Bijlage 2 - Rapport ESBL - Toetsing Gemeentelijke VerduurzaamheidsRegeling (GVR) d.d. 150122

45

voldoet aan de voorwaarden en begrippen in artikel 222 Gemeentewet. Op basis van de lijn in de jurisprudentie concluderen wij, dat de kans dat de verordening baatbelasting van DWP in verband hiermee onverbindend geacht zal worden door de rechter, reëel is. In dat verband hebben wij per mogelijk knelpunt aangegeven welke oplossingsmogelijkheden denkbaar zijn, zowel door aanpassing van het bekostigingsbesluit en de verordening binnen de GVR als door eventuele wetswijziging.

3.5.2

Inschatting van de kans dat de geconstateerde risico’s zich realiseren

Zoals hiervoor in onderdeel 3.4 aangegeven, achten wij de kans klein dat een woningeigenaar die partij is bij de verduurzamingsen vaststellingsovereenkomst bezwaar maakt tegen de opgelegde aanslag baatbelasting. Immers, de woningeigenaar sluit een overeenkomst met de gemeente waarmee hij instemt met de verduurzaming van zijn woning namens de gemeente, waarbij hij eveneens instemt met de heffing van baatbelasting voor verhaal van de kosten. Het instrument baatbelasting wordt uitdrukkelijk met de woningeigenaar besproken en met de overeenkomst verklaart de woningeigenaar zich daarmee akkoord. De heffing van baatbelasting als inningsinstrument is voor de woningeigenaar ook gunstiger dan andere mogelijke instrumenten (zoals een persoonlijke lening), omdat terugbetalingen over 30 jaren worden uitgespreid, de maandelijkse betaling van de baatbelasting qua bedrag aansluit bij de verlaging van de energierekening, er geen krediettoets nodig is en de baatbelastingverplichting bij verkoop over gaat op de volgende woningeigenaar. Tegelijkertijd sluit de vaststellingsovereenkomst de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een opgelegde aanslag baatbelasting niet uit.

Als bekend wordt (bijvoorbeeld na een rechtelijke uitspraak in een andere procedure) dat de regeling van de baatbelasting mogelijk juridisch niet houdbaar is, is sprake van een te behalen financieel voordeel bij het aanvechten van de aanslag. Het is niet ondenkbaar dat dan ook woningeigenaren die partij zijn bij de vaststellingsovereenkomst bezwaar maken tegen een opgelegde aanslag in een volgend jaar. Zoals hiervoor in onderdeel 3.4 door ons aangegeven, schatten wij de kans dat een opvolgende eigenaar bezwaar maakt tegen een opgelegde aanslag groter ten opzichte van de kans dat de oorspronkelijke eigenaar die partij was bij de vaststellingsovereenkomst dat doet. De volgende eigenaar is niet gebonden aan de vaststellingsovereenkomst. Voor hem is de verbinding tussen de betalingsverplichting en de aangebrachte voorzieningen minder vanzelfsprekend. Bovendien geldt dat tegen elke jaarlijkse aanslag bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Gezien de lange looptijd van de baatbelasting (maximaal 30 jaar) is het ons inziens aannemelijk dat ergens gedurende de looptijd van de baatbelasting een of meer opvolgende eigenaren bezwaar zullen maken tegen een aanslag. Wellicht dat een zorgvuldig gevoerde bezwaarprocedure belastingplichtigen kan weerhouden tot het instellen van beroep bij de belastingrechter.

Echter wanneer een belastingplichtige twijfelt aan de rechtsgeldigheid van de belastingaanslag, zal deze na de bezwaarprocedure vermoedelijk ook beroep instellen.

3.5.3

Gevolgen van een geslaagd beroep tegen een aanslag baatbelasting

Het gevolg van een geslaagd beroep tegen een binnen de GVR opgelegde aanslag blijft vermoedelijk niet beperkt tot vernietiging van de betreffende aanslag. Wanneer een rechter tot het oordeel komt dat (het bekostigingsbesluit en) de verordening niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden voor heffing van baatbelasting of de bedoeling van de wetgever met deze heffing en dat de gemeente daarmee buiten de beoordelingsruimte is getreden die de wetgever bij het toekennen van de mogelijkheid van heffing van baatbelasting voor ogen had, leidt dit tot het onverbindend achten van de verordening en tot het vernietigen van de aanslag die op basis van de onverbindende verordening is opgelegd. Dit betekent dat er dan geen geldige juridische basis is voor de heffing van baatbelasting in dit geval. Daar komt bij, dat dit oordeel dan in beginsel ook geldt voor alle andere baatbelastingverordeningen op basis waarvan binnen de GVR baatbelasting wordt geheven. Elke andere belastingplichtige, die op basis van eenzelfde verordening wordt aangeslagen in de baatbelasting, kan op basis van deze uitspraak elk jaar opnieuw met succes bezwaar en beroep instellen tegen zijn aanslag. Wij zien geen mogelijkheden om een dergelijk domino-effect te voorkomen bij een dergelijk oordeel van de rechter (in hoogste instantie).

De gemeente zal dan enkel aan de terugbetalingsverplichtingen in de met SVGVR gesloten overeenkomst kunnen voldoen door deze ten laste te laten komen van de algemene middelen. De deelnemende gemeenten zullen alsdan de financiële consequenties moeten dragen. De woningverduurzaming van de binnen de GVR verduurzaamde particuliere woningen zal dan ter grootte van de nog niet opgelegde baatbelastingtermijnen ten laste komen van de algemene middelen. De gevolgen van een rechterlijk oordeel zijn anders als het gaat om de bepalingen in de verordening over de berekening van de hoogte van het belastingbedrag. Indien de tariefstelling leidt tot strijd met het gelijkheids- of evenredigheidsbeginsel, zal de sanctie die de rechter hieraan verbindt niet verder gaan dan nodig om de onevenwichtigheid te herstellen. Een aanslag opgelegd naar een te hoog tarief kan bijvoorbeeld door de rechter worden verminderd, zodat deze wordt berekend naar het juiste, lagere tarief. Dit kan bijvoorbeeld in het geval de opbrengstnorm geschonden wordt (er meer wordt verhaald dan verhaald mocht worden), of in het geval de onroerende zaak op grond van het gelijkheidsbeginsel aanspraak kan maken op een verlaagd tarief in de verordening.

46

4.

De financiering binnen de GVR

4.1

Financiering GVR

De geldstromen binnen de GVR zijn weergegeven in figuur 1 in onderdeel 2.4. DWP ontvangt geen financiering van de betrokken partijen. Operationele financiering geschiedt door de BNG bank door middel van leningen met een nul-weging (solvabiliteitsvrij) aan de SVGVR. De SVGVR financiert de woningverduurzaming voor op basis van de zekerheden die zij krijgt van de betreffende gemeente. De rente die SVGVR hanteert, is opgebouwd uit de kale rente van BNG, een opslag voor DWP en een opslag risicopremie voor SWGVR. De verplichting van de gemeente jegens SVGVR wordt per project berekend en wel op basis van de daarbij behorende totale aanneemsom, de rentekosten (over 30 jaar) en de doorlopende administratieve kosten (van SVGVR zelf, uitbesteed aan Blauwtrustgroep). De gemeente berekent deze kosten door in de door haar gehanteerde omslag baatbelasting.

4.2

Financiële risico’s gemeente

Enkel in het geval er sprake zou zijn van het onverbindendverklaren van de baatbelastingverordening door een rechter is er sprake zijn van een financieel risico voor de gemeente. Het risico zou in dat geval gelijk zijn aan de totale som van middels de Verordening vastgestelde en resterende baatbelasting voor de woningen in een betreffend project. De gemeente loopt daarnaast slechts beperkte risico’s met betrekking tot de toepassing van GVR. -

Het risico van oninbaarheid van de baatbelasting bij woningeigenaren wordt gedekt door de SWGVR (zie weergave figuur 1). De gemeente moet contractueel de baatbelasting ter bekostiging van de verduurzamingsvoorzieningen aan woningen innen en afdragen ongeacht de daadwerkelijke ontvangst van de baatbelasting. De gemeente loopt derhalve net als bij elke andere belasting een financieel risico bij het niet kunnen innen ervan. In het geval er sprake zou zijn van structurele betalingsonmacht bij een deelnemende woningeigenaar, kan een beroep gedaan worden op een garantieregeling via de SWGVR, die in een dergelijk geval de gemiste baatbelastingtermijnen aanvult. Indien de gemeente kan aantonen dat zij er alles aan gedaan hebben de baatbelasting te vorderen / innen, maar dit niet gelukt is, betaalt de SWGVR deze uit, een en ander onder de in de overeenkomst tussen de gemeente en de SWGVR overeengekomen en vastgestelde voorwaarden.

-

De gemeente gaat een overeenkomst aan met de SWGVR. De SVGVR draagt per deelnemende woning een premie af aan de SWGVR. Deze premie betreft een opslag in de vaststelling van de hoogte van de baatbelasting. Op deze manier worden gelden opgebouwd ter toekomstige dekking van eventuele beroepen op het waarborgfonds door de gemeente. Derhalve bestaat het theoretische risico dat de opgebouwde gelden in de SWGVR niet toereikend zijn. De afdracht richting SWGVR is echter gebaseerd op conservatieve aannames (factor 3 over het gecalculeerde risico over de portefeuille) ten aanzien van structurele betalingsonmacht bij woningeigenaren. Het risico wordt momenteel namelijk gecalculeerd op 5 basispunten over de totale baatbelasting gedurende de looptijd van 30 jaar. Momenteel wordt daarbij bovendien een risicopremie van 15 basispunten gehanteerd. Hiermee is het risico van ontoereikende middelen in de SWGVR beperkt. De risicopremie wordt periodiek in overleg tussen de SWGVR en SVGVR herzien en indien nodig aangepast.

-

Bij een eventueel faillissement van DWP is er geen financiële schade voor de gemeente. DWP heeft immers geen directe rol in de financiële afhandeling van de baatbelasting en heeft slechts een regisserende rol en verder geen financiële relaties en/of verplichtingen naar de gemeente. De uitvoerders van de verduurzamingsmaatregelen worden direct door de SVGVR betaald. Dit loopt nadrukkelijk niet over de rekening van DWP en geschiedt alleen wanneer de verduurzamingsmaatregelen volledig zijn geïnstalleerd.

-

Bij een faillissement van de SVGVR is de gemeente op basis van een derdenbeding in de overeenkomst tussen de gemeente en de SVGVR, die door BNG Bank is geaccepteerd, aansprakelijk voor de nakoming van de verplichtingen richting BNG Bank. Zij zal hiertoe de geïnde baatbelasting direct dienen af te dragen aan BNG Bank in plaats van aan de SVGVR. In dit geval wijzigt de financiële positie van de gemeente niet en is er dus geen sprake van een aanvullend risico.

47

5.

-

Een risico voor de gemeente blijft dat de gemeente aansprakelijk kan worden gesteld voor de achterstallige aflossingen van leningen bij de BNG-bank ten aanzien van de gemeente door de SVGVR, waarvoor de baatbelasting reeds ontvangen is. De vraag is derhalve hoe de gemeente inzicht houdt ten aanzien van de nakoming van de verplichtingen door de SVGVR. De gemeente heeft hiertoe in ieder geval de volgende zekerheden: het verrichten van accountantscontrole op de jaarcijfers van de SVGVR en doorlopende rapportages vanuit SVGVR aan de gemeente. Daarnaast wordt de administratie en het beheer van de portefeuille uitgevoerd door Blauwtrust Groep. Dit betreft een externe partij waardoor functiescheiding aanwezig is tussen de administratie en het management. Door deze scheiding worden ook zekerheden gesteld omtrent de betalingen naar en van de BNG bank. Blauwtrust Groep is een van de grote kredietadministratie instellingen in Nederland en voldoet aan de strengste compliance eisen. Het stichtingsbestuur heeft bovendien geen beschikkingsmacht over de voor de GVR gebruikte incasso en excasso rekeningen. Deze beschikkingsmacht is namelijk ondergebracht bij de Blauwtrust Groep.

-

De gemeente heeft geen juridische verantwoordelijkheid jegens de uitvoerders. Formeel is DWP gedelegeerd opdrachtgever richting de uitvoerder namens de SVGVR. DWP heeft de contracten met de uitvoerders, waarbij de gemeente geen rol heeft. Eventuele ontevredenheid over uitvoering van de verduurzamingsmaatregelen komen dan ook niet bij de gemeente terecht, maar bij DWP. DWP belast de direct toewijsbare kosten voor inspectie, begeleiding e.d. door in de totale aanneemsom. Momenteel zijn deze kosten begroot op €750 (excl. BTW) per woning. Deze kosten worden opgenomen in het totaalbedrag van de bekostiging. DWP heeft garanties afgesproken ten aanzien van de geinstalleerde apparatuur en isolatiematerialen met de uitvoerders. Voor de installatie van zonnepanelen geldt een zogenaamde systeemgarantie van 25 jaar. De woningeigenaar is daarmee volledig ontzorgd en behoeft derhalve bij vervanging van technische onderdelen gedurende deze periode geen extra kosten te maken. De garantie is door de uitvoerders reeds in de prijs van de offerte voor installatie van de zonnepanelen verwerkt. Voor isolatiemateriaal geldt een garantietermijn van 10 jaar.

Gezien het feit dat eventuele mankementen in het aanbrengen van isolatiemateriaal doorgaans in de eerste jaren na installatie aan het licht komen en daarna gedurende de looptijd van de GVR blijven meegaan, is deze 10 jaar voldoende om de woningeigenaar niet met onvoorziene kosten te confronteren.

-

Het risico voor de gemeente dat zij de te innen baatbelasting afdraagt aan SVGVR zonder dat de verduurzamingsmaatregelen op de woning zijn gerealiseerd is binnen de GVR gemitigeerd. DWP verstrekt in haar rol als gedelegeerd opdrachtgever slechts dan de opdracht aan de uitvoerder(s) wanneer zij hiertoe groen licht heeft gekregen van de SVGVR. De SVGVR geeft dit groene licht pas dan wanneer zij van de gemeente de betreffende baatbelastingverordening en daarmee de zekerheid van afdracht heeft ontvangen. De uitbetaling aan de uitvoerder(s) door SVGVR geschiedt pas dan wanneer zij van DWP het signaal heeft ontvangen dat, op basis van een eindinspectie per individuele woning, is vastgesteld dat de realisatie van verduurzamingsmaatregelen succesvol is afgerond. Op basis van ditzelfde signaal start de gemeente met het innen van de baatbelasting.

Beoordeling van de calculatie van de business case

Voor de wijze waarop het aanbod dat aan een woningeigenaar wordt gedaan tot stand komt en welke aspecten worden meegenomen bij de beoordeling of sprake is van een business case, verwijzen we naar onderdeel 2.5.3. Voor de calculatie van de business case verwijzen we naar onderdeel 2.6. Het streven is maandlastenneutraliteit te kunnen realiseren. Dit betekent dat de gecalculeerde mogelijke besparing aan energielasten minimaal even hoog is als de te betalen baatbelasting. De calculatiemethodiek om tot de mogelijke besparing te komen is gebaseerd op de NTA 8800, sinds 2021 de Nederlands standaard (nieuwe BENG norm) voor het berekenen van energieprestaties van gebouwen. De calculatie is gebaseerd op de woning en de te treffen maatregelen. Als het besparingspotentieel van de woning is berekend, wordt de theoretische warmtevraag, het oorspronkelijk gecalculeerde verbruik van de woning op basis van de NTA 8800 door DWP gehouden tegen het werkelijk huidige energieverbruik van de woningeigenaar. Dit laatste wordt in het proces opgevraagd en vastgelegd. Wanneer het werkelijk verbruik significant lager is dan de theoretische warmtevraag, wordt door DWP een inschatting gemaakt van het besparingspotentieel op het werkelijke verbruik. Wanneer ook met deze uitkomst een maandlastenneutrale situatie op korte termijn realistisch blijkt, wordt het aanbod aan de woningeigenaar gedaan.

Wanneer de maandlastenneutraliteit niet realistisch lijkt, wordt in overleg met de woningeigenaar

48

bekeken welke maatregel eventueel zou kunnen vervallen om dit alsnog te realiseren. De keuze van de woningeigenaar wordt vervolgens vastgelegd en teruggekoppeld. Op deze wijze kan de GVR op een zo groot mogelijke groep woningen toegepast worden.

6.

Uitvoeringskosten en schaalbaarheid

6.1

Uitvoeringskosten

De uitvoeringskosten van de GVR voor een gemeente bestaan uit een aantal componenten die hieronder worden beschreven. Voor een aanvullend inzicht in de vergoedingen voor de dienstverlening voor in- en uitvoering van de GVR verwijzen wij eveneens naar onderdeel 4.1 en 4.2. Eenmalige projectfee De eenmalige project fee bedraagt op dit moment € 65.000 en betreft de kosten voor het inrichten en operationaliseren van de GVR in de gemeente. Deze eenmalige projectfee wordt door DWP gefactureerd aan de gemeente. Geen doorlopende financiële verplichtingen aan derden Naast de eenmalige projectfee zijn er geen doorlopende financiële verplichtingen voor de gemeente richting andere partijen. Operationele kosten De operationele kosten voor de gemeente zelf bestaan uit drie kostensoorten: 1.

projectmanagement capaciteit Om de GVR te operationaliseren en te kunnen continueren wordt personele capaciteit in de vorm van projectmanagement gevraagd. Op basis van de ervaring bij de eerste deelnemende gemeente zal deze benodigde capaciteit in de implementatiefase ca. 0,5 FTE zijn. Wanneer de GVR operationeel is, zal de benodigde capaciteit dalen tot ca. 0,25 FTE.

2.

inning baatbelasting Om de baatbelasting te kunnen innen zal deze ingericht moeten worden. De kosten hiervoor verschillen per gemeente en kunnen niet eenduidig worden ingeschat. Variabelen die invloed hebben op de te maken kosten zijn: -

is door de gemeente eerder een baatbelasting geheven?; int de gemeente de baatbelasting zelf of besteedt zij dit uit aan gezamenlijke gemeentelijke belastinguitvoeringsinstanties?; kiest de gemeente ervoor om de belasting op te nemen in de jaarlijkse verzamelde belastingaanslag of om deze separaat te verzenden? De vaststelling van de baatbelasting hoeft de gemeente niet zelf te doen. Voor elke deelnemende woning ontvangt zij van SVGVR alle betalingstermijnen voor de looptijd van maximaal 30 jaar (360 termijn). 3.

Communicatie De gemeente draagt de kosten voor de communicatie richting de woningeigenaren. Zij kan hiervoor haar eigen kanalen inzetten. Daarnaast is er een set van communicatiekanelen en -instrumenten die door DWP voor de gemeente worden ingezet. Hierbij kan gedacht worden aan brochures, webinars, fysieke bijeenkomsten, advertenties, artikelen e.d.. De kosten hiervoor worden door DWP gefactureerd aan de gemeente. Deze kosten worden op jaarbasis niet hoger ingeschat dan op €10.000.

De operationele inspanningen en -kosten voor gemeenten zouden al met al naar onze mening geen belemmering mogen zijn in de opschaling van de GVR. Een belemmering wordt vooralsnog echter wel voorzien in de onvoorspelbare wijze en de lage frequenties waarop de gemeenteraden tot besluitvorming en daarmee de noodzakelijke verordeningen komen. In het belang van de wijkgerichte warmtetransitie ligt hier dan ook ruimte voor verbetering.

49

6.2

Schaalbaarheid

Met het gegeven dat de benodigde inspanningen en kosten voor de gemeenten zeer gering zijn en DWP haar processen schaalbaar heeft ingericht, kan de conclusie getrokken worden dat de GVR in de basis goed schaalbaar is en relatief eenvoudig over meerdere gemeenten uitgerold kan worden. Naast de processen binnen DWP en de gemeenten zijn nog twee andere aspecten van invloed op de schaalbaarheid van de GVR: 1.

Funding Momenteel wordt de GVR via de SVGVR gefund door BNG Bank. BNG Bank heeft nadrukkelijk aangegeven opschaling te willen omdat de huidige funding eigenlijk te laag is voor wat zij regulier financiert. Daarnaast zijn er andere potentiele funders denkbaar, zoals pensioenfondsen en Nederlandse Waterschapsbank (NWB). De eerste verkenningen op dit vlak zijn in samenwerking met Blauwtrust Groep reeds ingezet. Met de ontwikkeling van de ESG eisen voor financiers wordt het financieren van verduurzaming via de GVR daarnaast ook voor andere commerciële financiers steeds interessanter. Er is momenteel geen aanwijzing dat de funding van de GVR bepalend zal worden voor de mogelijkheid om te kunnen schalen.

2.

Uitvoeringscapaciteit DWP geeft aan dat de uitvoeringscapaciteit bij gecontracteerde partners een bepalende factor voor de schaalbaarheid is. Met name in de markt van na-isolatie is sprake van krapte wat betreft de beschikbare kwalitatief hoogwaardige uitvoeringscapaciteit. DWP geeft aan actief te zoeken met marktpartijen naar oplossingen om de capaciteit van naisolatie te vergroten. Geconcludeerd kan worden dat de uitvoeringscapaciteit een sterk bepalende factor is in de opschaling van de GVR.

3.

Gemeentelijke besluitvormingsprocessen Om te voldoen aan de vereisten voor de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR, moeten de noodzakelijke gemeentelijke besluitvormingsprocessen doorlopen worden. Deze processen kenmerken zich door lange doorlooptijden en zijn in voorkomende gevallen onderhevig aan de grillen van de raadsvergaderingen. Om schaalbaarheid te kunnen faciliteren geniet het de voorkeur om minder afhankelijk te zijn van de besluitvorming in de gemeenteraad. Een nieuw juridisch kader zou dit mogelijk kunnen maken.

50

7.

Conclusies en aanbevelingen

7.1

Inleiding

Hierna is in onderdeel 7.2 een samenvatting opgenomen van onze bevindingen. Onderdeel 7.3 bevat een aantal aanbevelingen om het huidige instrument te verbeteren. Onderdeel 7.4 bevat argumenten die op basis van dit onderzoek pleiten voor wettelijke borging van een gemeentelijk bekostigingsinstrument voor woningverduurzaming. In onderdeel 7.5 onderzoeken wij de mogelijkheid van innovatieruimte in de vorm van een tijdelijke aanpassing van de wettelijke regeling van baatbelasting ten behoeve van voortzetting van de GVR. Ook geven wij een richtinggevend kader voor een zelfstandige wettelijke regeling van een gemeentelijk instrument voor het faciliteren van woningverduurzaming.

7.2

Samenvatting van onze bevindingen

Inleiding Dit onderzoek is uitgevoerd door het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) in samenwerking met EY in opdracht van de provincie Utrecht, met ondersteuning van de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland. Onderwerp van onderzoek is de gemeentelijke verduurzamingsregeling (GVR) die is ontwikkeld door De Woonpas (DWP) samen met andere partijen. Deze partijen ondersteunen en ontzorgen gemeenten in de aan hen in het klimaatakkoord toebedeelde regierol bestaande uit het wijkgericht en planmatig verduurzamen van particuliere woningen. Dit is een noodzakelijke stap op weg naar de aansluiting van woningen op een duurzame warmtevoorziening en naar het aardgasvrij maken van woonwijken. De voor dit onderzoek initiatief nemende provincies willen inliggende gemeenten ondersteunen bij de ontwikkeling van hun plannen en strategieën voor verduurzaming van woningen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het terugbrengen van de warmtevraag in woonwijken De regierol van gemeenten bij de verduurzaming van particuliere woningen vloeit voort uit het Klimaatakkoord, de Klimaatwet en het Klimaatplan. De rol van gemeenten is uitgewerkt in de Regionale EnergieStrategie (RES), de door de gemeente opgestelde Transitievisie Warmte en de bijbehorende uitvoeringsplannen per wijk.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) onderscheidt een vijftal CO2-neutrale strategieën om van het aardgas af te gaan waarbij elke strategie bestaat uit maatregelen die gericht zijn op het verminderen van de warmtevraag (door isolatie) en op het aanleggen of verzwaren van energie-infrastructuur waarmee woningen en gebouwen duurzaam verwarmd kunnen worden. Hoe lager de warmtevraag van een wijk, hoe kostenefficiënter de alternatieve duurzame warmtevoorziening kan zijn en hoe eerder de oplossing binnen bereik komt. De GVR is een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor zowel gemeenten als woningeigenaren De GVR kan worden gezien als een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor zowel gemeenten als woningeigenaren. De GVR beoogt gemeenten een instrument in handen te geven om te kunnen voldoen aan de hiervoor beschreven regierol. De GVR is erop gericht projectmatig de warmte- en energievraag binnen een wijk terug te dringen. Binnen de GVR worden daartoe woningen in de wijk geïsoleerd (vloer-, muur-, plafond- en glasisolatie) en voorzien van zonnepanelen. De aldus verduurzaamde woningen zorgen voor een daling van de warmte- en energievraag in de woning en daarmee van de gehele wijk.

De GVR draagt in die zin bij aan de doelstellingen van artikel 2 van de Klimaatwet: het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van broeikasgassen in Nederland, teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken. Gemeenten kunnen met de GVR op actieve wijze de verduurzaming van de woningen van hun inwoners faciliteren. Bovendien krijgt een gemeente door de woninginspecties en calculatie van business cases inzicht in de energieprestaties van woningen en daarmee in de warmte- en energievraag van de woningen in de gemeente. Deze informatie is essentieel voor de afweging van de meest geschikte oplossing voor een duurzame warmtevoorziening. De GVR geeft gemeenten grip op de energietransitie van woningen De GVR biedt gemeenten op vier manieren handvatten om regie te voeren bij de energietransitie van woningen: 1. het verduurzamen van woningen binnen de GVR leidt tot een afnemende warmte- en energievraag waardoor een alternatieve duurzame warmtevoorziening dichterbij komt; 2. de afgenomen warmte- en energievraag is meetbaar; gemeenten krijgen daardoor inzicht in de warmte- en energievraag van woningen op wijkniveau in de gemeente; inzicht dat momenteel ontbreekt; 3.

gemeenten worden ontzorgd in het in kaart brengen van de energieprestaties van de woningen, in de borging van de kwaliteit van de verduurzamingsmaatregelen, en in de inrichting en uitvoering van het belastingproces; 51

4.

verduurzaming van woningen met behulp van de GVR is mogelijk voor woningeigenaren in alle lagen van de bevolking, waaronder ook woningeigenaren met een laag inkomen en/of beperkte leencapaciteit; woningeigenaren hoeven geen eigen investering te doen. Desgewenst kan de gemeente met de GVR sociaal beleid toepassen door de selectie van de wijken die in aanmerking komen voor de GVR.

De GVR biedt ook voordelen voor woningeigenaren Ook woningeigenaren worden ontzorgd in de verduurzaming van hun woning. De GVR biedt woningeigenaren diverse voordelen: 1. 2.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

deelname is vrijwillig; er wordt zorgvuldig berekend welke voorzieningen rendabel zijn. Conform de norm NTA 8800 wordt berekend welke maatregelen aan de woning voldoende energiebesparing opleveren om woonlastenneutraal uitgevoerd te kunnen worden; de gemeente betaalt de kosten van de verduurzaming; de woningeigenaar loopt dus geen financieringsrisico; er is geen sprake van een lening van de woningeigenaar; de woningeigenaar hoeft dan ook niet te voldoen aan eisen voor leencapaciteit zoals bij een hypotheek het geval is; de woningeigenaar betaalt gedurende 30 jaar een maandelijks bedrag aan de gemeente in de vorm van baatbelasting. Dit bedrag is niet hoger dan de besparing op de energierekening (woonlastenneutraliteit); de verplichting tot maandelijkse betaling van baatbelasting gaat automatisch over op een volgende eigenaar van de woning bij verkoop; er wordt garantie gegeven op het materiaal, de installatie en de werking van de aangebrachte voorzieningen; Deze garantie rust op de woning en gaat over op een eventuele nieuwe woningeigenaar; de woningeigenaar heeft één aansprekingspunt voor het gehele verduurzamingsproject en daarna.

De werking van de GVR: ontzorging en borging van financiële risico’s Woonlastenneutraliteit door zorgvuldige calculatie van de besparing op de energierekening Deelname door particuliere woningeigenaren is vrijwillig. Zij verlenen op basis van een uitgebreid advies van DWP aan de gemeente toestemming voor de benodigde aanpassingen in en aan hun woning. De uit te voeren maatregelen worden gefinancierd door de gemeente, zodat woningeigenaren geen financieringsrisico lopen. De woningeigenaren betalen maandelijks een bedrag terug aan de gemeente in de vorm van gemeentelijke baatbelasting. Voordat de woningeigenaar toestemming verleent, wordt een zorgvuldige berekening gemaakt van de kosten van de verduurzamingsmaatregelen en de opbrengsten die daartegenover staan in de vorm van lager energieverbruik en een lagere energierekening. Het streven daarbij is dat het maandelijks verschuldigde bedrag aan baatbelasting gelijk is aan de gecalculeerde besparing op de energierekening (woonlastenneutraliteit). De calculatiemethodiek is gebaseerd op de NTA 8800, sinds 2021 de Nederlands standaard (nieuwe BENG norm) voor het berekenen van energieprestaties van gebouwen. Ten aanzien van het binnen de GVR gehanteerde calculatiemodel voor berekening van een business case per woning is door EY een assurance rapport met een beperkte mate van zekerheid verstrekt (Bijlage 6).

De berekening vindt plaats op basis van tijdens een inspectie van de woning verzamelde gegevens. Op basis van de berekening kan worden beslist welke maatregelen rendabel zijn (waarvoor een gunstige business case bestaat). In het advies van DWP aan de woningeigenaar wordt niet alleen naar de woning gekeken, maar wordt ook het energieverbruik van de woningeigenaar meegewogen. Voor een woningeigenaar die een woning voornamelijk op de begane grond bewoont wordt bijvoorbeeld doorgaans geen dakisolatie in het advies opgenomen, aangezien dit in de praktijk tot beperkte energiebesparing zal leiden. In gevallen waar de berekende besparing ten opzichte van de baatbelasting te laag is, zodat geen sprake is van maandlastenneutraliteit, wordt de situatie alvorens een aanbod uit te sturen besproken met de woningeigenaar. Wanneer het maandelijkse ‘tekort’ beperkt en van korte duur is, kan in overleg besloten worden de GVR alsnog toe te passen. Op deze wijze kan de GVR op een zo groot mogelijke groep woningen toegepast worden. Is de situatie financieel onaantrekkelijk en is er geen perspectief op een positieve business case in latere jaren, dan wordt de GVR in beginsel niet aangeboden en geadviseerd geen gebruik te maken van de GVR.

Garantie op kwaliteit van materialen, installatie en werking van de aangebrachte verduurzamingsmaatregelen Behalve de berekening van de rendabele maatregelen en het zorgen voor een woonlastenneutrale terugbetaling verspreid over 30 jaar, zorgt DWP ook voor een controle op de kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden en de aangebrachte voorzieningen. DWP geeft garantie op het materiaal, installatie en werking van de maatregelen. Ook de garantie wordt afgegeven op de

52

woning en gaat over op een opvolgende eigenaar. Dit totaalpakket van de GVR ontzorgt woningeigenaren bij de verduurzaming van hun woning. Terugbetaling in de vorm van baatbelasting gaat automatisch over op volgende woningeigenaar De baatbelasting rust op het object, zodat de maandelijkse betalingsverplichting bij verkoop van de woning automatisch over gaat op de volgende eigenaar. Zo draagt elke woningeigenaar naar rato bij aan de noodzakelijke energietransitie van de woning. Financiële risico’s van financiering door gemeenten beperkt Slechts in het geval er sprake zou zijn van het onverbindend verklaren van een baatbelastingverordening door een rechter is er sprake van een financieel risico voor de gemeente. De gemeente loopt daarnaast beperkte financiële risico’s met betrekking tot de toepassing van GVR. De risico’s van de financiering zijn afgedekt in de Stichting Waarborg GVR en de Stichting Verzamelgelden GVR. In een overeenkomst met de Stichting Verzamelgelden wordt overeengekomen dat alle via de baatbelasting te verhalen kosten van de verduurzamingsmaatregelen worden doorgestort aan de Stichting Verzamelgelden. De Stichting Verzamelgelden sluit op basis van deze zekerheid een leningsovereenkomst met Bank Nederlandse Gemeenten (BNG Bank) tegen een zogenoemde 0-weging (solvabiliteitsvrij).

De Stichting Verzamelgelden betaalt vervolgens de uitvoerders die de verduurzamingsmaatregelen namens de gemeente tot stand hebben gebracht bij de woningeigenaren. De uitbetaling aan de uitvoerder(s) geschiedt pas dan wanneer zij van DWP het signaal heeft ontvangen dat, op basis van een eindinspectie per individuele woning, is vastgesteld dat de realisatie van verduurzamingsmaatregelen succesvol is afgerond. De financiële administratie en het financiële beheer van de Stichting Verzamelgelden is belegd bij Blauwtrust Groep. Ter waarborging van het potentiële financiële risico van betalingsonmacht bij deelnemende woningeigenaren, wordt per woning vanuit de Stichting Verzamelgelden een risicopremie afgedragen aan de Stichting Waarborg. Indien sprake is van structurele betalingsonmacht bij een individuele woningeigenaar, staat de Stichting Waarborg door de gereserveerde middelen, onder contractueel overeengekomen voorwaarden, garant. De uitvoeringskosten zijn beperkt en de GVR is goed schaalbaar Wij schatten in dat de operationele inspanningen en -kosten voor gemeenten geen belemmering vormen voor toepassing en opschaling van de GVR. Een belemmering wordt vooralsnog echter wel voorzien in de onvoorspelbare wijze en de lage frequenties waarop de gemeenteraden tot besluitvorming en daarmee de noodzakelijke verordeningen komen.

In het belang van de wijkgerichte warmtetransitie ligt hier dan ook ruimte voor verbetering. Een nieuw juridisch kader zou dit mogelijk kunnen maken. De GVR is in de basis goed schaalbaar en relatief eenvoudig in meerdere gemeenten toe te passen. Er is momenteel geen aanwijzing dat de funding van de GVR bepalend zal worden voor de mogelijkheid om te kunnen schalen. Wel is de uitvoeringscapaciteit in de markt van na-isolatie te klein ten opzichte van de grote ambities in Nederland. Dit is een probleem waar niet alleen DWP mee te maken heeft. Daarom wordt nu door DWP actief met marktpartijen gezocht naar oplossingen om de capaciteit van na-isolatie te vergroten.

De GVR doet wat het belooft Onze conclusie luidt dat de GVR als instrument goed werkt en dat alle betrokken partijen tevreden zijn en belangrijker nog: er worden daadwerkelijk woningen verduurzaamd. Zowel woningeigenaren als gemeenten als de Bank Nederlandse Gemeenten zijn enthousiast over het instrument en over de resultaten die ermee zijn en worden geboekt. Uit dit onderzoek blijkt ook dat het tot stand brengen van de verduurzamingsmaatregelen, de communicatie met woningeigenaren, de financiering van de maatregelen en de uitvoering van de processen met voldoende waarborgen zijn omkleed. De calculaties op basis waarvan wordt berekend of sprake is van een business case gebaseerd op de energieprestaties van de woning en de besparing op de energielasten zijn zorgvuldig en accuraat, de uitvoering van de werkzaamheden is zorgvuldig en van voldoende kwaliteit en de gegarandeerde energieprestaties worden gehaald. Ook de uitvoering van het belastingproces verloopt zonder problemen en is met de nodige zorgvuldigheid bekleed.

Fiscaal-juridische beoordeling We constateren fiscaal-juridische risico’s Ondanks de zorgvuldige inkleding van de GVR en ondanks de constatering dat deze zoveel mogelijk in overeenstemming met de wettelijke regeling wordt uitgevoerd, komen we tot de conclusie dat de inzet van het huidige instrument baatbelasting knelt binnen de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met deze belasting. De geconstateerde mogelijke knelpunten worden 53

veroorzaakt doordat de baatbelasting binnen de GVR wordt ingezet als inningsinstrument voor de specifieke kosten per verduurzaamde woning. De toepassing van de baatbelasting binnen de GVR is op een aantal onderdelen niet in strijd met de letter van de wet, maar mogelijk wel met doel en strekking van de wet en eerdere uitleg van begrippen in de jurisprudentie. De situatie waarin de baatbelasting binnen de GVR wordt toegepast, is echter nog niet eerder voorgelegd aan de rechter, zodat enkel middels een (proef)procedure zekerheid kan worden verkregen over hoe een rechter zal oordelen over deze toepassing. Er zijn goede argumenten aan te dragen voor de wijze waarop DWP de baatbelasting binnen de GVR inzet en voor de keuzes die binnen de heffing worden gemaakt. Zo is vanwege de aard van de getroffen voorzieningen en het doel van de GVR om wijkgericht de warmte- en energievraag terug te dringen goed uitlegbaar, dat alleen de woningen die verduurzaamd worden in de heffing worden betrokken. Ook is goed uitlegbaar dat de berekening van de hoogte van het belastingbedrag exact aansluit bij de kosten van de voorzieningen in de woning, gelet op de aansluiting op de energieprestaties en het streven naar woonlastenneutraliteit. Deze keuzes zijn binnen het totaalpakket van de GVR logisch verklaarbaar.

Bovendien zijn deze keuzes zorgvuldig; de belangen van de woningeigenaar en van de gemeente worden voldoende geadresseerd en de rechtsbescherming van de woningeigenaar wordt niet beperkt, maar geborgd. Dit neemt niet weg, dat bij lokale belastingheffing de gemeentelijke wetgever is gebonden aan de speelruimte die de wetgever haar heeft gegeven. Het besluit tot inzet van een belasting kan weliswaar zorgvuldig zijn genomen door de lokale overheid en de heffing kan op zorgvuldige wijze zijn vormgegeven, rekening houdend met de belangen en rechten van de belastingplichtige, maar als de betreffende belastingverordening niet voldoet aan de wettelijke eisen zal de rechter desondanks tot onverbindendheid van de verordening concluderen. Wij stellen vast dat de wetgever bij het schrijven van de wetsbepaling inzake de baatbelasting een ander doel voor ogen had en het is de vraag hoe een rechter in deze tijd, waarin de maatschappelijke opvattingen over publieke voorzieningen etc. zijn gewijzigd, zal oordelen.

Op basis van invulling die in de jurisprudentie tot nu toe aan de wettelijke bepalingen van de baatbelasting zijn gegeven, achten wij echter een reële kans aanwezig dat een rechter in een procedure tot de conclusie komt dat het geheel aan afwijkingen ten opzichte van de traditionele wijze van heffing van baatbelasting leidt tot strijdigheid met doel en strekking van de wettelijke regeling van baatbelasting. De voorzieningen die in/aan de woning worden aangebracht leveren direct profijt op voor de verduurzaamde woning, maar, naar wij op basis van het nu geldende recht hebben beoordeeld, niet of in verwaarloosbare mate voor de omliggende woningen in de wijk. Onder die omstandigheid, waarin groepsprofijt in fiscaal-juridische zin ontbreekt, kan hiervoor niet de bestemmingsheffing baatbelasting geheven worden. Mocht in een eventuele proefprocedure komen vast te staan dat de voorzieningen wel uitstralingsbaat hebben en baat opleveren voor de andere woningen in de wijk, dan brengt het omslagkarakter van de heffing mee, dat ook deze andere woningen in de heffing van baatbelasting betrokken moeten worden. Voor deze andere woningen kan wel een lager tarief worden vastgesteld dan voor de wel verduurzaamde woningen, omdat deze andere, niet-verduurzaamde woningen substantieel minder gebaat zijn.

Het volledig buiten de heffing laten van gebate objecten leidt echter, zo leiden wij af uit de jurisprudentie, tot onverbindendheid van de verordening. Binnen de GVR worden momenteel alleen de verduurzaamde woningen in de heffing van baatbelasting betrokken en de niet-verduurzaamde woningen niet. De toepassing van baatbelasting binnen de GVR zou op dit punt kunnen worden aangepast, in de zin dat ook een tarief in de verordening wordt opgenomen voor de andere woningen en deze andere woningen effectief in de heffing van baatbelasting worden betrokken. Het bestemmingsbelastingkarakter brengt voorts mee dat de omslag van de kosten van de voorzieningen over de gebate onroerende zaken plaatsvindt volgens algemene regels in de verordening: voor iedere gebate onroerende zaak geldt dezelfde berekeningswijze van het belastingbedrag en deze berekeningswijze is in de verordening algemeen vastgelegd door middel van heffingsmaatstaf en tarief. De berekeningswijze van het bedrag aan baatbelasting binnen de GVR wijkt hiervan af, doordat per verduurzaamde woning exact wordt berekend wat de voorzieningen kosten en deze kosten bij die woning worden verhaald. In het bekostigingsbesluit en de verordening wordt binnen de GVR een tarief per verduurzaamde woning opgenomen in plaats van een algemeen geldend tarief voor alle verduurzaamde woningen.

Ook dit punt zou in de verordening baatbelasting binnen de GVR kunnen worden aangepast om het risico op onverbindendheid van de verordening te vermijden. Risico-inschatting Wij achten de kans klein dat een woningeigenaar die partij is bij de vaststellingsovereenkomst bezwaar maakt tegen de opgelegde aanslag baatbelasting. Immers, de woningeigenaar sluit een overeenkomst met de gemeente waarmee hij instemt met de verduurzaming van zijn woning namens de gemeente, waarbij hij eveneens instemt met de heffing van baatbelasting voor verhaal van de kosten. Bovendien blijkt uit een eerste door DWP uitgevoerde evaluatie na verduurzaming van woningen met de GVR in Wijk bij Duurstede, dat er grote tevredenheid is onder de deelnemende woningeigenaren. Aan de andere kant sluit de vaststellingsovereenkomst de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een opgelegde aanslag baatbelasting niet uit. De kans dat opvolgende eigenaren van de verduurzaamde woningen bezwaar maken tegen een opgelegde aanslag achten wij groter ten opzichte van de kans dat de oorspronkelijke eigenaar die partij was bij de vaststellingsovereenkomst dat doet. De volgende eigenaar is niet gebonden aan de vaststellingsovereenkomst. Voor hem is de verbinding tussen de 54

betalingsverplichting en de aangebrachte voorzieningen minder vanzelfsprekend. Bovendien geldt dat tegen elke jaarlijkse aanslag bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Gezien de lange looptijd van de baatbelasting (maximaal 30 jaar) is het ons inziens aannemelijk dat ergens gedurende de looptijd van de baatbelasting een of meer opvolgende eigenaren bezwaar zullen maken tegen een aanslag. Wellicht dat een zorgvuldig gevoerde bezwaarprocedure belastingplichtigen kan weerhouden tot het instellen van beroep bij de belastingrechter. Echter wanneer een belastingplichtige twijfelt aan de rechtsgeldigheid van de belastingaanslag, zal deze na de bezwaarprocedure vermoedelijk ook beroep instellen. Gevolgen van realisering van risico’s Het gevolg van een geslaagd beroep tegen een binnen de GVR opgelegde aanslag blijft vermoedelijk niet beperkt tot vernietiging van de betreffende aanslag. Wanneer een rechter tot het oordeel komt dat (het bekostigingsbesluit en) de verordening niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden voor heffing van baatbelasting of de bedoeling van de wetgever met deze heffing, leidt dit tot het onverbindend achten van de verordening en tot het vernietigen van de aanslag die op basis van de onverbindende verordening is opgelegd. Dit betekent dat er dan geen geldige juridische basis is voor de heffing van baatbelasting in dit geval.

Daar komt bij, dat dit oordeel dan in beginsel ook geldt voor alle andere baatbelastingverordeningen op basis waarvan binnen de GVR baatbelasting wordt geheven. Elke andere belastingplichtige, die op basis van eenzelfde verordening wordt aangeslagen in de baatbelasting, kan op basis van deze uitspraak elk jaar opnieuw met succes bezwaar en beroep instellen tegen zijn aanslag. De deelnemende gemeenten zullen alsdan de financiële consequenties moeten dragen.

7.3

Aanbevelingen voor verbetering fiscaal-juridische borging van de GVR en mitigeren van risico’s

Inleiding In ons rapport komen we tot de conclusie dat er fiscaal-juridische risico’s zijn bij de toepassing van baatbelasting binnen de GVR. Deze kunnen slechts ten dele worden gemitigeerd door aanpassing van de GVR zelf. In onderdeel 3 van het rapport hebben wij op diverse plaatsen reeds aangegeven of, en in hoeverre geconstateerde fiscaal-juridische risico’s kunnen worden gemitigeerd: -

-

-

Uitgaande van de veronderstelling dat sprake is van uitstralingsbaat of groepsprofijt, dan is het nodig om in het bekostigingsbesluit en de verordening niet slechts enkele adressen aan te wijzen, maar de gehele wijk als gebaat gebied aan te wijzen. Vervolgens zal bij het vaststellen van de verordening voor alle gebate objecten een tarief moeten worden vastgesteld. Zie uitgebreider over deze aanbeveling onderdeel 3.3.3.3. Om aan het wettelijke omslagvereiste te kunnen voldoen, zouden de totale kosten van de in het gebied aangebrachte voorzieningen via algemene (globale) regels moeten worden omgeslagen over alle in het gebied gelegen onroerende zaken. Dit kan door in de verordening een algemene tariefbepaling op te nemen waarbij rekening wordt gehouden met substantiële verschillen in baat tussen objecten bijvoorbeeld door middel van het hanteren van baatfactoren of het invoeren van een verlaagd tarief voor bepaalde gevallen. Zie uitgebreider over deze aanbeveling 3.3.3.5. Voor wat betreft de tarifering voor de wel verduurzaamde woningen zou voor de GVR wenselijk zijn dat een tarief wordt vastgesteld dat afhankelijk is van de soort of hoeveelheid voorzieningen die daaraan zijn aangebracht. Zo zouden zoveel mogelijk de voordelen van directe doorberekening van kosten via de baatbelasting (zoals ten tijde van dit onderzoek werd gepraktiseerd) kunnen worden behouden.

Zie uitgebreider over deze aanbeveling 3.3.3.5 en 3.3.3.6.

Aan een aantal geconstateerde bezwaren kan slechts door aanpassing van het wettelijk kader in afdoende mate tegemoet worden komen. We verwijzen daarvoor naar onderdelen 7.4 en 7.5 waarin we aanbevelingen doen voor een dergelijke wettelijke regeling. Het ontwikkelen van wetgeving kost echter tijd. Tegelijkertijd zijn er reeds woningen verduurzaamd middels de GVR en is er enthousiasme bij alle betrokken partijen om dit instrument aan meer woningeigenaren aan te bieden. Afwachten op nieuwe wetgeving zou de noodzakelijke verduurzaming van woon `wijken vertragen en betrokken partijen doen afhaken. Dit is ongewenst, gelet op de urgentie van de energietransitie van de gebouwde omgeving. We hebben derhalve gezocht naar juridische mogelijkheden om realisatie van geconstateerde fiscaal-juridische risico’s te voorkomen. Mitigeren van fiscaal-juridische risico’s De geconstateerde juridische risico’s bij de heffing van baatbelasting binnen de GVR zullen zich enkel kunnen realiseren in procedures tegen opgelegde aanslagen baatbelasting. Er zijn diverse mogelijkheden om te voorkomen dat dergelijke procedures op korte termijn gevoerd zullen worden. Wij denken daarbij in het bijzonder aan:

55

a. b. c. d. e.

Aanpassing van de gehanteerde vaststellingsovereenkomst binnen de GVR. Het opnemen van een kwalitatieve verplichting (kettingbeding). Actieve begeleiding bij verkoop van met de GVR verduurzaamde woningen. Extra aandacht voor bezwaarprocedure. Aandacht voor de procedure van totstandkoming van de verordening

Ad. a) Aanpassing van de vaststellingsovereenkomst In de gesloten vaststellingsovereenkomsten met woningeigenaren is een opening gelaten tot latere wijziging ervan, onder voorwaarde dat dit niet strekt ten nadele van de woningeigenaren. Deze voorwaarde zal het lastig maken om achteraf nog aanvullende voorwaarden in de reeds gesloten overeenkomsten op te nemen. Wel kan de vaststellingsovereenkomst voor toekomstige gevallen worden aangepast. We denken aan de volgende mogelijke aanpassingen: •

•

De model vaststellingsovereenkomst kan worden aangevuld met een bepaling waarin de woningeigenaar er vanaf ziet op bezwaar te maken tegen de opgelegde aanslagen baatbelasting. Een dergelijke bepaling is niet ongebruikelijk in fiscale vaststellingsovereenkomsten.72 De model vaststellingsovereenkomst kan worden aangevuld met de bepaling dat de woningeigenaar bij verkoop van de woning de nog resterende termijnen baatbelasting dient te voldoen. Wij beseffen dat door het stellen van een dergelijke voorwaarde de aantrekkelijkheid van het instrument GVR voor woningeigenaren aanzienlijk aantast. Daar staat tegenover dat daarmee het risico op een procedure tegen een opgelegde aanslag baatbelasting aanzienlijk wordt verminderd.

Ad. b) Het opnemen van een kwalitatieve verplichting en/of kettingbeding Door het in een overeenkomst met de woningeigenaar opnemen van een zogenoemde kwalitatieve verplichting, kunnen de afspraken die met de woningeigenaar zijn gemaakt worden overgedragen op een opvolgende woningeigenaar. Deze verplichting moet dan door de notaris in de leveringsakte worden vastgelegd en worden ingeschreven in de openbare registers. 73 Het ontbreekt ons aan privaatrechtelijke expertise om te kunnen inschatten of en in hoeverre aanpassing van de vaststellingsovereenkomst en het opnemen van een kwalitatieve verplichting juridisch afdoende instrumenten zijn om te voorkomen dat fiscale procedures bij de belastingrechter ontstaan. Wij bevelen aan om hier aanvullend onderzoek naar te laten doen. Ad. c) Actieve begeleiding bij verkoop van met de GVR verduurzaamde woningen Deze mitigerende maatregel is gericht op het voorkomen van bezwaar en beroep tegen een opgelegde aanslag baatbelasting. Door de verkoop van met de GVR verduurzaamde woningen actief te monitoren, kunnen verkopende eigenaren actief gewezen worden op de mogelijkheid van het tussentijds voldoen van de resterende termijnen baatbelasting. Ook kunnen zij herinnerd worden aan de informatieverplichting die zij hebben op basis van de vaststellingsovereenkomst.

In het geval de nog resterende termijnen baatbelasting niet door de oorspronkelijke eigenaar wordt voldaan bij verkoop, dan kan de kopende partij actief door de gemeente worden benaderd en deze optie worden voorgelegd. Ad. d) Extra aandacht voor bezwaarprocedure Deze mitigerende maatregel is gericht op het voorkomen van een beroepsprocedure tegen een opgelegde aanslag bij de belastingrechter. Het is aan te bevelen om bij een inkomend bezwaarschrift tegen een aanslag baatbelasting als gemeente informeel in gesprek te gaan met de belastingplichtige. Wat is de achterliggende reden van het bezwaar? Is er op een of andere wijze tegemoet te komen aan de bezwaren van de belastingplichtige? Een belastingplichtige kan niet worden weerhouden om beroep in te stellen tegen een negatieve uitspraak op bezwaar, maar de gemeente kan er wel alles aan doen om de bezwaarprocedure zorgvuldig in te richten.

72 Hof Den Haag 9 juli 2019, nr. BK-18/01052 t/m BK-18/01056, ECLI:NL:GHDHA:2019:1969; HR 16 juni 2017, nr. 16/01405, ECLI:NL:HR:2017:1103

en HR 22 april 1998, nr. 33249, ECLI:NL:HR:1998:AA2428. 73 Een kwalitatieve verplichting mag niet worden verward met een kettingbeding. Bij een kettingbeding is er namelijk sprake van een bepaling die in de koopakte steeds aan de nieuwe koper moet worden doorgeven. Dit gaat dus niet automatisch zoals bij een kwalitatieve verplichting, maar de verkoper moet dit daadwerkelijk overeenkomen in de koopovereenkomst. Om te voorkomen dat de verkoper dit nalaat, wordt er – om het beding meer kracht bij te zetten – een boetebeding aan gekoppeld. Een tweede verschil tussen beide begrippen is dat de kwalitatieve verplichting een verplichting inhoudt om ‘iets te dulden of om iets niet te doen’. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verplichting dat de koper van de woning moet dulden dat de buren een recht van overpad hebben. Een kettingbeding ziet daarentegen juist op de verplichting om ‘wel iets te doen of te geven’. Hierbij kan men denken aan bijvoorbeeld de verplichting om onderhoud te plegen of contributie te voldoen.

56

Ad. e) Procedure van vaststelling van verordening Wij verwijzen naar onderdeel 3.3.3.8 waarin we model verordening analyseren. Wij doen daarin de aanbeveling om de verordening niet in dezelfde raadsvergadering vast te stellen als waarin het bekostigingsbesluit wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De letterlijke wettekst van art. 222 lid 1 Gemeentewet laat niet toe dat de verordening wordt vastgesteld voordat met het treffen van de voorzieningen wordt begonnen. Wel kan tijdens het treffen van de voorzieningen de verordening worden vastgesteld.

7.4

Argumenten voor introductie van een specifieke wettelijke regeling

De huidige toepassing van baatbelasting binnen de GVR past ons inziens onvoldoende binnen het bestemmingsbelastingkarakter dat de wetgever bij de introductie van baatbelasting voor ogen stond. Tegelijkertijd komen wij op basis van dit onderzoek tot de conclusie dat een op de baatbelasting geënt bekostigingsinstrument wel goed in te passen valt binnen het huidige palet aan gemeentelijke heffingen. De baatbelasting sluit op diverse punten reeds aan bij de in het Klimaatakkoord opgenomen doelstellingen en gekozen uitgangspunten ten aanzien van de verduurzaming van particuliere woningen: Klimaatdoelstellingen en wijkgerichte aanpak Regierol voor gemeenten

baatbelasting Bekostigingsinstrument dat gemeenten zelf kunnen inzetten; handelingsperspectief door eigen heffing Heffing in bepaald gedeelte van de gemeente / wijk mogelijk, heffing per deelproject mogelijk Heffing mogelijk voor ‘voorzieningen’ die door of namens de gemeente worden aangelegd Heffing kan over 30 jaar worden verspreid en maandelijks worden geïnd, zodat koppeling met energiebesparing kan worden gerealiseerd. Heffing op het object (woning), niet op het subject (eigenaar/gebruiker), leencapaciteit niet van belang. Gemeente financiert voor en int een maandelijks bedrag aan baatbelasting om voorgefinancierde bedrag ‘terug te halen’. Opvolgende woningeigenaren krijgen automatisch een aanslag baatbelasting voor de resterende termijnen. Eerste eigenaar betaalt slechts voor de maanden dat hij zelf eigenaar is.

Wijkgerichte aanpak Terugdringen warmtevraag gebouwde omgeving74 Koppeling aan energiebesparing / woonlastenneutraliteit75

Geen relatie met leencapaciteit bewoner / verduurzaming voor iedereen bereikbaar

Opvolgende woningeigenaren moeten meebetalen

Met enkele aanpassingen kan dit reeds bestaande bekostigingsinstrument beter geschikt gemaakt worden voor toepassing en kan tegelijkertijd meer juridische zekerheid geboden worden aan gemeenten, zodat zij minder risico lopen bij de inzet ervan. We constateren geen principiële bezwaren tegen introductie van een dergelijk fiscaal instrument. We onderscheiden zowel algemene argumenten, argumenten die gelden voor gemeenten en argumenten voor woningeigenaren die pleiten voor introductie van een solide specifieke wettelijke regeling: Algemene argumenten voor een wettelijke regeling ➢

Er is een brede behoefte aan een regeling zoals die van de GVR. Er is belangstelling en enthousiasme zowel onder gemeenten, provincies, Bank Nederlandse Gemeenten als onder woningeigenaren, zo blijkt uit dit onderzoek.

74 De noodzakelijkheid van terugbrengen van de warmtevraag blijkt bijvoorbeeld uit de Handreiking voor lokale analyse van het Expertise Centrum

Warmte, die is gebaseerd op de Startanalyse van het Planbureau voor de leefomgeving (PBL). Het PBL onderscheidt een vijftal CO2-neutrale strategieën om van het aardgas af te gaan waarbij elke strategie bestaat uit maatregelen die gericht zijn op het verminderen van de warmtevraag (isolatie) en op het aanleggen of verzwaren van energie-infrastructuur waarmee woningen en gebouwen duurzaam verwarmd kunnen worden. Zie: https://www.expertisecentrumwarmte.nl/themas/de+leidraad/handreiking+voor+lokale+analyse/default.aspx en https://themasites.pbl.nl/leidraad-warmte/2020/#. 75 Klimaatakkoord 2019, p. 15.

57

➢

➢ ➢ ➢

➢

➢

➢ ➢

➢

➢ ➢

➢

➢

Voor zo’n belangrijke opgave als verduurzaming van gebouwde omgeving met betrekking tot grondgebonden woningen, is een solide juridisch instrumentarium vereist. Er is een publiek belang (tegengaan van klimaatverandering) wat in dit geval samenvalt met een particulier belang (vergroting comfort woningen en besparing op energielasten). Gemeenten hebben nu onvoldoende instrumentarium om actief inhoud te geven aan de aan hen toebedeelde regierol bij het wijkgericht verduurzamen van woningen teneinde de warmte- en energievraag terug te dringen. Gelet op grote financiële omvang van het grootschalig verduurzamen van woningen en de daarmee gepaard gaande mogelijke risico’s voor gemeenten, is een solide wettelijke basis noodzakelijk. We concluderen dat de GVR in een ver ontwikkeld stadium is, zodat inmiddels sprake is van een evenwichtig instrument waarin aan de belangen van zowel woningeigenaren als gemeenten afdoende tegemoet wordt gekomen. De procedure van totstandkoming is zorgvuldig en met voldoende waarborgen omkleed. De calculaties zijn zorgvuldig en bovendien geborgd door een garantie op de energieprestaties. Met een solide wettelijke basis van de fiscale bepalingen is het instrument klaar om op korte termijn breed te kunnen worden ingezet.

De binnen de GVR ontwikkelde kwalitatieve en zorgvuldige opzet, werkwijze, waarborgen en calculaties dienen in een wettelijke regeling moeten worden geborgd, zodat ook andere partijen onder dezelfde condities in staat worden gesteld om op vergelijkbare wijze gemeenten en woningeigenaren te ontzorgen in de uitvoering van de wijkuitvoeringsplannen. De GVR komt het dichtst bij een instrument voor objectgebonden financiering zoals dat in het klimaatakkoord is verwoord. Banken zijn niet in staat en/of bereid gebleken objectgebonden financieringsproducten voor verduurzaming van woningen te ontwikkelen. Alternatieve instrumenten die zowel gemeenten als woningeigenaren ontzorgen, en die niet neerkomen op een persoonsgebonden lening, zijn er op dit moment niet. Een dergelijke regeling kan helpen in het versnellen van het terugbrengen van de warmte- en energievraag in woonwijken, waardoor in veel gemeenten minder kostbare duurzame warmtevoorzieningen mogelijk worden. Een wettelijke regeling waarin een GVR mogelijk wordt, draagt daardoor bij aan lagere maatschappelijke kosten van het aardgasvrij maken van wijken. Er zijn diverse argumenten te geven om deze regeling als een fiscale regeling vorm te geven. Allereerst kan deels worden aangesloten bij een bekende fiscale regeling (baatbelasting) waarbij deels kan worden teruggevallen op uitgebreide jurisprudentie.

Daarnaast heeft een fiscale regeling is voordeel op bijvoorbeeld een privaatrechtelijke regeling dat het transparant is, voor iedereen in dezelfde omstandigheden gelijk en rechtszekerheid biedt door publicatie van de belastingverordening. Ook de laagdrempelige rechtsbescherming die het fiscale bestuursrecht biedt, geldt als voordeel ten opzichte van privaatrechtelijke regelingen. Een fiscaal-juridische mengvorm van een retributieve heffing vanwege een algemeen belang is fiscaal-juridisch niet ondenkbaar. Wij verwijzen naar onderdeel 7.5. De inzet van een fiscaal instrument louter als inningsinstrument is niet ongebruikelijk, met name wanneer de heffing plaatsvindt na instemming van belastingplichtigen. Wij verwijzen naar de zogenoemde BIZ-bijdrage die gemeenten kunnen heffen op basis van de Wet op de bedrijveninvesteringszones (Wet BIZ). Deze heffing komt slechts tot stand na gebleken voldoende draagvlak voor invoering ervan. Het betreft eveneens een bestemmingsheffing die louter als inningsinstrument wordt ingezet.

Als het gaat om de afweging of de fiscale heffings- en inningsbevoegdheden van gemeenten te ver gaan en een te zwaar middel zijn voor het doel waarvoor ze worden ingezet geldt dat heffings- en inningsmogelijkheden van gemeenten minder ver gaand zijn dan heffings- en inningsbevoegdheden van de rijksbelastingdienst.76 Een specifiek wettelijk instrument zou verder efficiënter kunnen worden ingericht. Een deel van de in de baatbelasting ingebouwde waarborgen hangen samen met de traditionele wijze van heffing van baatbelasting en zijn niet nodig wanneer de baatbelasting wordt geheven na instemming van de belastingplichtige. Hierdoor kan het instrument beter schaalbaar worden, zonder af te doen aan de rechtsbescherming en de belangen van woningeigenaren. In een nieuwe wettelijke regeling zou de rechtsbescherming op een andere wijze kunnen worden vormgegeven dan bij de baatbelasting het geval is. Wij denken aan een eenmalige bezwaarmogelijkheid bij aanvang van de regeling. Daarna geldt de regeling als een vorm van betaling in termijnen, waartegen geen afzonderlijke bezwaarmogelijkheid open staat. Een opvolgende eigenaar krijgt dan opnieuw een eenmalige bezwaarmogelijkheid.

76 Zie bijv. art. 236 Gemeentewet op basis waarvan een groot aantal artikelen uit de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) buiten toepas-

sing worden verklaard en art. 249 en 254 Gemeentewet op basis waarvan ook bij de invordering van belastingen een aantal bepalingen uit de Invorderingswet 1990 en de Awr buiten toepassing blijven.

58

Argumenten voor gemeenten/de overheid voor een wettelijke regeling ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

➢

De uitgangspunten van de GVR sluiten aan op de uitvoeringsplannen van gemeenten waarin projectmatig en wijkgericht door verduurzaming van woningen de warmte- en energievraag wordt teruggebracht. De regeling geeft een instrument om invulling te geven aan de regierol van gemeenten. De regeling ontzorgt gemeenten bij de uitvoering van haar regierol bij het aardgasvrij maken van wijken. De gemeenten krijgt inzicht in de warmte- en energievraag van de wijken waarin het instrument wordt aangeboden, welk inzicht nodig is bij planvorming rond duurzame warmtevoorziening. In wijken die met GVR zijn verduurzaamd, is een minder kostbare duurzame warmtevoorziening mogelijk aangezien de warmte- en energievraag in die wijken lager is. De GVR zorgt er daarmee voor dat de maatschappelijke kosten van verduurzaming lager worden. De regeling draagt bij aan de eerste en noodzakelijke stap naar een duurzame warmtevoorziening en daarmee naar aardgasvrije woonwijken. De gemeente kan door prioritering van wijken waarin de GVR wordt aangeboden het ontstaan van energiearmoede tegen gaan. De heffing en inning van de heffing is kostenefficiënt uit te voeren. De eerste ervaringen met de uitvoering van de GVR in samenwerking met de gemeente Wijk bij Duurstede zijn positief. Doordat gemeente voorfinanciert kan gebruik gemaakt worden van een goedkope vorm van financiering (lage rente).