2. Definitief rapport rekenkameronderzoek subsidiebeleid Zaltbommel

Beleidsmedewerkers noemen het gebrek aan toetsbare criteria als een knelpunt. Ze geven aan behoefte te hebben aan meer kaders en structuur voor beoordeling. Subsidieontvangers pleiten voor meer transparantie, duidelijke beoordelingscriteria en ruimte voor innovatieve initiatieven. Ze vragen daarnaast om betere communicatie en begeleiding. Door beleidsmedewerkers wordt het werken met waardennetwerken gezien als kans om gezamenlijk sturing te geven aan maatschappelijke doelen. 3. Op welke wijze is en wordt de raad bij de totstandkoming en uitvoering van het subsidiebeleid betrokken en welke rol en houding neemt de raad daarin zelf? De gemeenteraad stelt het subsidiebeleid formeel vast via de Asv, beleidsnota’s en het subsidiebudget in de begroting. In de praktijk heeft de raad weinig zicht op de uitvoering en monitoring van het subsidiebeleid. Er is geen structurele informatievoorziening of evaluatierapportage aan de raad. Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan meer grip en overzicht, maar nemen een vrij passieve rol aan. Informatie wordt vooral ad hoc verkregen via vragen, moties of incidentele raadsinformatiebrieven.

pagina 40

Bijlage 1. Onderzoeksvragen en normenkader De rekenkamer heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is het subsidiebeleid van de gemeente Zaltbommel zodanig opgesteld dat subsidies bijdragen aan beleidsdoelen (doeltreffend), hoe zorgt de gemeente dat de ingezette middelen in verhouding staan tot de resultaten (doelmatig), en hoe werkt het subsidiebeleid in de praktijk? Concreet laat zich dit vertalen in de volgende vragen en de daarbij horende normen. Dit normenkader is voorafgaand aan het onderzoek opgesteld door de rekenkamer en de onderzoekers en vastgesteld door de rekenkamer.

Deelvragen A. Beleid 1. Op welke wijze is de gerichtheid op maatschappelijk resultaat (outcome) in het subsidiestelsel gewaarborgd? a.

Hoe is de inhoud van het beleid naar het subsidiestelsel vertaald?

b.

Zijn de beoogde resultaten duidelijk omschreven en toetsbaar geformuleerd?

c.

Op welk beleid zijn deze beoogde resultaten in de deelregelingen opgenomen?

d.

Op welke wijze zijn de beoogde resultaten in de deelregelingen opgenomen?

e.

Hoe worden subsidieaanvragen en -aanvragers daarop beoordeeld en geëvalueerd?

f.

Waarin verschillen de deelregelingen in dit opzicht van elkaar?

B. Uitvoering en doeltreffendheid 2. Op welke wijze is de gerichtheid op maatschappelijk resultaat (outcome) in de deelregeling uitgewerkt en geborgd en hoe werkt dit in de praktijk? a.

Wat zijn de specifieke kenmerken van de deelregeling?

b.

Zijn er duidelijk omschreven en toetsbare doelen en resultaten geformuleerd en hoe worden deze gemeten?

c.

Op welk beleid zijn deze doelen en resultaten gebaseerd?

d. Hoe worden subsidieaanvragen en - aanvragers op resultaten beoordeeld en geëvalueerd, zowel in de selectie en toekenning als tijdens en na de uitvoering? e.

Hoe is de continuïteit in de beoogde resultaten geborgd?

f. Hoe ervaren de verschillende betrokkenen de deelregeling en de sturing op resultaat: de uitvoerders, beleidsmakers en ontvangers? g. Welke suggesties hebben deze betrokkenen voor versterking van de sturing op activiteiten en beleidsdoelen en de verantwoording daarover?

C. Rol van de raad 3. Op welke wijze is en wordt de raad bij de totstandkoming en uitvoering van het subsidiebeleid betrokken en welke rol en houding neemt de raad daarin zelf?

pagina 41

Bijlage 2. Geraadpleegde personen Gemeente ▪ ▪ ▪ ▪

Wethouder Goossens Wethouder De Graaf Twee coördinators team Samenleving Zeven beleidsmedewerkers / accounthouders subsidiebeleid

M.b.t. subsidieregeling Dorpshuizen ▪ ▪ ▪

Bestuursleden ’t Gement Bestuursleden De Gaarde Bestuurslid De Grote Aak

M.b.t. subsidieregeling Cultuur en Goed idee doe er iets mee ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Bestuurslid Muziekcollectief Zaltbommel + Harmoniekapel Karel v/d Heijden Bestuurslid Fanfare Prinses Juliana Gameren + Fanfare Concordia Nederhemert Bestuurslid Stichting Intocht Sinterklaas Organisator Fiep Westendorpdag Bestuurslid KZM Belcanto

M.b.t. subsidieregeling Cultuur •

Cultuurmakelaar

M.b.t. subsidieregeling Sociale Basis ▪ ▪

Gebiedsmanager Santé Partners Bestuursleden Elliz in Company

M.b.t. subsidieregeling Ontmoetingsactiviteiten ▪

Bestuurslid Al Amal

pagina 42

Bijlage 3. Aard van het instrument subsidie Een subsidie is een bijzonder beleidsinstrument. De definitie van subsidie volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: “De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.”28 Voor de verstrekking van subsidies zijn in de Awb regels opgenomen. Kortweg komt het erop neer dat de gemeente door het verstrekken van financiële middelen, een bepaalde doelgroep wil stimuleren tot het uitvoeren van een gewenste activiteit. De essentie is dat het gaat om de stimulering van activiteiten, niet om de stimulering van een organisatie. Deze activiteiten moeten leiden tot een prestatie die uiteindelijk moet bijdragen aan een gemeentelijk doel. Dit doel is vaak een beoogd maatschappelijk effect. Een subsidie zorgt voor een koppeling tussen het individuele doel van een subsidieontvanger en het beleidsdoel van de gemeente. Het proces van de subsidieontvanger wordt gekoppeld aan dat van de gemeente (zie figuur 1). Een subsidie werkt met name goed als er een duidelijke verbinding is tussen het individuele doel van de subsidieontvanger en het maatschappelijk doel van de gemeente. Figuur 2. Koppeling tussen proces subsidieontvanger en proces gemeente door subsidieverstrekking

Een belangrijk element is de koppeling tussen de prestatie (output) en het uiteindelijke doel (outcome). Idealiter draagt de geleverde prestatie direct bij aan het bereiken van het doel. Er moet vanuit de beleidstheorie een aannemelijke relatie zijn tussen de prestatie (bijvoorbeeld de bibliotheek op school) en het hoger liggende doel (bijvoorbeeld leesvaardigheid en leesplezier bij de jeugd). Dit betekent dat de gemeente vooraf goed inzicht moet hebben in de relatie tussen prestatie en doel; de subsidieaanvrager moet hier vooraf inzicht in geven. Achteraf moet de subsidieaanvrager rapporteren over de geleverde prestatie. Het is aan de gemeente om hierop te sturen, onder meer door een goede aanvraag en passende monitoring en evaluatie. Resumerend is duidelijk dat subsidieverstrekking een gecontroleerd en beheersbaar instrument kan zijn om activiteiten te ondersteunen die aansluiten op de gemeentelijke beleidsdoelen. Het instrument past goed bij de beginselen van de participatiesamenleving. Doelmatigheid van de subsidieverlening Het gaat in dit rekenkameronderzoek onder meer om de doelmatigheid van subsidies. Omdat de begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid nogal eens door elkaar gebruikt worden, geven we in de onderstaande figuur aan wat we in dit onderzoek onder doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies verstaan.

28 Art 4:21 lid 1 Awb.

pagina 43

Figuur 3. De relatie tussen doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies

We definiëren doeltreffendheid als de mate waarin de doelen van de verstrekte subsidies worden bereikt en in hoeverre de verstrekking van subsidies bijdraagt aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. “Kleine” doelmatigheid of doelmatigheid van de uitvoering is de verhouding tussen de prestatie en de ingezette middelen om deze prestatie te bereiken. “Grote” doelmatigheid betreft de doelmatigheid van het beleid. Doelmatigheid is echter ook een relatief begrip.29 De prestaties zijn meer of minder doelmatig gerealiseerd vergeleken met die van een vergelijkbare organisatie, ten opzichte van de situatie in het verleden, of vergeleken met een ander beleidsinstrument. Je kunt dus alleen maar zeggen dat de gesubsidieerde organisatie ten opzichte van een vergelijkbare organisatie, een andere periode of een ander beleidsinstrument (on)doelmatiger is geweest. Het is dus zaak het instrument subsidieverlening te vergelijken met vergelijkbare organisaties, eerdere perioden en met alternatieve beleidsinstrumenten. Alternatieven voor subsidiëring zijn onder meer inkoop van een dienst door de gemeente of het zelf uitvoeren. Subsidie- en inkoopbeleid Subsidie en inkoop zijn twee afzonderlijke manieren waarop de gemeente publieke doelen kan bereiken.

Bij subsidie biedt de gemeente financiële ondersteuning aan een organisatie die op eigen initiatief maatschappelijke activiteiten uitvoert, zonder dat de gemeente concrete prestaties kan afdwingen. Inkoop houdt in dat de gemeente een overeenkomst sluit voor het leveren van specifieke producten of diensten, waarbij duidelijke prestatieafspraken gelden en vaak een aanbestedingsprocedure verplicht is. Samenwerking moet bij inkooprelaties telkens opnieuw worden aanbesteed, ook als er al een goede relatie met een leverancier bestaat. In de praktijk blijken sommige subsidierelaties (bijvoorbeeld rond jeugdgezondheidszorg) kenmerken van inkoop te vertonen, zoals afspraken over aantallen geleverde trajecten. Dit kan leiden tot spanningen, omdat de juridische aard van subsidie en inkoop verschillen. Kortom, bij subsidies gaat het primair om het faciliteren van een activiteit van een ander, en bij inkoop koopt de gemeente een product of dienst in, vaak op basis van specifieke voorwaarden.

29 Algemene Rekenkamer, Handleiding Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, 12 januari 2005.

pagina 44