hoewel het op papier soms moeilijk is om te achterhalen welke doelen nagestreefd worden, zet de gemeente wel degelijk concrete stappen om het gebruik van (kleine) subsidies te vergroten en effectiever te maken. Zo heeft de gemeente in 2024 een Cultuurmakelaar aangesteld. Haar brede taak is om het culturele veld onderling én met de gemeente beter te verbinden. Dit doet zij onder meer door netwerken te faciliteren en door kennis te delen over fondsenwerving (zowel bij de gemeente als elders) en over hoe cultuuraanbieders hun aanbod kunnen afstemmen op de vraag van inwoners. Ook participatie en educatie vallen binnen haar takenpakket. Daarmee draagt zij, hoewel dat formeel niet haar opdracht is, indirect bij aan een beter begrip van gemeentelijke doelen, het beoogde resultaat en mogelijk ook aan een groter gebruik van de subsidies. Daarnaast ondersteunt de gemeente dorpshuizen die moeite hebben om hun aanbod goed aan te laten sluiten op de behoeften in hun dorp. Voor een van de dorpshuizen heeft de gemeente via de Vereniging Dorpshuizen en Kleine Kernen Gelderland (DKK) bijvoorbeeld een Dorpshuisplan laten opstellen, waarin dit vraagstuk is meegenomen. De gemeente wil dit soort trajecten in de toekomst ook voor andere dorpshuizen inzetten.

3.3 Verantwoording en monitoring In de Kadernota staat dat met het oog op proportionaliteit bij de verantwoording onderscheid wordt gemaakt tussen drie categorieën: subsidies tot € 5.000,-, subsidies van € 5.000,- tot € 50.000,- en subsidies vanaf € 50.000,-. Hoe hoger de subsidie, des te meer eisen gesteld worden aan de verantwoording. In de praktijk betekent dit dat er voor subsidies van minder dan € 5.000,- achteraf geen verantwoording hoeft te worden afgelegd. Deze grens wordt dus zowel vooraf, bij de aanvraag, als bij de verantwoording, aangehouden. Voor hogere subsidiebedragen wordt om een uitgebreidere verantwoording gevraagd, zodat meer inzicht ontstaat in de inhoud en het beoogde effect van de activiteit. Overigens is bij sommige kleine culturele aanbieders niet bekend dat de grens op € 5.000,- ligt. Zo bestaat het beeld dat ook bij zeer kleine subsidies, tot € 750, jaarstukken en rekeningen aan de gemeente moeten worden overlegd. De evaluatie en monitoring van subsidies boven de € 5.000,- is gebaseerd op basis van jaarverslagen en -verantwoordingen. Deze moeten jaarlijks vóór april van het volgende jaar bij de gemeente worden ingediend. Voor subsidies boven de € 50.000,- geldt dat er sprake is van een actieve subsidierelatie.

Aan de kant van de gemeente wordt deze onderhouden door accounthouders, die doorgaans meerdere gesprekken per jaar voeren met de subsidieontvanger. Ook bij subsidies onder de € 50.000,- (Sociale Basis) komt dit voor. Daarbij wordt het proces vaak ingevuld met twee gesprekken per jaar: één gesprek richt zich vooral op de nieuwe aanvraag, het andere is meer bijsturend en evaluatief van aard. Dorpshuizen, die minder dan € 50.000,- ontvangen, beschrijven eveneens een actieve subsidierelatie. Dit wijst erop dat de keuze van de gemeente voor een actieve relatie niet strikt gekoppeld is aan een grensbedrag, maar afhangt van de vraag of actieve monitoring en bijsturing wenselijk wordt geacht. Terugvordering Uit de gesprekken is niet gebleken dat monitoring en evaluatie vaak leiden tot terugvordering. Wel zijn dorpshuizen bedacht op het risico daarop, blijkt uit het groepsgesprek met dorpshuisbesturen: “[…] het bestuur [liep] ertegenaan dat een te hoge begroting kan leiden tot terugvordering, terwijl een te lage begroting niet alsnog extra subsidie oplevert als de kosten later hoger uitvallen.” In de praktijk vergelijkt de gemeente de werkelijke kosten met de begroting en kan bij overschrijding om gedeeltelijke terugbetaling worden gevraagd.

pagina 26

3.4 Bevindingen Bevindingen hoofdstuk 3: • • • •

• •

• •

•

• •

In sommige regelingen zijn activiteiten en doelgroepen duidelijk afgebakend, in anderen verwijzen activiteiten vooral naar beleidsdoelen, niet naar concrete output. Selectiecriteria zijn niet expliciet geformuleerd in de Kadernota of de subsidieregelingen. Criteria zijn ‘verstopt’ in artikelen over o.a. doelgroepen, activiteiten en weigeringsgronden. In de regeling Goed idee, doe er iets mee worden relatief veel aanvragen afgewezen vanwege onduidelijkheden of misinterpretaties. De aanstelling van de Cultuurmakelaar in 2024 heeft geleid tot sterkere samenwerking en kennisdeling binnen het culturele veld en tot een beter afgestemd aanbod op lokale behoeften. Zowel de gemeente als culturele aanbieders waarderen deze rol. De gemeente maakt bij grotere subsidies (>€50.000,-) gebruik van prestatieovereenkomsten waarin doelen en activiteiten worden vastgelegd. Monitoring en verantwoording verlopen via accountgesprekken of jaarstukken, maar steunen op niet-formeel vastgelegde doelen. Dit maakt het proces kwetsbaar en methodisch inconsistent. Monitoring en evaluatie leiden zelden tot terugvordering van subsidiegeld, hoewel dat in specifieke gevallen wel kan voorkomen. Administratieve lasten en kennisniveau verschillen sterk tussen subsidieontvangers.

Grote instellingen zijn vertrouwd met verantwoording, terwijl kleine stichtingen en vrijwilligersorganisaties vaak moeite hebben met administratie en beperkte capaciteit. Het aanvraagproces is digitaal en transparant ingericht, maar vraagt verdere professionalisering in communicatie en subsidiebeheer. Er is geen herkenbare ‘frontoffice’ waar aanvragers zich tot kunnen richten. Actieve monitoring is niet strikt gekoppeld aan het subsidiebedrag, maar aan de inschatting van de gemeente of bijsturing wenselijk is, en is methodisch inconsistent. De gemeente is niet in staat gebleken complete en intern consistente informatie aan te leveren ten behoeve van dit onderzoek. Dit is een signaal van gebreken in de administratie. Het gegeven dat er in de subsidieregeling cultuur €308.000,- als totaalplafond is genoemd terwijl de deelplafonds optellen tot €313.000,- is hiervan een klein voorbeeld. De gebrekkigheden in de administratie dragen het risico met zich mee dat de controlerende functie van de gemeenteraad gehinderd wordt.

pagina 27

4. Doeltreffendheid en doelmatigheid In dit hoofdstuk wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid besproken, met aandacht voor de keuze tussen subsidie en inkoop, de ruimte voor innovatie, het gebruik van incidentele subsidies en de bereikte maatschappelijke effecten.

4.1 Inkoop of subsidie De gemeente Zaltbommel verstrekt voor de JGZ 0–4 jaar formeel een subsidie zonder aanbesteding, gebaseerd op een vergoeding per kind. Het subsidiebedrag wordt bepaald op basis van verwachte aantallen met een marge van circa 5%. Afwijkingen binnen deze marge komen voor rekening van Santé Partners, via eigen middelen of reserves; bijbetaling of terugvordering is onderdeel van de afspraken. Deze systematiek lijkt sterk op het werken met een vaste prijs per prestatie, zoals bij inkoop, en omvat ook afspraken over kostenposten als huisvesting, registratie en aanvullende programma’s. In tegenstelling tot het klassieke subsidieprincipe, waarin ruimte is voor eigen invulling, wordt hier een tegenprestatie verlangd. Bovendien is uitvoering wettelijk verplicht en kan de uitvoerder geen aanvragen weigeren, wat kenmerkend is voor een opdracht in plaats van een subsidie. Deze werkwijze is historisch ontstaan uit de wens tot langdurige samenwerking met vertrouwde aanbieders. Dit geeft de gemeente bestuurlijke flexibiliteit, maar creëert een hybride situatie: inhoudelijke sturing zoals bij inkoop, met formele financiering als subsidie. De subsidieverlening is structureel en jaarlijks gebaseerd op vrijwel identieke aanvragen, waardoor toetreding van nieuwe partijen of alternatieve werkwijzen, zoals eerder geconstateerd, vrijwel niet voorkomt.

Een extra aandachtspunt is de samenwerking in landelijke netwerken, zoals het geval is bij Kansrijke Start. Binnen zulke samenwerkingen worden soms subsidies verstrekt die wel een programma volgen, maar waarvan afspraken over verantwoordelijkheden en doelen niet op papier staan. In plaats daarvan verloopt de samenwerking via mondeling overleg en wederzijds vertrouwen. Omdat er geen formele afspraken over doelbereik en verantwoording zijn vastgelegd, is het moeilijker om subsidiebesluiten stevig te onderbouwen en om te controleren of de afgesproken resultaten ook echt worden behaald. Hoewel het verschil tussen subsidie en inkoop voor de uitvoering niet relevant is – het gaat om gezamenlijke doelstellingen en werkafspraken –, zou een herijking van deze constructie vanuit het oogpunt van transparantie en rechtmatigheid wenselijk zijn. Hierbij zou kritisch bekeken kunnen worden of subsidie het juiste instrument is, of dat inkoop, convenant-constructies of zelfs netwerkfinanciering passender zijn. In het geval van JGZ gaat de uitvoering echter vanaf 1 januari 2026 over van de huidige uitvoerder, Santé Partners, naar GGD Gelderland-Zuid. Dit zal de vorm krijgen van een zogenoemde inbesteding, waardoor de belangrijkste ‘inkoop-als-subsidie’verstrekking al eindigt.

De vraag welke verkapte inkooprelaties blijven bestaan valt buiten de scope van dit onderzoek, maar het kan gaan om constructies waarbij financiële voordelen worden geboden in ruil voor het leveren van maatschappelijke activiteiten of diensten. Zo kan een lager ‘verenigingstarief’ voor sportverenigingen, in plaats van het commerciële tarief, bijvoorbeeld worden beschouwd als een indirecte vorm van financiële ondersteuning met kenmerken van zowel een subsidie als een inkoopafspraak.

4.2 Toegankelijk, samenhangend subsidiebeleid Het subsidiebeleid van de gemeente Zaltbommel bestaat uit losse regelingen zonder overkoepelend kader dat ze verbindt op doelen, resultaten of bijdrageomvang. De Kadernota Subsidiebeleid biedt dit kader niet. Beleidsmedewerkers geven aan dat er tussen verschillende subsidies wel gedeelde uitgangspunten bestaan, zoals het versterken van de sociale basis of het bevorderen van participatie, maar dat deze niet altijd zijn vastgelegd in beleidsdocumenten.

pagina 28

4.2.1 Gebrek aan consistentie en afstemming Beleidsmedewerkers geven aan dat het ontbreken van een overkoepelend kader gevolgen heeft voor de consistentie in toekenning, de onderlinge afstemming tussen accounthouders, en de transparantie richting initiatiefnemers. Daarnaast zorgt het ontbreken van een gedeeld subsidieloket of overzichtelijke informatievoorziening ervoor dat sommige partijen niet goed weten welke regeling op hen van toepassing is. In de praktijk leidt dit tot verschillen in toegang, interpretatie en verwachtingen tussen partijen. Bij welzijnsinitiatieven worden subsidieontvangers vaak verwezen naar regelingen zoals Goed idee, doe er iets mee en Ontmoetingsactiviteiten, terwijl organisaties als Al Amal aangeven dat hun activiteiten inhoudelijk beter passen bij de bredere regeling Sociale Basis. Door het ontbreken van expliciete beleidsgrenzen, een gedeelde beoordelingssystematiek of richtlijnen voor het omgaan met activiteiten die niet in bestaande regelingen passen, kunnen aanvragen die wel bijdragen aan het bereiken van maatschappelijke doelstellingen, tussen verschillende regelingen in vallen. 4.2.2 Ruimte voor nieuwe aanbieders en innovatie Het huidige beleid sluit onvoldoende aan op de behoeften van nieuwe partijen en innovatieve initiatieven, doordat een deel van de regelingen expliciet vastlegt welke organisaties in aanmerking komen voor de regelingen.

Initiatieven zoals Al Amal en Elliz in Company geven aan dat hun activiteiten niet goed aansluiten bij de vaste formats van de huidige regelingen. Zo krijgt Al Amal voor uiteenlopende activiteiten zoals wijkwandelingen en grootschalige sportevenementen, standaard hetzelfde bedrag van € 50 per activiteit. Bij Elliz in Company is het moeilijk gebleken een pilot om te vormen naar een structurele subsidie (zie kader verderop in de tekst). Voor nieuwe aanbieders en initiatieven zijn de subsidiemogelijkheden vaak beperkt tot incidentele bijdragen, worden aanvragen afgewezen of is veel aanvullend maatwerk vanuit de gemeente nodig. Dit heeft verschillende gevolgen: • • •

organisaties zien af van uitbreiding, plannen voor nieuwe initiatieven worden niet uitgewerkt, structurele financiering blijft uit.

Meerdere subsidieontvangers geven aan dat een gebrek aan duidelijkheid, informatie en vaste procedures leidt tot onzekerheid bij aanvragers. Daarbij kan het verkrijgen van subsidie sterk afhangen van de persoonlijke relatie met ambtenaren. De toegang tot ondersteuning is daardoor niet voor iedere partij gelijk. De ruimte voor maatwerk wordt in de praktijk bepaald door de Elliz in Company

Elliz in Company (EiC) begon in juni 2022 de werkplaats fiets + techniek als gesubsidieerde pilot. Na de door Elliz in Company ingediende evaluatie, in 2024, heeft de gemeente aangegeven dat er geen ruimte was in de subsidie Sociale Basis om de werkplaats daarin op te nemen. De werkplaats zou voor de jaren 2025-2027 ‘incidentele’ subsidie ontvangen op voorwaarde van budgettaire ruimte. De gemeente geeft aan dat het met EiC heeft besproken dat de werkplaats daarna financieel op eigen benen moet staan. Er lijkt sprake te zijn van een misverstand: EiC meent namelijk dat er ruimte zou blijven voor gefundeerde subsidieaanvragen. EiC heeft op basis van gemeentelijke doelen jaarlijks een aanvraag ingediend voor de subsidie Sociale Basis. De werkplaats Fiets + Techniek was daarin een integraal onderdeel van de aanvraag: na drie jaar was de werkplaats integraal onderdeel geworden van hun interne bedrijfsvoering en niet langer pilot. Voor subsidiejaar 2026 was er bij de gemeente geen budgettaire ruimte voor de werkplaats. Dit heeft EiC overvallen. In het daaropvolgende gesprek tussen Elliz in Company en de gemeente, is besproken dat de gemeente gaat heroverwegen of er toch subsidie kan worden toegekend.

pagina 29

betrokken beleidsmedewerker, vaak in overleg met de wethouder. De gemeente ontneemt zich hiermee de mogelijkheid dat nieuwe initiatieven een effectieve bijdrage leveren aan het behalen van maatschappelijke doelen. 4.2.3 Groei en afbouw subsidiebedrag Uit meerdere gesprekken is naar voren gekomen dat in het verleden succesvolle projecten, die waren gestart met een incidentele of tijdelijke subsidie, na verloop van tijd structureel werden opgenomen in het reguliere subsidiestelsel. Tegelijkertijd blijkt uit de gesprekken dat er weinig structurele afbouw plaatsvindt van bestaande subsidies. In gevallen waarin subsidieontvangers personeel in dienst hebben, geven zij aan dat afbouw lastig is vanwege arbeidscontracten en de daaraan verbonden verplichtingen. Wanneer organisaties extra subsidie aanvragen vanwege personele uitbreiding of stijgende loonkosten, bijvoorbeeld door cao-verhogingen, worden deze aanvragen niet altijd gehonoreerd, maar verdwijnen zij ook zelden uit het budget. De gemeente stelt formeel subsidieplafonds vast, maar past deze in de praktijk flexibel toe. Overschrijdingen worden soms binnen de begrotingsmarges opgevangen of via tussentijdse bijstellingen, zoals de bestuursrapportage. Tegelijkertijd worden er weinig tot geen afwijzingsgronden gehanteerd waarmee bestaande subsidieontvangers kunnen worden beëindigd of afgeschaald.

In de gesprekken komt naar voren dat het oprekken van het subsidiebudget kan leiden tot spanningen in de verdeling, bijvoorbeeld wanneer nieuwe of uitbreidende aanvragen concurreren met bestaande verplichtingen. Het ontbreken van afbouwmechanismen heeft als gevolg dat het subsidiebudget volloopt, terwijl de vraag naar ondersteuning toeneemt. Toekomstige invulling waardennetwerk Het Welzijnsbeleid ‘De Zaltbommelse Weg’ is in de eerste helft van 2025 vastgesteld. Vanuit het Welzijnsbeleid zal gewerkt worden met een zogenoemd waardennetwerk: een model waarin gemeente en maatschappelijke organisaties gezamenlijk doelen formuleren en subsidies koppelen aan die gedeelde doelen in plaats van aan vooraf vastgelegde activiteiten. Dit moet meer ruimte geven voor partnerschap, flexibiliteit en co-creatie.

4.3 Transparantie, gelijke behandeling en incidentele subsidies 4.3.1 Incidentele subsidies en subsidies buiten bestaande regelingen In tabel 11 is een overzicht van incidentele subsidies weergegeven. De gegevens zijn afkomstig uit het interne werkbestand subsidies Zaltbommel, dat door de ambtelijke organisatie wordt gebruikt om alle subsidies te monitoren, en uit een aanvullend overzicht dat door de rekenkamer is opgevraagd. In het interne werkbestand staan jaarlijks drie incidentele subsidies, die voor De Grote Aak en in 2022 en 2023 ook IrisZorg en Ypse. Alle andere incidentele subsidies staan niet in dit interne overzicht. Bij het overzicht dat door de rekenkamer is opgevraagd en is aangeleverd ten behoeve van dit onderzoek, heeft de gemeente als toelichting aangegeven dat incidentele subsidies niet worden bijgehouden, en dat er dus geen garantie is dat het overzicht compleet is.

Ontvanger

2022

2023

2024

Totaal

St. Rijksmuseum Slot Loevestein

€ 50.000

€ 50.000

€ 50.000

€ 150.000

EiC fiets + techniek

€ 50.000

€ 50.000

€ 50.000

€ 150.000

Herstelacademie € 90.000 Bommelerwaard/De Parasol

€ 90.000

€ 98.543

€ 278.543

pagina 30

Hospice de Samaritaan

€ 3.000

€ 3.000

€ 6.000

Wijkontmoetingscentrum De Grote Aak

€ 31.800

€ 30.000

€ 30.000

€ 91.800

IrisZorg

€ 54.224

€ 55.600

Naar Soc. Basis

€ 109.824

Ypse

€ 15.568

€ 18.953

Naar Soc. Basis

€ 34.521

St. Welzijn Bommelerwaard € 15.000

€ 40.850

€ 40.850

€ 96.700

€ 5.400

€ 20.400

St. Kompas

€ 15.000

Tour de Waal

€ 7.000

€ 7.000

De Steiger

€ 35.000

€ 21.632

€ 56.632

SV Hamarithi

€ 11.231

€ 11.231

St. Klinkende Munt

€ 75.000

€ 75.000

Dorpshuis ‘t Gement

€ 5.400

€ 5.400

St. Kunstmin

€ 7.500

€ 7.500

De Regenbooggroep

€ 7.165

€ 7.165

Energie Samen /Energieloket Rivierenland

€ 20.373

€ 20.373

Kerncontactgroep Zuilichem

€ 20.125

€ 20.125

Zorgoppas

€ 1.893

€1.893

Totaal

€ 1.149.307

Tabel 11: Incidentele subsidies 2022-2024.

Wat opvalt is dat sommige organisaties in de jaren vóór 2022 al meermalen een substantiële incidentele bijdrage ontvingen. Zo heeft Slot Loevestein van 2017 tot en met 2024 acht keer €50.000 uitgekeerd gekregen, en heeft EiC fiets + techniek van 2021 tot en met 2024 vier keer €50.000 ontvangen. Wanneer deze subsidies worden meegeteld, komt het totaalbedrag voor de periode 2017 t/m 2024 uit op €1.449.307. Van 2022 tot en met 2024 keerde de gemeente € 1.149.307 uit in 34 incidentele subsidies, verdeeld over 19 partijen. Dit volledige bedrag is niet compleet opgenomen in de officiële subsidieoverzichten. Gemiddeld gaat het om €383.102 per jaar. Ter vergelijking: het gemiddelde van de reguliere subsidies bedroeg van 2022 tot en met 2024 €2.761.497. Incidenteel subsidiegebruik vormt daarmee ca. 13,9% extra uitgaven bovenop de regulier toegekende subsidies. Nadere toelichting op de tabel: •

•

De subsidie aan Herstelacademie Bommelerwaard/De Parasol is een bijzondere situatie. In de jaren vóór 2022 werd geld uitgekeerd via de WMO vanuit beschikkingen (€ 90.000,- p/j). De Herstelacademie Bommelerwaard wilde een open inloopfunctie gaan uitvoeren, zodat zij een bredere doelgroep kon ondersteunen; niet alleen diegenen die een WMO-beschikking kregen. De gemeente ging akkoord, mits de lasten niet zouden stijgen. Daarop zijn de gelden die normaliter via een WMO-beschikking werden uitgekeerd, overgeheveld uit het WMO-budget en toegekend als subsidie. Aan de Steiger is door de gemeente Zaltbommel expliciet aangegeven dat de subsidies incidenteel zijn en slechts bedoeld als stimuleringssubsidie. Er zal geen sprake zijn van opname als aanbieder onder (bijvoorbeeld) de subsidie Sociale Basis. pagina 31

• •

De Grote Aak is inmiddels opgenomen onder de subsidie Dorpshuizen. Voor Slot Loevestein is, via een herstelbesluit en de perspectiefnota, voor de komende vier jaar structurele subsidie geregeld ter hoogte van € 50.000,- per jaar. Of en hoe deze subsidie in de subsidie Cultuur wordt opgenomen, is nog onduidelijk.

Een aantal subsidieontvangers heeft drie jaar of meer op rij subsidie ontvangen buiten de verordening. Daaronder vielen tot en met 2023 Iriszorg en Ypse. In 2024 zijn deze subsidies geschaard onder de subsidieregeling Sociale Basis. Bij het stopzetten van een subsidierelatie van drie jaar of langer verplicht artikel 4:51 Awb de gemeente om de instelling tijdig te informeren en in de gelegenheid te stellen een zienswijze te geven. Er geldt geen expliciete verplichting tot een afbouwtermijn, maar op grond van het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel is het gebruikelijk om wel een redelijke overgangsperiode te hanteren. Wat als ‘redelijk’ geldt, hangt af van de omstandigheden. SPUK gelden Een deel van de incidentele subsidies wordt gefinancierd uit specifieke, tijdelijke middelen: de Specifieke Uitkeringen (SPUK’s). Deze komen voort uit landelijke akkoorden zoals het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) en het Integraal Zorgakkoord (IZA). SPUK’s zijn bedoeld voor de uitvoering van bijbehorende programma’s en worden door de gemeente vaak (deels) ingezet als stimuleringssubsidie. Zo ontving Elliz in Company eerder een bijdrage uit IZA-middelen en kreeg de bibliotheek projectsubsidies voor BoekStart, eveneens gefinancierd vanuit een SPUK.

De SPUK-gelden zijn per definitie tijdelijk, waardoor de financiering stopt zodra het landelijke programma afloopt; ook wanneer de uitvoering succesvol is. Op dat moment moet de gemeente beslissen of zij de inhoudelijke ambities en de kosten van het programma – inclusief eventuele bijbehorende subsidies – uit eigen middelen wil en kan voortzetten. Door duidelijk te maken dat het om een incidentele bijdrage gaat, wil de gemeente bij de uitvoerende partij realistische verwachtingen scheppen. Dit maakt het voor de uitvoerende organisatie echter weer lastig om de bedrijfsvoering structureel in te richten. Daarbij komt dat ook veel reguliere subsidies slechts voor één of twee jaar worden toegekend, wat extra onzekerheid geeft over de financiële positie in toekomstige jaren, terwijl vaste lasten blijven doorlopen. Een oplossing die subsidieontvangers regelmatig gebruiken is het inhuren van (een deel van) hun werknemers via een zzp-constructie. Hierdoor kan de organisatie eenvoudig personeel op- en afschalen. Dit wordt echter lastiger doordat de Belastingdienst strenger gaat controleren op schijnzelfstandigheid. Zo voorziet een wijkcentrum dat beheerders die nu op zzp-basis werken, in loondienst moeten worden genomen. Dit zou de kosten verhogen en een risico vormen voor de bedrijfsvoering als de subsidie in de toekomst substantieel daalt.

Bij een partij binnen het welzijnsdomein heeft dergelijke onzekerheid ertoe geleid dat twee medewerkers al ander werk zoeken. 4.3.2 Transparantie en gelijke behandeling De gemeente formuleert doelen in subsidieregelingen vaak breed, zoals ‘versterken van sociale cohesie’ of ‘stimuleren van cultuurdeelname’. Deze sluiten aan bij de beleidsvisie, maar leiden tot vage ‘hoog-over-doelen’ zonder scherp kader. Hierdoor is onvoldoende duidelijk of activiteiten daadwerkelijk bijdragen aan de beoogde maatschappelijke effecten, wat de toetsbaarheid, transparantie en helderheid belemmert. Bemoeilijkende factoren toetsing Allereerst is het lastig om systematisch te toetsen of subsidies daadwerkelijk leiden tot de beoogde outcome. Uit gesprekken met de ambtelijke organisatie blijkt dat het brede karakter van deze doelen enerzijds ruimte geeft om met subsidieontvangers maatwerkafspraken te maken, maar anderzijds ook zorgt voor interpretatieverschillen. Beleidsmedewerkers, gemoeid met het beoordelen van aanvragen, moeten per aanvraag uitzoeken hoe deze passen binnen het beleid, wat tijd kost en kan pagina 32

leiden tot verschillen in beoordeling. Vooral bij grotere regelingen die meerdere maatschappelijke thema’s omvatten is vooraf vaak niet duidelijk hoe de gemeente bepaalt welke activiteiten het meest bijdragen aan de samenleving. Daarnaast toetst de gemeente de behaalde resultaten vooral aan de hand van kwantitatieve gegevens, zoals bezoekersaantallen van dorpshuizen. Daarmee ontstaat wel zicht op het bereik van de regeling, maar het zegt weinig over de werkelijke maatschappelijke impact. Zo kun je op basis van bezoekersaantallen niet vaststellen of eenzaamheid daadwerkelijk is afgenomen, terwijl dat wel een belangrijk beleidsdoel is. Kwetsbaarheid door ontbreken beleidskaders Bovendien maakt het ontbreken van duidelijke inhoudelijke kaders en afwijzingsgronden de gemeente kwetsbaar. Beleidsmedewerkers beschikken vaak over veel kennis en ervaring en hebben daardoor een scherp beeld van de richting die zij op willen. Zij vertalen dit impliciet naar de beoordeling van subsidieaanvragen en naar de afspraken in beschikkingen. Bij personele wisselingen, uitval of verlof kan deze kennis (tijdelijk) wegvallen, waardoor nieuwe medewerkers opnieuw moeten bepalen hoe aanvragen zich verhouden tot het beleid. Dat is voor partijen buiten de gemeente vaak niet goed te volgen.

Aanvragers moeten het doen met breed geformuleerde doelen, terwijl de daadwerkelijke afwegingen vooral in de hoofden van beleidsmedewerkers zitten. Hierdoor is niet altijd zichtbaar waarom de gemeente een subsidie in het ene geval wel en in het andere niet toekent. Bij kleinere, duidelijk afgebakende regelingen speelt dit nauwelijks. Daar is vaak direct helder wat de gemeente wil bereiken. De regeling voor EHBO laat dat goed zien: EHBO-verenigingen verzorgen cursussen en hulpverlening bij evenementen, waarbij activiteiten en beoogde resultaten samenvallen. Er is geen aanvullend kader nodig om richting of samenhang te schetsen. Bij grotere regelingen zoals onder andere Sociale Basis, Cultuur en Ontmoetingsactiviteiten is dat minder vanzelfsprekend. Deze regelingen ondersteunen uiteenlopende doelen en activiteiten, zonder dat duidelijk is hoe zwaar elk doel is, of hoe de gemeente afweegt wat het meeste bijdraagt aan haar maatschappelijke ambities. Zo kan binnen de regeling Sociale Basis zowel subsidie gaan naar opvoedondersteuning als naar sport- en cultuurcoaches, zonder dat duidelijk is hoe de gemeente deze onderdelen onderling afweegt of prioriteert. Toekenning en communicatie incidentele subsidies Sommige subsidies worden herhaaldelijk toegekend, terwijl ze formeel als incidenteel worden aangemerkt.

De ambtelijke organisatie erkent dat het beleid daarmee onoverzichtelijk en inconsistent wordt, wat het voor aanvragers lastig maakt om te begrijpen waar zij recht op hebben of welke regeling van toepassing is. Ook intern leidt dit tot verschillen in interpretatie tussen accounthouders. Door het ontbreken van een overkoepelend kader is het moeilijk om aanvragen te vergelijken of om transparant te communiceren over toekenning en afwijzing. De observaties in de documenten maken duidelijk dat er, ondanks goede intenties, verschillen bestaan in toegang, behandeling en duidelijkheid voor aanvragers, afhankelijk van de persoon, regeling of relatie met de gemeente. De gemeente is terughoudend met het publiceren van informatie over incidentele subsidies. Meer openheid zou de transparantie vergroten, maar volgens de gemeente bestaat het risico dat dit verwachtingen wekt en leidt tot extra aanvragen. Vanuit het uitgangspunt dat partijen en de samenleving zoveel mogelijk zelfredzaam moeten zijn, vind het gemeentebestuur dat het actief uitdragen van subsidiemogelijkheden juist ten koste gaat van die zelfredzaamheid.

pagina 33

4.4 Doeltreffendheid en maatschappelijke impact 4.4.1 Doelmatigheid Hoogte van de subsidie Sinds de publicatie van de Kadernota in 2022 zijn de subsidieplafonds niet verhoogd. Uit zowel ambtelijke gesprekken als gesprekken met subsidieontvangers blijkt dat er behoefte is aan indexering van subsidies. Sportverenigingen, kleine culturele aanbieders en dorpshuizen hebben te maken met stijgende energie-, huur- en materiaalkosten. Grotere ontvangers binnen de regelingen Cultuur en Sociale Basis worden daarnaast geconfronteerd met oplopende applicatie- en personeelskosten. Ook de kleine subsidieontvangers konden in de onderzochte periode niet rekenen op een stijging van de subsidie. Zowel bij Dorpshuizen als Ontmoetingsactiviteiten is een bedrag van € 50,- vastgesteld voor inloop- c.q. ontmoetingsactiviteiten. Andere bedragen, zoals voor het onderhoud van sportvelden, en de bijdrage per openbaar optreden en tentoonstelling, zijn ook gelijk gebleven terwijl de kosten bleven stijgen. Subsidieontvangers geven zonder uitzondering aan dat de beperkte aanpassing van bedragen hun financiële ruimte jaarlijks verkleint, vooral in jaren met hoge inflatie. Twee dorpshuisbesturen zien hierin zelfs een bedreiging voor hun voortbestaan.

Perspectief gemeente De gemeente geeft aan deze dreiging niet te herkennen, maar benadrukt de waarde van dorpshuizen en voelt zich medeverantwoordelijk voor hun voortbestaan. De gemeente heeft de ambitie om te investeren in energiezuinigheid en duurzaamheid, en wil dat alle dorpshuizen onderzoek doen naar de wensen van omwonenden en de meerwaarde van het dorpshuis voor de kern. Aan deze ambities zijn echter nog geen concrete plannen verbonden. Indexering Onder Sociale Basis wordt geïndexeerd op basis van kosten zoals huur. Het gesprek hierover maakt deel uit van de jaarlijkse aanvraag. Er is geen sprake van een volledig geformaliseerde en doorlopende indexering op alle kostenposten. De financiële ruimte wordt mede via onderhandeling bepaald en is onderhevig aan jaarlijkse herijking. Dorpshuizen Dorpshuizen geven aan dat ze door gestegen kosten van energie en koffie moeten toeleggen op het organiseren van activiteiten. Het financiële ‘gat’ dat hierdoor ontstaat, dienen ze op te vullen met commerciële activiteiten en verhuur. Dit is in de afgelopen jaren steeds lastiger geworden, doordat de eisen steeds hoger worden die mensen stellen aan de ruimte. De kosten voor energielasten worden meegenomen in de subsidie als een aandeel: 20% van de kosten betreft gas, water en licht.

Het aandeel is gelijk gebleven, maar in de coronatijd stegen de lasten zodanig substantieel dat dit om duizenden euro’s per jaar ging. Dit kon niet worden opgevangen vanuit hogere baten. Een aantal dorpshuizen heeft om die reden ingeteerd op eigen vermogen, en heeft weinig of geen vermogen meer. Om die reden heeft dorpshuis ’t Gement in 2023 een incidentele subsidie ontvangen voor de energielasten. 4.4.2 Sturen op maatschappelijke effecten De monitoring van maatschappelijke effecten is doorgaans beperkt tot verantwoording over vooraf aangevraagde prestaties. Hoewel in gesprekken tussen subsidieontvangers en de gemeente ook bredere doelen worden besproken, worden deze zelden systematisch geëvalueerd of in cijfers uitgedrukt. De rapportages bestaan vooral uit beschrijvingen en tellingen van activiteiten, zoals aantallen deelnemers of contactmomenten, zonder vertaling naar meetbare maatschappelijke pagina 34

resultaten. Daardoor blijft de koppeling tussen uitvoering en beleidsdoelen voornamelijk kwalitatief, en is de daadwerkelijke impact lastig te onderbouwen of objectief te vergelijken. De beoordeling van subsidieaanvragen vindt grotendeels plaats op basis van relatie, bekendheid en historische samenwerking. Inhoudelijke toetsing vindt plaats in overleg met een accounthouder, maar een systematisch beoordelingskader ontbreekt. Dit betekent dat gelijke behandeling van vergelijkbare organisaties niet formeel geborgd is. Een aanverwant probleem met de subsidie Ontmoetingsactiviteiten is dat deze sterk uiteenlopende activiteiten met hetzelfde bedrag subsidieert, ongeacht of het om een kleinschalige wandeling of een grootschalig evenement gaat. Er is dan geen relatie tussen het doel, het maatschappelijk effect en de hoogte van de bijdrage. De verantwoording is bij deze subsidie summier en de toetsing op maatschappelijke impact vindt niet plaats. De gemeente is zich hiervan bewust, maar beschikt niet over een instrumentarium om aanvragen inhoudelijk en financieel met elkaar te vergelijken. Hierdoor is ook moeilijk vast te stellen of de verhouding tussen subsidiebedrag en impact redelijk is. De continuïteit van maatschappelijke resultaten steunt momenteel vooral op structurele relaties zonder jaarlijkse heroverweging en op incidentele subsidies.

Dit leidt tot onzekerheid bij kleinere ontvangers zonder uitzicht op langdurige financiering, terwijl gevestigde partijen jarenlang steun krijgen zonder koppeling aan resultaten. In beide gevallen is de relatie tussen effecten en (hoogte van de) financiering beperkt. Ontvangers van tijdelijke SPUK-gelden of pilotfinanciering geven aan dat succesvolle programma’s moeilijk voort te zetten zijn na afloop van de subsidie. Beleidsmedewerkers erkennen dat afbouw van bestaande subsidies nauwelijks voorkomt, ook wanneer doelen niet meer aansluiten bij nieuw beleid. Dit vergroot de druk op het budget en beperkt de ruimte voor nieuwe initiatieven. Uit gesprekken met subsidieontvangers en de ambtelijke organisatie blijkt dat structurele monitoring van maatschappelijke effecten nauwelijks plaatsvindt. Grote ontvangers rapporteren vooral op input- en outputniveau, kleine ontvangers missen middelen en expertise om hun bijdrage systematisch zichtbaar te maken. De gemeente vult rapportages aan met kwalitatieve verhalen en inschattingen, maar deze zijn zelden concreet gekoppeld aan beleidsdoelen. Een voorbeeld hiervan is dat een welzijnsorganisatie recentelijk aan de gemeente heeft gerapporteerd hoeveel mensen er (mede) dankzij hun inspanningen aan een baan zijn gekomen – een resultaat dat de gemeente als zeer positief waardeert, maar vooraf niet als doel of succesindicator had vastgesteld.

pagina 35

4.5 Bevindingen Bevindingen hoofdstuk 4: • De structurele samenwerking voor de JGZ vertoont alle kenmerken van een inkooprelatie, maar is vormgegeven als subsidie. Dit belemmert transparantie, juridische duidelijkheid en sturing op doelen en beoogde resultaten. De JGZ zal vanaf 2026 niet meer worden ingericht via een subsidierelatie. • Ontbrekend onderliggend beleid belemmert doelgerichte inzet, waardoor sturing op resultaten beperkt mogelijk is. De sturing op resultaten gebeurt via gesprekken tussen subsidiepartners en de gemeente. Daar vind, volgens gemeente en gesubsidieerden, vaak ‘het goede gesprek’ plaats. Dit is echter afhankelijk van de visie van afzonderlijke ambtenaren, en draagt risico’s met zich mee bij personele wisselingen. Daarnaast hindert een dergelijke werkwijze het gestructureerd sturen op maatschappelijke resultaten (outcome-gericht werken) en het hindert ook de controlerende mogelijkheden van de raad omdat zij er geen zicht op kunnen hebben. • Verantwoording bestaat vooral kwalitatieve gegevens die beperkt inzicht geven in maatschappelijke impact. Op basis hiervan is de effectiviteit lastig te beoordelen, ook bij subsidies met prestatieafspraken en grotere verantwoordingslast. • Er is geen overkoepelend kader dat subsidies op elkaar afstemt. Hierdoor sluiten regelingen onvoldoende op elkaar aan en worden nieuwe initiatieven gemist.

Het gebrek aan overzicht bemoeilijkt bovendien het signaleren van overlap, waardoor vergelijkbare activiteiten soms via meerdere regelingen worden gefinancierd. • De grens tussen structurele en incidentele subsidies is onduidelijk, doordat incidentele subsidies vaak herhaaldelijk worden toegekend zonder inhoudelijke onderbouwing of vastgelegd beleid. • Structurele subsidies kennen nauwelijks afbouwmechanismen, waardoor de financiële ruimte voor nieuwe initiatieven steeds verder onder druk komt te staan. De afhankelijkheid van tijdelijke SPUK-gelden vergroot deze druk. • Incidentele subsidies zijn onvoldoende in beeld en worden niet systematisch vastgelegd. Dit belemmert controleerbaarheid, rechtmatigheid en budgetbeheer en hindert transparantie. • Indexering van subsidiebedragen blijft achter bij stijgende kosten, wat de financiële houdbaarheid van (kleinere) subsidieontvangers ondermijnt. • Beleidsmatige ambities worden niet systematisch vertaald naar subsidiebesluiten, waardoor de beleidsintentie en uitvoering onvoldoende op elkaar aansluiten. Er is dan geen systematisch verband tussen uitgaven en maatschappelijke meerwaarde.

pagina 36

5. De rol van de gemeenteraad In dit hoofdstuk gaan we in op de rol die de gemeenteraad vervult bij het subsidiebeleid. Daarbij wordt ingegaan op de vraag op welke wijze de raad betrokken is en wordt bij de totstandkoming en uitvoering van het subsidiebeleid, en welke rol en houding de raad daarbij zelf inneemt.

5.1 Kaderstellen De gemeenteraad van Zaltbommel vervult een kaderstellende rol als het gaat om het subsidiebeleid. Dat wil zeggen dat de raad de algemene kaders vaststelt waarbinnen het college subsidie kan verstrekken. Het gaat onder meer over het vaststellen van de Asv zelf, het subsidieplafond (via de programmabegroting), en beleidsmatige uitgangspunten zoals verankerd in de Kadernota. Deze kaders zijn algemeen van aard en richten zich niet op specifieke subsidieontvangers, maar op de manier waarop subsidies bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelen. De uitvoering van het subsidiebeleid ligt, zo staat in de Asv beschreven, bij het college.17 Het college stelt subsidieregelingen vast met daarin de activiteiten, doelgroepen, criteria en voorwaarden, en beslist over de verlening en vaststelling van (incidentele) subsidies. De raad bepaalt via de begroting het subsidieplafond, waarna het college dit verdeelt. De raad kan vooraf sturen door algemene kaders te herzien of aan te scherpen, bijvoorbeeld via aanpassing van de Asv, het vaststellen van nieuwe subsidieregelingen of het wijzigen van financiële prioriteiten in de programmabegroting.

In de Kadernota van Zaltbommel staat dat de raad subsidie vooral ziet als middel om maatschappelijke doelen te realiseren, met doelgerichtheid, transparantie en samenhang met ander beleid als uitgangspunten.18 Dat de kaders op hoofdlijnen worden vastgesteld, blijkt uit raadsvoorstellen en nota’s. Zo stemde de raad in oktober 2022 in met de Gezondheidsnota Zaltbommel 2022–2025, waarin diverse interventies met subsidie worden bekostigd, onder meer via SPUK-gelden en structurele bijdragen aan partners als IrisZorg. Ook de Subsidieregeling tegemoetkoming kosten peuteropvang en VVE (augustus 2024) is afgeleid van de Asv en bevat duidelijke beleidsdoelen en voorwaarden. Hoewel deze regeling door het college wordt vastgesteld, is het subsidieplafond afhankelijk van de door de raad goedgekeurde begroting. Daarmee beïnvloedt de raad de reikwijdte van het subsidiestelsel, zij het indirect via bredere beleidsstukken. 19 20

5.2 Controleren Een tweede kerntaak van de gemeenteraad is het controleren of de uitvoering van beleid in overeenstemming blijft met de eerder vastgestelde koers. Om deze controlerende rol te vervullen, beschikt de raad over verschillende instrumenten: • • • •

het vaststellen van de jaarrekening en het jaarverslag; het goedkeuren van bestuursrapportages; het stellen van schriftelijke en mondelinge vragen, en het indienen van moties en amendementen.

Uit de documentstudie blijkt dat de raad in de periode 2022-2024 ten aanzien van het subsidiebeleid in het sociaal domein geen amendementen heeft ingediend. Ook naar aanleiding van P&C

17 Algemene subsidieverordening gemeente Zaltbommel, 2022. 18 Kadernota subsidiebeleid gemeente Zaltbommel 2022-2025. 19 Gemeente Zaltbommel, raadsvoorstel gezondheidsnota, oktober 2022. 20 Gemeente Zaltbommel, Subsidieregeling Tegemoetkoming kosten peuteropvang en voorschoolse educatie gemeente Zaltbommel,

augustus 2024.

pagina 37

documenten zoals de programmabegroting (oktober 2023) en de bestuursrapportage (september 2024) zijn geen raadsinstrumenten ingezet die specifiek betrekking hadden op subsidies. Uit (de beantwoording van) schriftelijke en technische vragen blijkt dat raadsfracties wel pogingen doen om grip te krijgen op de uitvoering van subsidierelaties. Zo stelde de fractie BVNL in april 2024 vragen over subsidiegelden voor de Poorterij en het Cultuurcluster en ontving daarop een specificatie van meerjarige subsidiebijdragen en incidentele kosten. Ook zijn er in 2022 schriftelijke vragen gesteld over de transparantie en verantwoording van Welzijn Bommelerwaard, met nadruk op personele inzet, taakstelling en aansluiting op gemeentelijk beleid. 21 22 Een laatste voorbeeld vinden we in de motie over de toekomst van Pand 9, die op 4 juli 2024 door alle fracties is ondertekend en aangenomen. Hoewel de motie primair gericht is op huisvesting, weerspiegelt zij ook de bredere behoefte aan meer transparantie en periodieke betrokkenheid van de raad bij maatschappelijke voorzieningen, waarin subsidies vaak een rol spelen.

De motie toont indirect dat de raad wél de wens heeft om structureler geïnformeerd te worden, ook als het subsidiebeleid als zodanig niet expliciet wordt benoemd.23 De raad pikt signalen op en vraagt na, zij het gefragmenteerd en vaak reactief in plaats van structureel ingebed in een bredere controlecyclus.

5.3 Informatievoorziening aan de raad Informatienota’s van het college zijn een belangrijk middel om de raad te informeren. Zo is de raad in 2022 op de hoogte gebracht van de subsidie voor planontwikkeling rondom het masterplan Slot Loevestein, inclusief bijbehorende voorwaarden en kaders.24 In 2023 is de raad geïnformeerd over de incidentele subsidie van € 75.000 aan Stichting Klinkende Munt.25 Daarbij werd verwezen naar een eerder raadsbesluit uit februari 2023 waarin middelen beschikbaar zijn gesteld voor een ondersteuningsfonds. De raad is dus geïnformeerd over de uitvoering, inclusief de afspraken over verantwoording via kwartaalgesprekken en jaarverslagen. Een ander voorbeeld is de subsidie voor publieksactiviteiten Slot Loevestein voor 2025.26 Hierin is de raad niet alleen geïnformeerd over een herzien subsidiebesluit, maar ook over het opnemen van dit besluit in de bestuursrapportage en het juridische kader (Awb) waarbinnen dit moest gebeuren. Deze nota’s voorzien de raad van actuele, contextuele informatie, maar kennen geen vaste rapportagecyclus of evaluatielijn. Uit een sessie met de raad in april 2025 blijkt dat de raadsleden het subsidie-instrument ziet als een belangrijk beleidsmiddel. Raadsleden merken tegelijk op dat het subsidiebeleid bijna nooit als los onderwerp op de agenda staat.

In de praktijk komt het onderwerp ter sprake als onderdeel van bredere thema’s, zoals armoedebestrijding of welzijn. Raadsleden geven aan zich betrokken te voelen bij deze thema’s, maar vinden het lastig om de vertaalslag te maken van abstracte beleidsintenties naar concrete sturing of controle op subsidiebesluiten. Dit brengt knelpunten met zich mee zoals een beperkt zicht op doelrealisatie en de evaluatie van het subsidiebeleid. Momenteel beschikt de raad naar eigen zeggen niet over een vaste of structurele informatievoorziening over de uitvoering van het subsidiebeleid. In de praktijk ontvangt de raad vooral informatie tijdens begrotingsbehandelingen of bij het vaststellen van beleidskaders, zoals de Algemene Subsidieverordening (ASV) of thematische regelingen zoals de Sociale Basis. Er is volgens raadsleden geen standaard systematiek waarbij het college tussentijds rapporteert over afwijkingen, risico’s of de prestaties van gesubsidieerde organisaties; de kwartaal- en jaarstukken daargelaten.

21 Gemeente Zaltbommel, technische vragen, april 2024. 22 Gemeente Zaltbommel, schriftelijke vragen, spril 2022. 23 Motie “Toekomst Pand 9 Zaltbommel”, 9 juli 2024. 24 Gemeente Zaltbommel, Informatienota Voorwaarden masterplan Slot Loevestein en Munnikenland, maart 2022 25 Gemeente Zaltbommel, Informatienota ondersteuningsfonds Zaltbommel, december 2023 26 Gemeente Zaltbommel, Informatienota subsidie publieksactiviteiten Loevestein 2025, november 2024.

pagina 38

Het college beschikt wel over inhoudelijke en financiële informatie, zoals jaarverantwoordingen en subsidierapportages, maar deze worden sporadisch en niet systematisch gedeeld met de raad. Daarbij lijkt een afweging tussen bestuurlijke vertrouwelijkheid en democratische controle een rol te spelen: informatie wordt soms pas verstrekt wanneer dat strikt noodzakelijk wordt geacht. Wel wordt in de bestuursrapportage (september 2024) tussentijds financiële informatie aan de raad gegeven, waaronder over afwijkingen en bijstellingen in budgetten die ook subsidies kunnen raken. Dit stelt de raad in staat afwijkingen te signaleren, maar de rapportage is breed financieel van aard en niet gericht op de organisatie of resultaten van gesubsidieerde activiteiten. Structurele informatie over maatschappelijke effecten ontbreekt.27 Verder is tijdens de raadssessie naar voren gekomen dat raadsleden soms vragen stellen over specifieke gesubsidieerde organisaties, maar dat dit niet leidt tot een structureel debat of vaste rapportages. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan een periodiek overzicht of een zogenoemde ‘subsidiespiegel’ waarin zowel financiële als inhoudelijke gegevens per regeling worden gebundeld. Wel erkennen raadsleden dat zij hierin ook zelf een verantwoordelijkheid hebben.

Zo hangt een adequate informatiepositie van raadsleden samen met een actieve belangstelling: raadsleden die actief informatie ophalen, zullen zich beter geïnformeerd voelen. Verder geven raadsleden aan dat er geen structurele terugkoppeling is over de behaalde maatschappelijke effecten van subsidies. Tijdens de raadssessie is de wens uitgesproken om via jaarlijkse rapportages beter zicht te krijgen op de doeltreffendheid, doelmatigheid en klantgerichtheid van gesubsidieerde activiteiten, in plaats van via incidentele (rekenkamer)onderzoeken. Daarbij benadrukken sommigen dat efficiëntie niet altijd leidend hoeft te zijn; vooral niet bij maatschappelijke initiatieven waarin nabijheid en vertrouwen centraal staan. In het verlengde van het bovenstaande zijn raadsleden kritisch op het ontbreken van een duidelijke relatie tussen de toegekende subsidiebedragen en de daadwerkelijk behaalde maatschappelijke doelen. Zo vragen sommigen zich af of incidentele subsidies, zoals die voor Slot Loevestein, wel in verhouding staan tot de publieke opbrengst en meerwaarde. In dat licht wordt het idee van een inkooprelatie, om gerichter te kunnen sturen op output en resultaten, door de raad zeker niet als onlogisch gezien.

5.4 Bevindingen Bevindingen •

• •

•

•

Kaderstellen gebeurt formeel, maar inhoudelijk beperkt. De raad stelt algemene subsidiekaders vast via de ASV en programmabegroting. In enkele gevallen stelt de raad ook inhoudelijke kaders, zoals bij de Gezondheidsnota 2022–2025 en de regeling peuteropvang/VVE. De raad beïnvloedt specifieke subsidies via vaststelling van beleidsdocumenten, zoals het vastleggen van voorwaarden voor het masterplan Loevestein. Controle-instrumenten worden zelden specifiek voor subsidies ingezet; de raad handelt vooral reactief. Er zijn weinig moties of amendementen over subsidies. Wel worden af en toe schriftelijke vragen gesteld, waarmee de raad informatie opvraagt over subsidierelaties. De raad ontvangt ad-hoc informatie via losse informatienota’s, bijvoorbeeld over het ondersteuningsfonds (Klinkende Munt) en Slot Loevestein. Deze nota’s geven inzicht in subsidiebedragen, voorwaarden en verantwoording, maar zijn niet structureel. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan beter informatievoorzieningen via vaste rapportages of een ‘subsidiespiegel’. Nu ontbreekt het zicht op doelrealisatie en maatschappelijke effecten.

27 Bestuursrapportage 2024, 19 september 2024.

pagina 39

6. Beantwoording onderzoeksvragen 1. Op welke wijze is de gerichtheid op maatschappelijk resultaat (outcome) in het subsidiestelsel gewaarborgd? Het subsidiebeleid is gebaseerd op beleidsstukken zoals de Beleidsnota Samenleving en is uitgewerkt in de Algemene Subsidieverordening (Asv) en negen subsidieregelingen. Deze regelingen geven invulling aan beleidsdoelen via subsidiabele activiteiten die bijdragen aan maatschappelijke doelen. De vertaling van beleid naar regeling is meestal niet expliciet. Veel regelingen verwijzen naar vastgesteld beleid zoals de Beleidsnota Samenleving of sectorale visies. In sommige gevallen ontbreekt echter een directe beleidsgrondslag, zoals bij de subsidie Sport, Cultuur en Armoede. Hierdoor is de beleidsmatige onderbouwing wisselend van kwaliteit. De meeste regelingen bevatten daarmee algemene doelstellingen, maar concrete, toetsbare beoogde resultaten ontbreken vaak. Alleen bij grotere structurele subsidies zijn inhoudelijke evaluaties gangbaar. Er worden geen indicatoren of prestatiecriteria gebruikt om maatschappelijke uitkomsten meetbaar te maken. De focus ligt op input of output, niet op maatschappelijke uitkomst. Aanvragen worden beoordeeld door accounthouders en zijn vaak afhankelijk van kwalitatieve inschattingen.

Bij subsidies boven de €50.000,- vindt gestructureerde monitoring plaats, maar bij kleinere bedragen ontbreekt inhoudelijke evaluatie. 2. Op welke wijze is de gerichtheid op maatschappelijk resultaat (outcome) in de deelregeling uitgewerkt en geborgd en hoe werkt dit in de praktijk? Er zijn grote verschillen tussen de subsidieregelingen in openstelling, beoordelingscriteria en verantwoordingseisen. Sommige regelingen, zoals ‘Goed idee, doe er iets mee’, zijn laagdrempelig en open, terwijl andere, zoals de Sociale Basis, gericht zijn op vaste partijen met duidelijke beleidskoppeling. De regeling bepaalt in belangrijke mate de vorm van sturing op maatschappelijke resultaten. De beoordeling vindt deels vooraf plaats op basis van aanvraagformulieren, en deels via monitoring door accounthouders. Tijdens en na uitvoering is er beperkte inhoudelijke toetsing bij kleinere subsidies. Bij grotere subsidies wordt geëvalueerd op basis van prestatieafspraken, maar dit is niet uniform geregeld. Continuïteit wordt vooral geborgd via vaste meerjarige subsidies aan bekende partners. Er is weinig ruimte voor dynamiek of het afbouwen van bestaande subsidies, wat de flexibiliteit in het systeem beperkt. Dit belemmert de toetreding van nieuwe initiatieven. Uitvoerders en subsidieontvangers ervaren het aanvraagproces soms als onduidelijk of omslachtig.