Bijlage 2 - Rapport ESBL - Toetsing Gemeentelijke VerduurzaamheidsRegeling (GVR) d.d. 150122

De gemeente heeft behoefte aan een solide wettelijke basis voor toepassing van deze regeling, om zo min mogelijk risico te lopen; De gemeente heeft behoefte aan een zo eenvoudig mogelijk toe te passen instrument met zo min mogelijk juridische onzekerheid: een wettelijke regeling kan in die behoefte voorzien; De gemeente heeft behoefte aan een wettelijke basis waarin kaders (denk aan: kwaliteitsnormen, waarborgen voor de woningeigenaar, eventueel regels voor het bepalen welke kosten precies mogen worden verhaald) worden gesteld voor verduurzamingsregelingen die met baatbelasting worden bekostigd; Als de wet duidelijke kaders en normen stelt voor toepassing van een verduurzamingsregeling, krijgen ook andere aanbieders de gelegenheid een dergelijk instrument te ontwikkelen en aan te bieden aan de gemeente. Dit bevordert de keuzemogelijkheid voor gemeenten en kan de verduurzaming van de gebouwde omgeving versnellen, zodat eerder aan de klimaatdoelen kan worden voldaan.

Argumenten voor woningeigenaren voor een wettelijke regeling ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

➢

➢ ➢

De regeling ontzorgt woningeigenaren in de vorm van inspectie en calculatie van de energieprestatie en het kiezen van de juiste verduurzamingsmaatregelen om energieneutraal hun woning te verduurzamen. De eerste ervaringen met de uitvoering van de GVR in Wijk bij Duurstede zijn positief. Er is brede tevredenheid onder de woningeigenaren van wie de woningen inmiddels zijn verduurzaamd, zo blijkt uit een eerste evaluatie. De regeling borgt een zorgvuldige calculatie van de energieprestaties en de business case. Garantie op energieprestatie geeft zekerheid aan woningeigenaar en voorkomt dat de woonlasten na verduurzaming stijgen. Woningeigenaren hoeven geen persoonlijke lening aan te gaan. De periode waarin woningeigenaren nog in de woning willen blijven wonen, speelt geen rol bij de beslissing om te verduurzamen. De betalingsverplichting rust immers op de woning en niet op de persoon van de woningeigenaar. Hierdoor kan de energietransitie van woningen in de tijd over meerdere woningeigenaren worden gespreid. Bij aanpassing van de wet kunnen de door DWP ontwikkelde kwaliteitseisen en waarborgen voor woningeigenaren ook wettelijk worden vastgelegd, zodat voor de woningeigenaar op voorhand duidelijk is waar een verduurzamingsregeling met heffing van baatbelasting aan moet voldoen.

Dit dient de rechtszekerheid; Vastlegging van de voorwaarden voor heffing en bijkomende normen en waarborgen voor toepassing van de verduurzamingsregeling biedt de woningeigenaar betere rechtsbescherming; Toegang tot de fiscale rechter is eenvoudiger en goedkoper dan toegang tot de burgerlijke rechter, zodat het wettelijk vormgeven van de verduurzamingsregeling als een fiscaal bekostigingsinstrument voordelen biedt voor de woningeigenaar.

59

7.5

Aanpassing van wet- en regelgeving

7.5.1

Ruimte voor wettelijke innovatie met baatbelasting op korte termijn en permanente zelfstandige wettelijke regeling op langere termijn

Onze fiscaal-juridische analyse leidt tot de conclusie dat aanvullende wetgeving nodig is om fiscaal-juridische risico’s bij de inzet van baatbelasting binnen de GVR weg te nemen. Zoals hiervoor in onderdeel 7.4 door ons beargumenteerd, is op basis van dit onderzoek voldoende aanleiding en reden om daarvoor wettelijk ruimte te scheppen. Wij doen de aanbeveling aan de wetgever om op korte termijn toepassing van de huidige baatbelasting binnen de GVR wettelijk te borgen. Wij kunnen ons voorstellen dat een formeel wetgevingstraject ruime tijd in beslag neemt. Om geen kostbare tijd – en de klimaatdoelstelling om de CO₂-uitstoot van woningen terug te dringen – te verliezen, zou eerst tijdelijk wettelijke innovatieruimte gecreëerd kunnen worden. Indien de evaluatie van de ervaringen met de GVR gedurende een tevoren vastgestelde periode positief uitvalt, kan een zelfstandige wettelijke regeling voor het gemeentelijk faciliteren van woningverduurzaming worden ingevoerd. Wij zien op basis van ons onderzoek een zelfstandige wettelijke regeling als de beste oplossing voor de lange termijn. In een zelfstandige, permanente wettelijke regeling kunnen zowel de gewenste bevoegdheden, rechtswaarborgen en kwaliteitseisen alsmede de gewenste doelmatigheid voor het op grotere schaal toepassen van een dergelijk instrument tegen elkaar worden afgewogen door de wetgever.

7.5.2

Wettelijke innovatieregeling met baatbelasting op korte termijn

7.5.2.1 Het creëren van innovatieruimte met gemeentelijke belastingen Voor een tijdelijke wettelijke innovatieregeling zou de route van een Algemene maatregel van Bestuur (AmvB) gevolgd kunnen worden. Voordeel van een AMvB is dat deze zonder medewerking van de Staten-Generaal kan worden vastgesteld, waardoor deze dus eenvoudiger en sneller kan worden ingevoerd. Op deze wijze zou de GVR op korte termijn fiscaal-juridisch kunnen worden geborgd. Wel moet voor een AMvB door de regering advies worden gevraagd aan de Raad van State. Na vaststelling vindt publicatie plaats in het Staatsblad. Voor het nemen van een AMvB tot aanpassing van de baatbelasting in het kader van de GVR bestaat mogelijk een kapstokbepaling in artikel 229c van de Gemeentewet. Deze bepaling is bedoeld voor het stellen van nadere regels inzake lokale belastingheffing. Maar er zou ook gedacht kunnen worden aan innovatie op basis van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). Deze wet biedt de mogelijkheid bijzondere wettelijke voorzieningen te treffen voor een versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten en projecten op het gebied van duurzaamheid, die anders niet op die korte termijn tot stand zouden komen.

Was de Chw oorspronkelijk met name bedoeld voor herstel uit de economische crisis, zo heeft deze in de loop der jaren een breder doel gekregen, waaronder versnelling van de woningbouw, innovatie en de verduurzaming van het energiegebruik.77 Met name die laatste doelstelling – verduurzaming van het energiegebruik – zou voor het creëren van innovatieruimte voor de GVR een goede basis zijn. Maar ook aan de andere doelstellingen wordt naar ons idee voldaan: de GVR draagt bij aan innovatieve ontwikkeling van een [nog niet bestaand] passend bekostigingsinstrument voor gemeenten en woningeigenaren en voor het terugdringen van de warmtevraag in de wijken door de verduurzaming van woningen. Ook draagt de innovatieruimte bij aan economische ontwikkeling, doordat de verduurzamingsactiviteiten in opdracht van DWP door marktpartijen wordt uitgevoerd. Voor lokale belastingen is de Chw eerder gebruikt om innovatieruimte te creëren. Wij noemen als voorbeeld de afvalinzameling in de wijk 9 straatjes in Amsterdam (zie kader).

Afwijking definitie huishoudelijk afval in wijk 9 straatjes Amsterdam In de wijk ‘9 straatjes’ in Amsterdam zijn diverse winkels en andere ondernemingen gevestigd. Deze laten hun bedrijfsafval door diverse vuilnisverwerkers ophalen, met als gevolg dat er elke dag van de week wel een vuilniswagen door de wijk rijdt. Om de verkeersstromen en uitstoot van uitlaatgassen te beperken wilde de gemeente Amsterdam dat het ophalen van afval wordt beperkt tot 1 ronde per week. Hiertoe is gebruik gemaakt van art. 2.4 van de Crisis- en herstelwet. In deze wijk wordt, in afwijking van de definitie in art. 1.1 Wet milieubeheer, onder huishoudelijke afvalstoffen mede verstaan bedrijfsafvalstoffen. Zo wordt de gemeente verplicht het bedrijfsafval op te halen als ware dit huishoudelijke afval. De bedrijven kunnen hun afval niet meer door een andere verwerker laten ophalen. De kosten die de gemeente maakt voor het ophalen van het bedrijfsafval worden verhaald middels de afvalstoffenheffing als bedoeld in art. 15.33 Wet milieubeheer.

77 Zie bijv. de (aangenomen) voorstellen tot wijziging van de Chw, Kamerstukken II 2017-2018, 35 013.

60

De Chw en vooral ook Bijlage I en Bijlage II bij de Cwh illustreren dat de wetgever in het kader van die wet allesbehalve terughoudend is als het gaat om het bij AMvB bieden van innovatieruimte aan gemeenten via tijdelijke afwijkingen van formele wetgeving.

7.5.2.2 Tekstvoorstel voor een wettelijke innovatieregeling Inleiding Aanwijzing 2.41, eerste lid een aanwijzing voor de wetgever bij de vormgeving van experimenteerregelingen. Afwijking van een hogere regeling in gedelegeerde wetgeving (AMvB) is slechts mogelijk wanneer dit wordt beperkt in tijd en bereik. Doel en functie moeten duidelijk worden omschreven en het bereik moet worden afgebakend: bijvoorbeeld territoriaal of naar bepaalde groepen personen of instellingen. Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage levert aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Op basis van de ervaringen met het experiment kan worden besloten over wijziging van de wet.78 Verder zal in de toelichting bij de experimenteerregeling moeten worden aangegeven wanneer en hoe evaluatie van de regeling plaatsvindt.79 Op welke wijze en in hoeverre er ruimte wordt gegeven aan de toepassing van baatbelasting binnen de GVR is onderwerp van overleg met zowel betrokken gemeenten, DWP en het Ministerie van BZK. Dit zal afhangen van doel en functie van het experiment. Hierna volgt een aanzet voor de tekst van innovatieregeling in de vorm van een AMvB. Daarbij is als uitgangspunt gehanteerd het verschaffen van een voldoende wettelijke basis voor de heffing en inning van baatbelasting ten behoeve van woningverduurzaming.

Desgewenst kunnen daar ook niet-fiscale bepalingen aan worden toegevoegd. Daarvoor wordt verwezen naar onderdeel 7.5.3. Proeve van een

Besluit tijdelijke innovatie baatbelasting voor woningverduurzaming Besluit van [datum], houdende tijdelijke nadere regels voor innovatieve experimenten met de heffing en inning van baatbelasting als bedoeld in artikel 222 Gemeentewet ten behoeve van het terugdringen van de warmte- en energievraag binnen woonwijken en daartoe de bekostiging van de verduurzaming van particuliere woningen (Besluit tijdelijke innovatie baatbelasting voor woningverduurzaming) Artikel 1. Aanwijzing gemeenten 1. 2.

Onze Minister kan op verzoek van het betreffende college een gemeente aanwijzen, waarin de gemeenteraad bij wijze van experiment, gedurende een periode van [aantal jaar] na inwerkingtreding van dit besluit, verordeningen baatbelasting kan invoeren met toepassing van de in dit besluit geregelde afwijkingen van art. 222 Gemeentewet. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de toepassing van de bevoegdheid bedoeld in het eerste lid.

Artikel 2. Verzoek gemeenten Het verzoek, bedoeld in artikel 1, wordt schriftelijk gedaan en bevat: a. een aanduiding van het gedeelte of de gedeelten van de gemeente waarin het experiment zal plaatsvinden; b. het aantal onroerende zaken dat de gemeente in het experiment zal betrekken. Artikel 3. Afwijking van art. 222 Gemeentewet 1.

In aanvulling op en in afwijking van artikel 222, eerste lid, eerste volzin, van de Gemeentewet kan ter zake van een onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dient en waarin of waaraan door of met medewerking van het gemeentebestuur voorzieningen worden aangebracht ter verduurzaming van die onroerende zaak, van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden verhaald.

78 Aldus de toelichting bij Aanwijzing 2.41 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 79 Aanwijzing 2.42 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

61

2.

3. 4. 5.

Onder voorzieningen ter verduurzaming als bedoeld in het eerste lid wordt in ieder geval verstaan vloer-, bodem,gevel-, spouwmuur,- of dakisolatie, isolatieglas en zonnepanelen. Bij ministeriële regeling kan hieraan nadere invulling worden gegeven en kunnen nadere regels worden gesteld; In afwijking van artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet wordt door of vanwege de gemeenteraad een tarief vastgesteld per onroerende zaak. Het tarief bedraagt ten hoogste het bedrag van de als gevolg van de getroffen voorzieningen berekende besparing op de energielasten over de looptijd van maximaal 30 jaar. In afwijking van artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet wordt, voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, een overeenkomst gesloten door of namens het gemeentebestuur met degenen die van de onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak, waarin is opgenomen: a. een omschrijving van de in of aan de onroerende zaak te treffen voorzieningen; b. de totale aan de te treffen voorzieningen verbonden lasten; c. een berekening van de energiebesparing, als bedoeld in het vierde lid, die het gevolg is van de in of aan de onroerende zaak te treffen voorzieningen; d.

een bepaling dat degenen die het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak instemmen met het aanbrengen van de voorzieningen en met het verhalen van de aan de voorzieningen verbonden lasten middels baatbelasting.

Artikel 4. Einde van het experiment 1. 2.

Dit besluit vervalt met ingang van [datum]. Onverminderd het eerste lid en onverminderd artikel 1, eerste lid en met inachtneming van de bepalingen van dit besluit kunnen gemeenten na [datum uit eerste lid] een op basis van dit besluit ingevoerde baatbelasting blijven heffen, indien vóór [datum uit eerste lid] baatbelasting in geheven werd tussen [datum start experiment] en [datum eerste lid].

Artikelsgewijze toelichting Artikel 1. Aanwijzing gemeenten Eerste lid Het eerste lid bepaalt allereerst de beperking in tijd van het experiment. Zie ook artikel 4 waar het einde van het experiment is geregeld. Wij hebben ervoor gekozen om de Minister van Binnenlandse Zaken te laten beslissen of een gemeente wordt toegestaan deel te nemen aan het experiment. Het college van b en w dient daartoe een verzoek in bij de Minister. Hierdoor kan de omvang van het experiment in de loop van de tijd worden uitgebreid. Uiteraard is ook een alternatieve regeling mogelijk waarbij in het besluit vooraf de gemeenten worden genoemd die deel mogen nemen aan het experiment. Ook een andere afbakening van het experiment is denkbaar, bijvoorbeeld in de vorm van een maximaal aantal woningen dat met deze regeling mag worden verduurzaamd per jaar of gedurende de experimentenperiode. Een en ander zal in overleg met het Ministerie van BZK kunnen worden afgestemd en afhankelijk zijn van de doelstelling van het experiment. Tweede lid In een Ministeriële regeling kunnen procedureregels worden opgenomen waaraan het verzoek van het college van b en w moet voldoen en waar dit verzoek kan worden ingediend. Artikel 2.

Verzoek gemeenten Het verzoek om deel te nemen aan het experiment bevat een aanduiding van het gebied of de gebieden waarin het terugdringen van de warmte- en energievraag van woonwijken en de daarvoor benodigde woningverduurzaming door de gemeente zal worden gefaciliteerd. Dit kan eventueel worden aangevuld met een motivatie waarom juist dit of deze gedeelte(n) zijn gekozen. Daarnaast moet worden aangegeven om hoeveel woningen het in potentie gaat. Wellicht kan deze bepaling nog worden aangevuld met een verplichting om jaarlijks te rapporteren aan de minister hoeveel woningen in de desbetreffende gebieden daadwerkelijk zijn verduurzaamd. Artikel 3. Afwijking van art. 222 Gemeentewet Eerste lid In deze bepaling wordt afgeweken van de het eerste lid van art. 222 Gemeentewet. De afwijkingen betreffen de beperking tot woningen, van het type voorzieningen. Verder wordt dit experiment tot natuurlijke personen beperkt. Het gaat om de

62

ontwikkeling van een instrument voor grondgebonden particuliere woningen. Baatbelasting kan niet worden geheven voor de verduurzaming van corporatiewoningen of woningen in gestapelde bouw. Tweede lid In deze bepalingen worden de voorzieningen omschreven die onder dit experiment kunnen worden getroffen in en aan woningen ter verduurzaming ervan. Het betreft zogenoemde spijtvrije aanpassingen van de woning waarmee enerzijds de warmte- en energievraag van de woning afneemt en anderzijds deels in de eigen energie kan worden voorzien middels het opwekken van elektriciteit met zonnepanelen. In een ministeriele regeling kunnen de voorzieningen nader worden gepreciseerd of aangepast in de loop van de tijd. Derde lid Het tarief dat in de belastingverordening wordt opgenomen geldt enkel voor de betreffende woning. Er wordt daarmee afgeweken van de wijze waarop de lasten van voorzieningen in art. 222 Gemeentewet worden omgeslagen over in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken. Vierde lid Deze bepaling heeft een verbinding met het derde lid. De heffing van baatbelasting vindt pas plaats na een op de woning toegesneden berekening van de energiebesparing. Pas als de over dertig jaar gekapitaliseerde energiebesparing opweegt tegen de investering, wordt namens de gemeente een aanbod tot verduurzaming van de woning gedaan.

Op deze wijze kan de verduurzaming van de woning woonlastenneutraal plaatsvinden. Vijfde lid Deze bepaling regelt de inhoud van de overeenkomst die wordt gesloten tussen de woningeigenaar en de gemeente. De bepaling kan desgewenst verder worden uitgebreid met de bepalingen die nu reeds deel uitmaken van de overeenkomsten die binnen de GVR worden gesloten. Artikel 4. Einde van het experiment Deze bepaling regelt het einde van het experiment. Een aanslag baatbelasting kan op verzoek van een belastingplichtige worden omgezet in een jaarlijkse belasting gedurende ten hoogste dertig jaren (art. 222, lid 5 Gemeentewet). Ook na het experiment zullen derhalve nog geruime tijd aanslagen baatbelasting worden opgelegd op basis van verordeningen die zijn ingevoerd gedurende de experimentenperiode. Mocht na afloop van het experiment een permanente wettelijke regeling worden getroffen, zal in die wet eventueel een regeling kunnen worden opgenomen die erin voorziet dat de tijdens de experimentenperiode vastgestelde verordeningen baatbelasting onder het bereik van de permanente wettelijke regeling worden gebracht.

7.5.3

Richtinggevend kader voor een permanente wettelijke regeling voor gemeentelijk faciliteren van woningverduurzaming en een woningverduurzamingsbijdrage

Hiervoor is in onderdeel 7.5.2 een aanzet gegeven voor een tijdelijke innovatieregeling waarbij nadere regels worden gesteld voor het heffen van baatbelasting. De urgentie van de wijkgerichte aanpak van het aardgasvrij maken van woonwijken rechtvaardigt ons inziens een zelfstandige wettelijke regeling voor gemeenten. Deze regeling zal zowel fiscale bepalingen moeten bevatten voor een woningverduurzamingsbijdrage (nu: baatbelasting) als kwaliteitseisen die gesteld worden aan de aan te brengen voorzieningen, bijvoorbeeld op het vlak van de warmte- en energieprestatie van de woningen. Verder zal de regeling bepalingen over de procedure van de woningverduurzaming moeten bevatten die enerzijds voldoende rechtswaarborgen biedt voor woningeigenaren en anderzijds gemeenten in staat stelt om de heffing en inning van de belasting op efficiënte wijze aan te laten sluiten op het proces van het terugbrengen van de warmte- en energievraag van wijken en het daartoe projectmatig verduurzamen van een groot aantal woningen. Een dergelijke permanente regeling zou naar ons oordeel alle kaders moeten bevatten op basis waarvan ook andere partijen dan de huidige bij de GVR betrokken partijen uitvoering kunnen geven aan de regeling.

Wat betreft de fiscale bepalingen zullen deze deels geënt kunnen worden op de huidige baatbelasting, maar deels ook specifiek toegesneden kunnen worden op de bekostiging van de verduurzaming van particuliere woningen. Het instrument heeft een eigen karakter, zo blijkt uit dit onderzoek. Ook stelt het feit dat de belastingheffing slechts plaatsvindt na instemming van de belastingplichtige andere eisen aan het inkleden van de rechtswaarborgen van belastingplichtigen. Elementen van de huidige baatbelasting die ook onderdeel zouden kunnen zijn van een dergelijke permanente regeling zijn:

63

-

aanwijzing van een gedeelte van de gemeente: wellicht dat hierbij kan worden aangesloten bij wet- en regelgeving rond het Programma Aardgasvrije Wijken80; aansluiting bij de onroerende zaak: de heffing rust op de onroerende zaak en wordt ingeschreven in de openbare registers. Hiermee wordt een vorm van objectgebonden bekostiging mogelijk; mogelijkheid van omzetting van de aanslag ineens in de vorm van een jaarlijkse belasting gedurende ten hoogste dertig jaar: dit vereiste is nodig om de investering te spreiden in tijd. Wel zou dit een andere vorm kunnen krijgen. Zie hierna.

Onderdelen van de huidige baatbelasting die achterwege kunnen worden gelaten in een eigen gemeentelijke fiscale regeling voor bekostiging van woningverduurzaming zijn: -

-

-

het bekostigingsbesluit: bij verduurzaming van particuliere woningen is sprake instemming van belanghebbenden bij de verduurzaming en de daaruit voortvloeiende baatbelastingheffing. Het bekostigingsbesluit binnen de baatbelasting gaat uit van het eenzijdig door de gemeente treffen van voorzieningen en verhalen van de kosten daarvan op baathebbende onroerende zaken. Het bekostigingsbesluit dient de rechtszekerheid van belastingplichtigen in die situatie. Deze wordt bij een bekostigingsinstrument voor woningverduurzaming geborgd door het aangaan van een overeenkomst waarin de gemeente duidelijk maakt welke voorzieningen zullen worden getroffen, wat de kosten daarvan zijn en of het fiscale kostenverhaal woonlastenneutraal kan plaatsvinden. De belastingplichtige stemt expliciet hiermee in. Bovendien bevat het calculatiemodel (zie hierna) ook waarborgen die voorkomen dat de woonlasten na de woningverduurzaming zullen stijgen. Per saldo ondervindt de woningeigenaar geen financieel nadeel van de woningverduurzaming. kostenomslag: de wijze van omslag van kosten van voorzieningen over gebate onroerende zaken kan worden gemist in een regeling voor kostenverhaal van verduurzaming van woningen. Er wordt per woning gecalculeerd welke aanpassingen nodig zijn om woonlastenneutraal te kunnen verduurzamen.

In een overeenkomst stemt de woningeigenaar in met het treffen van de voorzieningen en met de terugbetaling via een woningverduurzamingsbijdrage; jaarlijkse aanslagen: de huidige baatbelasting wordt ineens opgelegd, waarna op verzoek van de belastingplichtige deze kan worden omgezet in jaarlijkse aanslagen gedurende maximaal 30 jaar. Gelet op de aansluiting bij de maandelijkse energiebesparing, zou het spreiden van de belastingverplichting over 30 jaar (of korter) standaard kunnen zijn. Verder zou de rechtsbescherming anders kunnen worden ingekleed. Tegen een omgezette jaarlijkse aanslag baatbelasting kan jaarlijks bezwaar- en beroep worden ingesteld. Dit is ongewenst, gelet op het feit dat door de woningeigenaar wordt ingestemd met de belastingheffing en gelet op het financiële risico en uitvoeringskosten van gemeenten wanneer jaarlijks opnieuw de rechtsbasis van de heffing ter discussie kan worden gesteld. In een permanente regeling zou wellicht bij het opleggen van de eerste aanslag een bezwaarmogelijkheid moeten zijn. De vervolgjaren betreft dan een vorm van gespreide betaling waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Een opvolgende eigenaar zou opnieuw een eenmalige mogelijkheid van bezwaar en beroep moeten krijgen, aangezien deze geen partij was bij de overeenkomst met de gemeente.

Ook zou een opvolgende eigenaar de mogelijkheid moeten krijgen het nog openstaande restbedrag ineens te voldoen. Als alternatief zou de eerste aanslag na de verduurzaming van de woning ook de vorm kunnen krijgen van een beschikking waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De beschikking zou dan naast het aanslagbedrag en de betalingsregeling ook de getroffen voorzieningen kunnen bevatten en de gecalculeerde (en gegarandeerde) energieprestatie. In plaats van een jaarlijkse aanslag kan jaarlijks een kennisgeving worden gegeven aan de woningeigenaren waarin het restbedrag wordt aangegeven dat nog moet worden voldaan. Bovendien zou men op basis van deze kennisgeving kunnen besluiten om het restbedrag alsnog ineens te voldoen.

Onderdelen die een plaats zouden kunnen krijgen in de permanente wettelijke regeling en die te maken hebben met het doel van de regeling, namelijk het terugdringen van de warmte- en energievraag van wijken door de verduurzaming van woningen, zijn:

80 De aanwijzing van het gebied zou bijvoorbeeld kunnen aansluiten bij het wijkuitvoeringsplan als uitwerking van de gemeentelijke Transitievisie

Warmte.

64

-

-

-

de voorzieningen: de regeling zal een omschrijving moeten bevatten van de voorzieningen die in en aan woningen kunnen worden getroffen op basis van deze regeling. Denkbaar is om dit in een lagere regeling vast te leggen (AMvB) zodat deze lijst met voorzieningen gemakkelijker kan worden geactualiseerd wanneer bouwnormen worden aangescherpt of innovaties op de markt komen waarmee betere energieprestaties kunnen worden behaald. Gedacht kan worden aan een kostensoortenlijst vergelijkbaar met bijlage IV van het Aanvullingsbesluit grondeigendom (Stb. 2020, 532) (voorheen het Besluit ruimtelijke ordening); kwaliteitseisen aan de voorzieningen: binnen de GVR worden de energieprestaties van de verduurzamingsmaatregelen gecalculeerd aan de hand van de bouwnorm NTA 8800. Denkbaar is om ook de uitgangspunten van het calculatiemodel en de onderliggende bouwnorm in een dergelijke AMvB neer te leggen, zodat ook die in de loop van de tijd desgewenst kan worden aangescherpt; berekening van energiebesparing: in beginsel geldt de woning als uitgangspunt voor het bepalen van de mate waarin deze woonlastenneutraal kan worden verduurzaamd. Daarnaast zal ook rekening moeten worden gehouden met het energiegebruik van de huidige bewoners van de woning om te voorkomen dat sprake is van een lastenstijging.

Dit subjectieve element zal onderdeel moeten uitmaken van het calculatiemodel en van de randvoorwaarden om als woningeigenaar in aanmerking te komen voor dit instrument.

Onderdelen die een procedure van heffing en inning van de woningverduurzamingsbijdrage op een efficiënte wijze laten aansluiten bij het projectmatig verduurzamen van een groot aantal woningen: -

overeenkomst i.p.v. bekostigingsbesluit: hiervoor is al aangegeven dat in een zelfstandige wettelijke regeling van een woningverduurzamingsbijdrage het vereiste bekostigingsbesluit kan vervallen. De overeenkomst met de gemeente waarin wordt ingestemd met de woningverduurzaming en het fiscale kostenverhaal biedt voldoende rechtszekerheid aan belastingplichtigen.

-

Raamverordening i.p.v. deelverordeningen: verder kan een efficiencyslag worden gemaakt door niet meer elke deelverordening aan de gemeenteraad voor te hoeven leggen. Te denken valt aan een raamverordening waar de gemeenteraad instemt met het invoeren van een woningverduurzamingsbijdrage en waarin de gebieden worden aangeduid waarbinnen de verordening geldt. Ook kan op basis van een inventarisatie een minimum en een maximumbedrag worden opgenomen die gemoeid zijn met het verduurzamen van woningen in de desbetreffende gebieden. De individuele aanslagen en de overeenkomsten zullen zijn gebaseerd op deze raamverordening. Vervolgens kunnen B en W dan per deelproject dan een beschikking afgeven waarin is opgenomen de woningen die worden verduurzaamd, een beschrijving van de te treffen voorzieningen per woning en de kosten daarvan en de omvang van de energiebesparing.

65

Bijlagen

Bijlage 1

Onderzoeksvragen

Het onderzoek bestaat uit een drietal delen (A t/m C) waarbinnen op de volgende onderzoeksvragen antwoord wordt gezocht:

A. Beschrijving van het instrument GVR Beschrijving van de regeling (ESBL/EY) 1.

Omschrijving van de GVR in het kort (ESBL)

2.

Beschrijving van de processtappen (ESBL). Hierbij wordt gedacht aan zowel een beschrijving vanuit de woningeigenaar (klantreis) als vanuit de gemeente (processtappen).

3.

Beschrijving van financieringsstructuur van GVR waarbij het treffen van verduurzamingsmaatregelen aan particuliere woningen door gemeenten loopt via Stichting Verzamelgelden en Bank Nederlandse Gemeenten met borging in Waarborgfonds (EY)

Partijen en hun verantwoordelijkheden (ESBL/EY) 4.

Op welke wijze biedt de GVR gemeenten handvatten voor regie over de verduurzaming van woningen in de gemeente?81

5.

Op welke wijze worden woningeigenaren ontzorgd bij de verduurzaming van hun woning? (ESBL/EY) a.

Op welke wijze wordt de woningeigenaar geïnformeerd over de GVR en bijkomende rechten en plichten?

b.

Hoe komt het GVR-aanbod tot stand? i.

Hoe wordt bepaald welke maatregelen aangeboden worden?

ii.

Hoe wordt de mogelijke besparing vastgesteld?

iii.

Hoe wordt de looptijd vastgesteld?

iv.

Hoe wordt woonlastenneutraliteit gerealiseerd?

v.

Hoe wordt de overdraagbaarheid geborgd?

6.

Wat is de garantie op de verduurzamingsmaatregelen en door wie wordt dit afgegeven? En wat zijn de consequenties wanneer gecalculeerde resultaten niet worden gehaald? Heeft dit consequenties voor de heffing van baatbelasting? (EY/ESBL)

7.

Wie is het aanspreekpunt voor de woningeigenaar gedurende de gehele looptijd? (ESBL/EY)

8.

Op basis waarvan worden de uitvoerders geselecteerd? (ESBL/EY)

Calculatie van de Business Case voor individuele woning 9.

Beschrijving van de calculatie van de business case (koppeling energieprestatie woning aan besparing op energierekening en de te nemen maatregelen) (EY)

Heffing en inning van baatbelasting 10. Beschrijving van de inrichting van heffing en inning van baatbelasting (ESBL) 81 Hieraan gaat vooraf de vraag wat de juridische positie van gemeenten precies is bij het aardgasvrij maken van wijken, voortvloeiend uit het

klimaatakkoord, de klimaatwet (en klimaatplan). Wat is er wettelijk vastgelegd?

66

B. Fiscaal-juridische beoordeling van de toepassing van baatbelasting binnen de GVR en het mitigeren van risico’s (ESBL) 1.

Hoe verhoudt de toepassing van baatbelasting binnen de GVR zich tot het bestemmingsbelastingkarakter ervan?

2.

Voorzieningen

3.

a.

Kan de verduurzaming van woningen worden gezien als het treffen van voorzieningen in de zin van de baatbelasting?

b.

Wat zijn de verschillende voorzieningen die worden getroffen en voldoen deze ieder voor zich aan het begrip voorzieningen in de zin van de baatbelasting?

Onderhoud versus verbetering a.

Hoe moet het voor de heffing van baatbelasting relevante onderscheid tussen onderhoud en verbetering bij de aanleg van voorzieningen worden uitgelegd bij verduurzaming van woningen?

b.

Wordt bij toepassing van de GVR op voldoende wijze rekening gehouden met het onderscheid tussen onderhoud en verbetering?

c.

Hoe verhoudt de levensduur van de diverse getroffen verduurzamingsvoorzieningen zich tot de totale duur van de baatbelasting? (Zie ook vraag C.3.a.)

4.

Voldoen de teksten van het bekostigingsbesluit en de belastingverordening aan de daaraan volgens wet en jurisprudentie te stellen eisen?

5.

Voldoet de vaststellingsovereenkomst waarin de woningeigenaar instemt met de heffing van baatbelasting aan de daaraan te stellen fiscaal-juridische eisen?

6.

Bezwaar en beroep a.

Welke mogelijkheden zijn er voor bezwaar en beroep voor de woningeigenaar die deelneemt aan de GVR en voor opvolgende woningeigenaren?

b.

Kan de eigenaar/bewoner ondanks de vaststellingsovereenkomst succesvol in bezwaar komen tegen een aanslag baatbelasting als niet wordt voldaan aan de gegarandeerde energieprestaties?

c.

Hoe moet het risico op succesvol bezwaar en beroep tegen de opgelegde aanslag baatbelasting worden ingeschat bij een opvolgende eigenaar waarmee geen overeenkomst is gesloten?

7.

Voldoet de inrichting en het proces van uitvoering van de baatbelasting binnen de GVR aan de eisen die hieraan moeten worden gesteld volgens wet en jurisprudentie, en worden eventuele fiscaal-juridische onzekerheden op voldoende wijze gemitigeerd?

8.

Is de wijze van heffing en inning van baatbelasting binnen de GVR voldoende schaalbaar? Zijn op dit punt verbeteringen mogelijk?

9.

Wat zijn de belangrijkste fiscaal-juridische bezwaren van de Minister van BZK tegen toepassing van baatbelasting binnen de GVR en hoe kunnen deze bezwaren worden beoordeeld in het licht van de fiscaal-juridische toetsing van het instrument in dit onderzoek?

10. Zijn er fiscaal-juridische aanbevelingen ter verbetering van de fiscaal-juridische component binnen de GVR?

67

C. Beoordeling van de financiering, borging van risico’s voor betrokken partijen, calculatie van de business case voor woningeigenaren, uitvoeringskosten en schaalbaarheid (EY en ESBL) 1.

Hoe worden de GVR respectievelijk de verduurzamingsmaatregelen binnen de GVR gefinancierd en tegen welke condities? Hoe loopt de financiering, inclusief Stichting Waarborg? a. m.b.t. DWP b. m.b.t. de uitvoering van de verduurzamingsmaatregelen

2.

Welke financiële risico’s loopt de gemeente bij de toepassing van de GVR? En hoe worden deze gemitigeerd? a. m.b.t. inning van de verduurzamingsinvesteringen door middel van baatbelasting b. m.b.t. de samenwerking met DWP (faillissement) c. m.b.t. de samenwerking met Stichting Verzamelgelden GVR en Stichting Waarborgfonds d. m.b.t. gestelde zekerheden aan BNG Bank e. m.b.t. de uitvoering van de verduurzamingsmaatregelen door de uitvoerders f.

m.b.t. de afgegeven garantie aan woningeigenaren

Welke verbeteringen zijn nog mogelijk/ welke aanbevelingen kunnen worden gedaan mbt de financieringsconstructie 3.

Hoe moet de calculatie van de Businesscase worden beoordeeld? a) Hierbij wordt ook aandacht besteed aan het aspect van vervanging van bepaalde technische onderdelen gedurende de looptijd van de baatbelasting. Maken noodzakelijke vervanging van onderdelen gedurende de looptijd ook deel uit van de businesscase en zo ja, op welke wijze? Met andere woorden: moeten woningeigenaren nog extra kosten maken voor vervanging van bepaalde technische onderdelen gedurende de looptijd? b) Hoe verhoudt het uitgangspunt van calculatie op basis van NTA 8800 zich tot de standaard voor woningisolatie (zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/03/18/kamerbrief-standaard-voor-woningisolatie)? In hoeverre bestaat er een risico dat een op basis van NTA 8800 verduurzaamde woning bij aansluiting op een duurzame warmtebron nog niet voldoende is geïsoleerd en aanvullende maatregelen nodig zijn. Met andere woorden: beoordeel de mate waarin de verduurzamingsmaatregelen spijtvrij zijn.

Welke verbeteringen zijn nog mogelijk/ welke aanbevelingen kunnen worden gedaan mbt de berekening van de Businesscase? 4.

Wat zijn de uitvoeringskosten van de GVR? (ESBL en EY) a)

Wat is de inhoud en omvang van de werkzaamheden van de gemeente? (ESBL)

b)

Wat zijn de uitvoeringskosten voor de gemeente van deze vorm van woningverduurzaming (los van de door DWP berekende fees) (ESBL/EY)

c)

Wat zijn de kosten van de dienstverlening door DWP bij aanvang van het project en wat zijn de kosten gedurende de looptijd van het project. Hoe worden deze meegenomen in de calculatie van het baatbelastingbedrag (ESBL en EY)?

d)

In hoeverre vormt de uitvoering van de GVR (inclusief de toepassing van baatbelasting daarbinnen) en de daarmee samenhangende uitvoeringskosten een belemmering voor de schaalbaarheid van deze oplossing? (ESBL/EY)

68

Bijlage 2

Samenstelling onderzoeksteams ESBL & EY

ESBL -

prof. mr. dr. A.W. (Arjen) Schep – bijzonder hoogleraar heffingen lokale overheden en wetenschappelijk directeur ESBL mr. A.P. (Anneke) Monsma – academic researcher mr. M. (Micha) Noordegraaf – academic researcher R.H. (Robert) Kastelein – student-assistent S. (Simone) Versteeg – student-assistent

EY -

Jan Germs – manager Climate Change and Sustainability Services Gijs Kamperman – senior staflid, Climate Change and Sustainability Services Bastiaan Kats – associate partner Tax Specialties Real Estate & Sustainability Friso Verveld – senior manager Infrastructure

69

Bijlage 3

Stappenplan GVR

Hieronder volgen de stappen binnen het proces van totstandkoming van de GVR (opgesteld door EY):

Stap 00

Titel Selectie wijk of buurt

01

Overeenkomsten

Beschrijving Met het oog op de Transitievisie Warmte stelt de gemeente vast in welke wijk of wellicht buurt en op welk moment ze aan woningeigenaren haar plannen wil ontvouwen met betrekking tot het terugdringen van de warmtevraag van deze wijk / buurt en het daartoe tot stand brengen van verduurzamings-voorzieningen aan de woningen binnen deze wijk. De gemeente besluit om voor het terugdringen van de warmtevraag in haar wijken /buurten de GVR in te zetten en gaat met DWP een overeenkomst aan waarin de samenwerking wordt vastgelegd teneinde de GVR binnen de gemeente toe te passen.

Betrokkenen De gemeente & DWP

De gemeente & DWP

Bovendien gaat de gemeente een overeenkomst aan met de Stichting Verzamelgelden GVR (SVGVR), waarin wordt vastgelegd dat de SVGVR de bekostiging van de binnen de GVR tot stand te brengen verduurzamingsvoorzieningen namens de gemeente voor haar rekening neemt. De gemeente verplicht zich daarbij het in iedere verordening vastgesteld baatbelastingbedrag in lijn met de gespreide jaarlijkse belasting volledig terug te betalen aan de SVGVR.

02

Direct mailing

03

Webinar

04

Aanmelden voor inspectie van de woning

05

Inspectie van de woning

Ook gaat de gemeente een overeenkomst aan met de Stichting Waarborg GVR (SWGVR), waarmee het risico van eventuele structurele betaalonmacht van deelnemende woningeigenaren wordt afgedekt. Elke woningeigenaar in een geselecteerde wijk of buurt ontvangt van de gemeente het verzoek om aan het terugdringen van de warmtevraag en het daartoe verduurzamen van de woningen mee te doen. In dat kader ontvangen zij van de gemeente een informatiebrochure. In deze brochure beschrijft de wethouder in een voorwoord de plannen/wensen van de gemeente en vraagt de woningeigenaar desgewenst deel te nemen aan de GVR. Hierbij wordt benadrukt dat deelname vrijwillig is. In de brochure wordt de GVR toegelicht. Ook bevat de brochure een link naar een webpagina waar de woningeigenaar zich kan aanmelden voor een webinar of - zich indien gewenst direct kan inschrijven voor een inspectie van de woning. Daarnaast is er in de brochure een telefoonnummer vermeld zodat woningeigenaren ook telefonisch vragen kunnen stellen over de regeling. Tijdens de webinar worden de woningeigenaren uitgebreid geïnformeerd over de doelstellingen van de gemeente met betrekking tot het terugdringen van de warmtevraag, de werking van - en de processtappen binnen de GVR, de verduurzamingsvoorzieningen die in deze specifieke fase van de verduurzamingsslag tot stand kunnen worden gebracht en de kenmerken van de baatbelasting.

Woningeigenaren hebben tijdens de sessie de gelegenheid om vragen te stellen. Als opmaat voor het aanmeldproces voor de inspectie van de woning wordt met de woningeigenaar telefonisch contact opgenomen. Hierin wordt ook de GVR nogmaals doorgesproken en wordt een aantal vragen over de woning en de specifieke woonsituatie gesteld en beantwoord. Wanneer de woning voor de GVR geschikt blijkt en de woningeigenaar een vervolgstap wil maken, wordt in overleg een afspraak ingepland voor de fysieke inspectie van de woning. De woning wordt geautomatiseerd opgenomen in het GVR-systeem en er wordt middels koppelingen met overheids- / kadasterdata een digitaal woningdossier van de woning aangemaakt, inclusief kadastrale kaart. De woning wordt tijdens de woninginspectie van de kelder tot het dak nauwkeurig geïnspecteerd en alle relevante zaken worden door de inspecteur digitaal uitgebreid vastgelegd middels de GVR-software. Ook alle mogelijk tot stand te

70

De gemeente & DWP

De gemeente & DWP

DWP

DWP

06

Calculatieproces

brengen verduurzamingsvoorzieningen (in deze fase: zonnepanelen, dakisolatie, spouwmuurisolatie, glasisolatie en vloer- of bodemisolatie) worden in kaart gebracht en vastgelegd. Daarnaast wordt in een gesprek ingezoomd op de specifieke woonsituatie. Het voorgaande verbruik van gas en stroom wordt in het woningdossier opgenomen. Er worden foto’s gemaakt en dit beeldmateriaal wordt opgeslagen in het woningdossier. De energieprestatie (theoretische warmtevraag) van de woning wordt softwarematig berekend volgens de NTA 8800 methodiek, conform de Europese CENnormen. Dit vormt het uitgangspunt. Deze warmtevraag wordt opgenomen in het digitale woningdossier.

DWP

Van de uitvoerende partners ontvangt DWP een (bindende) offerte voor de verduurzamingsmaatregelen. Deze offertes worden één op één overgenomen in het GVR systeem. Op basis hiervan worden de kosten voor de realisatie van de verduurzamingsmaatregelen bepaald, aangevuld met de initiële kosten van DWP. Vervolgens worden de energetische prestaties van de mogelijk tot stand te brengen verduurzamingsvoorzieningen doorgerekend en geregistreerd in het woningdossier. Ook de kosten voor het tot stand brengen hiervan worden hierin opgenomen.

07

Beoordelingsproces

Op basis van de tot stand te brengen verduurzamingsvoorzieningen wordt tevens de nieuwe warmtevraag gecalculeerd en vastgelegd. Op deze wijze wordt de energetische verbetering van elke individuele woning en daarmee van de wijk objectief vastgesteld. Deze informatie wordt doorlopend en gestructureerd beschikbaar gesteld aan de gemeente t.b.v. de beleidsbepaling en voortgang van de wijkgerichte warmtetransitie, c.q. het terugdringen van de warmtevraag van de wijken/buurten in haar gemeente. Nu alle noodzakelijke informatie is vastgesteld en geregistreerd, wordt in eerste instantie geautomatiseerd beoordeeld in welke mate de woning als gevolg van het tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen in een betere positie zal komen (gebaat zal zijn). Vervolgens wordt beoordeeld of als gevolg van de berekende besparing in m3 gas en opwek in kWh een ‘businesscase’ ontstaat, dat wil zeggen dat (bij voorkeur vanaf de eerste dag) de besparing in de energiekosten opweegt tegen de investering. Criteria: 1. Daadwerkelijke kosten voor tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen a. het totaal aan kosten voor het tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen wordt per woning nauwkeurig vastgesteld. 2. Gas a. de mogelijke besparing in m3 gas; b. de gemiddelde prijs; c. de verwachte indexering; d. de aangekondigde belastingmaatregelen. 3. Stroom a.

de mogelijke besparing als gevolg van opwek in kWh; b. de gemiddelde prijs; c. de verwachte indexering; d. de aangekondigde belastingmaatregelen; e. de aangekondigde afbouw van de salderingsregeling. 4. Spreiding in jaarlijkse belasting gedurende .. jaren a. de door de SVGVR aan de gemeente gehanteerde rente over deze periode; b. de operationele (administratieve) kosten als gevolg van deze spreiding.

71

DWP

08

Bespreking woning eigenaar

09

Het aanbod

10

Vaststellingsovereenkoms t

11

Verduurzamingsovereenkomst

12

Deelproject

13

Genereren bekostigingsbesluit & verordening

14

Aanlevering t.b.v. het besluitvormingsproces

Hierbij wordt ook het voorgaande verbruik als gevolg van de bewoning meegewogen. Het streven is tenminste ‘maandlastenneutraal’ vanaf dag één. Er zijn echter ook gevallen waarbij blijkt dat het voor de woningeigenaar soms wat langer kan duren voordat deze maandlastenneutraliteit volgens de berekeningen bereikt wordt. In een gesprek met een casemanager wordt de woningeigenaar door de bevindingen geleid. Eventuele vragen of opmerkingen worden beantwoord en/of meegenomen Er kan bijvoorbeeld voor gekozen worden om bepaalde voorzieningen juist niet mee te nemen. Opvolgend ontvangt de woningeigenaar namens de gemeente een uitgebreid aanbod waarin ook de gezamenlijk besproken zaken zijn opgenomen. In dit aanbod wordt o.a.

opgenomen: ● Een toelichting op de werking van de GVR en het onderliggende doel van de gemeente; ● Een specificatie van de tot stand te brengen voorzieningen; ● Indien van toepassing een opgave van de reden waarom bepaalde maatregelen niet tot stand gebracht kunnen worden; ● De specifieke afspraken met de woningeigenaar, gemaakt tijdens de inspectie en gesprekken met de casemanager; ● De mogelijke besparingen per groep van verduurzamingsvoorzieningen; ● Het terug te betalen termijnbedrag via de gemeentelijke baatbelasting bij deelname; Op het moment dat de woningeigenaar akkoord gaat met bovengenoemd aanbod, ontvangt hij/zij tegelijkertijd met de Verduurzamingsovereenkomst ook van de gemeente een vaststellingsovereenkomst. Met het tekenen van deze vaststellingsovereenkomst verleent de woningeigenaar de gemeente expliciet toestemming om verduurzamingsvoorzieningen tot stand te brengen in en aan de woning. Daarbij wordt vastgelegd dat de woningeigenaar begrijpt en instemt met het feit dat de gemeente voor het verhalen van de kosten over een periode van maximaal 30 jaar een baatbelasting zal heffen conform het reeds door de woningeigenaar geaccepteerde voorstel. De Vaststellingsovereenkomst vormt een paar met de Verduurzamingsovereenkomst. Binnen de documenten wordt naar elkaar verwezen.

Gaat de woningeigenaar akkoord met bovengenoemd aanbod dan ontvangt deze van DWP, tegelijkertijd met de Vaststellingsovereenkomst, een Verduurzamingsovereenkomst. Hierin gaat de woningeigenaar akkoord met het tot stand brengen van de voorzieningen door DWP in opdracht van de gemeente. DWP is gedurende de realisatie en de gehele looptijd van de GVR voor de woningeigenaar het eerste aanspreekpunt. DWP biedt tevens de garantie op de tot stand gebrachte voorzieningen. De Verduurzamingsovereenkomst vormt een paar met de Vaststellingsovereenkomst. Binnen de documenten wordt naar elkaar verwezen. Stappen 4 tot en met 11 worden evenzo gevolgd ten behoeve van de andere woningen die in hetzelfde deelproject deelnemen aan de GVR. Er bevinden zich in één deelproject (in een bepaalde wijk/buurt of in een bepaald tijdsbestek) dus altijd meerdere woningen waaraan verduurzamingsvoorzieningen worden uitgevoerd. De gemeente stelt vervolgens overeenkomstig artikel 222 lid 2 Gemeentewet een Bekostigingsbesluit op. Daarin is per deelproject het totaalbedrag opgenomen, welk bedrag onder meer is opgebouwd uit de separate kosten per object. De maximaal te verhalen lasten worden daarbij nauwkeurig en per woning geduid. In de Verordening benoemt de gemeente de voorzieningen per woning en verder alle voor de toepassing van de baatbelasting relevante zaken, zoals de heffinfsmaatstaf, het tarief etc.

Alle documenten ter besluitvorming door het College van B&W en de Gemeenteraad worden vanuit het GVR systeem door DWP tijdig aan de gemeente

72

DWP

DWP

De gemeente

DWP

De gemeente

De gemeente

De gemeente

15

16

College van B&W en de Gemeenteraad Inplannen uitvoering werkzaamheden

Door de Gemeenteraad is het Bekostigingsbesluit genomen en de Verordening vastgesteld

17

Uitvoering werkzaamheden

18

Eindinspectie

19

Betaling uitvoering

20

Start inning baatbelasting

geleverd. De ervaring leert dat het besluitvormingsproces al snel zes tot tien weken in beslag neemt. In de tijd dat er gewacht wordt op de besluitvorming door het College van B&W en de Gemeenteraad, kunnen de werkzaamheden alvast met de uitvoerende partijen worden besproken en gepland, zodat er na positieve besluitvorming direct gestart kan worden met de werkzaamheden. Het signaal voor het starten van het tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen wordt door de SVGVR aan DWP afgegeven op basis van de door haar van de gemeente ontvangen bevestiging in de vorm van de vastgestelde Verordening. Vanuit de GVR Software worden alle aan de uitvoerende partijen uit te betalen bedragen inclusief kenmerken en alle schema’s ten behoeve van de incasso (ter grootte van de te innen belasting) bij de gemeente gedurende de looptijd in het systeem van de SVGVR geschoten. Vanuit de GVR Software worden desgewenst alle gespreide jaarlijkse belastingbedragen per object ingeschoten bij de belasting uitvoeringsorganisatie van de gemeente. De verduurzamingsvoorzieningen op, in en/of aan de woningen worden door de uitvoerende partijen onder verantwoordelijkheid van DWP gecontroleerd en in lijn met de afspraken tot stand gebracht. Na oplevering door de uitvoerende partijen wordt iedere woning separaat geïnspecteerd door DWP.

Wanneer een oplevering niet zou voldoen, wordt dit hersteld door de uitvoerende partij. Bij een positief inspectieresultaat wordt door DWP aan de woningeigenaar garantie afgegeven op de kwaliteit en energetische prestaties van de voorzieningen. Wanneer een positieve inspectieuitkomst door DWP wordt doorgezet naar de SVGVR, trekt deze het benodigde geld aan bij BNG (in lijn met de afgesloten kredietovereenkomst met BNG Bank) en stelt zij de facturen van de uitvoerende partijen betaalbaar. Op basis van de bij punt 16 ontvangen input start de gemeente met het innen van de betreffende baatbelasting gedurende de vastgestelde periode en periodiciteit.

73

DWP

DWP

DWP

DWP

SVGVR

De gemeente

Bijlage 4

Uitgebreide fiscaal-juridische analyse

Aan het ESBL is gevraagd te beoordelen in hoeverre de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR voldoet aan de fiscaaljuridische eisen die de wet en de jurisprudentie daaraan stellen. De volledige fiscaal-juridische analyse is in deze Bijlage 4 opgenomen.82 De belangrijkste onderdelen eruit zijn gecomprimeerd opgenomen in het rapport. Mocht een belastingplichtige bezwaar en beroep instellen tegen een opgelegde aanslag baatbelasting, hoe zou een rechter dan over die aanslag oordelen? Welke mogelijke knelpunten zouden in de procedure aan de orde kunnen komen? Hoe groot is de kans dat een en ander een gerechtelijke procedure doorstaat? Hoe groot is de kans dat de aanslag zal worden vernietigd? Hoe groot is de kans dat de hele verordening onverbindend wordt geacht door de rechter? En wat zijn de gevolgen van een dergelijke uitspraak door de rechter? Om deze vragen te onderzoeken is allereerst (in onderdeel 1) uiteengezet – voor zover relevant voor de voorliggende toepassing van de baatbelasting binnen de GVR – aan welke fiscaal-juridische voorwaarden de gemeente moet voldoen bij de heffing van baatbelasting. Daartoe zijn enerzijds de wettelijke bepalingen toegelicht en anderzijds de uitleg die daaraan is gegeven in de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie.

Hierbij is tevens onderzocht in hoeverre deze daarmee in overeenstemming is en daarbinnen past, alsmede waar de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR mogelijk afwijkt van bestaande wetgeving, wetsgeschiedenis en jurisprudentie. In de tweede plaats (onderdeel 2) is het toetsingskader van de rechter uiteengezet. Welke bevoegdheden heeft de rechter bij de beoordeling van een aanslag baatbelasting? Welke regels gelden er voor de rechtsvinding door de rechter? Welke onderdelen onderzoekt de rechter ambtshalve en hoe legt zij de wet uit? Welke oordelen kan de rechter uitspreken in het kader van een beroep tegen een aanslag baatbelasting? Welke potentiële risico’s loopt de gemeente bij een gerechtelijke procedure over een aanslag baatbelasting die is opgelegd binnen de GVR? In de derde plaats (in onderdeel 3) zijn de gevolgen geschetst van een eventuele – voor de gemeente – negatieve uitspraak door de rechter in een procedure tegen een opgelegde aanslag baatbelasting.

1

Fiscaal-juridische voorwaarden voor de heffing van baatbelasting

In dit onderdeel is onderzocht welke fiscaal-juridische voorwaarden gelden voor de heffing van baatbelasting. Tevens is onderzocht of de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR hieraan voldoet en welke mogelijke knelpunten hierbij te benoemen zijn. Hierbij is uitgegaan van de modelverordening en het model-bekostigingsbesluit zoals die bij de opdrachtverlening zijn verstrekt.83

1.1

Wettelijk kader

De wettelijke voorschriften voor de heffing van baatbelasting luiden aldus: Art. 222 Gemeentewet 1.

2.

Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, of met toepassing van artikel 6.17, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening zijn of behoren te worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven. Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting

82

Aan het verzamelen en het verwerken van de gegevens voor dit onderzoeksrapport is de grootst mogelijke zorg besteed. Iedere aansprakelijkheid voor de gevolgen van activiteiten die op basis van dit rapport worden ondernomen wordt echter afgewezen. 83 De Woonpas heeft gedurende het onderzoek aangegeven bereid te zijn deze modelbesluiten aan te passen aan de wijzigingssuggesties van het ESBL.

74

3.

4. 5.

zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen.

Gesloten stelsel van gemeentelijke belastingheffing Met dit wetsartikel in de Gemeentewet geeft de wetgever aan de gemeenteraad de bevoegdheid een baatbelasting in te voeren. In Nederland geldt een gesloten stelsel van lokale belastingheffing. Dat houdt in, dat de wetgever in formele zin bepaalt welke heffingen de gemeente mag invoeren.84 De gemeenteraad moet bij het invoeren van een heffing blijven binnen de wettelijke bepaling(en) die de wetgever heeft geformuleerd. Anders overschrijdt hij zijn heffingsbevoegdheid.85 Voorwaarden voor heffing van baatbelasting De voorwaarden voor heffing van baatbelasting zijn opgenomen in artikel 222 van de Gemeentewet. Zo blijkt uit het eerste lid dat het moet gaan om een heffing in een bepaald gedeelte van de gemeente, dat het een heffing van een onroerende zaak (objectieve heffing) betreft, dat de onroerende zaak gebaat moet zijn en dat het moet gaan om kostenverhaal, waarbij de kosten van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte voorzieningen worden omgeslagen. In de volgende artikelleden worden nog meer eisen gesteld aan de heffing. Zo moet er een bekostigingsbesluit worden genomen voordat met het treffen van de voorzieningen wordt begonnen (lid 2). In de verordening moet een baatpeildatum worden vastgesteld (lid 3).

De verordening moet uiterlijk 2 jaar na voltooiing van de voorzieningen zijn vastgesteld (lid 4). De baatbelasting is heffing ineens, maar in de verordening moet een regeling worden opgenomen op grond waarvan de belastingplichtige aan de gemeente kan verzoeken om de heffing om te zetten in jaarlijkse aanslagen, gedurende maximaal 30 jaar (lid 5). Het niet voldoen aan de voorwaarden genoemd in de wet is in veel gevallen fataal voor de gemeente. De rechter kan de verordening dan in zijn geheel onverbindend achten. Het is dus van het grootste belang dat de gemeente bij de invoering en heffing van baatbelasting voldoet aan de wettelijke eisen. Uitleg wettelijke eisen Over de voorwaarden waaraan de baatbelasting moet voldoen is in het verleden al veel geprocedeerd. Daarbij heeft de rechter nadere uitleg gegeven aan de bovengenoemde begrippen en eisen. Voor die uitleg is van belang om te weten dat de baatbelasting al een oude belasting is. Reeds in 1897 was een soort baatbelasting in de Nederlandse wet opgenomen in de vorm van straatgeld en bouwgeld. 86 De huidige baatbelasting kent een lange geschiedenis met een groot aantal voorlopers, zoals zichtbaar wordt in de onderstaande tabel. Tabel 1. Voorlopers baatbelasting87 Wettelijke regeling

Artikelnummer

Belasting

Wet van 24 mei 1897, Stb. 156

Artikel 240, onderdeel i Artikel 240, onderdeel j

straatgeld bouwgeld

Wet van 30 december 1920, Stb. 923

Artikel 242b Artikel 242c Artikel 242d

bouwterreinbelasting straatbelasting baatbelasting

84 Art. 132 lid 6 Grondwet en art. 219 lid 1 Gemeentewet. 85 Die overschrijding komt in strijd met art. 132 lid 6 Grondwet en art. 219 lid 1 Gemeentewet, welke bepalingen een uitwerking vormen van het

legaliteitsbeginsel. 86 Stb. 1897, 156. 87 Tabel afkomstig uit: A.W. Schep, Naar evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten. Bekostiging van voorzieningen met baatbelasting, grondexploitatiebijdrage, ondernemersfondsen en BIZ-bijdrage, (dissertatie), Delft: Eburon 2012, p. 87 e.v.

75

Wet van 16 maart 1931, Stb. 89

Artikel 279 Artikel 280 Artikel 281

bouwterreinbelasting straatbelasting baatbelasting

Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting van 1 augustus 1964, Stb. 344

Artikel 282

bouwgrondbelasting

Wet van 24 december 1970, Stb. 608 tot wijziging van de bepalingen inzake gemeentelijke en provinciale belastingen

Artikel 273a Artikel 274

baatbelasting bouwgrondbelasting

Wet van 22 mei 1991, Stb. 394 tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid

Artikel 273a, lid 4 Artikel 274, lid 4

introductie bekostigingsbesluit in baat- en bouwgrondbelasting

Wet van 14 februari 1992, Stb. 1994, 762, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten (Gemeentewet). Opnieuw geplaatst op 26 november 1993, Stb. 611

Artikel 221 Artikel 222

baatbelasting bouwgrondbelasting

Wet van 27 april 1994, Stb. 419 houdende wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen en Invoeringswet Wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet, Stb. 1994, 420

Artikel 222

baatbelasting (nieuwe stijl)

De huidige regeling van de baatbelasting in art. 222 van de Gemeentewet, die bij introductie ook wel werd aangeduid met de baatbelasting ‘nieuwe stijl’, ontstond na samenvoeging van de tot dan bestaande regelingen van de baatbelasting (baatbelasting ‘oude stijl’) en de bouwgrondbelasting in 1994. Bij de uitleg van begrippen zoals het begrip ‘voorzieningen’ (lid 1 van art. 222 Gemeentewet) kijkt de rechter niet alleen naar de wettekst zelf, maar ook naar de wetsgeschiedenis en de bedoeling van de wetgever. Met betrekking tot de ‘voorzieningen’ waarvoor een baatbelasting kan worden geheven kan bijvoorbeeld uit de parlementaire behandeling van de samenvoeging van baatbelasting oude stijl en bouwgrondbelasting worden opgemaakt, dat de baatbelasting nieuwe stijl voortaan geheven kan worden voor alle ‘voorzieningen’ die voorheen door beide belastingen bestreken werden. 88 Dit brengt met zich mee, dat de jurisprudentie die gewezen is over de baatbelasting oude stijl en de bouwgrondbelasting zijn geldigheid behoudt voor zover het gaat over het begrip ‘voorzieningen’. Voor de beantwoording van de vraag of voor bepaalde werken een baatbelasting geheven mag worden, kan dus ook naar de jurisprudentie van voor 1994 gekeken worden.

1.2

Toetsing baatbelasting GVR aan wettelijke voorwaarden

Hierna is geïnventariseerd welke mogelijke fiscaal-juridische knelpunten er zijn bij de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR. Binnen de GVR wordt de baatbelasting op innovatieve wijze toegepast, waarbij op sommige punten wordt afgeweken van de traditionele toepassing. In dit verband is de vraag of wordt voldaan aan alle wettelijke vereisten voor heffing. Deze analyse hebben wij uitgevoerd vanuit het perspectief van de wet: wordt er voldaan aan de voorwaarden voor heffing, zoals door de wet gegeven? Het betreft in wetenschappelijke termen een literatuuronderzoek, waarbij is gezocht naar de uitleg van de wetsbepaling in de wet zelf, de wetsgeschiedenis, literatuur en jurisprudentie over onderdelen van de wetsbepaling. Deze beoordeling gaat niet uit van het perspectief van (de doelstelling van) het project. Voor de juridische houdbaarheid gaat het er namelijk om of dat wat er feitelijk gebeurt binnen het project voldoet aan de wettelijke bepalingen. Gezien de doelstelling van de GVR zijn er goede argumenten aan te dragen voor de wijze van inrichting van de heffing van baatbelasting. Deze keuzes zijn binnen het totaalpakket van de GVR logisch verklaarbaar. Bovendien zijn deze keuzes zorgvuldig; de belangen van de woningeigenaar en van de gemeente worden voldoende geadresseerd en de rechtsbescherming van de woningeigenaar wordt niet 88 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr.