Bijlage 2 - Rapport ESBL - Toetsing Gemeentelijke VerduurzaamheidsRegeling (GVR) d.d. 150122

Ad b) Selectie van wijk of buurt De gemeente stelt in lijn met de Transitievisie Warmte vast in welke wijken of buurten de GVR zal worden aangeboden. Ad c) Samenstellen informatievoorziening aan woningeigenaren Informatiebrochure De gemeente stelt de inhoud van de informatiebrochure vast en verzendt deze naar elke woningeigenaar in de geselecteerde wijk of buurt. In deze brochure beschrijft de wethouder de plannen en wensen van de gemeente. Tevens vraagt de wethouder de woningeigenaar deel te nemen aan de GVR, waarbij volledige vrijwilligheid wordt benadrukt. De informatiebrochure gaat in op verschillende vragen. Zo wordt er onder andere aandacht besteed aan de vraag hoe de GVR werkt en wat de GVR voor woningeigenaren kan betekenen. Verder geeft de brochure informatie over de rol van DWP en de gemeente en wat de verduurzaming kost en oplevert. Daarnaast bevat de informatiebrochure een overzicht met de belangrijke voordelen van de GVR, persoonlijke verhalen van andere woningeigenaren en de soorten maatregelen en de verhoudingen tussen de maatregelen. Tot slot wordt kort vermeld hoe een woningeigenaar zich kan aanmelden en hoe hij/zij een online presentatie kan bijwonen. Webinar Voor de geïnteresseerde woningeigenaren organiseert de gemeente een webinar met uitleg over de GVR, de verduurzamingsvoorzieningen en de baatbelasting.

Ad d) Uitwerking aanbiedingen aan woningeigenaren Na inspectie en uitwerking door DWP, doet DWP namens de gemeente een aanbod aan de geïnteresseerde woningeigenaren in de betreffende wijk of buurt voor de mogelijke verduurzamingsvoorzieningen in hun woning. Ad e) Vaststellingsovereenkomst De woningeigenaren die met het uitgewerkte aanbod akkoord gaan ontvangen van de gemeente een vaststellingsovereenkomst. Met het tekenen van deze overeenkomst en de parallel hieraan namens de gemeente door DWP met de woningeigenaren gesloten verduurzamingsovereenkomst krijgt de gemeente expliciete toestemming van de woningeigenaren om verduurzamingsmaatregelen tot stand te brengen in en aan de woningen. Tevens stemmen de woningeigenaren ermee in dat zij baatbelasting betalen aan de gemeente.

17

Ad f) Vaststelling bekostigingsbesluit en baatbelastingverordening In een besluitvormingsproces van zes tot tien weken bereidt het College van B&W de bekostigingsbesluiten en baatbelastingverordeningen voor, die vervolgens door de gemeenteraad worden vastgesteld. Ad g) Verduurzaming van de woningen Nadat de bekostigingsbesluiten en de verordeningen zijn vastgesteld, wordt op wijkniveau begonnen met de verduurzaming van de woningen. Ad h) Heffing en inning van baatbelasting Nadat de voorzieningen tot stand zijn gebracht in en aan de woning, wordt gestart met de periodieke terugbetaling via de baatbelasting. Hiertoe wordt een aanslag baatbelasting opgelegd, die in maandelijkse termijnen wordt geïnd. Het geïnde bedrag aan baatbelasting maakt de gemeente synchroon met de baatbelastingtermijnen over naar de Stichting Verzamelgelden. De processtappen van de gemeente zijn hierna schematisch uitgewerkt.

18

19

2.4 Financieringsstructuur De financieringsstructuur is inzichtelijk gemaakt in de hierna volgende figuur. Figuur 1: financieringsstructuur

Toelichting bij de figuur Een deelnemende gemeente sluit overeenkomsten met DWP, Stichting Waarborg GVR (SWGVR) en Stichting Verzamelgelden GVR (SVGVR). Met deze laatste komt de gemeente overeen dat alle in de verordening vastgestelde via de baatbelasting te verhalen kosten van de verduurzamingsmaatregelen door de gemeente worden afgedragen aan de SVGVR in ruil voor de daadwerkelijke bekostiging van de verduurzamingsmaatregelen. De SVGVR sluit op basis van deze zekerheid een leningsovereenkomst met BNG Bank tegen zgn. 0-weging (solvabiliteitsvrij). Na succesvolle realisatie van de verduurzamingsmaatregelen betaalt de woningeigenaar in maandelijkse termijnen de kosten van de investeringen via aanslagen baatbelasting terug aan de gemeente. De gemeente stort de bedragen door aan de SVGVR. SVGVR betaalt de uitvoerders die de verduurzamingsmaatregelen namens de gemeente tot stand hebben gebracht bij de woningeigenaren. Hiertoe trekt zij het geld aan bij BNG bank. De financiële administratie en het -beheer van SVGVR is belegd bij Blauwtrust Groep. Ter waarborging van het potentiële financiële risico van betalingsonmacht bij deelnemende woningeigenaren, wordt per woning vanuit de SVGVR een risicopremie afgedragen aan SWGVR.

Indien financiële risico’s zich manifesteren bij een individuele woningeigenaar, staat SWGVR door de gereserveerde middelen, onder contractueel overeengekomen voorwaarden, garant.

20

2.5

Partijen en hun verantwoordelijkheden

Zoals uit de hiervoor beschreven onderdelen is gebleken, is een aantal partijen betrokken bij de uitvoering van de GVR. Hierna is aan de hand van een aantal vragen de onderlinge verantwoordelijkheden beschreven. Het betreft de volgende vragen: Op welke wijze biedt de GVR handvatten voor regie door gemeenten? (onderdeel 2.5.1) Op welke wijze worden woningeigenaren ontzorgd? (onderdeel 2.5.2) Hoe komt een aanbod tot verduurzaming van een woning tot stand? (onderdeel 2.5.3) Welke garanties biedt de GVR aan de woningeigenaar? (onderdeel 2.5.4) Wie is aanspreekpunt gedurende de looptijd van de GVR? (onderdeel 2.5.5) Hoe worden de uitvoerders van de verduurzamingsmaatregelen geselecteerd? (onderdeel 2.5.6)

2.5.1

Op welke wijze biedt de GVR handvatten voor regie door gemeenten?

Lokale overheden, waaronder gemeenten, hebben een rol in het terugdringen van de emissies van broeikasgassen in Nederland, zo blijkt onder meer uit artikel 8 lid 1 van de Klimaatwet. Gemeenten kunnen deze rol mede uitoefenen door woningeigenaren te begeleiden in het verduurzamen van woningen in de betreffende gemeente. Door middel van de GVR wordt projectmatig op wijkniveau het verduurzamen van woningen gefaciliteerd. Hiermee neemt de warmte- en energievraag van de betreffende woningen en daarmee van de betreffende wijk af. Daarnaast biedt het gemeenten controle over en overzicht in de ontwikkeling van de verduurzaming van woningen op wijkniveau. Van de deelnemende woningeigenaren worden data verzameld over de energieprestaties van de woning, inclusief de prestaties na de getroffen maatregelen. Door deze data bij elkaar te brengen hebben gemeenten een overzicht per wijk van de energieprestaties van de woningen. De GVR geeft gemeenten op een viertal vlakken grip op de energietransitie van (grondgebonden) woningen: 1. het verduurzamen van woningen binnen de GVR leidt tot een afnemende warmte- en energievraag. Een afgenomen warmte- en energievraag, brengt een alternatieve duurzame warmtevoorziening dichterbij; 2. als gevolg van wijkgerichte toepassing van de GVR krijgt de gemeente inzicht in de warmte- en energievraag van woningen op wijkniveau in de gemeente.

Inzicht dat momenteel ontbreekt; 3. de GVR ondersteunt gemeenten in capaciteit en de juiste competentie om de energietransitie vorm te geven. Gemeenten worden ontzorgd in het in kaart brengen van de energieprestaties van de woningen en in de inrichting en uitvoering van het belastingproces; 4. een systematische aanpak ten behoeve van de verduurzaming van woningen op wijkniveau is door implementatie van de GVR mogelijk voor woningeigenaren in alle lagen van de bevolking, waaronder ook woningeigenaren met een laag inkomen en/of beperkte leencapaciteit. Er is geen krediettoets ten aanzien van woningeigenaren en een woningeigenaar behoeft geen eigen investering te doen. Het streven is dat het baatbelastingbedrag gelijk is aan – of minder is dan – het bedrag van de besparing op de energierekening; gemeenten kunnen desgewenst met de GVR sociaal beleid toepassen door de selectie van de wijken die in aanmerking komen voor de GVR.

2.5.2

Op welke wijze worden woningeigenaren ontzorgd?

Woningeigenaren kunnen verduurzaming als ingewikkeld ervaren. Een woningeigenaar kan voor beslissingen komen te staan in het kader van verduurzaming van de eigen woning waar doorgaans meer achtergrondkennis voor nodig is. De GVR ontzorgt de woningeigenaar hierbij: de woningeigenaar heeft één aanspreekpunt voor de gehele looptijd van de GVR, waardoor een woningeigenaar niet met diverse partijen hoeft te spreken ten aanzien van de verduurzaming van de woning; de woningeigenaar krijgt zekerheid dat de verduurzamingsmaatregelen aansluiten bij de Transitievisie Warmte van de gemeente en de maatregelen dus voldoen aan de daaraan door de overheid gestelde normen; DWP zorgt voor een gecontroleerde uitvoering van de verduurzamingsmaatregelen; DWP werkt samen met geselecteerde uitvoerders; DWP verstrekt garantie op het materiaal, installatie en werking van de maatregelen (zie hierna onderdeel 2.5.4); de woningeigenaar hoeft geen eigen investering te doen. De woningeigenaar loopt dus ook geen investeringsrisico. Wanneer de woning verkocht wordt, gaat de betalingsverplichting van de resterende baatbelastingtermijnen over op de nieuwe eigenaar.

21

2.5.3

Hoe komt een aanbod tot verduurzaming van een woning tot stand?

Het GVR-aanbod komt tot stand door een aantal stappen te doorlopen, die tevens in tabel 1 zijn weergegeven. Om een aanbod te kunnen doen aan een woningeigenaar, wordt eerst een inspectie ter plekke uitgevoerd. Tijdens de inspectie worden primair de eigenschappen van de woning en het theoretische energieverbruik geïnventariseerd. Secundair wordt bepaald wat het subjectieve energiegebruik van de huidige woningeigenaar is (historisch energieverbruik). Op basis van de inspectie wordt een voorstel voor een combinatie van maatregelen gedaan. De energiebesparing die door aanpassing van de woning gerealiseerd kan worden bevat twee componenten: reductie in het verbruik van gas in m3 en opwekking van hernieuwbare energie uit zonnepanelen in Kwh (opwek elektriciteit middels PV (zonnepanelen)). De reductie in het gasverbruik wordt berekend in een ontwikkeld calculatiemodel dat gebaseerd is op de NTA 8800 – de methode voor de bepaling van energieprestaties van gebouwen. De gegevens die volgen uit de inspectie en de gegevens van de voorgestelde isolatie maatregelen vormen hierbij de input. De GVR heeft als uitgangspunt dat alleen die verduurzamingsmaatregelen worden getroffen die rendabel of financieel neutraal zijn over de looptijd van de baatbelasting.

Het streven is dan ook dat het bedrag aan besparing van energielasten dat met de verduurzaming van de woning behaald kan worden even hoog of hoger is dan de kosten van de verduurzaming, uitgesmeerd over de looptijd van de baatbelasting gedurende maximaal 30 jaar (woonlastenneutraliteit). Zijn de kosten van de verduurzaming hoger dan de opbrengst in energielastenbesparing, dan wordt dit expliciet besproken met de woningeigenaar. De instemming met het tot stand brengen van voorzieningen aan de woning blijft te allen tijde een vrijwillige keuze van de woningeigenaar. De spreiding van de baatbelastingtermijnen binnen de GVR is maximaal 30 jaar, overeenkomstig de wettelijk maximaal toegestane baatbelastinglooptijd. DWP streeft naar woonlastenneutraliteit voor de woningeigenaar vanaf de aanvang van de regeling. Dit betekent dat DWP bij het aanbod zal aangeven wat de verwachte energiebesparing is op basis van de calculaties. Tevens wordt de ontwikkeling van het besparingspotentieel gedurende de gehele looptijd geschetst. Daar waar de baatbelasting een vast maandbedrag is gedurende de gehele looptijd, is er een gerechtvaardigde verwachting dat het besparingspotentieel van de gerealiseerde maatregelen groter wordt. De komende jaren worden verdere overheidsopslagen (belastingen) op energie verwacht.

Op basis hiervan wordt voor elke deelnemer over de looptijd van de GVR een verwachte netto besparing berekend.

Bron: Figuur is afkomstig van De Woonpas

22

De ontwikkeling van de energieprijs wordt berekend op basis van inflatiecijfers en bekend overheidsbeleid. Als gevolg van wijzigingen in de vorm van inflatie en veranderend overheidsbeleid worden de calculatiemodellen met enige regelmaat onder de loep genomen en geactualiseerd. Dit zorgt ervoor dat binnen de GVR reële en actuele calculatiemodellen gehanteerd blijven worden. In gevallen waar de berekende besparing ten opzichte van de baatbelasting te laag is en bij aanvang nog geen sprake is van maandlastenneutraliteit, wordt de situatie alvorens een aanbod uit te sturen de situatie besproken met de woningeigenaar. Wanneer het maandelijks ‘tekort’ beperkt en van korte duur is, kan in overleg besloten worden de GVR alsnog toe te passen. Is de situatie financieel onaantrekkelijk en is er geen perspectief op een positieve case, dan wordt de GVR niet aangeboden. In deze gevallen leveren de mogelijke verduurzamingsmaatregelen te weinig besparing op ten opzichte van de daarvoor noodzakelijke investering. De lasten voor de GVR zijn overdraagbaar. Overdraagbaarheid is gewaarborgd door de toepassing van de gemeentelijke baatbelasting. De baatbelasting is immers aan de woning gebonden en wordt als zodanig als een publiekrechtelijke beperking geregistreerd in de openbare registers.

Bij verkoop van de woning gedurende de looptijd van de GVR wordt de baatbelastingverplichting dan ook opgenomen in de koopakte. Met het ondertekenen van de koopakte aanvaardt de koper expliciet eveneens deze aan de onroerende zaak gekoppelde fiscale verplichting.

2.5.4

Welke garanties biedt de GVR aan de woningeigenaar?

Binnen de GVR worden garanties geboden op de energetische effecten van de tot stand gebrachte verduurzamingsmaatregelen. Deze garanties worden op de woning gegeven, niet op de woningeigenaar (objectieve garantie). DWP is met de uitvoerders een integrale systeemgarantie van 25 jaar overeengekomen voor de werking van zonnepanelen. Voor isolatie betreft de garantietermijn 10 jaar. De garanties worden door DWP één op één doorgezet aan de woningeigenaar. Mocht DWP onverhoopt ophouden te bestaan, dan is met de uitvoerders contractueel tussen DWP en de uitvoerders vastgelegd dat een woningeigenaar de garantie direct op de uitvoerder(s) kan verhalen.

2.5.5

Wie is aanspreekpunt voor de woningeigenaar gedurende de looptijd van de GVR?

Vanaf de eerste aanmelding tot aan het einde van de looptijd van de GVR is DWP het aanspreekpunt voor de woningeigenaar. De looptijd betreft momenteel maximaal 30 jaar.

2.5.6

Hoe worden de uitvoerders van de verduurzamingsmaatregelen geselecteerd?

DWP stelt kwaliteits-, continuïteits- en leveringseisen aan uitvoerders. Zo moeten de eerder vermelde garantie-eisen ingewilligd worden en worden uitvoerders periodiek gecontroleerd op aan te houden reserveringen om deze garanties waar te kunnen maken. Specifiek voor uitvoerders van isolering geldt dat deze alle gebruikelijke vormen van isolatie moeten kunnen leveren: dakisolatie, vloerisolatie, bodemisolatie, spouwmuurisolatie en glasisolatie.

2.6

Calculatie van de business case voor individuele woning

Ter illustratie wordt onderstaand een business case beschreven ten aanzien van de berekeningen in de GVR. EY heeft over deze business case een assurance-opdracht uitgevoerd waarbij een assurance rapport met een beperkte mate van zekerheid is verstrekt. De rapportage is opgenomen in Bijlage 6. Tijdens een inspectie van de woning verzamelt DWP gegevens over de energieprestatie van de woning. Onder andere worden de volgende gegevens verzameld: type woning; ligging van de woning t.o.v. de zon; type dak; hellingshoek dak; nokhoogte; type ketel; 23

-

oppervlakte vloer; oppervlakte gevels; oppervlakte dak en oppervlakte en type glas.

Door middel van de tijdens de inspectie verzamelde gegevens wordt een theoretisch energieverbruik berekend aan de hand van de NTA 8800 – de methode voor de bepaling van energieprestaties van gebouwen. Afhankelijk van de status van de woningen en eventueel reeds aanwezige c.q. uitgevoerde maatregelen wordt door DWP een voorstel gedaan voor energiebesparende maatregelen: zonnepanelen, vloerisolatie, gevelisolatie, dakisolatie en glasisolatie. Het effect van de voorgestelde maatregelen op de theoretische energieprestatie van de woning wordt tevens doorberekend aan de hand van de NTA 8800. Aan de hand van de resultaten van de berekening wordt opnieuw een afweging gemaakt of bepaalde voorgestelde maatregelen voor voldoende energiebesparing zorgen ten opzichte van de investering die er tegenover staat. De calculaties vinden plaats op basis van de woninggegevens. In het advies van DWP wordt echter niet alleen naar de woning gekeken, maar wordt ook het energieverbruik van de woningeigenaar meegewogen. Voorbeeld: voor een woningeigenaar die een woning voornamelijk op de begane grond bewoont, wordt doorgaans geen dakisolatie in het advies opgenomen, gezien dit in de praktijk tot beperkte energiebesparing zal leiden. Om het GVR aanbod te kunnen doen worden tevens offertes opgevraagd bij de uitvoerders op basis waarvan de terugbetaling via de baatbelasting kan worden berekend.

Hieruit volgt een baten-lasten afweging die voor iedere woning anders zal zijn. In gevallen waar de berekende besparing ten opzichte van de baatbelasting te laag is en bij aanvang nog geen sprake is van maandlasten neutraliteit, wordt de situatie alvorens een aanbod uit te sturen besproken met de woningeigenaar. Wanneer het maandelijks ‘tekort’ beperkt en van korte duur is, kan in overleg besloten worden de GVR alsnog toe te passen. Is de situatie financieel onaantrekkelijk en is er geen perspectief op een positieve case, dan wordt de GVR in beginsel niet aangeboden en geadviseerd geen gebruik te maken van de GVR. In deze gevallen leveren de mogelijke verduurzamingsmaatregelen te weinig besparing op ten opzichte van de investering die er voor gedaan moet worden.

24

3.

De heffing van baatbelasting binnen de GVR

3.1

Inleiding

Aan het ESBL is gevraagd te beoordelen in hoeverre de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR voldoet aan de fiscaaljuridische eisen die de wet, wetsgeschiedenis en de op basis daarvan ontstane jurisprudentie daaraan stellen. Hierbij is uitgegaan van de modelverordening en het model-bekostigingsbesluit zoals die bij de opdrachtverlening zijn verstrekt. 8 Mocht een belastingplichtige bezwaar en beroep instellen tegen een opgelegde aanslag baatbelasting, hoe zou een rechter dan over die aanslag oordelen? Welke mogelijke knelpunten zouden in de procedure aan de orde kunnen komen? Hoe groot is de kans dat een en ander een gerechtelijke procedure doorstaat? Hoe groot is de kans dat de aanslag zal worden vernietigd? Hoe groot is de kans dat de hele verordening onverbindend wordt geacht door de rechter? En wat zijn de gevolgen van een dergelijke uitspraak door de rechter? In de hierna volgende onderdelen is op deze vragen antwoord gezocht. De beschrijving in de onderdelen vormt een ingekorte weergave van onze analyses. De volledige fiscaal-juridische analyse is opgenomen in Bijlage 4. •

• •

In onderdeel 3.3 is uiteengezet aan welke fiscaal-juridische voorwaarden de gemeente moet voldoen bij de heffing van baatbelasting. Hierbij is tevens onderzocht in hoeverre de toepassing van baatbelasting binnen de GVR daarmee in overeenstemming is en daarbinnen past, alsmede waar deze mogelijk afwijkt van bestaande wetgeving, wetsgeschiedenis en jurisprudentie. In onderdeel 3.4 is de vaststellingsovereenkomst geanalyseerd en wat de gevolgen zijn bij verkoop van een onder de GVR verduurzaamde woning. In onderdeel 3.5 is het toetsingskader van de rechter uiteengezet. Welke bevoegdheden heeft de rechter bij de beoordeling van een aanslag baatbelasting? Welke regels gelden er voor de rechtsvinding door de rechter? Welke onderdelen onderzoekt de rechter ambtshalve en hoe legt zij de wet uit? Welke oordelen kan de rechter uitspreken in het kader van een beroep tegen een aanslag baatbelasting? Welke potentiële risico’s loopt de gemeente bij een gerechtelijke procedure over een aanslag baatbelasting die is opgelegd binnen de GVR? En wat zijn de gevolgen voor de gemeente van een negatieve uitspraak door de rechter in een procedure tegen een opgelegde aanslag baatbelasting?

Hieraan vooraf gaat de vraag wat de baatbelasting aantrekkelijk maakt als bekostigingsinstrument voor woningverduurzaming binnen de GVR (zie hierna onderdeel 3.2).

3.2

Aantrekkelijkheid van baatbelasting als instrument voor woningverduurzaming

Binnen de GVR wordt gebruik gemaakt van de heffing van de gemeentelijke baatbelasting. Door het opleggen van jaarlijkse aanslagen baatbelasting, die verspreid over twaalf maanden worden geïncasseerd, verhaalt de gemeente gedurende maximaal 30 jaar de door haar voorgefinancierde kosten van de verduurzaming van de binnen een bepaalde wijk gelegen woningen op de betreffende woningeigenaren. Het gemeentelijke bekostigingsinstrument baatbelasting sluit op diverse punten aan bij de in het Klimaatakkoord opgenomen doelstellingen en gekozen uitgangspunten ten aanzien van de verduurzaming van particuliere woningen: Klimaatdoelstellingen en wijkgerichte aanpak Regierol voor gemeenten

baatbelasting Bekostigingsinstrument dat gemeenten zelf kunnen inzetten; handelingsperspectief door eigen heffing Heffing in bepaald gedeelte van de gemeente / wijk mogelijk, heffing per deelproject mogelijk Heffing mogelijk voor ‘voorzieningen’ die door of namens de gemeente worden aangelegd

Wijkgerichte aanpak Terugdringen warmtevraag gebouwde omgeving9

8 De Woonpas heeft gedurende het onderzoek aangegeven bereid te zijn deze modelbesluiten aan te passen aan de wijzigingssuggesties van het

ESBL. 9 De noodzakelijkheid van terugbrengen van de warmtevraag blijkt bijvoorbeeld uit de Handreiking voor lokale analyse van het Expertise Centrum Warmte, die is gebaseerd op de Startanalyse van het Planbureau voor de leefomgeving (PBL). Het PBL onderscheidt een vijftal CO2-neutrale strategieën om van het aardgas af te gaan waarbij elke strategie bestaat uit maatregelen die gericht zijn op het verminderen van de warmtevraag (isolatie) en op het aanleggen of verzwaren van energie-infrastructuur waarmee woningen en gebouwen duurzaam verwarmd kunnen worden. Zie: https://www.expertisecentrumwarmte.nl/themas/de+leidraad/handreiking+voor+lokale+analyse/default.aspx en https://themasites.pbl.nl/leidraad-warmte/2020/#.

25

Koppeling aan energiebesparing / woonlastenneutraliteit10

Heffing kan over 30 jaar worden verspreid en maandelijks worden geïnd, zodat koppeling met energiebesparing kan worden gerealiseerd. Heffing op het object (woning), niet op het subject (eigenaar/gebruiker), leencapaciteit niet van belang. Gemeente financiert voor en int een maandelijks bedrag aan baatbelasting om voorgefinancierde bedrag ‘terug te halen’. Opvolgende woningeigenaren krijgen automatisch een aanslag baatbelasting voor de resterende termijnen. Eerste eigenaar betaalt slechts voor de maanden dat hij zelf eigenaar is.

Geen relatie met leencapaciteit bewoner / verduurzaming voor iedereen bereikbaar

Opvolgende woningeigenaren moeten meebetalen

De baatbelasting voldoet in veel opzichten als mogelijk bekostigingsinstrument in de situatie waarin een gemeente haar regierol actief wil oppakken en de verduurzaming van woningen wijkgericht wil stimuleren en faciliteren. Toch is er ook een aantal juridische onzekerheden en knelpunten. De wijze waarop de baatbelasting wordt toegepast binnen de GVR wijkt namelijk op een aantal punten af van de wijze waarop de baatbelasting tot op heden door gemeenten is toegepast en van de uitleg in de jurisprudentie van de wettelijke regeling van baatbelasting. Deze punten komen hierna aan bod.

3.3

Voorwaarden voor heffing van baatbelasting

3.3.1

Inleiding

In dit onderdeel is onderzocht welke fiscaal-juridische voorwaarden gelden voor de heffing van baatbelasting. Tevens is onderzocht of en in hoeverre de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR hieraan voldoet en welke mogelijke knelpunten hierbij te benoemen zijn.

3.3.2 ➢

Toetsing baatbelasting GVR aan wettekst en ontstaansgeschiedenis van baatbelasting Zie voor een uitgebreide beschrijving Bijlage 4, onderdeel 1.1 en 1.2

De regeling van baatbelasting is wettelijk vastgelegd in art. 222 van de Gemeentewet. Niet alle daarin genoemde begrippen zijn ook in de wettelijke regeling zelf gedefinieerd. Over de voorwaarden waaraan de baatbelasting moet voldoen is in het verleden veel geprocedeerd. Daarbij heeft de rechter nadere uitleg gegeven aan de genoemde begrippen en eisen. Voor die uitleg is ook de ontstaansgeschiedenis van de baatbelasting van belang. De huidige wettelijke regeling van baatbelasting kent diverse voorgangers.11 In een geschil over een opgelegde aanslag baatbelasting kijkt de rechter bij de uitleg van begrippen zoals het begrip ‘voorzieningen’ (lid 1 van art. 222 Gemeentewet) niet alleen naar de wettekst zelf, maar ook naar de wetsgeschiedenis en de bedoeling van de wetgever.12 Bij de fiscaal-juridische beoordeling van toepassing van de baatbelasting binnen de GVR is derhalve ook een analyse van de wetsgeschiedenis en jurisprudentie nodig. Bij de fiscaal-juridische beoordeling van de heffing van baatbelasting binnen de GVR speelt het perspectief van de doelstelling van het treffen van de voorzieningen, zoals het projectmatig terugdringen van de warmte- en energievraag in een wijk, slechts indirect een rol.

Voor een beoordeling van de juridische houdbaarheid gaat het er namelijk om of dat wat er feitelijk gebeurt binnen het project voldoet aan de wettelijke bepalingen en de uitleg die daaraan wordt gegeven in de wetsgeschiedenis en jurisprudentie. Gezien de doelstelling van de GVR zijn er goede argumenten aan te dragen voor de wijze van inrichting van de heffing van baatbelasting. Deze keuzes zijn binnen het totaalpakket van de GVR logisch verklaarbaar. Bovendien zijn deze keuzes zorgvuldig; de belangen van de woningeigenaar en van de gemeente worden voldoende geadresseerd en de rechtsbescherming van de woningeigenaar wordt niet beperkt. Dit neemt niet weg, dat voor lokale belastingheffing geldt, dat de lokale overheid bij de heffing van belastingen gebonden is aan de wettelijke bepaling waarin de heffingsbevoegdheid aan haar door de wetgever is toebedeeld. Het besluit tot inzet van een belasting kan weliswaar zorgvuldig en gemotiveerd zijn genomen door de lokale overheid en de heffing kan op zorgvuldige wijze zijn vormgegeven, rekening houdend met de belangen en rechten van de belastingplichtige, maar als de betreffende belastingverordening niet voldoet aan de wettelijke eisen zal de rechter desondanks tot onverbindendheid van de verordening concluderen. In dat kader hebben wij alle juridische voorwaarden die gelden voor de heffing

10

Klimaatakkoord 2019, p. 15.

11 Zie daarvoor Tabel 1 in onderdeel 1.1 van Bijlage 4. 12 Dit is niet bijzonder voor de baatbelasting, maar deze wijze van toetsing wordt gehanteerd bij elke aanslag die aan een rechter worden voorge-

legd.

26

van baatbelasting langsgelopen en, voor zover relevant, getoetst of de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR hieraan voldoet. Wij zijn hierbij enkele mogelijke knelpunten tegengekomen. De wet stelt enkele voorwaarden voor heffing, die binnen de GVR en de doelstelling daarvan op zijn minst ondoelmatig en onnodig knellend zijn. Sommige van deze knellende voorwaarden kunnen binnen de bestaande wettelijke kaders worden opgelost door aanpassing van het bekostigingsbesluit en de verordening baatbelasting, alhoewel dit wellicht leidt tot een minder gunstige toepassing vanuit het perspectief en de doelstelling van de GVR. Andere knelpunten kunnen naar ons oordeel alleen worden weggenomen door aanpassing van de wet. Wij verwijzen daarvoor naar onderdeel 7.5. De knelpunten worden benoemd en er wordt aangegeven welke aanpassingen eventueel mogelijk zijn.

3.3.3

Toetsing baatbelasting GVR aan wettelijke voorwaarden

➢

Zie voor een uitgebreide beschrijving Bijlage 4, onderdeel 1.2

Hierna is geïnventariseerd of en in hoeverre er mogelijk fiscaal-juridische knelpunten zijn bij de toepassing van de baatbelasting binnen de GVR. Voor zover wij deze constateren, hebben we geanalyseerd wat daarvan de gevolgen kunnen zijn en of en in hoeverre er aanbevelingen kunnen worden gedaan om geconstateerde risico’s te mitigeren. Uit de wettelijke regeling van baatbelasting in art. 222 Gemeentewet kunnen de volgende voorwaarden worden gedestilleerd die worden gesteld aan de heffing van baatbelasting: a. b. c. d. e. f. g. h. i.

De heffing van baatbelasting is beperkt tot een bepaald gedeelte van de gemeente (hierna onderdeel 3.3.3.1); waarbij voorzieningen tot stand worden of zijn gebracht (hierna onderdeel 3.3.3.2); waarbij sprake is van baat (hierna onderdeel 3.3.3.3); van een onroerende zaak (hierna onderdeel 3.3.3.4); en waarbij sprake is van omslag van kosten (kostenverhaal) (hierna onderdeel 3.3.3.5); waaraan vooraf is gegaan een door de gemeenteraad vastgesteld bekostigingsbesluit (hierna onderdeel 3.3.3.6); en waarbij de baat van de onroerende zaak wordt beoordeeld op een baatpeildatum (hierna onderdeel 3.3.3.7); er een baatbelastingverordening wordt vastgesteld (hierna onderdeel 3.3.3.8); en de opgelegde aanslag baatbelasting kan worden omgezet in een jaarlijkse heffing van maximaal 30 jaar (hierna onderdeel 3.3.3.9).

Hierna volgt een analyse per genoemde voorwaarde.

3.3.3.1 Bepaald gedeelte van de gemeente ➢

Zie voor een uitgebreide beschrijving Bijlage 4, onderdeel 1.2.a

De baatbelasting is een bestemmingsheffing die niet binnen de gehele gemeente geheven wordt, zoals een algemene belasting (bijv. de ozb), maar slechts binnen het gedeelte van de gemeente waar de voorzieningen worden aangebracht. Het aangrijpingspunt voor de heffing is het profijt dat de onroerende zaken binnen dat gedeelte hebben van de tot stand gebrachte voorzieningen. Alleen de onroerende zaken die in het aanleggebied gelegen zijn en door de aangelegde voorzieningen zijn gebaat, worden in de heffing betrokken. Onroerende zaken die niet in het gebied gelegen zijn en/of niet gebaat zijn, worden niet in de heffing betrokken. Baatbelasting is aldus een bijzondere (slechts heffing van gebate onroerende zaken) gebiedsgerichte heffing. De afbakening van het gebied wordt bepaald door het bijzondere profijt dat onroerende zaken binnen dit gebied hebben van de door de gemeente tot stand gebrachte voorzieningen. Karakter en rechtsgrond van de baatbelasting De wetgever heeft deze bijzondere gebiedsgerichte heffingsmogelijkheid aan gemeenten gegeven, omdat hij het niet rechtvaardig achtte dat gemeentelijke kosten van de aanleg van voorzieningen, die in het algemeen belang zijn getroffen, ten laste van alle objecten in de gemeente komen, wanneer daar een beperkte groep objecten in het bijzonder van profiteert.

De heffing van baatbelasting staat gemeenten ter beschikking in gevallen waarin de gemeenteraad het onbillijk en onrechtvaardig acht om alle onroerende zaken binnen de gemeente te laten bijdragen aan voorzieningen die vooral een beperkte groep onroerende zaken

27

ten goede komen. De baatbelasting kan dan ook gekenschetst worden als een echte bestemmingsheffing; een belasting vanwege bijzonder groepsprofijt voor de bekostiging van quasi-collectieve goederen.13 Aanduiding gebied in bekostigingsbesluit en verordening In het bekostigingsbesluit, dat aan de aanleg van de voorzieningen vooraf gaat, moet het gebied reeds worden aangewezen waar de voorzieningen tot stand zullen worden gebracht en waar in de toekomst mogelijk een baatbelasting geheven zal worden. Nu niet alle onroerende zaken, maar slechts de onroerende zaken in een gedeelte van de gemeente zullen worden belast met baatbelasting om de kosten van de voorzieningen te verhalen, moet voorafgaand aan het treffen van de voorzieningen al duidelijk worden gemaakt door de gemeente dat zij de baatbelasting mogelijk zal gaan inzetten. Het bekostigingsbesluit dient daarmee de rechtszekerheid van toekomstig belastingplichtigen en heeft daarmee een signaalfunctie voor de eigenaren van de onroerende zaken binnen het gebied. Toepassing van deze voorwaarde binnen de GVR Binnen de GVR wordt een bepaalde wijk aangewezen als gebied waarbinnen de voorzieningen worden getroffen. Voor deze wijk wordt een bekostigingsbesluit vastgesteld en later ook de verordening. In die zin voldoet de toepassing van de baatbelasting in de GVR aan de voorwaarde van heffing binnen een bepaald gebied.

Het staat de gemeente vrij om zelf een keuze te maken binnen welk gebied zij voorzieningen wil treffen en waarvan zij de kosten van aanleg wil verhalen met baatbelasting. De keuze van het gebied kan binnen de GVR aansluiten bij het wijkuitvoeringsplan als uitwerking van de Transitievisie Warmte. Het uitvoeringsplan beschrijft hoe de gemeente de wijkgerichte aanpak in een specifieke wijk wil doorvoeren. Het doel van de GVR daarbinnen is het projectmatig terugdringen van de warmte- en energievraag binnen een wijk, om deze wijk uiteindelijk aan te kunnen sluiten op een alternatieve warmtevoorziening. De baatbelasting zou in dat verband een ideaal bekostigingsinstrument kunnen zijn, nu ook deze heffing wordt beperkt tot een bepaald gedeelte van de gemeente. Er bestaat ook een maatschappelijke rechtvaardiging voor het niet via de algemene middelen op algemeen wijze bekostigen van deze voorzieningen. Immers, de voorzieningen die tot stand worden gebracht leveren profijt op voor specifieke, aan te wijzen onroerende zaken binnen een bepaald gebied van de gemeente. In plaats van deze voorzieningen uit de algemene middelen te bekostigen is het dus rechtvaardig om de rekening neer te leggen bij de (eigenaren van de) objecten die in bijzondere mate profijt hebben van deze voorzieningen.

Mogelijk knelpunt De aanduiding van het gebate gebied binnen de GVR voldoet op zichzelf aan de daaraan te stellen voorwaarden. Er wordt immers een gebaat gebied aangewezen en gemarkeerd op een bij het bekostigingsbesluit en de verordening behorende kaart. Daarnaast worden specifieke adressen in het bekostigingsbesluit en de verordening genoemd van de woningen die worden/zijn verduurzaamd. Dit levert mogelijk knelpunten op, waarop wij in volgende onderdelen ingaan: 3.3.3.2 (Voorzieningen/openbaar nut); 3.3.3.3 (Baat) en 3.3.3.5 (Omslag van kosten).

3.3.3.2 Voorzieningen ➢

Zie voor een uitgebreide beschrijving Bijlage 4, onderdeel 1.2.b

Tot stand gebracht ‘door of met medewerking van het gemeentebestuur’ De voorzieningen moeten volgens artikel 222, lid 1 Gemeentewet door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand worden of zijn gebracht. Uit eerder onderzoek van het ESBL blijkt, dat voor ‘door of met medewerking’ voldoende is dat de gemeente de kosten van de voorzieningen draagt.14 De voorzieningen die binnen de GVR worden aangebracht worden niet door de gemeente zelf tot stand gebracht. Wel is de gemeente opdrachtgever, via de overeenkomst met DWP. DWP ontzorgt de gemeente in de selectie van zowel de voor verduurzaming geschikte woningen, als de vereiste verduurzamingsinvestering, de selectie van de voorzieningen en van de uitvoerders van de verduurzamingsmaatregelen. Verder sluit een gemeente een overeenkomst met de Stichting Waarborg GVR en de Stichting Verzamelgelden GVR. Met deze laatstgenoemde stichting komt zij overeen dat alle in de verordening vastgestelde via de 13 Zie daarvoor ook onze beschrijving van de economische welvaartstheorie van Goedhart die wij beschrijven in Bijlage 4, onderdeel 1.2.a die een

voorkeursvolgorde voor bekostiging van overheidsuitgaven heeft ontwikkeld waarbij vanuit een optimale allocatie collectieve goederen bekostigd zouden moeten worden vanuit algemene middelen, quasi-collectieve goederen middels bestemmingsheffingen en individuele goederen middels (overheids)prijzen (retributies). 14 A.P. Monsma en M.R. de Boer, Fiscale bekostiging warmtenet Drechtsteden, Rotterdam: ESBL 2019, p. 27-29, te downloaden van https://www.eur.nl/esl/research/research-centers/esbl/themadossiers/duurzaamheid.

28

baatbelasting te verhalen kosten van de verduurzamingsmaatregelen door de gemeente wordt afgedragen aan de Stichting Verzamelgelden GVR in ruil voor de bekostiging van de verduurzamingsmaatregelen. De Stichting Verzamelgelden GVR sluit op basis van deze zekerheid een leningsovereenkomst met BNG Bank. Zie uitgebreider over de financieringsstructuur onderdeel 2.4 van het rapport. Hiermee is voldaan aan de voorwaarde dat de voorzieningen door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand worden gebracht. De gemeente draagt via de overeenkomsten met zowel DWP als de Stichting Verzamelgelden de kosten van de totstandkoming van de voorzieningen. Deze kosten worden vervolgens in de vorm van baatbelasting verhaald op de woningeigenaren. Het voorzieningenbegrip De wettelijke regeling geeft zelf geen nadere invulling van het begrip voorzieningen. Dit kan wel worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie.15 Hieruit blijkt dat de volgende eisen worden gesteld aan ‘voorzieningen’ bij de inzet van baatbelasting. Voorzieningen zijn: i. voortbrengsels van stoffelijke aard, ofwel fysieke werken; ii.

waarbij geen sprake is van (achterstallig) onderhoud;

iii.

die van openbaar nut zijn;

iv.

en die baat opleveren voor de onroerende zaken in een bepaald gedeelte van de gemeente.

Hierna worden deze elementen kort toegelicht op basis van wetsgeschiedenis en jurisprudentie. Vervolgens wordt per element geanalyseerd hoe de binnen de GVR in of aan particuliere woningen tot stand gebrachte verduurzamingsmaatregelen zich verhouden tot het betreffende deelelement van de definitie van voorzieningen. Ad. i) Fysieke werken De voorzieningen waarvan de kosten kunnen worden verhaald met baatbelasting moeten voortbrengsels van stoffelijke aard zijn, met andere woorden fysieke of materiële werken.16 Een voorbeeld hiervan is de aanleg van een weg of het plaatsen van lantaarnpalen. Dienstverlening, zoals het wijzigen van een bestemmingsplan of een uitvoeringsplan als uitwerking van de Transitievisie Warmte, vallen daarom niet onder het begrip voorzieningen waarvan de kosten met baatbelasting kunnen worden verhaald.17 Voldoet de toepassing binnen de GVR aan deze voorwaarde? De binnen de GVR aangebrachte voorzieningen betreffen voorzieningen van stoffelijke aard, ofwel fysieke werken. Het gaat om het aanbrengen van zonnepanelen en verschillende vormen van isolatie. Dit zijn materiële werken die op, in of aan de woning worden aangebracht. Het gaat dus niet om papieren maatregelen waarvoor geen baatbelasting geheven mag worden. De voorzieningen voldoen aldus aan de eerste voorwaarde. Ad. ii) Geen onderhoud Uit de wettekst van art.

222 Gemeentewet blijkt dat baatbelasting kan worden geheven wegens het tot stand brengen van voorzieningen. Hieruit kan worden afgeleid dat de belasting kan worden geheven voor verhaal van kosten van nieuw tot stand gebrachte voorzieningen. Uit de jurisprudentie blijkt dat het uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden niet valt onder het tot stand brengen van voorzieningen. Bij vervanging van bestaande voorzieningen kan slechts baatbelasting worden geheven indien sprake is van een verbetering, waarbij slechts de verbeteringskosten mogen worden verhaald en niet de met de vervanging bespaarde onderhoudskosten. Voldoet de toepassing binnen de GVR aan de voorwaarde? De voorzieningen die binnen de GVR worden getroffen betreffen grotendeels nieuwe, nog niet in de woning bestaande voorzieningen. Zo is het aanbrengen van zonnepanelen aan te merken als het tot stand brengen van een voorziening en niet als het 15 Zie voor een uitgebreide analyse en voorbeelden van voorzieningen die met baatbelasting in het verleden zijn bekostigd: A.W. Schep, Naar

evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten. Bekostiging van voorzieningen met baatbelasting, grondexploitatiebijdrage, ondernemersfondsen en BIZ-bijdrage, (dissertatie), Delft: Eburon 2012, p. 139 e.v. 16 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, p. 30. 17 Hof 's-Hertogenbosch 8 april 2005, nr. 03/02751, ECLI:NL:GHSHE:2005:AT7186 en Hof Arnhem 28 december 1994, nr. 92 1183, ECLI:NL:GHARN:1994:AS3420.

29

vervangen van een bestaande voorziening. Voor de isolatie geldt dit in de meeste gevallen ook. Bij glasisolatie kan dit anders zijn, indien bestaand glas wordt vervangen door nieuw glas. In dat geval moet de vraag worden beantwoord of sprake is van een verbetering ten opzichte van de bestaande voorziening. Ten aanzien van het vervangen van glas door glas met betere isolatiewaarde is dit wel aan te nemen, omdat de betere isolatie profijt oplevert voor de onroerende zaak. De nieuwe voorziening (dubbel/driedubbel glas) is een verbetering ten opzichte van de oude voorziening. Als tegelijkertijd met het aanbrengen van de isolatie ook onderhoudswerkzaamheden worden uitgevoerd (bijvoorbeeld herstel of schilderwerk van kozijnen, vloerdelen of wellicht houtrot), mogen de kosten hiervan niet worden verhaald middels de baatbelasting. Deze kosten zullen dus op een andere manier in rekening moeten worden gebracht aan de woningeigenaar. Navraag bij DWP leert dat bij de inspectie van een woning rekening wordt gehouden met dit aspect. In de meeste gevallen is sprake van een verbetering of is de onderhoudscomponent verwaarloosbaar. DWP geeft als voorbeeld het plaatsen van hr++ glas. Wanneer blijkt dat het kozijn moet worden vervangen vanwege houtrot om het glas te kunnen plaatsen, zal hiertoe niet worden overgegaan. Er is dan immers sprake van achterstallig onderhoud.

Het is de ervaring van DWP dat het aspect onderhoud/verbetering in de praktijk vooral speelt bij het aanbrengen van glasisolatie en dit minder vaak voor komt bij andere isolatievormen. De conclusie luidt dat DWP zich bewust is van het onderscheid dat in de jurisprudentie wordt gemaakt tussen onderhoud en verbetering en dat DWP daar bij de selectie van verduurzamingsmaatregelen rekening mee houdt. In een toekomstige wettelijke regeling zou discussie over welke voorzieningen kunnen worden verhaald kunnen worden voorkomen door het opnemen van een zogenoemde kostensoortenlijst. Zie daarvoor onderdeel 7.5.3. Ad. iii) Openbaar nut Het begrip ‘openbaar nut’ is afkomstig uit een van de voorlopers van de baatbelasting: de bouwgrondbelasting. Dit begrip betekent dat het publieke voorzieningen betreft en geen individuele diensten of goederen. Dat rechtvaardigt enerzijds de bemoeienis van de gemeente bij de aanleg en anderzijds de heffing van een belasting (bestemmingsheffing) ter bekostiging ervan. Voorzieningen mogen anderzijds ook weer niet een te algemeen karakter hebben. 18 Met andere woorden: ze moeten bijzonder profijt opleveren ten aanzien van een specifiek aan te wijzen groep onroerende zaken.

Is het profijtbereik van de voorzieningen te nauw (individueel), dan is heffing van een retributie of het in rekening brengen van een prijs op zijn plaats in plaats van een bestemmingsheffing.19 Is het profijtbereik van de voorzieningen te algemeen, dan is heffing van een algemene belasting op zijn plaats in plaats van een bestemmingsheffing. Dit wordt in de literatuur ook wel aangeduid met een hybride karakter van de voorzieningen.20 Uitsluitend in de openbare ruimte aangelegd? In de traditionele toepassing van de baatbelasting werden voorzieningen van openbaar nut steeds in de openbare ruimte aangelegd. Dat is logisch verklaarbaar, omdat de gemeente – afgezien van mogelijke toestemming van particuliere eigenaren – slechts gerechtigd is om voorzieningen te treffen in haar eigen gemeentegrond. Tevens geldt dat in de openbare grond aangebrachte voorzieningen voor ieder lid van de gemeenschap nut kunnen opleveren, omdat in principe eenieder die daar komt gebruik kan maken van de aangelegde voorzieningen. Zo levert aangelegde straatverlichting, straatverharding en straatmeubilair profijt op voor eenieder die zich aldaar bevindt en er gebruik van kan maken. Bij de bouwgrondbelasting was dit anders.

In de situatie van nieuwbouw legde de gemeente bij het bouwrijp maken van grond nutsvoorzieningen aan (riolering, gas-, elektriciteits- en waterleidingen) op en nabij percelen die niet in eigendom waren bij de gemeente en berekende de gemeente deze kosten door aan de grondeigenaar middels een exploitatiebijdrage (o.g.v. een overeenkomst) of middels een aanslag bouwgrondbelasting. De vraag die in het kader van de GVR beantwoord moet worden is, of de plaats waar de voorzieningen worden aangebracht (particuliere woning) de heffing van baatbelasting in de weg staat. Kunnen voorzieningen die op particulier terrein worden aangebracht wel van ‘openbaar nut’ zijn?

18 Aldus ook A-G Niessen in de bijlage bij zijn conclusie bij HR 8 juni 2007, nr. 42 758, ECLI:NL:PHR:2007:AZ0396, onderdeel 5.3. 19 Zie bijv. Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen, commentaaronderdeel 9.3 bij artikel 222 Gemeentewet, Kluwer online, te benaderen

via www.navigator.nl en M.P. van der Burg e.a., Compendium Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ, tiende druk, Deventer: Kluwer 2017, p. 299. 20 Vgl. A.W. Schep, Naar evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten. Bekostiging van voorzieningen met baatbelasting, grondexploitatiebijdrage, ondernemersfondsen en BIZ-bijdrage, (dissertatie), Delft: Eburon 2012, p. 454. In de welvaartstheorie van Goedhart gaat het hier over quasi-collectieve goederen als tussencategorie tussen collectieve goederen en individuele goederen.

30

Uit eerder onderzoek van het ESBL blijkt, dat de aanleg van voorzieningen in of op een eigendom van een andere (rechts)persoon dan de gemeente op zichzelf geen belemmering hoeft op te leveren voor de heffing van baatbelasting. 21 In dat onderzoek wordt verwezen naar een uitspraak van de Hoge Raad over de verharding van een kanaaldijk die in eigendom is bij het Rijk en geen openbare weg is.22 Het gaat er om, dat de gemeente vanuit haar publiekrechtelijke zorg voor het huishouden van de gemeente23 deze voorziening tot stand heeft gebracht. Dat geeft de bevoegdheid om de kosten ervan te verhalen middels de baatbelasting. Dat de gemeente voor de aanleg van de voorzieningen slechts privaatrechtelijke toestemming heeft van de eigenaar van de kanaaldijk (‘vergunning’) vormde hier volgens de Hoge Raad geen belemmering voor de heffing van baatbelasting. Er zijn ons geen andere, soortgelijke uitspraken bekend waaruit blijkt dat voorzieningen op of aan onroerende zaken die niet in eigendom zijn van de gemeente, voor verhaal middels baatbelasting in aanmerking komen. Wat ons inziens wel uit uitgebreidere jurisprudentie is op te maken, is dat de voorzieningen niet slechts individueel nut moeten afwerpen, maar van nut moeten kunnen zijn voor een grotere groep (onroerende zaken).

Ook indien de voorzieningen niet in openbare gemeentegrond worden aangelegd, moeten de voorzieningen naar ons oordeel zodanig van aard zijn, dat ze nut afwerpen voor de onroerende zaken binnen een afgebakend gedeelte van de gemeente. 24 Er moet sprake zijn van een zekere uitstralingsbaat die uitgaat van de voorzieningen. Dit hangt ook samen met het bestemmingsbelastingkarakter van de baatbelasting.25 Hybride karakter van verduurzaming van particuliere woningen Nu de voorzieningen in of aan particuliere woningen worden aangebracht, moet de vraag worden beantwoord of de voorzieningen wel profijt of nut afwerpen voor een grotere groep onroerende zaken dan alleen de individuele woning. Met andere woorden: hebben de in en aan particuliere woningen tot stand gebrachte voorzieningen een hybride karakter? In de situatie van toepassing van baatbelasting ter bekostiging van woningverduurzaming is de discussie omgekeerd ten opzichte van de traditionele discussie: dat sprake is van individueel profijt (baat) staat min of meer vast. De verduurzaamde woning komt door de aangebrachte voorzieningen daarin/daaraan in een betere positie te verkeren.

De discussie is in dit geval juist of daarnaast ook sprake is van voldoende openbaar nut (baatuitstraling), in de zin dat de voorzieningen voldoende objectief nut opleveren voor de objecten binnen een bepaald gebied om de heffing van baatbelasting te kunnen rechtvaardigen.26 Er zijn diverse argumenten aan te voeren waarom de getroffen voorzieningen behalve voor de verduurzaamde woningen ook nut voor een ruimere groep onroerende zaken afwerpen. Een belangrijk argument is in dit verband de faciliterende rol van gemeenten bij de verduurzaming van woningen, welke een wettelijke basis heeft in de Klimaatwet. Op basis van het Klimaatakkoord is de Klimaatwet ingevoerd.27 In de Klimaatwet is bepaald dat er 5-jaarlijks een klimaatplan wordt vastgesteld, te beginnen in 2019.28 In het huidige Klimaatplan 2021-2030 wordt ten aanzien van de gebouwde omgeving een regierol aan gemeenten toebedeeld binnen de zogenoemde wijkgerichte aanpak.29 Uit het Klimaatplan: “Gemeenten regisseren de wijkaanpak en bieden lokaal maatwerk. Gemeenten hebben de regierol in de transitie naar aardgasvrije wijken. In een zorgvuldig proces en met betrokkenheid van wijkbewoners zullen zij per wijk een afweging moeten maken wat de beste oplossing is, als huizen niet langer met aardgas worden verwarmd. De oplossing kan per wijk verschillen.”

21 A.P. Monsma en M.R. de Boer, Fiscale bekostiging warmtenet Drechtsteden, Rotterdam: ESBL 2019, p. 26, te downloaden via

https://www.eur.nl/esl/research/research-centers/esbl/themadossiers/duurzaamheid. 22 HR 18 januari 1956, nr. 12 563, ECLI:NL:HR:1956:AY1992. 23 Hier wordt de autonome bevoegdheid of open huishouding van de gemeente verwoord, die staat tegenover het uitvoeren van taken in medebewind, zie het huidige art. 124, lid 1 en 2 van de Grondwet. 24 De koppeling aan een ‘bepaald gedeelte van de gemeente’ ontbrak in de wettekst van de bouwgrondbelasting. Wij leiden hieruit af dat met de bouwgrondbelasting - in tegenstelling tot de baatbelasting – wel kostenverhaal vanwege de aanleg van voorzieningen van openbaar nut kon plaatsvinden van een individuele onroerende zaak. 25 Zie in dat verband ook onderdeel 3.3.3.1. 26 Voor de heffing van baatbelasting is niet het subjectieve profijt van de bewoner maatgevend, maar het objectieve profijt van de onroerende zaak: komt die onroerende zaak door de aanleg van de voorzieningen in een betere positie te verkeren? Worden de gebruiksmogelijkheden van die onroerende zaak bijvoorbeeld vergroot? Voor de vraag of groepsprofijt aanwezig is, is daarom maatgevend of de aangebrachte voorzieningen objectief nut opleveren voor de onroerende zaken in het afgebakende gebied.

27 Wet van 2 juli 2019, houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperkten (Klimaatwet), Stb. 2019, 253. 28 Art. 3 tot en met 5 Klimaatwet. 29 Zie p. 32 en 33 van het Klimaatplan 2021-2030.

31

Hoe een gemeente invulling geeft aan haar regierol staat haar vrij. Dat blijkt onder meer uit informatie uit het Programma Aardgasvrije Wijken, waarin vier typische rollen uitgewerkt worden ten aanzien van de regierol van gemeenten. Het gaat om respectievelijk de afwachtende-, de proces-, de sturende en de integrale regisseur.30 Daarbij wordt aangegeven dat de genoemde varianten ter inspiratie zijn bedoeld en dat een gemeente andere rollen of een combinatie van rollen kan kiezen. Onderdeel van de aan gemeenten in het Klimaatplan toebedeelde regierol is het opstellen van een Transitievisie Warmte. De juridische basis hiervan is vooralsnog het Klimaatakkoord en het op de Klimaatwet gebaseerde Klimaatplan, maar zal verder worden verankerd in de Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet 2). Deze wet moet onder meer leiden tot een marktordening waarin ook de rol van de gemeente en de door haar te borgen publieke belangen verder zal worden uitgewerkt. 31 Uit het Klimaatplan (over de Transitievisie Warmte): “Hierin leggen ze (= gemeenten) het tijdpad vast voor een (stapsgewijze) aanpak richting aardgasvrij (waarbij isoleren een stap kan zijn, mits onderdeel van de wijkgerichte aanpak naar aardgasvrij).

Voor wijken waarvan de transitie voor 2030 is gepland, maken zij ook de potentiële alternatieve energie infrastructuren bekend en bieden zij inzicht in de maatschappelijke kosten en baten en de integrale kosten voor eindverbruikers hiervan. Bij de transitievisies warmte programmeren gemeenten zoveel als mogelijk op basis van de laagste maatschappelijke kosten en kosten voor de eindgebruiker. (...) Gemeenten actualiseren in eerste instantie de transitievisie warmte elke 5 jaar. VNG en Rijk evalueren uiterlijk in 2022 of deze actualisatietermijn van iedere 5 jaar de juiste is.”32 De Transitievisie Warmte leidt tot uitvoeringsplannen per wijk. Hierin speelt de GVR een belangrijke rol door wijkgericht en projectmatig de warmte- en energievraag terug te brengen. Kortom: bezien vanuit de rol die gemeenten hebben in de wijkgerichte aanpak van aardgasvrij maken van wijken is het publieke belang wel degelijk aanwezig en heeft het ook een wettelijke basis. De voorzieningen die namens de gemeente worden getroffen in en aan particuliere woningen hebben daarmee – bezien vanuit de klimaatdoelen – een hybride karakter. Ze zijn immers niet enkel gericht op het particuliere belang van de individuele woningeigenaar.

Aanleiding voor de woningverduurzaming zijn immers de in Klimaatakkoord, -plan en -wet vastgelegde klimaatdoelstellingen die daarin als publiek belang worden geduid en die door de overheid nagestreefd worden en de daarin opgenomen rol die ook aan gemeenten wordt toebedeeld. Door middel van de GVR neemt de CO2-uitstoot van woningen af en worden zij gereed gemaakt voor een duurzame warmtevoorziening in een volgende fase. De voorzieningen die in het kader van de GVR worden aangebracht – zonnepanelen en woningisolatie – maken aldus deel uit van de publieke taakuitoefening. Het aanbrengen ervan zorgt voor het bereiken van de overheidsdoelstelling van een schone leefomgeving en de concretere doelstellingen in het Klimaatakkoord. Elke verduurzaamde woning in een bepaalde wijk, brengt een duurzame warmtevoorziening en een aardgasloze wijk dichterbij. Verder geldt dat hoe meer woningen in een bepaalde wijk zijn verduurzaamd, hoe lager de uiteindelijke warmtevraag van de wijk zal zijn en hoe goedkoper de aan te leggen collectieve warmtevoorziening kan worden. Door het naar beneden brengen van de energievraag in de wijk zou het zelfs mogelijk kunnen zijn dat de niet-verduurzaamde woningen zonder nadere aanpassing aangesloten kunnen worden op de nieuwe warmtevoorziening. In die zin is de verduurzaming van enkele woningen in de wijk ook voordelig voor de overige woningen in de wijk.

De wijkgerichte aanpak van de GVR en de toepassing van baatbelasting daarbinnen kan in dat opzicht worden gezien als een instrument om toe te werken naar een collectieve warmtevoorziening. Gelet op de regierol van gemeenten in de energietransitie en de wettelijke verankering daarvan, kan worden beargumenteerd dat bij toepassing binnen de GVR sprake is van ‘openbaar nut’. Dit past ook binnen de veranderde rol van de overheid, waar heden ten dage andere soorten voorzieningen tot het openbaar nut worden gerekend dan vroeger. Waar de traditionele toepassing van baatbelasting de aanleg van straatverlichting, straatverharding, riolering en elektriciteit betrof, zouden nu de voorzieningen die nodig zijn binnen de klimaataanpak gezien kunnen worden als voorzieningen in het publieke belang. Openbaar nut van verduurzaamde woningen binnen de GVR De vraag is of de hiervoor genoemde argumenten voor de aanwezigheid van een breder publiek belang voldoende zijn voor het in juridische zin voldoen aan de voorwaarde van ‘openbaar nut’. Voor het voldoen aan deze voorwaarde is noodzakelijk dat het profijtbereik enerzijds groter is dan de individuele woning waaraan de voorzieningen (waarvoor baatbelasting wordt geheven) 30 https://www.aardgasvrijewijken.nl/nieuws/1557273.aspx?t=Uitbreiding+stappenplan+Transitievisie+Warmte. 31

Zie ook de Voortgangsrapportage PAW Monitor 2020 van maart 2021 waarin ook op diverse plaatsen de rol van gemeenten in het programma Aardgasvrije Wijken en het publieke belang dat zij daarbinnen moeten borgen (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/31/monitor-2020-voortgangsrapportage-programma-aardgasvrije-wijken). 32 Klimaatakkoord 2019, p. 27.

32

worden aangebracht en anderzijds kleiner is dan de gehele gemeenschap (geen collectieve voorziening). De vraag is dus of de andere onroerende zaken in de wijk gebaat zijn in de zin van de wet: komen deze andere woningen als zodanig in een voordeligere positie te verkeren in de uitleg die daaraan wordt gegeven in de jurisprudentie over baatbelasting door het aanbrengen van isolatie en zonnepanelen in/aan woning(en) in dezelfde wijk of straat? Niet relevant hierbij is of de eigenaar of gebruiker van de andere woningen zelf profijt heeft, want voor de baatbelasting is maatgevend of sprake is van objectieve baat en niet van subjectieve baat. Dat een bewoner in de toekomst misschien gebruik kan maken van een alternatieve warmtebron is niet relevant; het gaat erom dat de onroerende zaak als zodanig beter geschikt wordt voor bewoning of een andere gebruiksmogelijkheid krijgt door de aanleg van de voorzieningen.33 In geval van de niet-verduurzaamde woningen is ons inziens (in vergelijking met de verduurzaamde woningen) geen sprake van een directe vorm van baat. In de eerste plaats zijn de andere woningen zelf niet verduurzaamd. De energie- en warmtevraag van de niet-verduurzaamde woningen blijft hetzelfde en ook het comfort verbetert niet.

Deze andere woningen zijn zelf niet klaargemaakt voor aansluiting op een alternatieve warmtevoorziening of voorbereid op de toekomstige eisen op het gebied van klimaat, zoals het afsluiten van de gasaansluiting van woningen in de toekomst. In de tweede plaats kunnen ze geen gebruik maken van de isolatie en zonnepanelen die in de buurwoning zijn aangebracht. Ze kunnen hierop niet worden aangesloten. De andere woningen hebben dus enerzijds niet het directe profijt van een betere isolatie of zonnepanelen en kunnen anderzijds ook geen gebruik maken van de aangebrachte voorzieningen in de buurwoningen. Wat resteert is slechts een indirect of afgeleid profijt van de aangebrachte voorzieningen. Dat afgeleide profijt bestaat, zoals hiervoor is verwoord, uit het algemene belang van de klimaataanpak en meer specifiek uit de feitelijk (en meetbaar) teruggedrongen warmte- en energievraag van de wijk waarin de woningen zijn gelegen, c.q. het eerder en goedkoper binnen bereik komen van een alternatieve warmtevoorziening in de wijk. Deze alternatieve warmtevoorziening moet in de toekomst nog aangelegd worden door de gemeente of een andere partij en het is op voorhand niet zeker of de niet-verduurzaamde woningen hierop aangesloten kunnen worden zonder aanpassing van deze woningen (denk aan isolatie).

De vraag is dus of een dergelijk indirect of afgeleid profijt voldoende is om te concluderen tot ‘baat’ in de zin van de wet. Uit de jurisprudentie blijkt, dat ook een toekomstige aansluit- of gebruiksmogelijkheid tot baat kan leiden, maar hierbij gaat het om toekomstige baat van reeds aangelegde voorzieningen, namelijk de voorzieningen waarvoor de baatbelasting geheven wordt.34 Voor de voorzieningen die binnen de GVR worden aangelegd geldt geen toekomstige gebruiksmogelijkheid voor de niet verduurzaamde woningen. Uit de jurisprudentie blijkt veeleer dat een met de aanleg van de voorziening mede gediend algemeen belang of een uit de aanleg van de voorziening voortvloeiend positief neveneffect niet voldoende is voor het aannemen van baat.35 De baat moet in relatie tot de aangelegde voorzieningen voldoende concreet zijn en tot een verbetering van de gebruiksmogelijkheden van de onroerende zaak leiden of de onroerende zaak in een betere positie brengen. Hierbij kan een vergelijking worden getrokken met de GVR. De voorzieningen die worden aangelegd en waarvoor baatbelasting wordt geheven, bestaan uit isolatie/zonnepanelen in/aan een aantal woningen binnen de wijk.

Hierdoor ontstaat niet alleen baat voor de betrokken percelen, maar ontstaan ook voordelen die tot het algemeen belang kunnen worden gerekend, namelijk het (meetbaar) naar beneden brengen van de warmte- en energievraag van de wijk, teneinde in de toekomst op een alternatieve warmtevoorziening in de wijk over te gaan, hetgeen noodzakelijk is in het kader van het Klimaatakkoord. Voor de vraag of een baatbelasting kan worden geheven, doet dit algemene belang niet ter zake; daarvoor is namelijk uitsluitend bepalend het antwoord op de vraag of de in de baatbelasting betrokken onroerende zaken in objectieve zin gebaat zijn door de tot stand gebrachte voorzieningen (in casu: isolatie/zonnepanelen). Daarbij komt, dat binnen de door ons beoordeelde toepassing van de GVR alleen de woningen die worden verduurzaamd in de heffing van baatbelasting worden betrokken. Sterker nog, per verduurzaamde woning worden de kosten van de voorzieningen aan die betreffende woning doorberekend. Ook uit deze invulling van de baatbelasting kan worden afgeleid dat binnen de GVR als uitgangspunt geldt dat de overige onroerende zaken binnen de wijk niet of onvoldoende gebaat zijn. Conclusie ‘openbaar nut’ Dat er mede een algemeen belang wordt gediend met de verduurzaming van woningen vormt een rechtvaardiging voor overheidsbemoeienis bij het tot stand brengen van de voorzieningen.