Bijlage 1 Rapport 'Verkenning naar uitvoering beheertaken van de recreatieschappen in Noord-Holland

o

Ongeveer een derde van de gemeentebestuurders geeft aan op de hoogte te zijn van recente communicatie tussen RNH en de Provincie (onder meer de brieven die vanuit RNH aan de Provincie zijn verstuurd) en een enkeling spreekt in dit kader van een “verstoorde relatie”. Een enkeling geeft verder aan de spanning tussen RNH en de Provincie soms aan de schap-tafel te ervaren.

o

Vanuit RNH wordt geuit dat er op basis van het Berenschot-rapport belangrijke stappen zijn en worden gezet, en dat ze “Niet het gevoel hebben hier nu voldoende tijd en het vertrouwen te krijgen om het daadwerkelijk te volbrengen”. Dit leidt tot onbegrip. Ook wordt aangegeven dat deze verkenning als verrassing kwam: “Wat wil de Provincie nu precies?”

o

De Provincie geeft aan door haar ‘dubbele pet’ (opdrachtgever van recreatiebeheer in de schap en enig aandeelhouder van RNH) voortdurend te zoeken naar hoe zij zich goed tot RNH dient te verhouden. De provincie geeft hierbij aan de huidige relatie als “Te afstandelijk te ervaren”.

Een groot deel van de gemeentebestuurders geeft aan van de Provincie een meer verbindende rol te verwachten, tussen partijen en tussen beleidsdomeinen zoals landschap, recreatie, sport, en economie.

o

Enkele gemeentebestuurders geven aan de Provincie op afstand te ervaren en geven aan dat er behoefte is om rond grote thema’s gezamenlijk om tafel te gaan voor het ontwikkelen van een gedeeld beleid.

o

Een groot deel van de gemeentebestuurders geeft aan de relatie met de Provincie anders vorm te willen geven. ‘’Bijvoorbeeld door de decentralisatie van natuurtaken van het rijk naar de provincie is onze relatie in het schap veranderd, we hebben nooit goed gekeken wat dit nu heeft betekent voor de onderlinge verhoudingen en wat we voor elkaar kunnen betekenen’’. ”Daar moeten we echt met elkaar het gesprek over voeren”.

Over de relatie van gemeenten met RNH wordt door gemeentebestuurders verschillend gesproken. De meerderheid van de gemeentebestuurders is positief over de uitvoering, maar geeft aan grote rolonduidelijkheid te ervaren omtrent RNH als bestuursadviseur, projectmakelaar en uitvoerder.

o

Het overgrote deel van de gemeentebestuurders is tevreden over de wijze waarop het beheer momenteel wordt uitgevoerd door RNH. “Wat moet gebeuren, gebeurt goed”.

o

Enkele gemeentebestuurders uiten een sterke betrokkenheid bij RNH als organisatie. “We stemmen onderling veel af met betrekking tot besluitvorming en voorbereiding van de vergadering”. Een enkeling geeft ook aan dat er voorafgaand aan het interview voor dit onderzoek afstemming is geweest met de directeur van RNH.

o

Door veel van de partijen wordt weinig blijk van een sterke verwantschap met ‘’Deze dochter van de provincie’’ getoond. “We zitten niet vast aan RNH, als een andere club het beheer doet is dat prima, zolang het maar goed gebeurt”.

o

Over de huidige directeur wordt onder meer aangegeven: “Dat met de nieuwe dagelijkse leiding van RNH de onderlinge verhoudingen verbeterd zijn.” “Hij heeft de organisatie beter op orde dan zijn voorganger”.

o

Verschillende gemeentebestuurders geven aan dat RNH zich opstelt als ‘het schap’. Dit leidt tot rolonduidelijkheid. “Het is voor ondernemers en burgers nu onduidelijk waar je, je vergunning krijgt, zeker omdat RNH functioneert als loket, terwijl je burgers bij je eigen gemeente wilt hebben.”

o

Een meerderheid van de gemeentebestuurders geeft aan het als storend te ervaren dat adviseur en uitvoerder RNH regelmatig een eigenstandige opvatting heeft over het te voeren beleid en daarbij dan buiten haar rol als opdrachtnemer en adviseur treedt. “RNH zet in op grote ondernemers, terwijl onze gemeenteraad het belangrijk P a g i n a 20 | 43

2021/20935

vindt dat er aandacht is voor kleine ondernemers.’’ En: “Regelmatig vraag ik me ook af wie nu de opdrachtgever is?” •

•

Een deel van de gemeentebestuurders geeft aan momenteel onvoldoende bekend te zijn met Staatsbosbeheer om goed te kunnen beoordelen of zij geschikt zijn voor de gunning van beheertaken.

o

Meerdere gemeentebestuurders geven aan dat Staatsbosbeheer prima de taken van RNH zou kunnen overnemen. “Dan haal je er wel weer een laag tussenuit en vereenvoudig je de complexe structuur. Er moet dan wel duidelijk worden afgesproken hoe de recreatie in stand kan worden gehouden. Want mijn beeld is nu wel dat Staatsbosbeheer vooral van bomen en natuur is en niet van evenementen en recreatie.”

o

Een enkele gemeentebestuurder geeft aan Staatsbosbeheer als een “Bureaucratische Haagse club” te ervaren, waarbij “Op afstand van Noord-Holland de echte besluiten worden genomen”.

o

Een enkele gemeentebestuurder geeft aan Staatsbosbeheer, als grondbezitter in de schappen, te missen aan de schapstafel.

o

Verschillende gemeentebestuurders zijn kritisch over Staatsbosbeheer door “frustrerende erfpachtcasussen” in het recente verleden.

o

Staatsbosbeheer verklaart in Nederland veel en toenemend ervaring te hebben met recreatie, zie het voorbeeld in Zuid-Holland, maar erkent dat dit voor veel partijen nog weinig zichtbaar is. Op het gebied van lokale verbinding en korte lijntjes ziet Staatsbosbeheer mogelijkheden om goede financiële en organisatorische afspraken te maken met de schappen.

Veel gesprekspartners duiden de relatie tussen RNH en Staatsbosbeheer als “gespannen”.

o

Vanuit RNH worden de gesprekken met Staatsbosbeheer ervaren als moeizaam: “Zij hebben toch vooral het natuurbelang voor ogen, of zien kansen om geld te verdienen en daardoor komen we niet verder”. De plannen over het hotel op de golfbaan in Spaarnwoude wordt in dit kader als voorbeeld aangehaald. Het contact met de provinciale mensen van Staatsbosbeheer wordt als gemakkelijker ervaren dan de landelijke organisatie.

o

Vanuit Staatsbosbeheer wordt ook aangegeven de gesprekken met RNH als moeizaam te ervaren. “Voor ons spreekt het voor zich dat een deel van de opbrengst voor ons is, het is immers onze grond”. En: “Wij willen echt wel voor de pragmatische oplossing gaan, maar we komen er samen niet goed uit.”

3.4 Organisatie & structuur •

De provincie is als medeopdrachtgever verantwoordelijk voor het recreatiebeleid, beheer en de control op uitvoering. Daarnaast is zij als enig aandeelhouder verantwoordelijk voor RNH NV. Partijen herkennen in verschillende mate deze ‘dubbele petten problematiek’ van de Provincie en voelen in verschillende mate de behoefte hierop te acteren.

o

Een meerderheid van de gemeentebestuurders is niet op de hoogte van de aandeelhoudersrelatie van de provincie en RNH. Vanuit gemeenten wordt een enkele keer aangegeven dat de Provincie “inderdaad in een onhandige positie verkeert”.

o

Een enkele gemeentebestuurder geeft aan ”open te staan voor wijzigingen als de betrokkenheid van de Provincie geborgd blijft”. Een enkeling kent de situatie, waarbij een van de gemeentebestuurders deze relatie beschrijft als: “een provinciedochter met een hele dikke navelstreng”.

o

Vanuit de Provincie wordt aangegeven dat zij er belang aan hechten zuiver met hun opdrachtgevers- en opdrachtnemersrollen om te kunnen gaan. “Wij zouden deze bestuurlijke spaghetti heel graag oplossen, want het brengt ons in een benarde positie”. “Momenteel hebben we dit ondervangen door één gedeputeerde verantwoordelijk te maken voor deelnemingen en een ander voor de rol van de provincie in de schappen, maar het blijft natuurlijk ingewikkeld”. Beide gedeputeerden blijven overigens vanwege collegiaal bestuur gezamenlijk verantwoordelijk.

o

Vanuit de buurtprovincies komt begrip voor “de dubbele pet problematiek” van de Provincie Noord-Holland. “Ik begrijp het probleem en begrijp ook dat ze hier een oplossing voor willen. Dat moet ook”. Verschillende partijen omschrijven de problematiek in termen van aanbesteding als ‘’technisch onjuist’’ (voor dit onderzoek is geen juridische toets gedaan).

P a g i n a 21 | 43

2021/20935

•

•

Vanuit meerdere gemeenten klinkt het geluid dat zij loyaliteitsdilemma’s ervaren met betrekking tot hun bestuurlijke rol in het schap en afstemming met de gemeenteraad.

o

Een groot aantal bestuurders geeft aan dat de gemeenteraad weinig gevoel heeft bij wat er in het schap gebeurt. “Raden hebben vaak in het begin van een periode even aandacht en dan ebt het weg omdat vergaderingen weinig inspirerend zijn en hun invloed beperkt is.”

o

Een enkele gemeentebestuurder geeft aan dat de gemeenschappelijke regeling van het schap en besluiten in het schap met betrekking tot de hoogte van budget voor gemeenschappelijke regelingen, de gemeenteraden vaak buiten spel zet.

o

Hierbij geven twee gemeentebestuurders aan dat een presentatie door ‘het schap’ (refererend aan RNH) ervoor zorgde dat hun raad na protest alsnog akkoord is gegaan en uitbreiding van de gemeentelijke bijdrage verkoos boven het uitbreiden van commerciële inkomstenbronnen.

o

Ook geven gemeentebestuurders aan dat druk vanuit een gemeenteraad ervoor zorgde dat een in het schap genomen besluit en een traject van meerdere jaren ten einde kwam. “We balanceren dan ook constant tussen het belang van ons erf [nb. de eigen gemeente] en het belang van het schap”. En: “We moeten de gemeenteraad zo nu en dan ook weer overtuigen van de meerwaarde van het schap. Deze zien zij niet altijd”.

o

Een groot deel van de gemeentebestuurders geeft aan dat RNH hen onvoldoende ondersteunt in de informatievoorziening aan hun gemeenteraad. ‘’Een goed en tijdig verslag van de vergadering dat geschikt is om te delen, is soms al voldoende.’’

Er bestaan veel verschillende beelden bij de formele rol van RNH in de huidige structuur en de wijze waarop daar invulling aan gegeven wordt.

o

RNH, terwijl beheerder, wordt in sommige gevallen gezien als de ‘eigenaar van het gebied’. Met enige regelmaat spreken gemeentebestuurders over het schap als ze RNH bedoelen en andersom.

o

Over het feit dat RNH opdrachtnemer van de schappen, is en ook advies aan haar eigen opdrachtgever geeft, geeft een groot deel van de gemeentebestuurders aan kritisch te zijn. “Dit hoort natuurlijk gewoon niet zo te zijn, dat is toch klaar als een klontje”, aldus een gemeentebestuurder.

o

Vanuit RNH wordt aangegeven dat de taakopvatting door anderen regelmatig te nauw wordt genomen: “Wij hebben vaak een heel andere visie op wat wij doen in relatie tot veel anderen. Onze bijzondere taak heeft te maken met het bij elkaar brengen van de verschillende doelstellingen van gemeenten.” En: “Ze noemen ons beheerders. We hebben er een paar, maar verder zijn we bezig met ondersteunen van bestuurders”.

o

Een derde van de gemeentebestuurders geeft aan dat RNH wel ruim in omvang is voor een beheerorganisatie die het beheer niet zelf doet maar dat uitbesteedt aan aannemers. “70 FTE is misschien wel wat veel voor voornamelijk bestuursadviseurs”. Enkele gemeentebestuurders geven aan dat RNH “nu veel te sturend opereert op het gebied van beleid, terwijl dit niet tot hun taak behoort”.

o

Een meerderheid van de schapbestuurders geeft aan dat kwaliteit van het bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen beter kan en moet. “De kwaliteit van de bestuurlijke stukken van RNH is niet hoog.”

o

Als alternatief wordt door een aantal gemeentebestuurders geopperd bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen op een andere manier in te richten. Hierbij uiten enkele gemeentebestuurders de zorg: ”Daarmee wordt de sturing van de provincie sterker, ik weet niet of ik daarop zit te wachten.”

o

Het overgrote deel van de gemeentebestuurders geeft aan RNH geen geschikte partij te vinden voor het stimuleren van ondernemerschap en de aansturing van projectontwikkeling “terwijl dit wel nodig is”. Zij geven hierbij als verklaring dat RNH een ambtelijk inborst kent met “vooral technisch bekwame medewerkers”. “Het zijn duidelijk geen projectontwikkelaars, het is een uitvoerende club.”

o

Een meerderheid van de gemeentebestuurders geeft aan door vermenging van advisering aan de opdrachtgever en haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering niet goed in staat te zijn een “zakelijk gesprek” als opdrachtgever met opdrachtnemer RNH te kunnen voeren. “Wij zijn afhankelijk van de informatie die RNH ons geeft op het gebied van de kwaliteit van uitvoering en financiën.”

P a g i n a 22 | 43

2021/20935

•

•

o

Een groot deel van de gemeentebestuurders spreekt het vermoeden uit dat RNH als organisatie effectiever en efficiënter georganiseerd zou kunnen worden. “Al hebben we weinig zicht op de interne organisatie van RNH om suggesties te kunnen doen over hoe deze efficiëntie te regelen is.” En: “Financiële rapporten gaan alle kanten op, het is vaak een brei aan technische informatie met veel fouten.”

o

Vanuit enkele gemeenten wordt aangegeven dat RNH te veel kijkt naar financiële kansen en actief lobbyt voor grote evenementen.

o

Een enkele beheerorganisatie geeft aan dat RNH in een bijzonder lastige positie zit met de grote diversiteit aan opdrachtgevers. “Als we het al zouden kunnen, willen we best een deel van dat uitvoerend werk overnemen, maar niet onder deze meervoudig opdrachtgeverschapsvoorwaarden.”

Het merendeel van de gesprekspartners geeft aan open te staan voor een gesprek over alternatieve schapsmodellen, maar geeft aan geen duidelijk beeld te hebben van alternatieven. Een deel van de gemeentebestuurders is uitgesproken kritisch en waarschuwt voor grote veranderingen in deze structuur.

o

Een meerderheid van de gemeentebestuurders geeft aan de constructie met de schappen als ingewikkeld te beschouwen, maar niet direct een betere constructie te zien. “Het is een ouderwets en gecompliceerd systeem maar ik zou geen betere weten.”

o

De huidige schappenstructuur zorgt er volgens een meerderheid van de gemeentebestuurders voor dat er een structurele gezamenlijke verantwoordelijkheid is voor een nabijgelegen gebied. ‘’Deze nabijheid regelt betrokkenheid bij het gebied’’.

o

Een klein deel van de gemeentebestuurders is uitgesproken kritisch over de schapstructuur. “De schappen zijn ontwikkeld in een ander politiek klimaat. En met een andere positie van het Rijk en provincie in termen van verdeling van gelden.” “Het kan eenvoudiger”, geeft een groot aantal schapbestuurders aan. “Het wordt tijd om het beleid op de gebieden en de aansturing van onderhoud te ontvlechten. Dan kunnen we het beheer meer uitvoerend aansturen. En voor visievorming, communicatie en participatie met gemeenten en omwonenden bij nieuwe projecten is niet een zwaar bestuurlijke organisatie als een GR nodig.”

o

Voor een totale herinrichting van de schappenstructuur van vijf naar één enkel provinciaal schap uiten gemeenten weinig draagvlak. “Dit zou de solidariteit op basis van nabijheid van gemeenten verbreken.” En: “één schap-achtige structuur lijkt ook ingewikkeld, omdat hiermee onvoldoende recht wordt gedaan aan de verschillen tussen schappen.”

o

Enkele gemeenten geven aan dat bij één enkel provinciaal schap meer mogelijkheden zijn om inkomsten te herverdelen “Het geld moeten we veel meer over de schappen kunnen inzetten, dit geeft de mogelijkheid om effectiever meerjarenbeleid te ontwikkelen”.

Op de vraag naar alternatieve modellen voor de beheerstructuur doet een groot deel van de gemeentebestuurders een enkele suggestie. De input uit interviews zijn terug te brengen tot grofweg zes modellen:

o

•

1.

RNH als NV/ zelfstandige beheerorganisatie met provincie als aandeelhouder (huidige situatie)

2.

Meervoudige aanbesteding van beheertaken en verkoop van de aandelen van RNH door de Provincie

3.

Insourcing van alle taken RNH door provincie NH en het opheffen van RNH als NV

4.

Insourcing van bestuursadvies en uitvoering blijven onderbrengen bij RNH

5.

Verkoop van RNH en daarbij het overhevelen van alle taken naar een derde partij

6.

Verkoop van het bloot eigendom van de grond van Staatsbosbeheer aan de recreatieschappen, de Provincie en/of RNH

Geen van de gesprekspartners noemt in het interview meer dan twee van de hierboven beschreven alternatieven. En ook worden er tijdens de interviews geen sterke opvattingen gedeeld over de voor- en nadelen van deze modellen.

Vanuit een groot deel van de partijen wordt aangegeven dat grondeigendom op dit moment vaak een belemmering opwerpt voor het ontwikkelen van recreatie.

o

Erfpacht constructies met Staatsbosbeheer leiden volgens het merendeel van de gesprekspartners tot tegenstrijdige belangen op de vierkante meter. “Het zit ons op elk dossier dwars”. P a g i n a 23 | 43

2021/20935

o

Een groot deel van de gemeentebestuurders geeft aan een knelpunt te zien in het ondernemerschap wanneer het gaat om de beperkte termijn waarin zij kunnen investeren. “Ondernemers durven niet meer iets te starten met de onzekerheid na afloop van de contractperiode van 20 jaar. Zij willen voor zeker 30 jaar een zekerheid en dat is momenteel niet mogelijk.”

3.5 Een betekenisgevend proces •

•

•

•

Nagenoeg alle betrokkenen geven aan dat het momenteel ontbreekt aan perspectief op de toekomst van samenwerking tussen provincie, gemeenten en andere betrokkenen bij recreatie en natuur.

o

Partijen geven aan in de huidige situatie met name situationeel samen te werken: “we hebben geen roadmap voor hoe we gezamenlijk de uitdagingen van de toekomst tegemoet treden”.

o

Verschillende partijen geven aan het als een gemis te ervaren dat een gezamenlijk gesprek over belangen ontbreekt. Enkele gemeentebestuurders noemen dit onderzoek als voorbeeld van een verkenning door de provincie waarbij gemeenten niet op voorhand te horen te krijgen wat de belangen zijn of inzet is van de provincie. “De resultaten krijgen we dan straks weer gepresenteerd in een mooi rapport.”

Alle gesprekspartners geven aan behoefte te hebben aan een gezamenlijk gesprek over de uitdagingen voor de toekomst.

o

Zowel vanuit de Provincie, als gemeenten, als beheerorganisaties klinkt veelal het geluid dat ze vaker met elkaar in gesprek willen over ontwikkelingen in de omgeving en hoe hierop te acteren. “Het is nu niet de gewoonte om elkaar op te zoeken.”

o

Provincie en gemeenten geven aan dat zij bij het ontwikkelen van visie en beleid: inwoners, recreanten en ondernemers veel actiever zouden willen betrekken. “Dit gebeurt nu echt onvoldoende, RNH is hier als organisatie ook niet op toegerust.”

Enkele betrokkenen bij de provincie en gemeentebestuurders met lange ervaring in het Noord-Hollandse publieke domein geven aan dat de discussie rond schappen en structuur van beheer al decennia speelt en dat het vooral belangrijk is onduidelijkheid weg te nemen.

o

Door veel eerdere onderzoeken naar beheer in de recreatieschappen (Berenschot e.a.) geven verschillende gemeentebestuurders aan dit onderzoek te ervaren als een déjà vu.

o

“Het laten voortbestaan van onduidelijkheid leidt allemaal tot positioneel gedrag.”

Begeleiding van de samenwerking is belegd bij uitvoerende organisatie RNH in de vorm van bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen. Verschillende partijen geven aan dat RNH niet de aangewezen partij is voor het leggen van verbinding. Verschillende partijen geven aan een grote rol te zien voor de provincie.

o

Nagenoeg alle gesprekspartners geven aan veranderingen te verwachten, groot of klein, met betrekking tot de recreatieschappen. “Maar hoe gaan we dit doen?” “We hebben best veel onderzoeken gehad, zonder dat dit echte gevolgen had.”

o

Verschillende gemeentebestuurders geven aan meer van de Provincie te verwachten als verbinder tussen partijen. Ze benoemen hierbij de provinciale rol op deze kerntaak. Enkele gemeentebestuurders benoemen expliciet de rol van provincie bij het voeren van regie op het ontwikkelen van een provinciale visie op recreatie en natuur. “Maar we willen wel mee-ontwikkelen!”

o

Er wordt door verschillende partijen gesproken over het belang van meer eigenaarschap bij wethouders. “Wij zouden onze rol veel steviger moeten pakken, het dichter naar ons toe moeten trekken, verantwoordelijkheid nemen”, aldus een wethouder.

o

Vanuit de buurtprovincies wordt met betrekking tot hun moderniseringsproces aangegeven: “Gemeenten hier hadden nul belang bij het fuseren van de schappen. Daarom hebben we het proces echt samen met hen gedaan. In de verkenning naar een fusie bleek vervolgens dat ook zij belang hadden bij een fusie”. Daaraan toevoegend: “Als je aan de structuur van de schappen komt dan zijn de gemeenten heel wantrouwig. Je moet dat met heel veel liefde en geduld doen”.

P a g i n a 24 | 43

2021/20935

4. Analyse van de bevindingen In het analyse hoofdstuk van deze verkenning analyseren wij de bevindingen uit de deskresearch en de interviews. We zoeken verklaringen voor ontwikkelingen en keuzes en geven onze interpretatie bij in de interviews gemaakte opmerkingen. Hierbij geven wij nog niet onze conclusies en advies weer, maar interpreteren wel om duiding aan de bevindingen te geven. De opzet van de analyse hebben we gericht op zeven overkoepelende uitdagingen. Deze uitdagingen zijn geïnspireerd op de vier onderzoeksvragen en hetgeen als belangrijke thematiek naar voren kwam in de interviews. Belangrijk hierbij op te merken is dat de interviews zijn ingestoken op beheer en uitvoering, maar dat in alle gesprekken breder ervaren knelpunten zijn gedeeld. In overeenstemming met de opdrachtgever nemen wij dit mee in de rapportage en dus ook in de analyse.

4.1 Een gedeelde ambitie ontbreekt en is hard nodig Uit de interviews ontstaat het beeld dat het ontbreekt aan een gedeelde ambitie met betrekking tot waar partijen met recreatie in de schappen heen willen. Ook ontbreekt een ambitie over hoe recreatiebeleid behoort bij te dragen aan het publiek belang. Omdat er geen gedeeld perspectief op de toekomst is beperkt het samenwerken en het gesprek in schapsoverleggen zich tot veelal operationele vraagstukken. Er is veel ergernis over de gesprekken die vaak beperkt blijven tot praktische discussies over ‘het hotel’ of ‘het evenement’. Uit gesprekken blijkt dat alle schapbestuurders behoefte hebben aan een gezamenlijke visie gericht op het publiek belang. Beleid wordt nu grotendeels versnipperd uitgedacht. Er is behoefte aan kaders over onder meer: de balans tussen natuur en recreatie, ruimte die wordt gegeven aan ondernemerschap, de gelegenheid die wordt gegeven voor het organiseren van (grote) evenementen, kwaliteitseisen met betrekking tot beheer, mogelijke financieringsvormen en afstemming met andere beleidsterreinen als economie. Omdat deze vraagstukken op verschillende niveaus en overlegtafels terugkomen (recreatieschappen, provincietafels en andere regionale overlegstructuren zoals de MRA) is het voor de samenhang belangrijk dat er gemeenschappelijke vertrekpunten en strategische kaders zijn.

Er is behoefte aan een visie en ambitie waarmee de behoeften van alle belanghebbenden goed geborgd worden. Zo is het op dit moment onduidelijk waar je als ondernemer of burger met een ondernemingsplan naartoe moet. Er is zogezegd geen eenduidig loket. Ook geven partijen aan dat de ondersteuning op het punt van projectontwikkeling momenteel niet goed belegd is. Dit gat in de taakverdeling zorgt ervoor dat ondernemers en particulieren bij de meest zichtbare ‘recreatiepartij’ aankloppen: uitvoerder en adviseur RNH. Dit hoeft niet direct de meest geschikte partij te zijn. Daarbij zien we dat verwachtingen ten aanzien van burgerparticipatie bij de ontwikkeling van beleid en projecten zijn gegroeid. Dit vraagt om een andere strategie en expertise dan de “technisch-ambtelijke” advisering die nu aan de schapbesturen geboden wordt door RNH. Tegelijkertijd zien we dat het niet expliciet beleggen van essentiële taken in de huidige situatie, zorgt voor hoge verwachtingen aan het adres van RNH. Dit zonder de juiste middelen om aan deze verwachtingen te kunnen voldoen.

4.2 Thema: Lange termijn relaties & tegengestelde belangen Relaties staan onder druk door onuitgesproken tegenstellingen van belangen

Een belangrijk belangenconflict zien we bij RNH en Staatsbosbeheer. Beide partijen zien de uitvoering van beheer in de recreatieschappen als van groot belang voor de continuïteit van de eigen organisatie. Daarnaast is er sprake van een spanning op de relatie van gemeenten met de provincie: de behoefte van grotere invloed op de inzet van eigen middelen in de schappen van de Provincie, lijkt op gespannen voet te staan met de behoefte aan behoud van de autonomie en huidige verhoudingen bij andere schapspartners. Uit interviews ontstaat het beeld dat de huidige structuur door verschillende partijen wordt benut om andere partijen uit te spelen. Er wordt veel onderling politiek bedreven en actief gelobbyd voor eigen belangen. Zo is het beeld ontstaan dat RNH de spanning tussen gemeenten en de provincie benut ter versterking van haar eigen positie. En dat zij de weerstand van gemeenten tegen Staatsbosbeheer eerder groter dan kleiner maakt, mede ingegeven door frustrerende casuïstiek rond erfpacht.

P a g i n a 25 | 43

2021/20935

Er is behoefte aan een gezamenlijk gesprek over belangen

Onduidelijkheid over rollen, belangen en ambities en het feit dat partijen door wettelijke verantwoordelijkheden en lokale positie tot elkaar veroordeeld zijn zet de relaties onder druk. “We moeten het immers met elkaar doen, het is niet dat ik voor deze samenwerking gekozen heb.” Wanneer opdrachtgevers (provincie en gemeenten) lange tijd onduidelijkheid laten bestaan over de richting voor de toekomst ontstaat ruimte voor beïnvloeding. Strijd tussen belangen zonder een goed georganiseerd overleg waarin de meerwaarde bij samenwerking wordt verkend, leidt tot blokkades. Alle partijen onderschrijven de behoefte en noodzaak voor een gezamenlijk gesprek. Hoewel voornamelijk gewezen wordt naar de Provincie als de partij met de meeste kennis en de grootste reikwijdte, geven gemeentebestuurders aan dat zij dit samen willen oppakken. Ze voelen de verantwoordelijkheid en noodzaak om het lokale perspectief in te brengen om zo tot goede beleidsafwegingen te komen.

4.3 Thema: Opdrachtgever- & opdrachtnemer Dubbele petten levert Provincie uitdagingen op

De Provincie is samen met de gemeenten opdrachtgever aan de uitvoering van inrichting en onderhoud in de recreatieschappen. Dit is georganiseerd in een algemeen en dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling. Tegelijkertijd is de Provincie enig aandeelhouder van de naamloze vennootschap RNH. Uit deze verkenning komen een aantal dilemma’s en uitdagingen bij het huidige construct naar voren. Een aantal overkoepelende punten zijn: •

Het eigenaarschap van de recreatiegebieden is momenteel onduidelijk. Ligt het bij het schapbestuur als collectief van opdrachtgevers, ligt het primair bij de meest nabijgelegen gemeenten, bij de provincie of bij RNH?

•

De provincie heeft een ambivalente houding ten opzichte van de recreatieschappen: “met welke pet zit ik aan tafel?” Dit heeft gevolgen voor het goed kunnen inrichten van de opdrachtgeversrol. Een belangrijke taak van de opdrachtgever is controle op de uitvoering van gegunde taken. Het is lastig om in de huidige constellatie de uitvoerende partij (als dochterorganisatie) zakelijk toe te spreken.

•

Het is voor de provincie moeilijk de rol van aandeelhouder goed in te vullen. De provincie is ongemakkelijk met haar rol als mede-opdrachtgever in de schappen en haar eigendom van de opdrachtnemer, RNH. Dat maakt een kritische houding op RNH gecompliceerd omdat de provincie zelf medeverantwoordelijkheid draagt voor de opdrachtverlening en daarmee soms ook voor de complexiteit die dat oplevert.

•

De Provincie ervaart afstand tot RNH, waarbij zowel in de besluitvorming in de schappen als in de aansturing van RNH beperkt inzicht en beperkte invloed ervaren wordt.

Enkele van deze uitdagingen zijn reeds genoemd in eerdere onderzoeken, waaronder in het onderzoek door Berenschot (Eindrapport Evaluatie RNH, 5 februari 2018).

4.4 Thema: Advisering & uitvoering Partijen zijn tevreden over de uitvoering: wat gebeurt, gebeurt goed – al ontbreken prestatieafspraken. Wie het beheer uitvoert lijkt van ondergeschikt belang

Uit de interviews komt het beeld naar voren dat gemeentebestuurders tevreden zijn over de wijze waarop het beheer momenteel wordt uitgevoerd door RNH. “Wat moet gebeuren, gebeurt goed”. Tegelijkertijd hecht slechts een enkele gemeentebestuurder aan het feit dat RNH de uitvoerende organisatie is. Het merendeel van de gemeentebestuurders maakt het niet uit wie verantwoordelijk is voor beheer, al plaatst meerdere gemeentebestuurders een kritische noot bij uitvoering door Staatsbosbeheer. RNH en Staatsbosbeheer geven beiden aan de uitvoering op zich te willen (blijven) nemen. Andere beheerorganisaties in de provincie geven aan geen animo te hebben om in aanmerking te komen voor meer beheertaken dan zij momenteel al hebben. Opvallend is dat RNH veelal niet zelf het beheer uitvoert, maar dit grotendeels uitbesteedt aan derden. Hiermee ontstaat het beeld dat zij wat betreft beheer een tussenpartij is. Verschillende partijen stellen daardoor vraagtekens bij de omvang van RNH. “Is 70 fte voor bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen niet wat veel?”

P a g i n a 26 | 43

2021/20935

Zoals in paragraaf 3.1 beschreven is het vergroten van de verdiencapaciteit in recreatieschappen een belangrijke ambitie van betrokken partijen. In bestaande raamovereenkomsten zijn echter geen specifieke financiële prijsafspraken of ander prestatieafspraken gemaakt. Afspraken zijn beperkt tot inspanningsverplichtingen. Bestuursadvies: bij wie ligt nu precies welke verantwoordelijkheid?

Doordat een alternatief loket ontbreekt, komen veel ondernemers en burgers met hun plannen en behoeften momenteel bij RNH uit. Omdat in veel van de recreatieschappen de vraag naar verbetering van inkomsten aanwezig is en een toekomstvisie grotendeels ontbreekt, ontstaat het beeld dat RNH in de positie verkeert dat zij een eigenstandig prioritering kan maken tussen het inzetten op meer efficiënte uitvoering of nieuwe middelen voor haar eigen werk organiseren via bijvoorbeeld evenementen. Naast de verwevenheid in structuur komt uit interviews het beeld naar voren dat RNH een proactieve houding aanneemt aangaande beleidsontwikkeling en projectinitiatie. Een goed voorbeeld is haar eigenstandige opvatting aangaande evenementenbeleid en het lobbyen door RNH voor grote evenementen in Spaarnwoude. Dit roept bij verschillende schapbestuurders de vraag op: “wie is hier nu opdrachtgever?” Vanuit RNH wordt aangegeven dat de taakopvatting (beheer & advies) door anderen regelmatig te nauw wordt geïnterpreteerd: “Wij hebben vaak een heel andere visie op wat wij doen in relatie tot veel anderen. Onze bijzondere taak heeft te maken met het bij elkaar brengen van de verschillende doelstellingen van gemeenten.” En: “ze noemen ons beheerders. We hebben er een paar, maar verder zijn we bezig met ondersteunen van bestuurders”.

Dit leidt tot grote rolonduidelijkheid en bij verschillende stakeholders tot de vraag of RNH de aangewezen partij is om überhaupt bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen te verzorgen of dat zij zich meer zouden moeten focussen op de organisatie van efficiënt beheer. Afhankelijkheid opdrachtgever van bestuursadvies door uitvoerder

Gemeenten en de provincie zijn voor besluitvorming in de schappen afhankelijk van informatievoorziening en besluitstukken van de bestuursadviseurs in de schappen. Deze bestuursadviseurs zijn in de huidige structuur onderdeel van dezelfde organisatie als de mensen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van recreatiebeleid, namelijk RNH. Een belangrijk gevolg van deze vervlechting van taken bij RNH is dat gemeenten hun rol als opdrachtgever moeilijk zakelijk in kunnen vullen. “RNH bezit alle informatie, voor het uitoefenen van mijn controletaak.” “Ik ben afhankelijk van de informatie die RNH mij en mijn collega’s aanlevert.” Sommige bestuurders twijfelen soms aan de compleetheid van informatie. Klachten zijn met name dat informatie niet tijdig aangeleverd wordt, zodat vergaderingen niet goed voorbereid kunnen worden met eigen ambtenaren. Het is van belang te noemen dat met name kleine gemeenten het bestuursadvies en de ondersteuning bij vergaderingen door RNH zeer op prijs stellen. Te meer omdat zijzelf de capaciteit (geld, tijd, kennis) niet in huis zeggen te hebben. Ook geven zij aan dat de politieke urgentie ontbreekt om dit meer als gemeente zelf vorm te geven. “Zolang de bankjes geverfd worden zijn wij tevreden.” Het beleidsmatige gat dat schapsbestuurders laten liggen, wordt momenteel proactief ingevuld door RNH.

4.5 Thema: Invloed & bijdrage Ongelijke bijdragen en gelijk zeggenschap leidt tot gemak én ongemak

De bijdragen van de schapdeelnemers is geregeld op basis van procentuele bijdragen. In absolute zin betekent dit dat de Provincie substantieel meer financiële middelen bijdraagt. Tegelijkertijd is besluitvorming in de schappen geregeld bij meerderheid van stemmen. In de verschillende schappen, waar altijd meerdere gemeenten vertegenwoordigd zijn, roept dit het beeld op van een Provincie die al snel het onderspit delft. Uit de interviews ontstaat het beeld dat deze verhoudingen ertoe bijdragen dat gemeente relatief weinig prikkels ervaren om actief op zoek te gaan naar nieuwe verdienmodellen. Want bij grote kostenoverschrijding is het mogelijk als schap te besluiten tot uitbreiding van de ledenbijdrage, waarbij het deel dat de provincie betaalt significant groter is. Het ongemak van de Provincie met deze situatie vindt zich gespiegeld in het relatieve gemak bij gemeentebestuurders.

P a g i n a 27 | 43

2021/20935

4.6 Thema: Grondeigendom en projectontwikkeling Onzekerheid voor ondernemers

Uit de interviews ontstaat het beeld dat grondeigendom één van de grootste obstakels is bij het stimuleren van ondernemerschap en het ontwikkelen van nieuwe kostendragers voor beheer. Gemeentebestuurders geven aan dat geïnteresseerde ondernemers momenteel niet investeren in vastgoed omdat er te vaak onzekerheid bestaat over het construct van de erfpacht. Gedelegeerde taken en belangenverstrengeling

Uit de interviews komt verschillende casuïstiek naar voren waarin erfpacht een belangrijk onderwerp van discussie vormt. In deze dossiers valt verschillende malen de naam van Staatsbosbeheer als ‘verpachter’. Staatsbosbeheer geeft aan de opdracht te hebben om marktconform te verdienen aan gronden in erfpacht die door exploitatie in waarde vermeerderen. Zij geeft hierbij ook aan graag zelf het beheer op deze gronden uit te willen voeren. Zij dragen hierbij als argument aan: “dit zou het beheer een stuk efficiënter maken, want wij hoeven de uitvoering niet aan onderaannemers uit te besteden, wij kunnen dit [in tegenstelling tot RNH] namelijk grotendeels zelf’’. Met haar rol als bestuursadviseur heeft RNH momenteel de taak om besluiten door het schap voor te bereiden. Zoals eerder geconstateerd, interpreteert zij deze rol breed, namelijk: ‘’als makelaar’’. Dit betekent dat RNH en Staatsbosbeheer – terwijl belangen vaak tegenstrijdig zijn – met elkaar in onderhandeling treden over de ontwikkeling van grond. Goede afspraken voor de langere termijn ontbreken en het beeld ontstaat dat dit spanning op de onderlinge verhoudingen in de hand werkt. Met onder meer nadelige gevolgen voor projectontwikkeling en het vergroten van de verdiencapaciteit van recreatieschappen.

4.7 Thema: Bestuurlijke drukte en het behoud van verworvenheden Gesprekspartners spreken van bestuurlijke drukte

In vrijwel alle gesprekken is, met verschillende bewoordingen, gesproken van “bestuurlijke spaghetti”. De afstemming binnen en tussen de schappen is momenteel intensief. Tegelijkertijd vraagt de samenleving om een wendbare overheid: burgerparticipatie en ondernemerschap vragen onder meer om snelle(re) besluitvorming en toegankelijke loketten met benaderbare medewerkers. Verschillende gemeentebestuurders filosoferen daarom over mogelijke alternatieven om dit te realiseren en over mogelijkheden om zich te ontdoen van de bestuurlijke stroperigheid. Tegelijkertijd constateren we bij deskresearch (zoals beschreven in paragraaf 2.3) dat het politiek-bestuurlijke gesprek over de houdbaarheid van de beheer- en schapstructuur al een decennium voortduurt. Veel van deze onderzoeken hebben niet tot concrete vervolgstappen geleid. Onderzoeken wekken de suggestie dat veranderingen aanstaande zijn. Dit heeft twee belangrijke gevolgen, enerzijds zorgt dit voor aanhoudende twijfel over de houdbaarheid van de bestaande situatie en tegelijkertijd is het vertrouwen in de mogelijkheid van verbeteringen hierdoor beperkt. Partijen geven ook aan dat het doen van al deze onderzoeken zonder echte verandering in de praktijk als gevolg, niet bijdraagt aan de effectiviteit van samenwerking in de schappen.

Het beeld ontstaat dat de lange reeks van onderzoeken en het langdurig in stand houden van onzekerheid over de structuur van samenwerking mede bijdraagt aan de ervaren ‘bestuurlijke drukte’. De vraag om een stevige modernisering groeit, maar een oplossing ligt niet voor de hand

Hoewel een deel van de schapbestuurders aangeeft dat het huidige systeem, ondanks zijn complexiteit, toch nog wel voldoet – geeft een meerderheid aan dat modernisering van de algehele structuur nodig is. Bij het nadenken hierover worden vooralsnog voornamelijk de nadelen van andere modellen genoemd en klinkt tegelijkertijd de behoefte om met elkaar in gesprek te gaan om tot verdiepende inzichten te komen. In de Provincie Utrecht zijn ervaringen met een soortgelijke situatie beantwoord met een proces waarin de Provincie een intensief proces is gestart met gemeenten. Welke ontwikkelingen zien wij in onze omgeving? Welke behoeften hebben wij? Wat zijn mogelijke duurzame oplossingen voor de toekomst? Hoe gaan we dat organiseren? Dit heeft geleid tot breed gedragen aanpassingen in de structuur. Een soortgelijk gesprek heeft in de provincie Noord-Holland nog niet plaatsgevonden.

P a g i n a 28 | 43

2021/20935

Bezorgdheid over mogelijk verlies zorgt voor weerstand tegen verandering

Vanuit de kant van de Provincie en Staatsbosbeheer tekenen we op dat de huidige situatie aanpassing behoeft. Afgaande op de veelheid aan kritieken op de huidige organisatie van met name het overleg in de schappen, constateren we dat ook gemeenten kans zien voor verbetering. Echter ontstaat uit de interviews het beeld dat de bezorgdheid over verlies van verworvenheden bij gemeenten, groter is dan het perspectief op winst. Het overgrote deel van de gemeentebestuurders is overtuigd dat de huidige schapstructuur voor haar gemeente namelijk de financiële belangen en nabijheid van de Provincie goed accommodeert. Hierbij moet opgemerkt worden dat de bestuurlijke drukte voor een gemeente die deelneemt in één schap, significant minder is dan voor een provincie die in alle vijf de schappen participeert. Directe urgentie voor verandering is dus bij het merendeel van de gemeentebestuurders veel minder aanwezig. “Het overleg in schappen is misschien wat chaotisch en weinig strategisch, maar ga niet teveel aan de structuur rommelen. Het risico op verlies is groot, bijvoorbeeld dat de Provincie zich met haar geld en kennis terugtrekt… Dan maar wat vaker vergaderen over het schilderen van bankjes.” In dit kader is het belangrijk op te merken dat de Provincie uitspreekt niet voornemens te zijn om het beheer van recreatiegebieden en de financiering hiervan los te willen laten.

Sterker nog, zij geeft aan haar inhoudelijke betrokkenheid te willen vergroten. Dit roept het beeld op van afstandelijke relaties, waarin onwetendheid met ieders intentie leidt tot wantrouwen. Een open gesprek over de hier opgetekende beelden kan leiden tot vermindering van weerstand tegen verandering.

P a g i n a 29 | 43

2021/20935

5. Conclusies en beantwoording onderzoeksvragen In dit hoofdstuk beantwoorden wij op basis van de bevindingen en de analyse de vier door u aan ons gestelde onderzoeksvragen. In de beantwoording bouwen wij voort op de uitgevoerde analyse en wij zijn daarmee in dit hoofdstuk concluderend, waarbij we ook onze eigen opinie geven. Iedere onderzoeksvraag wordt beantwoord in een aparte paragraaf. Omdat u ons heeft verzocht ook navenante (samenwerkings-)vraagstukken in beeld te brengen en omdat de Provinciale Staten ons heeft verzocht de governance van beheer in haar context te beschouwen, voegen wij een vijfde paragraaf aan dit hoofdstuk toe waarin een aantal aanvullende relevante conclusies gedeeld worden.

5.1 Onderzoeksvraag 1: Governance-modellen beheer recreatieschappen Uw vraag: Welke governance-modellen zijn denkbaar om het beheer in de recreatieschappen uit te voeren en wat zijn de vooren nadelen van deze verschillende modellen? Zes mogelijke, overkoepelende beheergovernancemodellen

Op basis van deskresearch en de interviews constateren wij zes overkoepelende governance-modellen om het beheer van de recreatieschappen uit te voeren. We spreken van ‘overkoepelende’ modellen, aangezien binnen de modellen veelal weer sub varianten aan te brengen zijn: 1.

RNH als NV/ zelfstandige beheerorganisatie met provincie als aandeelhouder (huidige situatie)

2.

Meervoudige aanbesteding van beheertaken en verkoop van de aandelen van RNH door de Provincie

3.

Insourcing van alle taken RNH door provincie NH en het opheffen van RNH als NV

4.

Insourcing van bestuursadvies en uitvoering blijven onderbrengen bij RNH

5.

Verkoop van RNH en daarbij het overhevelen van alle taken naar een derde partij

6.

Verkoop van bloot eigendom grond van Staatsbosbeheer aan de recreatieschappen, de Provincie en/of RNH

Op de volgende pagina worden de modellen kort beschreven aan de hand van enkele voor- en nadelen.

P a g i n a 30 | 43

2021/20935

Voornaamste voor- en nadelen per beheergovernancemodel Met behoud van de huidige situatie blijven alle benoemde knelpunten met betrekking tot beheer onopgelost. Denk aan de dubbele petten problematiek van de Provincie, de rolonduidelijkheid van RNH met betrekking tot uitvoering en bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen, de spanning tussen grondeigendom en projectontwikkeling en het aanhouden van de bestuurlijke drukte. Positief aan behoud van huidig model is dat RNH de tijd krijgt de ingezette verbeteringen, mede op basis van Berenschot evaluatie, door te voeren. En dat geen tijd verloren gaat aan reorganisatie.

Bij het meervoudig aanbesteden van beheertaken en verkoop van de aandelen van RNH door de Provincie dient de mogelijkheid zich aan de dubbele pet problematiek van de Provincie op te lossen. Er is ook de mogelijkheid om (een deel) van de spanningen rondom grondeigendom en projectontwikkeling aan te pakken, al is dit sterk afhankelijk van de partij die de uitvoering toegewezen krijgt. Een voordeel is dat de mogelijkheid bestaat om per schap de uitvoering los aan te besteden en per aanbesteding specifieke prestatie-eisen te stellen. Een mogelijk nadeel is dat er steeds kortlopende afspraken gemaakt worden, wat ten koste kan gaan van lange termijnbeleid, efficiëntie en behoud van kennis voor gebieden. In dit model is de vraag waar bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen wordt ondergebracht: met name een deel van de kleine gemeenten geeft aan beperkt middelen te hebben om beleidsinhoudelijke advisering te organiseren. Een mogelijkheid is het onderbrengen van advies bij de Provincie, gezien hun expertise en capaciteit. Omdat bestuursadvies ergens anders wordt ondergebracht, zal RNH zich als zelfstandige organisatie focussen op de beheertaken. In combinatie met een meervoudige aanbesteding, zal RNH moeten concurreren met andere beheerorganisaties.

Met het ‘in huis nemen’ van RNH door de Provincie, wordt de dubbele pet problematiek van de Provincie ten dele opgelost. Namelijk: er wordt niet meer aanbesteed aan een eigen dochteronderneming. Echter blijft de provincie als mede-opdrachtgevende partij verantwoordelijk voor de controle op eigen werk als uitvoerder/ opdrachtnemer. Dubbele pet problematiek blijft hier dus grotendeels bestaan. De Provincie heeft tevens de kennis, menskracht en het netwerk om bestuursadvies stevig vorm te geven. Voorwaarde is dat er gewerkt wordt aan draagvlak bij gemeentebestuurders, aangezien zij dit mogelijk ervaren als behoorlijke invloed van provincie op de besluitvorming in het schap. Een intensieve en gezonde samenwerkingsrelatie is dan ook essentieel. Kanttekening is dat een aantal gemeentebestuurders expliciet heeft aangegeven RNH als organisatie de tijd te gunnen de ingezette verandering door te voeren, alvorens te beoordelen over het voortbestaan van RNH. In dit model worden spanningen rondom grondeigendom en projectontwikkeling niet direct opgelost.

Met het ‘in huis nemen’ van de bestuursadvies door de Provincie wordt de rolonduidelijkheid van advisering en uitvoering door RNH opgelost, dit omdat RNH in dit model als dochteronderneming van de Provincie zich alleen nog ontfermt over beheer. Echter zolang RNH als dochteronderneming van de provincie beheer blijft uitvoeren wordt de dubbele pet problematiek van de Provincie niet geheel opgelost. Mogelijke subvariant die verder onderzocht zou moeten worden is de verkoop van het eigendom van RNH, die deze problematiek wel kan oplossen. In voorliggend model kan de Provincie met haar kennis, menskracht en netwerk bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen vormgeven. Voorwaarde is dat er gewerkt wordt aan draagvlak bij gemeentebestuurders, aangezien zij dit mogelijk ervaren als behoorlijke invloed van provincie op de besluitvorming in het schap. Tegelijkertijd is dit een vorm waarin de provincie tegemoet kan komen aan de verwachting van gemeenten om een regierol te vervullen bij het ontwikkelen van een gedeelde visie op recreatie. Een intensieve samenwerkingsrelatie is hiervoor essentieel. In dit model worden spanningen rondom grondeigendom en projectontwikkeling niet direct opgelost.

P a g i n a 31 | 43

2021/20935

Met de verkoop van RNH aan een derde partij wordt de dubbele pet problematiek van de Provincie opgelost. De medewerkers en kennis van de gebieden kunnen grotendeels mee naar de derde partij en blijven daarmee geborgd.

Met verkoop van blooteigendom grond van partijen zoals Staatsbosbeheer aan de recreatieschappen, provincie en/of RNH worden de spanningen rondom grondeigendom en projectontwikkeling grotendeels opgelost.

De rolonduidelijkheid van beheer- en bestuursadvies blijft echter ook voor een derde partij bestaan. Als subvariant zou ervoor gekozen kunnen worden om bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen daarom alsnog anders vorm te geven.

Echter blijft de dubbele petten problematiek van de Provincie, de dubbele pet van RNH rondom beheer en advies en de bestuurlijke drukte bestaan.

Afhankelijk van de derde partij waarbij RNH ondergebracht zou worden, kunnen in dit model spanningen rondom grondeigendom en projectontwikkeling opgelost worden.

Bovendien lijkt dit model het minst realistisch, aangezien er geen bereidheid is aangetroffen in deze verkenning om grondeigendom te verkopen. Dit zijn namelijk strategische grondposities.

Ook in dit model is een nadeel dat een aantal gemeentebestuurders expliciet heeft aangegeven RNH als organisatie de tijd te gunnen de ingezette verandering door te voeren, alvorens te beoordelen over het voortbestaan van RNH.

De minst kansrijke beheergovernancemodellen

Op basis van bovenstaande inventarisatie van voor- en nadelen per beheermodel is gebleken dat er drie modellen zijn die de spanningen (zoals beschreven in hoofdstuk 4) grotendeels in stand houden. Wij beoordelen deze modellen daarmee als niet toekomstbestendig. Deze modellen zijn: •

Model 1: Zelfstandige beheerorganisatie met de Provincie als enig aandeelhouder (huidige situatie).

•

Model 2: Meervoudige aanbesteding van beheertaken en verkoop van de aandelen van RNH door de Provincie.

•

Model 6: Verkoop van het blooteigendom van de grond van Staatsbosbeheer aan de recreatieschappen, de Provincie en/of RNH.

Wij beoordelen het huidige model als niet toekomstbestendig. De verwachting is dat met behoud van de huidige situatie de onderlinge verhoudingen steeds verder onder druk komen te staan. In Model 2 is het voornaamste bezwaar dat er steeds kortlopende afspraken gemaakt worden, wat ten koste kan gaan van lange termijnbeleid, efficiëntie en behoud van kennis voor gebieden. Model 6 typeren we als onrealistisch, omdat we constateren dat er geen bereidheid is bij Staatsbosbeheer om het blooteigendom van de te verkopen. De meest kansrijke beheergovernancemodellen

Op basis van bovenstaande inventarisatie constateren wij dat er drie modellen zijn die wel in grote mate kunnen bijdragen aan het oplossen van een aantal spanningen rondom beheer-governance. Deze modellen zijn: •

Model 3: Insourcing van alle taken RNH door provincie NH en het opheffen van RNH als NV.

•

Model 4: Insourcing van bestuursadvies en uitvoering blijven onderbrengen bij RNH.

•

Model 5: Verkoop van RNH en daarbij het overhevelen van alle taken naar een derde partij.

Alle drie de modellen lossen (deels) het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap dilemma bij de Provincie op. Dit draagt bij aan het verminderen van de complexiteit in de huidige governance en maakt de rol van de Provincie als opdrachtgever eenduidiger. De modellen 3 en 4 dragen bij aan het verminderen of oplossen van rolonduidelijkheid bij de uitvoerende partij omdat het een scheiding aanbrengt in beheer- en bestuursadvies. In model 5 is het overigens ook mogelijk om de scheiding tussen beheer en bestuursadvies aan te brengen. P a g i n a 32 | 43

2021/20935

Conclusie: Op uw vraag welke governancemodellen denkbaar zijn en wat de voor- en nadelen van deze verschillende modellen zijn, concluderen wij dat in de huidige beheergovernancestructuur alle bevonden spanningen in stand worden gehouden en daarmee niet toekomstbestendig is. Er zijn drie alternatieve kansrijke modellen, die ieder verder geoptimaliseerd kunnen worden door sub varianten uit te werken. In paragraaf 5 bouwen we voort op deze conclusie en doen wij aanbevelingen met betrekking tot het komen tot een nieuwe passende beheergovernancestructuur.

5.2 Onderzoeksvraag 2: Beheerorganisaties die in aanmerking komen Uw vraag: Welke beheerorganisaties zouden in aanmerking kunnen komen om het beheer in de recreatieschappen uit te voeren en hoe zouden de mogelijke dienstverleningsafspraken (o.a. beheerkwaliteit en de voorwaarden) van verschillende beheerorganisaties luiden? Beheerorganisaties die in aanmerking komen

We constateren dat kwaliteit van beheer bij alle schapbestuurders voorop staat. Welke partij verantwoordelijk is voor het beheer is van ondergeschikt belang. We constateren daarbij dat het merendeel van de geïnterviewde beheerorganisaties aangeeft geen ambities te hebben het beheer in de recreatieschappen uit te willen voeren. Onder meer ingegeven door de grote complexiteit van uitvoering bij met de grote diversiteit aan opdrachtgevers in de verschillende gemeenschappelijke regelingen.

Figuur 5: beheerorganisaties waarover en/of waarmee gesproken is

We constateren enkel bij RNH, Staatsbosbeheer en Leisurelands de ambitie om het beheer in de recreatieschappen uit te willen voeren. We constateren daarbij dat alle drie de partijen in aanmerkingen zouden kunnen komen het beheer uit te voeren. RNH en Staatsbosbeheer, mede gezien hun uitgebreide ervaring in de Provincie Noord-Holland, lijken de meest voor de hand liggende beheerpartijen te zijn. De belangrijkste voor- en nadelen van de drie beheerpartijen zijn: •

Met RNH als beheerpartij, de huidige kwaliteit van beheer, gecontinueerd kan worden. Medewerkers kennen de gebieden en hebben lange ervaring met uitvoering van beheer. Wel geven partijen aan dat RNH veelal niet zelf het beheer uitvoert en dit uitbesteedt aan derden. Hiermee ontstaat het beeld bij veel schapbestuurders dat RNH wat betreft beheer een tussenpartij is. Dit leidt bij een groot deel van de schapbestuurders tot de vraag of zo’n tussenschakel het meest kostenefficiënte construct is om beheer in te regelen. Ondanks de ingezette verbeteringen, geven schapbestuurders en ook de Provincie als eigenaar aan, hierop onvoldoende zicht te hebben.

•

Met Staatsbosbeheer als beheerpartij ontstaat de mogelijkheid grondeigendom, projectontwikkeling en beheer dichter bij elkaar te organiseren. Ook geeft Staatsbosbeheer ruimte meer kostenefficiëntie in het beheer te brengen. Enerzijds doordat zij beheer minder aan onderaannemers hoeven uit te besteden, anderzijds omdat zij mogelijkheden zien voor innovatie in de planning van beheer en onderhoud. Daar tegenover staat dat verschillende gemeentebestuurders kritische noten plaatsen bij Staatsbosbeheer. Hoewel Staatsbosbeheer aangeeft als rijksdienst een tweeledige wettelijke taak te hebben (namelijk 1. Het beheren van natuur, en 2. Ervoor zorgdragen dat mensen kunnen recreëren), constateren wij een dominant beeld onder gemeentebestuurders dat Staatsbosbeheer “toch vooral een natuurclub is”. Daarbij constateren wij dat een heel aantal gemeentebestuurders aangeeft Staatsbosbeheer als een “bureaucratische Haagse club” te ervaren, waarbij “op afstand van Noord-Holland de echte P a g i n a 33 | 43

2021/20935

besluiten worden genomen”. In aanloop naar een eventuele keuze voor Staatsbosbeheer dient uitvoerig gesproken te worden met alle schapbestuurders hoe deze zorg ondervangen kan worden. •

Met Leisurelands als beheerpartij kan voordeel gedaan worden met hun ruimschootse ervaring met intensieve recreatie. Leisurelands is een commerciële recreatiepartij. Ze geven te kennen een toonaangevende rol op het gebied van recreatie te willen spelen. Slagvaardig zijn, winstgevendheid en innovatie zijn voor dit recreatiebedrijf belangrijke pijlers (mogelijk vergelijkbaar met andere commerciële partijen). Geen van de schapbestuurders heeft Leisurelands als optie genoemd. Leisurelands heeft aangegeven zowel belangstelling voor de beheertaken van de recreatieschappen in Noord-Holland te hebben als voor de gronden van Staatsbosbeheer. Belangrijk om op te merken is dat Leisurelands in Gelderland de gronden die zij beheert voor een groot deel in eigen bezit heeft.

Mogelijke dienstverleningsafspraken

We constateren dat er vooralsnog enkel algemene richtinggevende ideeën over mogelijke dienstverleningsafspraken zijn. Deze zouden in elk geval moeten gaan over kwaliteit van beheer, innovatief vermogen (onder meer op het gebied van projectontwikkeling en verdienmodellen), efficiëntie en effectiviteit, grondeigendom en afspraken daaromtrent. Geen van deze richtinggevende randvoorwaarden zijn momenteel uitgewerkt in concrete doelstellingen of heldere indicatoren. Ook zijn er momenteel geen rendementsdoelstellingen. Bij het maken van nieuwe dienstverleningsafspraken is het aan te bevelen dat deze concretisering plaatsvindt, zodat (tussen)resultaten inzichtelijk worden en beheerorganisaties hierop ook aangesproken kunnen worden.

Conclusie: Op uw vraag welke beheerorganisaties in aanmerking kunnen komen en hoe de mogelijke dienstverleningsafspraken zouden luiden, constateren wij dat er drie voornaamste partijen zijn: RNH, Staatsbosbeheer en een commerciële partij zoals Leisurelands. Concrete ideeën bij dienstverleningsafspraken ontbreken. Bij het komen tot nieuwe of aangepaste overeenkomsten dienen dienstverleningsafspraken verder uitgewerkt te worden, zodat verantwoordelijkheid genomen kan worden en verantwoording kan worden afgelegd op zowel kwaliteit, innovatie van beheer, als kostenefficiëntie.

5.3 Onderzoeksvraag 3: Ervaringen in de provincies Zuid-Holland en Utrecht Uw vraag: Hoe zijn de ervaringen in de provincies Zuid-Holland en Utrecht, waarbij recent wijzigingen zijn aangebracht in respectievelijk de uitvoering van de groenbeheertaken (die in Zuid-Holland tot recent nog in het provinciaal ambtelijk apparaat waren ondergebracht) en de organisatie van de recreatieschappen?

We constateren dat in de Provincie Utrecht gekozen is het aantal schappen te verkleinen. Dat heeft wel tot vereenvoudiging van de situatie geleid, maar het grote verschil is dat in Utrecht de beheerorganisatie ook de gronden in bezit heeft. Dat is wezenlijk anders dan in de provincie Noord-Holland. Een dergelijke route lijkt in Noord-Holland dan ook niet heel voor de hand liggend. Belangrijke overeenkomst tussen de Provincie Utrecht en de Provincie Noord-Holland is dat beide provincies zich ‘probleemeigenaar voelen van de huidige governance-structuur en dat in beide provincies gemeentebestuurders de knelpunten in veel mindere mate herkennen. De Provincie Utrecht is daarom gestart met verkennende gesprekken met gemeentebestuurders waarin perspectieven op ontwikkelingen in de samenleving en wensen met betrekking tot de toekomst worden uitgewisseld. Vanuit daar zijn partijen in gesprek gegaan over de gezamenlijke ambitie en bijbehorende (structuur)aanpassingen. We constateren dat in de Provincie Zuid-Holland de keuze voor Staatsbosbeheer als beheerder het mogelijk heeft gemaakt om de provinciale dienst in één keer te verzelfstandigen. Zij hebben niet zoals in Noord-Holland, gekozen voor een provinciale dochteronderneming.

Het vertrekpunt is daarom voor de Provincie Noord-Holland anders, aangezien recreatie niet meer vormgegeven is in een provinciale dienst, maar in een naamloze vennootschap. Het overhevelen van taken naar een derde partij betekent voor Noord-Holland dus het einde van RNH als zelfstandige organisatie en dit levert in vergelijking met de ZuidHollandse situatie meer ervaren onzekerheid op voor medewerkers.

P a g i n a 34 | 43

2021/20935

Conclusie: Op uw vraag met betrekking tot de ervaringen in de provincies Zuid-Holland en Utrecht, concluderen wij dat beide situaties slechts beperkt vergelijkbaar zijn met de situatie in de provincie Noord-Holland. Wel is in beide provincies door de schapbestuurders in gezamenlijkheid geconcludeerd dat verandering nodig was. In de provincie Utrecht is gekozen voor een participatieve aanpak alvorens tot deze gezamenlijke conclusie en aanpak te komen. Omdat ook in de provincie Noord-Holland verschillende perspectieven op de huidige situatie en urgentie voor verandering bestaan, vertalen we in paragraaf 5 de ervaring van de provincie Utrecht naar de context in de provincie Noord-Holland.

5.4 Onderzoeksvraag 4: Gevolgen voor de huidige beheerorganisatie RNH Uw vraag: Wat zijn de gevolgen van de verschillende mogelijkheden voor het huidige personeel van RNH, voor RNH als organisatie en voor het provinciaal aandeelhouderschap van RNH?

In paragraaf 5.1 constateerden we drie voorkeursmodellen om het beheer te organiseren. Deze voorkeursmodellen dienen verder uitgewerkt te worden, aangezien ook sub-varianten denkbaar zijn. Alle drie deze modellen hebben verregaande consequenties voor RNH en haar medewerkers. Omdat verdere uitwerking nodig is, bestaat onzekerheid over de precieze consequenties. Daarom dat – welk model ook gekozen wordt – een zorgvuldig proces van uitwerking belangrijk is. Als de provincie tot dergelijke keuzes overgaat gelden de afspraken die in de Nota Verbonden Partijen (2014) staan als het gaat over het zorgvuldig omgaan met de belangen van deze verbonden partij en haar medewerkers. Daarbij voorzien wij globaal de volgende consequenties per model: •

Indien gekozen wordt voor het insourcen van alle taken RNH door de Provincie en het opheffen van RNH als NV (model 3), bestaat RNH niet langer als zelfstandige organisatie. Het Provinciaal aandeelhouderschap houdt op te bestaan. In dit model worden alle taken overgeheveld naar de Provincie.

•

Indien gekozen wordt voor het insourcen of anders organiseren van het bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen bij de Provincie of bij de schappen zelf, terwijl beheer en uitvoering ondergebracht blijft bij RNH (model 4), zal de RNH-organisatie krimpen. Dit scenario brengt onzekerheid voor de RNH-organisatie met zich mee: zij zal (deels) moeten reorganiseren en de organisatie opnieuw moeten vormgeven omtrent een kleiner takenpakket.

•

Indien gekozen wordt van verkoop van RNH en daarbij het overhevelen van alle taken naar een derde partij (model 5), houdt het Provinciaal aandeelhouderschap op te bestaan. In dit model worden alle taken overgeheveld naar een derde partij. In overeenstemming met deze derde partij worden afspraken gemaakt met betrekking tot het overnemen van personeel. Ander beheerpartijen hebben expliciet aangegeven bij eventuele overname van de beheertaken ook interesse te hebben in de overname van mensen en expertise van RNH.