Bijlage 1 Rapport 'Verkenning naar uitvoering beheertaken van de recreatieschappen in Noord-Holland

2021/20935

Verkenning naar uitvoering beheertaken van de recreatieschappen in de provincie Noord-Holland Eindrapportage

Common Eye, 2 februari 2019

Dit rapport is in opdracht van de provincie Noord-Holland opgesteld door: Bart Krol, Reinanke Haagsma, Tijs Heunks, Nora Chikar

2021/20935

Management samenvatting In de voorliggende verkenning naar de organisatie van beheer in de recreatieschappen, constateren wij op basis van deskresearch en interviews met schapbestuurders, beheerorganisaties en buurtprovincies dat er aanhoudende knelpunten zijn in de beheerstructuur die vragen om een oplossing. Zowel voor de manier waarop governance van beheer vormgegeven is, alsmede een aantal aspecten in de context van de beheerstructuur. Met betrekking tot de huidige beheerstructuur zijn er een drietal centrale uitdagingen.

1) Het feit dat RNH zowel beheer als bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen leidt tot rolonduidelijkheid (“Wie is hier nu opdrachtgever”) en vragen met betrekking tot de efficiëntie van RNH (“Het zijn geen bestuursadviseurs”) Dit is onwenselijk. 2) De huidige situatie waarin de Provincie zowel mede-opdrachtgever is en tevens sterk verbonden aan opdrachtnemer RNH, aangezien zij enig aandeelhouder is van RNH. Dit levert de Provincie een dubbele pet problematiek op. In feite verstrekt zij namelijk als mede-schapbestuurder opdrachten aan een dochteronderneming. 3) Grondeigendom en beheer is momenteel in verschillende handen, concrete afspraken en goede onderlinge professionele verstandhoudingen ontbreken, dit leidt tot gedoe en staat projectontwikkeling regelmatig in de weg. Er zijn ook drie uitdagingen die niet direct de beheerstructuur betreffen, terwijl ze wel grote invloed hebben op de kwaliteit van recreatie in de provincie Noord-Holland.

1) Recreatie is een provinciale kerntaak. Dit wordt niet door alle partijen zo ervaren, al geeft de provincie aan dit wel expliciet te hebben gecommuniceerd in interviews met betrokkenen. Daarom dient dit (opnieuw) bevestigd te worden. Gemeentebestuurders geven aan de betrokkenheid van de Provincie essentieel te vinden, maar bezien in een enkele gevallen de voorliggende verkenning als een teken van dat de Provincie zich zou willen terugtrekken uit het recreatiedomein. Dit is onterecht. 2) Gemeentebestuurders zijn veelal onbekend met de huidige inrichting van de governance in recreatieschappen en de beheer-relatie tussen RNH NV en de provincie als enig aandeelhouder (onderzoekers zijn regelmatig verzocht deze toe te lichten). We constateren dat het vergroten van de bekendheid met de huidige governance-situatie en de dilemma’s die dit met zich meebrengt, voorwaardelijk is om duurzame verandering te bewerkstellingen. 3) Het overgrote deel van de schapbestuurders geeft aan behoefte te hebben aan een gedeelde en betekenisvolle ambitie op de toekomst van recreatie en natuur in de recreatieschappen. Momenteel blijven gesprekken, ook in schapvergaderingen, vaak beperkt tot casuïstiek en operationele problematiek. Een brede visie helpt bij het stellen van kaders en effectiever inrichten van het bestuurlijk gesprek.

Continueren van de huidige situatie is ongewenst: het is tijd voor verandering

Zoals in paragraaf 2.3 beschreven is er de afgelopen 10 jaar veel aandacht geweest, middels verscheidene onderzoeken en discussies, voor een aantal voortdurende knelpunten zoals deze ook in voorliggende verkenning zijn geïdentificeerd. In antwoord hierop is intensief gepoogd, met name door de Provincie, om hierin verandering aan te brengen. Tot op heden is dit beperkt gelukt. Het uitblijven van een besluit om al dan niet doortastende aanpassingen te doen in structuren zorgt voor aanhoudende onduidelijkheid en draagt bij aan de ervaren bestuurlijke drukte. We constateren dat het tijd is voor duidelijkheid en een serieuze ingreep waarbij recht wordt gedaan aan relevante maatschappelijke ontwikkelingen, en de belangen van alle betrokken partners. Qua timing leent het zich bij uitstek om hier op korte termijn mee aan de slag te gaan. De huidige raamovereenkomst tussen RNH en de schappen loopt tot 1 januari 2021. Dit stelt de schappen in de gelegenheid de komende periode een nieuwe structuur uit te denken en op te zetten, en hiermee tot duurzame aanpassingen te komen. Vijf aanbevelingen met betrekking tot het vervolgproces

In het laatste hoofdstuk delen wij vijf aanbevelingen. In het kort: 1) Start met het formuleren van een gedeelde ambitie op recreatiebeleid in de schappen in de context van natuur, economie en andere relevante beleidsdomeinen en werk de drie geïdentificeerde voorkeursmodellen verder uit. Kom hiermee op korte termijn tot de keuze voor een nieuw beheermodel. 2) Toets het finale model aan een zestal criteria. Onder meer: onderscheid tussen beheer & advies, onderscheid tussen opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, en het duidelijk beleggen van de provinciale kerntaak op recreatie. 3) Geef verandering vorm in een participatief proces met alle schapbestuurders. 4) overweeg bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen (tijdelijk) anders te organiseren, zodat de bestaande rolonduidelijkheid bij RNH opgelost wordt en de kwaliteit van ondersteuning op korte termijn verbeterd kan worden. 5) Vul bestaande afspraken met Staatsbosbeheer omtrent erfpacht aan, met als doel in de komende jaren ondernemerschap te stimuleren.

P a g i n a 2 | 43

2021/20935

Leeswijzer

Allereerst leest u in hoofdstuk 1 meer over de onderzoeksopzet en gebruikte methodologie. In hoofdstuk 2 delen wij feitelijkheden op basis van de (beknopte) deskresearch. In hoofdstuk 3 structureren we de bevindingen uit de gesprekken aan de hand van vijf invalshoeken: ambitie, belangen, cultuur, organisatie en proces. In hoofdstuk 4 brengen wij onze bevindingen in perspectief. We zoeken verklaringen voor ontwikkelingen en keuzes en geven onze interpretatie bij de in de interviews gemaakte opmerkingen. In hoofdstuk 5 beantwoorden wij de vooraf gestelde vragen. We bouwen voort op de analyse en zijn daarmee in dit hoofdstuk concluderend. Naast de beantwoording van de vragen delen wij ook aanvullende conclusies en aanbevelingen met betrekking tot het vervolg.

P a g i n a 3 | 43

2021/20935

Inhoud Management samenvatting .............................................................................................................................................................. 2 1.

2.

3.

4.

5.

Opzet ........................................................................................................................................................................................ 6 1.1

Aanleiding voor de verkenning ..................................................................................................................................... 6

1.2

Vragen van het verkennend onderzoek ....................................................................................................................... 6

1.3

Gebruikte methodologie ............................................................................................................................................... 7

1.4

Gesprekspartners .......................................................................................................................................................... 8

1.5

Vertrouwelijkheid .......................................................................................................................................................... 8

1.6

Semigestructureerde interviews .................................................................................................................................. 9

1.7

Deskresearch van relevante documenten .................................................................................................................... 9

Bevindingen op basis van desk research ............................................................................................................................... 10 2.1

Tijdslijn ontstaan en ontwikkeling schappen en RNH ................................................................................................ 10

2.2

Beknopte schets van de huidige beheerstructuur en RNH ........................................................................................ 11

2.3

Overzicht voorgaande onderzoeken en initiatieven tot vernieuwing ....................................................................... 12

2.4

Evaluatie RNH uitgevoerd door Berenschot ............................................................................................................... 14

2.5

Verkiezingsprogramma’s 2019-2023 .......................................................................................................................... 14

2.6

Beschrijving van ontwikkelingen in naburige provincies............................................................................................ 16

Bevindingen op basis van de interviews ................................................................................................................................ 17 3.1

Een gedeelde ambitie en visie .................................................................................................................................... 17

3.2

Belangen ...................................................................................................................................................................... 18

3.3

Onderlinge relaties ...................................................................................................................................................... 20

3.4

Organisatie & structuur .............................................................................................................................................. 21

3.5

Een betekenisgevend proces ...................................................................................................................................... 24

Analyse van de bevindingen .................................................................................................................................................. 25 4.1

Een gedeelde ambitie ontbreekt en is hard nodig ..................................................................................................... 25

4.2

Thema: Lange termijn relaties & tegengestelde belangen ........................................................................................ 25

4.3

Thema: Opdrachtgever- & opdrachtnemer ............................................................................................................... 26

4.4

Thema: Advisering & uitvoering ................................................................................................................................. 26

4.5

Thema: Invloed & bijdrage.......................................................................................................................................... 27

4.6

Thema: Grondeigendom en projectontwikkeling ...................................................................................................... 28

4.7

Thema: Bestuurlijke drukte en het behoud van verworvenheden ............................................................................ 28

Conclusies en beantwoording onderzoeksvragen ................................................................................................................ 30 5.1

Onderzoeksvraag 1: Governance-modellen beheer recreatieschappen ................................................................... 30

5.2

Onderzoeksvraag 2: Beheerorganisaties die in aanmerking komen ......................................................................... 33

5.3

Onderzoeksvraag 3: Ervaringen in de provincies Zuid-Holland en Utrecht ............................................................... 34

5.4

Onderzoeksvraag 4: Gevolgen voor de huidige beheerorganisatie RNH .................................................................. 35 P a g i n a 4 | 43

2021/20935

5.5

Aanvullende conclusies en aanbevelingen voor het vervolg ..................................................................................... 35

5.5.1

Continueren van de huidige beheerstructuur is ongewenst: drie uitdagingen die vragen om een oplossing.... 36

5.5.2

Drie uitdagingen die vragen om een oplossing en die betrekking hebben op de context van de beheerstructuur 36

5.5.3

Continueren van de huidige situatie is ongewenst: het is tijd voor verandering ................................................. 37

5.5.4

Vijf aanbevelingen met betrekking tot het vervolgproces .................................................................................... 37

Bijlage 1. Vormgeven van een gezamenlijk veranderproces ......................................................................................................... 39 Bijlage 2. Gesprekspartners ............................................................................................................................................................ 40

P a g i n a 5 | 43

2021/20935

1. Opzet 1.1 Aanleiding voor de verkenning In de provincie Noord-Holland worden sinds 2003 de beheertaken van de recreatieschappen uitgevoerd door Recreatie NoordHolland N.V. (RNH). De provincie is volledig en enig aandeelhouder van deze N.V. Daarnaast neemt de provincie nog samen met een flink aantal gemeenten deel aan vijf recreatieschappen; Spaarnwoude, Twiske-Waterland, Groengebied-Amstelland, RAUM (Alkmaarder en Uitgeestermeer) en Plassenschap Loosdrecht. Het beheer van al deze schappen wordt gedaan door RNH, behalve die van het Plassenschap Loosdrecht. Er bestaat in Nederland al enige tijd discussie over de organisatie en het beheer van recreatieterreinen. In verschillende provincies worden daar ook verschillende oplossingen voor gevonden. In Noord-Holland is deze discussie ook gevoerd, maar in deze coalitieperiode is afgesproken dat er alleen over de modernisering van de recreatieschappen zal worden nagedacht. Zo zijn er aanpassingen geweest in de bestuurlijke rol van de provincie bij enkele recreatieschappen, is er nagedacht over de balans tussen natuur en recreatie in de recreatiegebieden en is er een evaluatie door Berenschot geweest van RNH.

Nu is het besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, gelet op het aflopen van de huidige raamovereenkomsten tussen de recreatieschappen en RNH per 1 januari 2021 en de uitgevoerde evaluatie door Berenschot, om een verkenning uit te voeren naar de uitvoering van de beheertaken van de recreatieschappen. Meer specifiek wilt u verkennen welke beheerorganisaties in aanmerking zouden kunnen komen om het beheer in de recreatieschappen uit te voeren en hoe mogelijke dienstverleningsafspraken zoals beheerkwaliteit en de voorwaarden dan zouden luiden. Daarbij vraagt u ons naast RNH en Staatsbosbeheer, als bloot eigenaar van de gronden in de recreatieschappen, ook andere mogelijke beheerorganisaties in de verkenning mee te nemen.

1.2 Vragen van het verkennend onderzoek In het besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland van 17 juli 2018 en in de daarbij behorende brief aan Provinciale Staten geeft GS aan een onderzoek te willen doen naar de beheertaken van de recreatieschappen. In dit besluit zijn een viertal vragen gesteld. Deze vragen vormen de kern van dit onderzoek en zijn daartoe in alle gesprekken aan bod gekomen: 1.

Welke governance-modellen zijn denkbaar om het beheer in de recreatieschappen uit te voeren en wat zijn de vooren nadelen van deze verschillende modellen?

2.

Welke beheerorganisaties zouden in aanmerking kunnen komen om het beheer in de recreatieschappen uit te voeren en hoe zouden de mogelijke dienstverleningsafspraken (o.a. beheerkwaliteit en de voorwaarden) van verschillende beheerorganisaties luiden?

3.

Hoe zijn de ervaringen in de provincies Zuid-Holland en Utrecht, waarbij recent wijzigingen zijn aangebracht in respectievelijk de uitvoering van de groenbeheertaken (die in Zuid-Holland tot recent nog in het provinciaal ambtelijk apparaat waren ondergebracht) en de organisatie van de recreatieschappen?

4.

Wat zijn de gevolgen van de verschillende mogelijkheden voor het huidige personeel van RNH, voor RNH als organisatie en voor het provinciaal aandeelhouderschap van RNH?

U heeft ons verzocht om ook navenante (samenwerkings-)vraagstukken in beeld te brengen zoals die tijdens de gesprekken naar voren komen, ten einde de invulling van recreatie en natuur in Noord-Holland verder te versterken.

P a g i n a 6 | 43

2021/20935

1.3 Gebruikte methodologie De hoofdvragen voor dit onderzoek behandelen een zeer specifiek onderdeel van het beheer van recreatie. In een Benen Op Tafel (BOT) bijeenkomst van de commissies Economie, Energie en Bestuur (EEB) en Natuur, Landbouw, Water, en Milieu (NLWM) op 15 oktober jongsleden is door Provinciale Staten met betrekking tot deze verkenning verzocht de governance van beheer in haar context te beschouwen. Dit betekent dat we bij dit onderzoek verzocht zijn niet alleen te kijken naar de governance van de Provincie in relatie tot de naamloze vennootschap RNH, maar ook aandacht te hebben voor de bestuurlijke en maatschappelijke context hiervan. Daarbij is expliciet genoemd: de invulling van het opdrachtgeverschap, de structuur van de recreatieschappen geregeld bij de Wet Gemeenschappelijke Regelingen en de ervaren bestuurlijke drukte. Het onderzoek heeft dus plaatsgevonden op basis van de interviews en de deskresearch. Het is dus expliciet geen onderzoek naar het functioneren van RNH. Daar zijn er al meerdere van geweest. Er heeft ook geen due diligence onderzoek bij RNH plaatsgevonden.

Mede op basis van dit verzoek vanuit Provinciale Staten en het verzoek van onze directe opdrachtgevers om relevante en urgente thema’s in kaart te brengen zoals die tijdens de gesprekken naar voren komen, hebben we besloten onderzoek te doen aan de hand van een meervoudig perspectief op samenwerken. Het methodologisch kader dat dit meervoudig perspectief borgt en die wij daarom voor deze verkenning hebben ingezet, vindt zijn oorsprong in de samenwerkingsliteratuur (onze collega's Wilfrid Opheij en Edwin Kaats, 'Leren samenwerken tussen organisaties', winnaar Managementboek van het jaar 2013).

Figuur 1. Model voor samenwerkingsonderzoeken Tijdens de verkenning werkten wij voortdurend vanuit het perspectief van de vijf condities, die wij hierna kort toelichten. In het hoofdstuk ‘bevindingen op basis van de interviews’ ziet u dat inzichten zijn geordend op basis van deze vijf condities.

P a g i n a 7 | 43

2021/20935

Gedeelde ambitie

Mensen gaan pas samenwerken wanneer zij geloven dat de samenwerking betekenisvol is en ook echt meerwaarde heeft voor de eigen organisatie en zichzelf. In de gedeelde ambitie moet iedere coalitiepartner zich herkennen. Het goede gesprek hierover met elkaar voeren is van wezenlijk belang. Recht doen aan belangen

Iedereen heeft belangen, het gaat erom recht te doen aan die belangen. Als dat niet gebeurt, gaan mensen en partijen dwarsliggen, haken ze af of werken ze elkaar tegen. Het is de kunst om met respect voor elkaars belangen te komen tot oplossingen die in ieders belang zijn. Er zijn drie soorten belangen: individuele belangen, organisatiebelangen en collectieve belangen. Relaties

De samenwerking is een samenspel van mensen die al dan niet iets willen. Persoonlijke verhoudingen en relaties spelen daarbij altijd een rol en zijn net zo belangrijk als inhoudelijke argumenten. Het is mensenwerk; daarbij is altijd sprake van sociaalpsychologische processen en groepsdynamiek. Dé cultuur overstijgt het individuele, maar tegelijkertijd neemt iedereen in een samenwerking zichzelf mee. Professioneel organiseren

Iedere samenwerking moet je goed en professioneel organiseren, zodat de gezamenlijke ambitie ook gehaald kan worden. Daarvoor zijn voorbeelden, archetypen, overwegingen en oplossingen beschikbaar. Een passende organisatievorm sluit een-opeen aan op de gezamenlijke ambitie, is helder en overzichtelijk voor alle betrokkenen en is zo licht mogelijk georganiseerd. Betekenisgevend proces

Een belangrijke vraag waar je altijd mee te maken hebt, is: Hoe pak je het aan? Een betekenisgevend proces geeft antwoord op de volgende vragen: Hoe kunnen we de goede dingen op het goede moment doen? Is iedereen betrokken en weet iedereen waar we staan? Hoe komen we op een goede manier in gesprek en tot overeenstemming? Welke rol heeft eenieder daarbij en wie heeft de leiding?

1.4 Gesprekspartners U heeft ons gevraagd in gesprek te gaan met: •

Betrokkenen van de Provincie Noord-Holland: inclusief de gedeputeerden, ambtenaren, Provinciale Staten en directeur Beleid.

•

Betrokkenen vanuit de gemeenten: de wethouders die tevens zijn aangesteld als schapbestuurders, burgemeesters en ambtenaren.

•

Betrokkenen vanuit RNH: in elk geval de directeur en de Raad van Commissarissen.

•

Andere uitvoerende beheerorganisaties in Noord-Holland en mogelijk ook daarbuiten: omdat zij mogelijk de beheertaken van RNH (deels) kunnen borgen, dan wel waardevolle inzichten kunnen delen ten behoeve van deze verkenning.

•

Betrokkenen van aangrenzende provincies Utrecht en Zuid-Holland: in elk geval de portefeuillehouder recreatie en ambtenaren, omdat ook daar vergelijkbare vraagstukken spelen en hun oplossingsrichtingen ook voor Noord-Holland relevant kunnen zijn.

In de bijlage van dit rapport vindt u een gedetailleerde lijst met geïnterviewden.

1.5 Vertrouwelijkheid De interviews zijn vertrouwelijk en omwille van de zorgvuldigheid van het onderzoek zijn de interviews zo veel mogelijk door twee personen afgenomen. Een belangrijke voorwaarde voor de interviews was dat gesprekspartners vrij kunnen spreken en dat uitspraken niet direct terug te leiden zijn naar individuele personen. Er zijn daarom geen gespreksverslagen gemaakt van de gesprekken, wel is thematische verslaglegging gedaan. Middels regelmatig samenvatten is getoetst of de geïnterviewde goed is begrepen. P a g i n a 8 | 43

2021/20935

1.6 Semigestructureerde interviews Omwille van het beantwoorden van de vier hoofdvragen en tevens de mogelijkheid te bieden om lopende issues en relevante thema’s te bespreken is gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst welke met de opdrachtgever is afgestemd. Op verzoek zijn de hoofdvragen vooraf met de geïnterviewde gedeeld. Ieder interview kende dezelfde opzet. Na een korte kennismaking werd de reden van de verkenning toegelicht en is bovenstaande procedure aangaande de vertrouwelijkheid en de verslaglegging besproken. Daarna zijn aan de geïnterviewden dezelfde hoofdvragen voorgelegd die afhankelijk van het perspectief van de geïnterviewden een specifieke insteek kreeg.

1.7 Deskresearch van relevante documenten De interviews vormen het hart van deze verkenning. In aanvulling daarop zijn onder andere de volgende documenten geraadpleegd om een uitgebreider beeld te krijgen bij de coalitie (op alfabetische volgorde): •

Bestuurlijke vernieuwing in het Metropolitane landschap, 8 januari 2015, KokxDeVoogd

•

Coalitieakkoord Noord-Holland, 2015 – 2019

•

De verschillende Gemeenschappelijke Regelingen en raamovereenkomsten met betrekking tot de Noord-Hollandse recreatieschappen en RNH

•

Evaluatie RNH, 5 februari 2018, Berenschot

•

Nota Verbonden Partijen 2014

•

Verbeterplan RNH, 25 juni 2018, Directeur RNH

•

Verkiezingsprogramma’s 2019-2023 (of vorige periode indien nog niet beschikbaar)

•

Websites en meest recente jaarrekeningen van de recreatieschappen (geraadpleegd tussen september en november 2018)

•

Websites van beheerorganisaties die onderdeel uitmaken van deze verkenning (geraadpleegd tussen september en november 2018) en het meest recente jaarverslag van RNH

In de bevindingen zal naar deze documenten nu en dan verwezen worden, zonder dat de nadruk op de documenten ligt.

P a g i n a 9 | 43

2021/20935

2. Bevindingen op basis van deskresearch In dit bevindingen hoofdstuk geven wij allereerst een aantal feitelijkheden weer zoals wij die in de deskresearch zijn tegengekomen. We zijn met onderstaande punten geenszins compleet, de interviews vormen immers het hart van deze verkenning. Wel helpen onderstaande punten bij het schetsen van de context waarin deze verkenning plaatsvindt.

2.1 Tijdslijn ontstaan en ontwikkeling schappen en RNH Om voorliggende verkenning in de bredere context te plaatsen, schetsen we in onderstaande visualisatie kort het ontstaan en de ontwikkelingen van de schappen en RNH. Dit geeft geenszins een sluitend beeld, maar duidt kort wat de oorsprong is van de huidige werkwijze. Het huidige recreatiebeleid kent zijn oorsprong in de jaren '50 en '60 van de twintigste eeuw. Dit tijdperk kenmerkte zich door toenemende vrije tijd, snelle verstedelijking en actief overheidsingrijpen. Het Rijk speelde een grote rol door te investeren in de aanleg van gebieden en het instellen van recreatieschappen voor het beheer ervan voor intensieve recreatie. De oorsprong van de recreatieschappen in de provincie Noord-Holland is gelegen in het Rijksbufferzonebeleid uit de jaren '80 van de twintigste eeuw. Als onderdeel van dit beleid zijn er nu verschillende recreatiegebieden in de Metropool Regio Amsterdam (MRA) ontwikkeld. Waren de recreatieschappen aanvankelijk vooral bezig met ontwikkeling en beheer van de eigen gebieden, later is de samenwerking gezocht in het beheer van de gebieden door de oprichting van Recreatie Noord-Holland N.V. in 2004. Deze organisatie voert in opdracht van de recreatieschappen de beheerwerkzaamheden uit. Naast deelnemer in de recreatieschappen is de provincie ook enig aandeelhouder in Recreatie Noord-Holland N.V.

Figuur 1: Ontstaan en ontwikkelingen schappen en RNH

P a g i n a 10 | 43

2021/20935

2.2 Beknopte schets van de huidige beheerstructuur en RNH Veel wederkerige afhankelijkheden

Zoals gevisualiseerd in Figuur 2 wordt de huidige beheerstructuur gekenmerkt door een grote diversiteit aan verbindingen tussen verschillende partijen. Bij deze verbindingen is sprake van verschillende en wederkerige afhankelijkheden. Zo kan een grond bezittende partij de verdiencapaciteit van haar grond alleen vergroten als het schapbestuur in het betreffende recreatiegebied ondernemers toestaat nieuwe ondernemingen te ontplooien. Daarnaast geldt dat ondernemers sneller bereid zijn investeringen te doen, bijvoorbeeld in vastgoed, wanneer een grond bezittende partij lange termijn zekerheid biedt met betrekking tot de erfpacht. Hierdoor is het voor een ondernemer aannemelijker dat de investering terugverdiend kan worden. Vanuit verschillende invalshoeken zijn soortgelijke wederkerige afhankelijkheden te benoemen. De opdrachtgever- en opdrachtnemersrelatie

Mogelijk de voornaamste verbinding in de huidige beheerstructuur is de opdrachtgevers-, opdrachtnemersrelatie. Een dergelijke relatie kent verschillende kenmerken, onder meer: prijsafspraken, hiërarchische verhoudingen, resultaatverplichtingen en uitvoeringsverplichtingen. Met het verzelfstandigen van RNH is gekozen voor het opstellen van een raamovereenkomst. Als voorbeeld hieronder het artikel ‘Uit te voeren werkzaamheden’ uit de raamovereenkomst van RNH met het Recreatieschap Spaarnwoude: 1. RNH voert voor opdrachtgever alle werkzaamheden uit c.q. laat alle werkzaamheden uitvoeren verband houdend met het beheer, onderhoud, toezicht (waaronder begrepen het toezicht door buitengewoon opsporingsambtenaren) en exploitatie alsmede met de planontwikkeling, de beleidsvoorbereiding/bestuursondersteuning en het financieel beheer, waaronder het opstellen van de begroting en de jaarrekening. 2. De werkzaamheden worden alleen uitgevoerd indien en voor zover daar een vastgestelde begroting van opdrachtgever of een specifiek besluit van het algemeen of dagelijks bestuur van opdrachtgever of een door beide partijen ondertekende aanvullende overeenkomst aan ten grondslag ligt. 3. De op te dragen werkzaamheden worden door opdrachtgever exclusief ondergebracht bij RNH.

In de raamovereenkomsten is geregeld dat de beheerorganisatie RNH in opdracht van het schapbestuur een uitvoeringsverplichting heeft. Deze uitvoeringsverplichting beperkt zich echter niet tot het uitvoeren van beheerwerkzaamheden als opdrachtnemer, maar richt zich ook op het ontwikkelen van plannen, het voorbereiden van beleid en het ondersteunen van bestuurlijke besluitvorming en financieel beheer. Voor dit onderzoek hebben we onderzocht hoe RNH in haar publieke verantwoording onderscheid maakt tussen het deel van de organisatie dat gericht is op bestuursadviserende taken en welk deel op beheerwerkzaamheden. In 2017 had RNH NV een jaaromzet van ongeveer 7,5 miljoen euro en er werkten in dat jaar 87 medewerkers (78 fte). We beschouwen bestuursadvisering als alle werkzaamheden op het gebied van advisering aan schapsbestuurders, ondersteuning van de schapsvergaderingen en aanverwante overleggen, projecten op het gebied van inrichting en (gebieds)ontwikkeling en werkzaamheden in het kader van financiën, planning en control. Betrokkenen bij RNH en bestuurders in de schappen hebben aangegeven dat hun rol op het gebied van bestuurlijke advisering en ondersteuning groot is.

In publieke documenten (zoals jaarverslagen van de recreatieschappen en RNH NV is terug te vinden dat lasten worden onderverdeeld in: Gebiedsbeheer, Toezicht, Financiën, Bestuursadvisering, Secretariaat, Communicatie en Inrichting & Ontwikkeling. Feitelijk dus in primair proces, ondersteuning en overige overhead. In de huidige raamovereenkomst zijn geen resultaat of prijsafspraken opgenomen. Dit onderzoek beperkt zich tot publieke documentatie en interviews, er heeft dus geen due diligence plaatsgevonden. Ook is RNH niet gevraagd dit in deze fase verder te specificeren.

P a g i n a 11 | 43

2021/20935

Figuur 2: visualisatie van opdrachtgever, -nemer structuur

2.3 Overzicht voorgaande onderzoeken en initiatieven tot vernieuwing Om een beeld te schetsen van de bestuurlijke en politieke context omtrent recreatiebeleid, beheerstructuur en bestuur door de schappen is in kaart gebracht welke onderzoeken sinds het bestaan van de zelfstandige organisatie RNH NV (2004) hebben plaatsgevonden. In Figuur 3 staat een opsomming met beknopte beschrijvingen. In paragraaf 2.4 beschrijven we tevens kort de belangrijkste uitkomsten van het meest recente onderzoek uitgevoerd door Berenschot. Uit onderstaand overzicht ontstaat het beeld dat het afgelopen decennia meermalen met partijen is gesproken over knelpunten met betrekking tot een gezamenlijke overkoepelende visie, bestuurlijke slagkracht, financiële gezondheid, scheiden van beheer en beleid, kwaliteit van beheer, en het al dan niet aanpassen van gemeenschappelijke regelingen. Uit onderstaand overzicht ontstaat ook het beeld dat ondanks concrete adviezen, enkel minimale aanpassingen in met name de bestuurlijke context zijn gemaakt.

Bij de 7e Noordvleugelconferentie in 2007 werd geconstateerd dat het landschap als opgave binnen de MRA ontbrak. Geconstateerd wordt dat het groene gebied van groot belang is voor het welzijn van de bewoners en een vestigingsfactor van betekenis.

In 2012 is de bestuurlijke Denktank Metropolitane Landschap door de Provincie Noord-Holland opgericht. Deze Denktank heeft zich gebogen over het vraagstuk van de bestuurlijke vernieuwing van het Metropolitane Landschap.

In 2013 is door de provincie het document ‘Kracht van het landschap 2013’ vastgesteld en werd duidelijk dat ook de wijze van besturen een opgave is.

Medio 2013 verschijnt in opdracht van de Denktank het eerste rapport 'Besturen binnen het Metropolitane Landschap' van het bureau KokxDeVoogd. Dit rapport maakt inzichtelijk welke bestuurlijk-juridische samenwerkingsmodellen mogelijk zijn voor het Metropolitane Landschap. Deze inzichten leiden niet tot bestuurlijke vervolgstappen of besluiten aangaande de beheerstructuur.

P a g i n a 12 | 43

2021/20935

In 2014 is in opdracht van de Denktank de politiek-bestuurlijke meningsvorming onderzocht over de bestuurlijke organisatie van het Metropolitane Landschap. Vastgelegd in het overdrachtsdocument ‘Omdat het ons veel waard is’. Daarbij werd o.a. een gebrek aan eigenaarschap geconstateerd. Meer samenhang en sturing zouden moeten komen vanuit het strategisch beleidsniveau (MRA-niveau). Beheer en beleidsvorming moet worden gescheiden. De Denktank concludeert dat een aanpassing van de gemeenschappelijke regelingen nodig is.

In oktober 2014 vindt een bijeenkomst plaats tussen gedeputeerde Bond en Provinciale Staten met als onderwerp: ‘op weg naar recreatieschappen nieuwe stijl’. Gedeputeerde zegt toe vóór de Statenverkiezingen in 2015 enkele modellen voor de bestuurlijke organisatie van de recreatieschappen in de MRA te presenteren.

Als vervolg op het eerdere rapport ‘Besturen binnen het Metropolitane landschap’ en de bovengenoemde toezegging van gedeputeerde Bond, verschijnt in opdracht van de Provincie januari 2015 het rapport ‘Bestuurlijke vernieuwing in het Metropolitane Landschap’. In dit rapport wordt de voorbereiding gedaan van een scheiding van beleid en beheer bij de recreatieschappen. Het rapport presenteert drie modellen voor de bestuurlijke organisatie van de recreatieschappen in de MRA: een model waarbij de provincie sturend zal optreden (het executieve model); een coöperatieve samenwerking waarin ook private partijen kunnen worden betrokken (het federatieve model); en opschaling naar een koepel schap (het participatieve model). In het rapport wordt geadviseerd te kiezen voor het executieve model.

Op 20 januari 2015 besluiten Gedeputeerde Staten het executieve bestuursmodel nader te onderzoeken op de uitvoerbaarheid, draagvlak en financiële en juridische consequenties en hiertoe in gesprek te gaan met deelnemende gemeenten die participeren in de recreatieschappen en andere belanghebbenden.

De provincie organiseert n.a.v. het rapport ‘Bestuurlijke vernieuwing in het Metropolitane Landschap’ een informatiebijeenkomst voor de gemeentebesturen. Daarbij zijn de drie verschillende besturingsmodellen en het besluit van Gedeputeerde Staten nader toegelicht. Dit leidt tot discussie met de deelnemende gemeenten en na de verkiezingen van Provinciale Staten wordt in het coalitieakkoord opgenomen dat de provincie niet uit de schappen stapt en doorgaat met de modernisering van de recreatieschappen. Gedeputeerde Staten zet het nader verkennen van het executieve bestuursmodel niet voort.

In 2015 worden de verantwoordelijkheid voor de recreatieschappen (waaronder het mede-opdrachtgeverschap aan RNH) en de provinciale aandeelhoudersrol t.a.v. RNH conform de Kadernota verbonden partijen gescheiden. De gedeputeerde, J. Bond wordt alleen verantwoordelijk voor de provinciale aandeelhoudersrol en gedeputeerde T. Talsma (vanaf december 2016 gedeputeerde A. Tekin) voor de recreatieschappen, waaronder het medeopdrachtgeverschap aan RNH.

In 2016 start de provincie pilots om wezenlijke kenmerken en waarden (WKW) binnen NNN-gebieden in kaart te brengen. Sinds 2000 maken de recreatieschappen onderdeel uit van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) en het daarbij behorende beschermingsregime. Ondanks dat de gebieden zijn aangelegd als recreatiegebieden heeft dit beschermingsregime consequenties voor de ontwikkelmogelijkheden.

Begin 2017 starten de lokale rekenkamer-(commissie)s van de participanten van het recreatieschap Spaarnwoude en Randstedelijke rekenkamercommissie een gezamenlijk onderzoek naar het recreatieschap Spaarnwoude. Focus: financiële reserves, kwaliteit van onderhoud, de (financiële) relatie tussen het recreatieschap en RNH, bestuurlijke slagkracht.

Eind 2017 is door het adviesbureau Berenschot een evaluatie naar het functioneren van RNH uitgevoerd (zoals afgesproken in de raamovereenkomst tussen de schapbesturen en RNH).

Januari 2019 is in een vergadering van de Provinciale Staten artikel 19 van de Provinciale Verordening aangepast en daarmee is een beschrijving van de Wezenlijke Kenmerken en Waarden van het Natuur Netwerk Nederland toegevoegd aan de Provinciale Verordening. Figuur 3: Overzicht onderzoeken en initiatieven tot vernieuwing

P a g i n a 13 | 43

2021/20935

2.4 Evaluatie RNH uitgevoerd door Berenschot Zoals uit Figuur 1 blijkt, volgt voorliggende verkenning relatief kort op de evaluatie naar het functioneren van RNH uitgevoerd door Berenschot (2017). Om die reden is het relevant een korte weergave van deze evaluatie, inclusief de reactie van RNH op deze evaluatie, in dit rapport op te nemen. De evaluatie van Berenschot heeft, zoals zijzelf aangeeft, het karakter van een quick scan, met als doel het formuleren van verbeterpunten voor RNH voor de komende drie jaar. Daarbij omschrijven zij: “momenteel loopt een traject om de governance van het beheer van de Noord-Hollandse recreatiegebieden en de rol daarin van de recreatieschappen en RNH opnieuw te beschouwen en mogelijk anders vorm te geven. Deze context is weliswaar relevant voor de Quick Scan, maar de Quick Scan richt zich hier niet op. De Quick Scan is nadrukkelijke gericht op de verbeterpunten voor de komende drie jaar, waarbij we de huidige governance constellatie als gegeven beschouwen”. In die zin is voorliggende verkenning naar de beheerstructuur, waarbij nadrukkelijk ook ruimte geboden wordt om deze in de bredere governance en maatschappelijke context te bezien, een belangrijke aanvulling op het Berenschot rapport. De evaluatie heeft zowel voor RNH als de recreatieschappen verbeterpunten opgeleverd waaraan de organisatie momenteel werkt.

De verbeterpunten richten zich op de volgende onderwerpen: •

Opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie tussen de recreatieschappen en RNH;

•

Kwaliteit van de bestuurlijke advisering van RNH aan de schappen, inclusief politieke sensitiviteit;

•

Kwaliteit van de financiële verantwoording door RNH;

•

Kwaliteit van projectmanagement, inclusief omgevingsbewustzijn.

In haar verbeterplan (d.d. 25 juni 2018) geeft RNH aan de conclusies en aanbevelingen aan het rapport volledig te omarmen. De conclusies sluiten, aldus RNH, aan op de analyse van RNH zelf (d.d. juni 2017). Verder geeft RNH aan: “ten tijde van het uitkomen van het rapport waren op alle punten verbetertrajecten ingezet”.

2.5 Verkiezingsprogramma’s 2019-2023 In het kader van deze verkenning hebben we de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen voor de aankomende provinciale verkiezingen bestudeerd op het onderwerp recreatie/recreatieschappen. In onderstaand figuur staat een (zeer) beknopte weergave van teksten uit deze programma’s. Indien nieuwe verkiezingsprogramma’s nog niet beschikbaar zijn, zijn oude verkiezingsprogramma’s en/of websites geraadpleegd. VVD:

Goede exploitatie is essentieel om recreatiegebieden betaalbaar te houden. Hierdoor kunnen ze hun onderhoud beter financieren. Om een gezonde exploitatie mogelijk te maken, is het goed om meer economische ontwikkelingen toe te staan. Daarom is de VVD voorstander van het behouden van de mogelijkheid om evenementen in de recreatiegebieden te organiseren en ondernemerschap waar mogelijk de ruimte te geven. D66:

D66 wil af van de dubbele rol van de provincie bij recreatieschappen. Enerzijds stuurt de provincie vanuit wetgeving en beleid, anderzijds draagt men medeverantwoordelijkheid voor besluitvorming en financiering van de recreatie- en natuurtaken van de schappen. Dat voelt regelmatig ongemakkelijk. De bij een recreatieschap participerende gemeenten zouden de primaire verantwoordelijkheid voor deze taken moeten krijgen in deze gebieden, zoals in West-Friesland al heel lang gebruikelijk is. De provincie treedt uit de gemeenschappelijke regelingen. De provincie realiseert met de huidige en achterblijvende participanten de financiële en organisatorische randvoorwaarden om goed te kunnen functioneren. Een goede analyse van de (optimalisatie van de) governance, aanwezige beschikbare verdiencapaciteit, natuur- en recreatiewaarden ligt hieraan ten grondslag. PvdA:

Wij zoeken met onze recreatieschappen naar een goede balans tussen recreatie en de bescherming van de flora en fauna. (…) Dit gaan wij doen: De recreatieschappen maken duidelijke activiteitenplannen waarbij de natuurwaarden niet in het gedrang komen. Wij stimuleren betere samenwerking tussen recreatieschappen, de P a g i n a 14 | 43

2021/20935

gemeenten en de Provincie. Dat helpt om efficiënt te werken en vermindert de ‘bestuurlijke drukte’. Gebruikers worden actief betrokken bij de inrichting en het beheer van de recreatiegebieden. Wij kiezen voor kwaliteit in plaats van kwantiteit. Het beschikbare geld besteden we vooral aan het verbeteren van de biodiversiteit in onze bestaande natuurgebieden en recreatieschappen. Niet meer, maar vooral beter! PVV:

Geen uitingen over recreatieschappen aangetroffen. SP:

De bouw van een groot aantal nieuwe woningen zorgt voor een extra druk op de bestaande natuurgebieden. Het aanleggen van nieuwe natuur- en recreatiegebieden nabij de rand van het stedelijk gebied zorgt voor spreiding van de drukte en een aantrekkelijke woonomgeving. (…) De beheerkosten van recreatiegebieden worden volledig betaald door de provincie – dat maakt het gemakkelijker om (commerciële) activiteiten die de natuur schade doen te beperken of te weren. Bij het toestaan van deze activiteiten is het belang van de natuur leidend. CDA:

De provincie Noord-Holland is partner in verschillende recreatieschappen. Het CDA steunt de ontwikkeling dat de recreatieschappen worden aangemoedigd zelfvoorzienend te worden. Daar hoort ook meer ontwikkelingsruimte bij. (…)Wat het CDA betreft staan de grenzen van het NNN in principe vast. Deze kunnen alleen worden verplaatst met behoud van het oppervlak (ruilen). Het beheer van NNN hoeft niet per se te worden gedaan door natuurorganisaties, maar kan ook worden uitbesteed aan agrarische ondernemers. Groen Links:

In samenwerking met gemeenten streeft de provincie ernaar om het open en groene karakter van recreatiegebieden te behouden. Grootschalige horeca, hotels, en recreatiewoningen zijn daarom niet wenselijk. (…) De provincie beschermt waardevolle provinciale landschappen door ze als zodanig aan te merken en stelt geld beschikbaar om de kwaliteit van deze gebieden te vergroten en zo het unieke karakter van de groene omgeving van Noord-Holland te behouden. Partij voor de Dieren (website):

Wij streven ernaar de provincie te houden aan de voltooiing van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) in 2027. (Nb. Wij hebben geen directe communicatie over de recreatieschappen op de website gevonden). 50PLUS (programma 2015 – 2019):

50PLUS vindt dat de bezuinigingen bij sport, recreatie en cultuur de kwaliteit van het bestaan te sterk hebben aangetast. Opnieuw werden ouderen en zwakkeren daarvan vooral de dupe. Daarom bepleit 50PLUS NoordHolland extra inspanningen om opgelopen achterstanden in te lopen. ChristenUnie-SGP:

In de regio Amsterdam is de grens van het aantal toeristen bereikt. De provincie stopt daarom met activiteiten die gericht zijn op het binnenhalen van nieuwe toeristen naar Amsterdam. Wel blijft zijn zich inspannen om toeristen die Amsterdam bezoeken meer te spreiden over andere regio’s. Ouderenpartij N-H:

Geen uitingen over recreatieschappen aangetroffen. Figuur 4: Overzicht verkiezingsprogramma's (en websites)

P a g i n a 15 | 43

2021/20935

2.6 Beschrijving van ontwikkelingen in naburige provincies Ontwikkelingen in de Provincie Zuid-Holland

Tot 1 januari 2017 was beheerorganisatie Groenservice Zuid-Holland een eigen provinciale dienst. In de periode 2011-2015 is besloten tot verzelfstandiging van deze dienst. Er heeft een uitgebreide zoektocht plaatsgevonden, om uiteindelijk in het coalitieakkoord van 2015 te komen tot de afspraak niet langer te verzelfstandigen, maar bij een derde partij onder te brengen. Op 24 september 2015 is een intentieverklaring getekend met Staatsbosbeheer betreffende de overname van Groenservice Zuid-Holland. Dit impliceerde tevens nieuw perspectief voor de medewerkers van Groenservice Zuid-Holland, aangezien zij grotendeels bij Staatsbosbeheer in dienst zijn genomen. Op 25 mei 2016 is er een definitief akkoord en vanaf 1 januari 2017 worden alle werkzaamheden van Groenservice Zuid-Holland door Staatsbosbeheer uitgevoerd. Vanaf datzelfde moment treden de ruim 100 medewerkers van Groenservice Zuid-Holland in dienst van Staatsbosbeheer. De provincie Zuid-Holland geeft met deze aanpassingen uitvoering aan haar intentie om meer op hoofdlijnen te sturen en niet meer betrokken te zijn bij de operationele beheertaken. De Provincie blijft in eerste instantie evenveel betalen, mits de gemeenten dit ook doen. Vanaf 2022 zal de Provincie haar bijdrage verlagen naar in elk geval 70% van de oorspronkelijke bijdragen.

De Provincie treedt verder uit de schappen en kiest bewust voor een langjarige subsidierelatie. Ontwikkelingen in de Provincie Utrecht

De Provincie Utrecht werkt sinds een aantal jaar aan het omvormen van de recreatieschappen naar een organisatie die past bij de huidige tijd en die beter aansluit bij de mogelijkheden van het bedrijfsleven (zodat beheer minder afhankelijk wordt van overheidsfinanciering). De Provincie voorziet voor haarzelf een veranderende rol, waarbij de provinciale bijdrage doelmatiger wordt ingezet, innovatief ondernemerschap wordt gestimuleerd en minder provinciale bemoeienis plaatsvindt met uitvoering en beheer. De Provincie Utrecht kende in het verleden vier schappen en heeft er nu nog twee. Recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Kromme Rijn en Vallei en recreatieschap Vinkeveense Plassen zijn in de afgelopen jaren opgeheven. De in de Provincie Utrecht en gedeeltelijk Noord-Holland werkzame recreatieschappen: Recreatieschap Stichtse Groenlanden (inclusief Programma Vinkeveense Plassen) en Plassenschap Loosdrecht en omstreken bestaan nog. Deze recreatieschappen en de provincie Utrecht hebben samen een gemeenschappelijke regeling gesloten om alle uitvoeringstaken gezamenlijk door Recreatie MiddenNederland uit te laten voeren. Daarnaast is het Routebureau Utrecht ondergebracht bij Recreatie Midden-Nederland. Recreatie Midden-Nederland kent sinds 1 juli 2016 een nieuwe rechtsvorm; de bedrijfsvoeringorganisatie.

Deze samenwerkingsvorm is bedoeld voor samenwerking tussen overheden in ondersteunende processen en uitvoerende taken. Alleen de dagelijkse besturen van de recreatieschappen en gedeputeerde staten van de provincie Utrecht zijn deelnemer aan Recreatie Midden-Nederland. Het bestuur van Recreatie Midden-Nederland bestaat per 1 juli 2016 uit één lid van het dagelijks bestuur van ieder recreatieschap en één gedeputeerde van de provincie Utrecht. Bij het besluit tot omvorming naar een bedrijfsvoeringorganisatie hebben de deelnemers aan Recreatie Midden-Nederland vastgelegd dat, onder een aantal voorwaarden, Recreatie Midden-Nederland ook incidenteel opdrachten mag uitvoeren voor organisaties die geen deelnemer zijn. In januari 2018 is het Routebureau Utrecht opgericht. Het Routebureau functioneert als het centrale aanspreekpunt voor routegebonden recreatie en is bruggenbouwer tussen routebeheerders, marketingorganisaties, routeontwikkelaars, gemeenten, provincie en organisaties die van doen hebben met recreatieve routes en routenetwerken.

P a g i n a 16 | 43

2021/20935

3. Bevindingen op basis van de interviews In dit hoofdstuk krijgt u inzicht in de interviews die zijn afgenomen. We structureren de antwoorden in dit hoofdstuk langs vijf onderwerpen: de ambitie, de belangen, de onderlinge relaties, de organisatie en structuur, en het samenwerkingsproces (zie voor uitleg ook over gebruikte methodologie, hoofdstuk 1.3). De bevindingen in dit hoofdstuk geven slechts weer wat door de geïnterviewden is verteld, hierbij geven wij als onderzoekers niet onze eigen mening weer. We illustreren de bevindingen met geanonimiseerde quotes uit de interviews.

3.1 Een gedeelde ambitie en visie •

•

•

Alle gesprekspartners geven aan dat een breed gedragen visie op de toekomst van recreatie in de provincie Noord-Holland nodig is en dat deze nu onvoldoende bekend is.

o

Alle gesprekspartners benoemen dat de druk op de recreatiegebieden de komende jaren flink zal toenemen en dat dit noopt tot een stevige visie en aanpak. ‘‘De enorme verstedelijking van Amsterdam en de toename van het toerisme gaat in de komende jaren veel vragen om afstemming en roepen om een toekomstvisie en flexibiliteit’’.

o

Het overgrote deel van de gemeentebestuurders ziet een belangrijke rol voor de provincie Noord-Holland weggelegd in het voeren van regie op het ontwikkelen van een gedeelde visie op recreatie en natuur.

o

Vanuit naburige provincies wordt beschreven dat een “gezamenlijk klusgevoel” enorm helpt bij het organiseren van daadkracht. Ook heeft dit positieve invloed op eventueel ongenoegen wanneer het aankomt op ongelijke bedragen en gelijke stemverhoudingen. “We staan samen aan de lat voor de kwaliteit van natuur en recreatie, dát gevoel heb je nodig”.

Ambities met betrekking tot de kwaliteit van beheer in recreatiegebieden en opvattingen over de gewenste vorm van het accommoderen van de groeiende vraag naar recreatie, lopen sterk uiteen.

o

Een meerderheid van de partijen pleit voor meer extensieve recreatie, een minderheid voor meer intensieve vormen.

o

Veel bestuurders van kleinere gemeenten geven expliciet aan het belangrijk te vinden om meer mogelijkheden te zoeken om lokale economie – in de vorm van detailhandel en horeca – te stimuleren.

o

Een groot deel van de schapbestuurders is tevreden met het huidige niveau van beheer en onderhoud in de recreatieschappen, een klein deel van de schapbestuurders pleit voor innovatie en vernieuwing op het gebied van beheer.

o

Het overgrote deel van de schapbestuurders geeft blijk van de ambitie te willen zoeken naar nieuwe verdienmodellen en meer ruimte te bieden aan ondernemers. Anderen zien vooral mogelijkheden om het beheer meer kostenefficiënt in te richten. Een enkele gemeentebestuurder ziet het verhogen van de eigen schapbijdrage als een gewenste situatie.

o

Een enkele beheerorganisatie geeft aan dat recreatie en financiële middelen die beschikbaar worden gesteld onevenredig verdeeld zijn. “De duinen krijgen driekwart van de mensen maar niet van al het geld”.

o

Een enkele gemeentebestuurder geeft aan dat ze graag beheertaken zou willen benutten om meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te krijgen.

Alle gesprekspartners geven aan dat samenhang tussen een visie op natuur en een visie op recreatie essentieel is, maar dat deze nu onvoldoende is uitgewerkt. Beelden over hoe natuur en recreatie zich tot elkaar zouden moeten verhouden lopen uiteen.

o

Zeker beheerorganisaties kennen ieder hun eigen focus wat betreft natuur en recreatie. Een deel van de beheerorganisaties legt nadruk op het beschermen van de natuur, een deel van de beheerorganisaties legt P a g i n a 17 | 43

2021/20935

nadruk op recreëren, een deel geeft aan recreatie te willen maximaliseren, zolang dit niet ten koste gaat van de natuur. “Het in stand houden of borgen van het één mag niet ten koste gaan van het ander”.

•

•

o

Vanuit RNH wordt de nadruk gelegd op het verhogen van de recreatievoorzieningen, zonder de natuur te schaden. Tegelijkertijd geeft RNH aan geen eigen agenda te volgen, maar juist de agenda van het bestuur en de verschillende wensen van gemeenten zo goed mogelijk te bedienen. “Als ze morgen zeggen: hier moeten huizen gebouwd worden, doen we dat. Andere partijen voeren veelal een natuuragenda en doen dit niet.”

o

Vanuit Natuurmonumenten wordt het belang aangegeven om onderscheid te maken tussen natuur en recreatieterreinen. “Zeker als het gaat over bescherming. Je zou de meest intensieve recreatieterreinen uit het NNN kunnen halen.”

o

Een aantal beheerorganisaties en gemeentebestuurders geeft aan het behoud van de natuurgebieden zoals beschreven in de NNN in stand te willen houden en het belangrijk te vinden dat de kwaliteit en het volume van de beschreven gebieden op niveau blijft. Zij zouden niet willen dat het niveau van bescherming omlaaggaat.

Een overgroot deel van de gemeentebestuurders spreekt van een aantal omissies in de huidige praktijk. Zij noemen hierbij met name: een toegankelijk aanspreekpunt voor burgers en ondernemers, goede ondersteuning bij projectontwikkeling en structurele samenwerkingsafspraken op het gebied van grondeigendom en erfpacht.

o

Een meerderheid van de gemeentebestuurders vindt het problematisch dat nu onduidelijk is waar je als ondernemer of burger met een ondernemingsplan naartoe moet. Er is zogezegd geen loket: “Het is voor ondernemers en burgers nu onduidelijk waar je, je vergunning krijgt, zeker omdat RNH zich opstelt als zijnde het schap. RNH functioneert als loket, terwijl je burgers bij je eigen gemeente wilt hebben.” En “De ondersteuning op het punt van projectontwikkeling is momenteel niet belegd, dit is een groot gemis voor doorlooptijd van projecten.”

o

Verschillende gemeentebestuurders, de Provincie en RNH benadrukken de uitdagingen op het gebied van grondeigendom. “Het grootste obstakelpunt is dat ondernemerschap wordt belemmerd. Partijen gaan niet investeren in vastgoed als er onzekerheid is over het construct van de erfpacht.” De naam van Staatsbosbeheer als ‘erfpachter’ valt hierbij regelmatig.

De ervaren urgentie tot verandering van de beheerstructuur en de schappenstructuur loopt bij gesprekspartners sterk uiteen.

o

Over alternatieven van de relatie van de provincie met RNH (beheerstructuur) hebben gemeentebestuurders weinig beelden. Veel bestuurders geven hierbij aan: ‘’hoe is dit eigenlijk nu precies geregeld?’’

o

Wijziging van de schappenstructuur heeft bij gemeentebestuurders geen grote urgentie. “Verandering van governance van recreatieschappen staat bij mij niet hoog op de politieke agenda.” Wel benadrukt een groot deel van de gemeentebestuurders dat ze risico’s zien bij het veranderen van de schappenstructuur. En “Het overleg in schappen is misschien rommelig en weinig strategisch, maar ga alsjeblieft niet te veel rommelen aan de schappenstructuur. Er is een aannemelijk risico op verlies van verworvenheden. Ik vergader liever wat vaker dan dat de provincie met haar geld en kennis zich terugtrekt uit de schappen.”

o

De provincie ervaart grote bestuurlijke drukte en beperkte mogelijkheden om te sturen op de uitvoering van haar beleid. Ze heeft op verschillende momenten met behulp van besluiten en onderzoeken gepoogd die situatie te verbeteren. Tot op heden is dat nog niet gelukt. De provincie zoekt graag naar verbeteringen in zowel de beheerstructuur als in de schappenstructuur. In paragraaf 3.4 worden deze bevindingen verder toegelicht.

o

RNH geeft aan met een reeds ingezet verbeterplan van Berenschot onder de arm, graag op dezelfde voet door te willen. Terwijl Staatsbosbeheer te kennen heeft gegeven graag de taak van RNH op beheer en advisering over te willen nemen.

3.2 Belangen •

Het merendeel van de gemeentebestuurders vindt het van belang dat het beheer “gewoon goed gebeurt”. Wie het doet vinden zij minder belangrijk.

o

De gemeentebestuurders zijn overwegend gematigd positief over de huidige kwaliteit van uitvoering door RNH.

P a g i n a 18 | 43

2021/20935

•

•

•

o

Het merendeel van de gemeentebestuurders ziet geen directe aanleiding de wijze waarop het beheer nu ingericht is (de aandeelhoudersrelatie van de provincie met RNH NV) te wijzigen.

o

Tegelijkertijd geeft een meerderheid van de gemeentebestuurders aan geen sterke loyaliteit richting RNH te ervaren. “Het maakt mij niet zo uit bij welke partij het beheer wordt gelegd, zolang het maar op een goede wijze wordt uitgevoerd”.

Alle gemeentebestuurders vinden betrokkenheid van de provincie Noord-Holland bij recreatiebeleid essentieel. Dit belang is volgens gemeenten momenteel geborgd met de structuur van de recreatieschappen.

o

Vanuit alle gemeenten wordt aangegeven dat de betrokkenheid van de Provincie van groot belang is. ‘’Een Provincie op afstand zorgt voor meer vertraging en gedoe’’. Dit wordt beredeneerd vanuit zowel financieel perspectief: “de komende jaren moet er nog flink geld bij om te kunnen innoveren”. Als vanuit inhoudelijk perspectief: “bij de Provincie is de kennis, kunde, en draagkracht in huis om in gezamenlijkheid een visie te helpen ontwikkelen”.

o

De Provincie geeft aan er belang bij te hebben om betrokken te zijn en te blijven bij de recreatiegebieden. De Provincie beschouwt recreatie als een kerntaak en heeft ook geen intentie zich inhoudelijk of financieel van dit terrein terug te willen trekken. “We willen weten wat er speelt, meepraten, meewerken en rechtstreeks in gesprek zijn met collega schapbestuurders.”

o

Ongeveer een kwart van de gemeentebestuurders noemt specifiek het belang van betrokkenheid van de gemeente Amsterdam. “Amsterdammer recreëren steeds vaker in de provincie”. En: “Toeristen combineren steeds vaker een bezoek aan de stad met een bezoek aan de polder, het is belangrijk dat zij daarom ook hun steentje bijdragen aan het onderhoud en de ontwikkeling van de gebieden”.

Het is voor gemeente- en provinciebestuurders belangrijk hun rol als opdrachtgever in het schapbestuur goed uit te kunnen voeren, hiervan zeggen alle partijen dat dit beter ingericht zou moeten worden.

o

Een groot deel van de gemeentebestuurders vindt bestuursadvies en secretariële ondersteuning van de schappen door RNH matig. “RNH is niet in control. Met name in financiële stukken en strategische vraagstukken zitten veel fouten”. Ook geven enkele bestuurders aan: ‘’stukken komen vaak laat binnen dit maakt het moeilijk om goede afstemming met eigen ambtenaren te hebben.’’

o

Verschillende bestuurders geven aan dat het door de huidige opdrachtgevers-opdrachtnemersverhoudingen lastig is om RNH op hun rol als uitvoerder aan te spreken. “RNH bezit alle informatie, voor het uitoefenen van mijn controletaak ben ik afhankelijk van de informatie die RNH mij en mijn collega’s aanlevert.”

Zowel RNH als Staatsbosbeheer geven aan – bij het aflopen van het huidige raamcontract – het beheer in de schappen uit te willen voeren. Ook Leisurelands heeft interesse. Andere beheerorganisaties geven aan niet in aanmerking te willen komen voor het volledig of ten dele overnemen van beheertaken in de recreatieschappen.

o

Vanuit Staatsbosbeheer wordt daarbij aangegeven dat ze van verschillende gebieden grondeigenaar zijn, en graag het beheer van deze en andere gronden zouden willen uitvoeren. “Dit zou het een stuk efficiënter maker, want dan hoeven we de uitvoering niet aan onderaannemers uit te besteden, wij kunnen het namelijk zelf.” Ook geven zij aan: “Expertise te hebben om recreatiebeheer innovatiever te doen door onze landelijke expertise”. Een uitbreiding van taken betekent een groei in omzet voor Staatsbosbeheer. Dit is in het belang van de continuïteit van haar organisatie. Over Staatsbosbeheer als geschikte partij voor het beheer van recreatiegebieden bestaan uiteenlopende beelden bij gemeentebestuurders, zie hiervoor paragraaf 3.3 over onderlinge relaties.

o

Leisurelands geeft aan belangstelling te hebben het beheer van de recreatieterreinen in Noord-Holland over te nemen. Geen van de gemeentebestuurders noemt Leisurelands als mogelijkheid.

o

Vanuit RNH en een enkele gemeentebestuurder wordt het belang onderstreept om als organisatie verder te ontwikkelen. “Er zijn op basis van het Berenschot rapport belangrijke veranderingen in gang gezet”. Zo wordt gesproken over meer ondernemerschap bij de medewerkers en het verbeteren van de geldstromen. Een deel van de gemeentebestuurders stelt dat verandering tijd nodig heeft: “Die tijd gun ik ze wel”. Echter een ander deel van de gemeentebestuurders gelooft niet dat RNH de stap kan maken die nodig is.

P a g i n a 19 | 43

2021/20935

3.3 Onderlinge relaties •

Bijna alle gesprekspartners geven aan dat de kwaliteit van het onderlinge gesprek te laag is en dat gesprekken over recreatiegebieden – anders dan de technische aspecten van beheer – zeer minimaal plaatsvindt.

o

•

•

•

Veel gemeentebestuurders en de provincie geven aan gefrustreerd te zijn over de manier waarop ze met elkaar in gesprek zijn: “Het bestuurlijke gesprek in het schap gaat veelal over het schilderen van bruggetjes en het vervangen van bankjes. Het gaat weinig over de toekomst en strategische uitdagingen. Geef uitvoering meer mandaat, en maak technische vraagstukken minder bestuurlijk. “Doordat het weinig over visie gaat sturen we veel te veel op details.”

Een groot deel van de gesprekspartners typeert de relatie tussen RNH en de Provincie als moeizaam.