Bijlage 2 - Rapport ESBL - Toetsing Gemeentelijke VerduurzaamheidsRegeling (GVR) d.d. 150122

De gemeentelijke verduurzamingsregeling getoetst

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Utrecht. De inhoud van ESBL-rapporten wordt altijd door de onderzoekers vastgesteld, zonder inhoudelijke sturing van de opdrachtgever. Het conceptrapport wordt aan de opdrachtgever ter lezing voorgelegd, waarna eventuele voorstellen voor tekstuele verbeteringen of verhelderingen naar eigen inzicht door de onderzoekers worden verwerkt. De auteurs danken naast de opdrachtgever ook De Woonpas voor het aanleveren van informatie en becommentariëren van conceptteksten. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust geheel bij de auteurs.

Omslagfoto: Stockfoto

© ESBL, Rotterdam, december 2021 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming. Aan het verzamelen en het verwerken van de gegevens voor deze uitgave is de grootst mogelijke zorg besteed. Iedere aansprakelijkheid voor de gevolgen van activiteiten die op basis van deze gegevens worden ondernomen wordt echter afgewezen.

2

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ........................................................................................................................................................... 5 Inleiding en context ..................................................................................................................................................................5 De werking van de GVR: ontzorging woningeigenaren en borging van risico’s ........................................................................6 De GVR werkt en is zorgvuldig ..................................................................................................................................................7 1.

Inleiding en aanleiding ....................................................................................................................................................... 10 Aanleiding en verantwoording ...........................................................................................................................................10 Onderwerp van onderzoek ................................................................................................................................................10 Doel van het onderzoek .....................................................................................................................................................11 Opzet van het onderzoek ...................................................................................................................................................11 Inhoud van het rapport ......................................................................................................................................................12

2.

Wat is de Gemeentelijke verduurzamingsregeling? .......................................................................................................... 13 2.1

Inleiding ....................................................................................................................................................................13

2.2

De GVR in het kort ....................................................................................................................................................13

2.3

Processtappen ..........................................................................................................................................................14

2.3.1

Het GVR-proces voor de woningeigenaar (klantreis) ..........................................................................................14

2.3.2

Het GVR-proces voor de gemeente .....................................................................................................................17

2.4 Financieringsstructuur ......................................................................................................................................................20 2.5 2.5.1

Op welke wijze biedt de GVR handvatten voor regie door gemeenten? ............................................................21

2.5.2

Op welke wijze worden woningeigenaren ontzorgd? .........................................................................................21

2.5.3

Hoe komt een aanbod tot verduurzaming van een woning tot stand? ...............................................................22

2.5.4

Welke garanties biedt de GVR aan de woningeigenaar? .....................................................................................23

2.5.5

Wie is aanspreekpunt voor de woningeigenaar gedurende de looptijd van de GVR? ........................................23

2.5.6

Hoe worden de uitvoerders van de verduurzamingsmaatregelen geselecteerd? ...............................................23

2.6 3.

Partijen en hun verantwoordelijkheden ..................................................................................................................21

Calculatie van de business case voor individuele woning ........................................................................................23

De heffing van baatbelasting binnen de GVR .................................................................................................................... 25 3.1

Inleiding ....................................................................................................................................................................25

3.2

Aantrekkelijkheid van baatbelasting als instrument voor woningverduurzaming ...................................................25

3.3

Voorwaarden voor heffing van baatbelasting ..........................................................................................................26

3.3.1

Inleiding ...............................................................................................................................................................26

3.3.2

Toetsing baatbelasting GVR aan wettekst en ontstaansgeschiedenis van baatbelasting ...................................26

3.3.3

Toetsing baatbelasting GVR aan wettelijke voorwaarden ...................................................................................27

3.3.4

Conclusie mogelijke knelpunten..........................................................................................................................42

3.4

De vaststellingsovereenkomst en verkoop van de woning gedurende de looptijd van de baatbelasting ...............42

3.5

Rechterlijke toetsing van een aanslag baatbelasting ...............................................................................................44

3.5.1

Toetsingskader rechter ........................................................................................................................................44

3.5.2

Inschatting van de kans dat de geconstateerde risico’s zich realiseren ..............................................................46 3

3.5.3 4.

Gevolgen van een geslaagd beroep tegen een aanslag baatbelasting ................................................................ 46

De financiering binnen de GVR .......................................................................................................................................... 47 4.1

Financiering GVR ......................................................................................................................................................47

4.2

Financiële risico’s gemeente ....................................................................................................................................47

5.

Beoordeling van de calculatie van de business case .......................................................................................................... 48

6.

Uitvoeringskosten en schaalbaarheid ................................................................................................................................ 49 6.1

Uitvoeringskosten ....................................................................................................................................................49

6.2

Schaalbaarheid .........................................................................................................................................................50

7.

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................................................. 51 7.1

Inleiding ....................................................................................................................................................................51

7.2

Samenvatting van onze bevindingen .......................................................................................................................51

7.3

Aanbevelingen voor verbetering fiscaal-juridische borging van de GVR en mitigeren van risico’s ..........................55

7.4

Argumenten voor introductie van een specifieke wettelijke regeling .....................................................................57

7.5

Aanpassing van wet- en regelgeving ........................................................................................................................60

7.5.1 Ruimte voor wettelijke innovatie met baatbelasting op korte termijn en permanente zelfstandige wettelijke regeling op langere termijn ...............................................................................................................................................60 7.5.2

Wettelijke innovatieregeling met baatbelasting op korte termijn ......................................................................60

7.5.3 Richtinggevend kader voor een permanente wettelijke regeling voor gemeentelijk faciliteren van woningverduurzaming en een woningverduurzamingsbijdrage ........................................................................................63 Bijlagen Bijlage 1

Onderzoeksvragen................................................................................................................................................ 66

Bijlage 2

Samenstelling onderzoeksteams ESBL & EY .......................................................................................................... 69

Bijlage 3

Stappenplan GVR ................................................................................................................................................. 70

Bijlage 4

Uitgebreide fiscaal-juridische analyse ................................................................................................................... 74

Bijlage 5

Model bekostigingsbesluit, verordening en vaststellingsovereenkomst GVR ...................................................... 122

Bijlage 6

Assurance rapport business case individuele woning .......................................................................................... 130

4

Managementsamenvatting Inleiding en context Dit onderzoek neemt de gemeentelijke verduurzamingsregeling onder de loep In dit onderzoek is de gemeentelijke verduurzamingsregeling (hierna: GVR) die is ontwikkeld door De Woonpas (hierna: DWP) getoetst. Dit onderzoek is uitgevoerd door het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (hierna: ESBL) in samenwerking met EY in opdracht van de provincie Utrecht, met ondersteuning van de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland. Doel van het onderzoek is om een integrale beoordeling te geven van de GVR. Het onderzoek verschaft helderheid over de fiscaal-juridische houdbaarheid van de GVR. Daarnaast neemt het tevens de calculatie van de effecten van de energiebesparende aanpassingen aan de woning op de maandelijkse energielasten (business case berekening) onder de loep. Ook de wijze van mitigeren van risico’s voor zowel particuliere woningeigenaren als gemeenten en de organisatorische en operationele inrichting van het instrument maken onderdeel uit van dit onderzoek. Het ESBL onderzocht de fiscaal-juridische componenten binnen de GVR en coördineerde het onderzoek. EY beoordeelde de financieringsstructuur, de organisatorische en operationele inrichting en het calculatiemodel.

Gemeenten voeren regie op het terugbrengen van de warmte- en energievraag in woonwijken De GVR, waarvan de werking hierna wordt beschreven, kan een zinvolle bijdrage leveren bij het voldoen aan de doelstellingen van de Klimaatwet. De Klimaatwet beoogt het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van broeikasgassen in Nederland, teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken. Het verwarmen van de gebouwde omgeving zorgde in 2018 voor 13% van de Nederlandse broeikasgasemissies, waarvan 70% afkomstig was van woningen. De GVR ontzorgt gemeenten bij de uitvoering van hun regierol bij de verduurzaming van particuliere woningen welke aan hen is toebedeeld in het Klimaatakkoord, de Klimaatwet en het Klimaatplan. Gemeenten werken die rol uit in de Regionale EnergieStrategie (RES), de door de gemeente opgestelde Transitievisie Warmte en de bijbehorende uitvoeringsplannen per wijk. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) onderscheidt een vijftal CO2-neutrale strategieën om van het aardgas af te gaan waarbij elke strategie bestaat uit maatregelen die gericht zijn op het verminderen van de warmtevraag (door isolatie) en op het aanleggen of verzwaren van energie-infrastructuur waarmee woningen en gebouwen duurzaam verwarmd kunnen worden.

Hoe lager de warmtevraag van een wijk, hoe kostenefficiënter de alternatieve duurzame warmtevoorziening kan zijn en hoe eerder de oplossing binnen bereik komt. De GVR is een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor zowel gemeenten als woningeigenaren De GVR kan worden gezien als een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor zowel gemeenten als woningeigenaren. De GVR is erop gericht projectmatig de warmte- en energievraag binnen een wijk terug te dringen. Binnen de GVR worden daartoe woningen in de wijk geïsoleerd (vloer-, muur-, plafond- en glasisolatie) en voorzien van zonnepanelen. De aldus verduurzaamde woningen zorgen voor een daling van de warmte- en energievraag in de woning en daarmee van de gehele wijk. De GVR draagt in die zin bij aan de doelstellingen van artikel 2 van de Klimaatwet: het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van broeikasgassen in Nederland, teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken. Gemeenten kunnen met de GVR op actieve wijze de verduurzaming van de woningen van hun inwoners faciliteren. Bovendien krijgt een gemeente door de woninginspecties en calculatie van business cases inzicht in de energieprestaties van woningen en daarmee in de warmte- en energievraag van de woningen in de gemeente.

Deze informatie is essentieel voor de afweging van de meest geschikte oplossing voor een duurzame warmtevoorziening. De GVR geeft gemeenten grip op de energietransitie van woningen De GVR biedt gemeenten handvatten om regie te voeren bij de energietransitie van woningen: 1. het verduurzamen van woningen binnen de GVR leidt tot een afnemende warmte- en energievraag waardoor een alternatieve duurzame warmtevoorziening dichterbij komt; 2. gemeenten krijgen inzicht in de warmte- en energievraag van woningen op wijkniveau in de gemeente; inzicht dat momenteel ontbreekt; 3. gemeenten worden ontzorgd in het in kaart brengen van de energieprestaties van de woningen, in de borging van de kwaliteit van de verduurzamingsmaatregelen, en in de inrichting en uitvoering van het belastingproces; 4. verduurzaming van woningen met behulp van de GVR is mogelijk voor woningeigenaren in alle lagen van de bevolking, waaronder ook woningeigenaren met een laag inkomen en/of beperkte leencapaciteit; woningeigenaren hoeven geen eigen investering te doen. Desgewenst kan de gemeente met de GVR sociaal beleid toepassen door de selectie van de wijken die in aanmerking komen voor de GVR.

5

De werking van de GVR: ontzorging woningeigenaren en borging van risico’s Woonlastenneutraliteit door zorgvuldige calculatie van de besparing op de energierekening Deelname door particuliere woningeigenaren is vrijwillig. Zij verlenen op basis van een uitgebreid advies van DWP aan de gemeente toestemming voor de benodigde aanpassingen in en aan hun woning. De uit te voeren maatregelen worden gefinancierd door de gemeente, zodat woningeigenaren geen financieringsrisico lopen. De woningeigenaren betalen maandelijks een bedrag aan de gemeente in de vorm van gemeentelijke baatbelasting. Voordat de woningeigenaar toestemming verleent, wordt een zorgvuldige berekening gemaakt van de kosten van de verduurzamingsmaatregelen en de opbrengsten die daartegenover staan in de vorm van lager energieverbruik en een lagere energierekening. Het streven daarbij is dat het maandelijks verschuldigde bedrag aan baatbelasting gelijk is aan de gecalculeerde besparing op de energierekening (woonlastenneutraliteit). De calculatiemethodiek is gebaseerd op de NTA 8800, sinds 2021 de Nederlands standaard (nieuwe BENG norm) voor het berekenen van energieprestaties van gebouwen. Ten aanzien van het binnen de GVR gehanteerde calculatiemodel voor berekening van een business case per woning is door EY een assurance rapport met een beperkte mate van zekerheid verstrekt (Bijlage 6).

De berekening vindt plaats op basis van de gegevens die tijdens de inspectie van de woning zijn verzameld. Op basis hiervan kan worden beslist welke maatregelen rendabel zijn (waarvoor een gunstige business case bestaat). In het advies van DWP aan de woningeigenaar wordt niet alleen naar de woning gekeken, maar wordt ook het energieverbruik van de woningeigenaar meegewogen. Voor een woningeigenaar die een woning voornamelijk op de begane grond bewoont wordt bijvoorbeeld doorgaans geen dakisolatie in het advies opgenomen, aangezien dit in de praktijk tot beperkte energiebesparing zal leiden. In gevallen waar de berekende besparing ten opzichte van de baatbelasting te laag is, zodat geen sprake is van maandlasten neutraliteit, wordt de situatie alvorens een aanbod uit te sturen besproken met de woningeigenaar. Indien het maandelijkse ‘tekort’ beperkt en van korte duur is, kan in overleg besloten worden de GVR alsnog toe te passen. Op deze wijze kan de GVR op een zo groot mogelijke groep woningen toegepast worden. Wanneer de situatie financieel onaantrekkelijk is en er geen perspectief op een positieve business case in latere jaren is, dan wordt de GVR in beginsel niet aangeboden en geadviseerd geen gebruik te maken van de GVR.

Garantie op kwaliteit van materialen, installatie en werking van de aangebrachte verduurzamingsmaatregelen Behalve de berekening van de rendabele maatregelen en het zorgen voor een woonlasten-neutrale terugbetaling verspreid over 30 jaar, zorgt DWP ook voor een controle op de kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden en de aangebrachte voorzieningen. DWP geeft garantie op het materiaal, installatie en werking van de maatregelen. De garantie wordt afgegeven op de woning en gaat over op een opvolgende eigenaar. Dit totaalpakket van de GVR ontzorgt de huidige en toekomstige woningeigenaar bij de verduurzaming van de woning. Terugbetaling in de vorm van baatbelasting gaat automatisch over op volgende woningeigenaar De baatbelasting rust op het object, zodat de maandelijkse betalingsverplichting bij verkoop van de woning automatisch over gaat op de volgende eigenaar. De woningeigenaar betaalt zo dus alleen voor de maanden dat hij zelf eigenaar is en profijt heeft van de verduurzamingsmaatregelen. Financiële risico’s van financiering door gemeenten beperkt Slechts in het geval er sprake zou zijn van het onverbindend verklaren van een baatbelastingverordening door een rechter is er sprake van een financieel risico voor de gemeente. De gemeente loopt daarnaast beperkte financiële risico’s met betrekking tot de toepassing van GVR.

De risico’s van de financiering zijn afgedekt in de Stichting Waarborg GVR en de Stichting Verzamelgelden GVR. In een overeenkomst met de Stichting Verzamelgelden wordt overeengekomen dat alle via de baatbelasting te verhalen kosten van de verduurzamingsmaatregelen worden doorgestort aan de Stichting Verzamelgelden. De Stichting Verzamelgelden sluit op basis van deze zekerheid een leningsovereenkomst met Bank Nederlandse Gemeenten (BNG Bank) tegen een zogenoemde 0-weging (solvabiliteitsvrij). De Stichting Verzamelgelden betaalt vervolgens de uitvoerders die de verduurzamingsmaatregelen namens de gemeente tot stand hebben gebracht bij de woningeigenaren. De uitbetaling aan de uitvoerder(s) geschiedt pas dan wanneer zij van DWP het signaal heeft ontvangen dat, op basis van een eindinspectie per individuele woning, is vastgesteld dat de realisatie van verduurzamingsmaatregelen succesvol is afgerond. De financiële administratie en het financiële beheer van de Stichting Verzamelgelden is belegd bij Blauwtrust Groep. Ter waarborging van het potentiële financiële risico van betalingsonmacht bij deelnemende woningeigenaren, wordt per woning vanuit de Stichting Verzamelgelden een risicopremie afgedragen aan de Stichting Waarborg.

Indien sprake is van structurele betalingsonmacht bij een individuele woningeigenaar, staat de Stichting Waarborg door de gereserveerde middelen, onder contractueel overeengekomen voorwaarden, garant. 6

De uitvoeringskosten zijn beperkt en de GVR is goed schaalbaar Wij schatten in dat de operationele inspanningen en -kosten voor gemeenten geen belemmering vormen voor toepassing en opschaling van de GVR. Een belemmering wordt vooralsnog echter wel voorzien in de onvoorspelbare wijze en de lage frequenties waarop de gemeenteraden tot besluitvorming en daarmee de noodzakelijke verordeningen komen. In het belang van de wijkgerichte warmtetransitie ligt hier dan ook ruimte voor verbetering. Een nieuw juridisch kader zou dit mogelijk kunnen maken. De GVR is in de basis goed schaalbaar en relatief eenvoudig in meerdere gemeenten toe te passen. Er is momenteel geen aanwijzing dat de funding van de GVR bepalend zal worden voor de mogelijkheid om te kunnen schalen.

De GVR werkt en is zorgvuldig Onze conclusie luidt dat de GVR als instrument goed werkt en dat alle betrokken partijen tevreden zijn en belangrijker nog: er worden daadwerkelijk woningen verduurzaamd. Zowel woningeigenaren als gemeenten als de Bank Nederlandse Gemeenten zijn enthousiast over het instrument en over de resultaten die ermee zijn en worden geboekt. Uit dit onderzoek blijkt ook dat het tot stand brengen van de verduurzamingsmaatregelen, de communicatie met woningeigenaren, de financiering van de maatregelen en de uitvoering van de processen met voldoende waarborgen zijn omkleed. De calculaties op basis waarvan wordt berekend of sprake is van een business case gebaseerd op de energieprestaties van de woning en de besparing op de energielasten zijn zorgvuldig en accuraat, de uitvoering van de werkzaamheden is zorgvuldig en van voldoende kwaliteit en de gegarandeerde energieprestaties worden gehaald. Ook de uitvoering van het belastingproces verloopt zonder problemen en is met de nodige zorgvuldigheid bekleed.

Fiscaal-juridische beoordeling We constateren fiscaal-juridische risico’s Ondanks de zorgvuldige inkleding van de GVR en ondanks dat deze zoveel mogelijk in overeenstemming met de wettelijke regeling wordt uitgevoerd, komen we tot de conclusie dat de inzet van het huidige instrument baatbelasting knelt met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met deze belasting. De geconstateerde knelpunten worden veroorzaakt doordat de baatbelasting binnen de GVR wordt ingezet als inningsinstrument voor de specifieke kosten per verduurzaamde woning. De toepassing van de baatbelasting binnen de GVR is op een aantal onderdelen niet in strijd met de letter van de wet, maar mogelijk wel met doel en strekking van de wet en eerdere uitleg van begrippen in de jurisprudentie. De situatie waarin de baatbelasting binnen de GVR wordt toegepast, is echter nog niet eerder voorgelegd aan de rechter, zodat enkel middels een (proef)procedure zekerheid kan worden verkregen hoe een rechter zal oordelen over deze toepassing. Er zijn goede argumenten aan te dragen voor de wijze waarop DWP de baatbelasting binnen de GVR inzet en voor de keuzes die binnen de heffing worden gemaakt. Zo is vanwege de aard van de getroffen voorzieningen en het doel van de GVR om wijkgericht de warmte- en energievraag terug te dringen goed uitlegbaar, dat alleen de woningen die verduurzaamd worden baatbelasting moeten betalen.

Ook is goed uitlegbaar dat de berekening van de hoogte van het belastingbedrag exact aansluit bij de kosten van de voorzieningen in de woning, gelet op de aansluiting op de energieprestaties en het streven naar woonlastenneutraliteit. Deze keuzes zijn binnen het totaalpakket van de GVR logisch verklaarbaar. Bovendien zijn deze keuzes zorgvuldig; de belangen van de woningeigenaar en van de gemeente worden voldoende geadresseerd en de rechtsbescherming van de woningeigenaar wordt niet beperkt. Dit neemt niet weg, dat bij lokale belastingheffing de gemeentelijke wetgever is gebonden aan de speelruimte die de wetgever haar heeft gegeven. Dit geldt ook als het besluit tot inzet van een belasting zorgvuldig is genomen door de lokale overheid en de heffing op zorgvuldige wijze is vormgegeven, rekening houdend met de belangen en rechten van de belastingplichtige. Binnen de GVR wordt gestreefd naar het voldoen aan zoveel mogelijk rechtswaarborgen en is gepoogd deze met uiterste zorgvuldigheid in te kleden. Desondanks achten wij op basis van de huidige wettelijke regeling en op basis daarvan gepubliceerde rechtspraak een reële kans aanwezig dat een rechter in een procedure tot de conclusie komt dat het geheel aan afwijkingen ten opzichte van de traditionele wijze van heffing van baatbelasting leidt tot strijdigheid met doel en strekking van de wettelijke regeling van baatbelasting.

De baatbelasting kan worden gekenschetst als een bestemmingsheffing. Daarnaast kunnen gemeenten algemene belastingen heffen, denk daarbij bijvoorbeeld aan de onroerende-zaaksbelastingen en rechten (retributies), waarbij gedacht kan worden aan paspoortleges of bouwleges. Elk type heffing kent eigen kenmerken. Zo kan de opbrengst van een algemene belasting vrij worden besteed door de gemeente en staat de vaststelling van de hoogte van de tarieven vrij. Voor bestemmingsheffingen geldt dat 7

enkel belasting verschuldigd is als je tot een groep behoort die profiteert van gemeentelijke diensten of voorzieningen. De gemeente kan maximaal de kosten verhalen die zij maakt. Rechten (ook wel retributies genoemd) kunnen verschuldigd bij individuele dienstverlening door de gemeente. De toepassing van baatbelasting binnen de GVR is in zekere zin een hybride vorm van lokale belastingheffing met zowel kenmerken van een bestemmingsheffing als een retributie. Dit levert een aantal fiscaal-juridische knelpunten op. De voorzieningen die in/aan de woning worden aangebracht, leveren direct profijt op voor de verduurzaamde woningen binnen de wijk, maar, naar wij op basis van het nu geldende recht hebben beoordeeld, dit geldt niet of in verwaarloosbare mate voor de omliggende woningen in de wijk. Er is geen sprake van ‘uitstralingsbaat’ van de aangebrachte voorzieningen aan de verduurzaamde woningen, waardoor het voor de heffing van de bestemmingsbelasting baatbelasting vereiste groepsprofijt in fiscaaljuridische zin ontbreekt. De afgenomen warmte- en energievraag van de wijk door verduurzaming van een aantal woningen daarbinnen, levert de toekomst mogelijk ook profijt op voor de niet-verduurzaamde woningen doordat daarmee de beslissing over de aanleg van een collectieve duurzame warmtevoorziening dichterbij is gekomen.

De huidige wettelijke bepaling van baatbelasting en de op basis daarvan tot stand gekomen jurisprudentie bieden echter onvoldoende ruimte om toekomstig profijt mee te nemen bij de boordeling van baat voor niet-verduurzaamde woningen in het projectgebied. Daarmee is sprake van baat van individuele woningen binnen de wijk, maar niet van groepsprofijt in de zin van de baatbelasting. Mocht, wellicht na het voeren van een eventuele proefprocedure, komen vast te staan dat de in en/of aan bepaalde woningen in de wijk aangebrachte voorzieningen wel uitstralingsbaat hebben en baat opleveren voor de andere woningen in de wijk, dan brengt het omslagkarakter van de heffing mee, dat ook deze andere woningen in de heffing van baatbelasting betrokken moeten worden. Voor deze niet-verduurzaamde woningen zal een lager tarief kunnen worden vastgesteld ten opzichte van de verduurzaamde woningen, omdat deze niet-verduurzaamde woningen substantieel minder gebaat zijn. Het volledig buiten de heffing laten van gebate objecten leidt echter, zo leiden wij af uit de jurisprudentie, tot onverbindendheid van de verordening. Binnen de door ons beoordeelde invulling van de GVR worden momenteel alleen de verduurzaamde woningen in de heffing van baatbelasting betrokken en de niet-verduurzaamde woningen niet.

De toepassing van baatbelasting binnen de GVR zou op dit punt kunnen worden aangepast, in de zin dat ook deze andere woningen effectief in de heffing van baatbelasting worden betrokken door het opnemen van een tarief in de verordening voor deze categorie onroerende zaken. Het bestemmingsbelastingkarakter brengt voorts mee dat de omslag van de kosten van de voorzieningen over de gebate onroerende zaken plaatsvindt volgens algemene regels in de verordening: voor iedere gebate onroerende zaak geldt dezelfde berekeningswijze van het belastingbedrag en deze berekeningswijze is in de verordening algemeen vastgelegd door middel van heffingsmaatstaf en tarief. De berekeningswijze van het bedrag aan baatbelasting binnen de GVR wijkt hiervan af, doordat per verduurzaamde woning exact wordt berekend wat de kosten zijn van de voorzieningen. Deze kosten worden vervolgens op die woing(eigenaar) verhaald. In het bekostigingsbesluit en de verordening wordt binnen de GVR een tarief per verduurzaamde woning opgenomen in plaats van een algemeen geldend tarief voor alle verduurzaamde woningen. Ook dit punt zou in de verordening baatbelasting binnen de GVR kunnen worden aangepast om het risico op onverbindendheid van de verordening te vermijden.

Risico-inschatting Wij achten de kans klein dat een woningeigenaar die partij is bij de vaststellingsovereenkomst bezwaar maakt tegen de opgelegde aanslag baatbelasting. Immers, de woningeigenaar sluit een overeenkomst met de gemeente waarmee hij instemt met de verduurzaming van zijn woning namens de gemeente, waarbij hij eveneens instemt met de heffing van baatbelasting voor verhaal van de kosten. Bovendien blijkt uit een eerste door DWP uitgevoerde evaluatie na verduurzaming van woningen met de GVR in Wijk bij Duurstede, dat er grote tevredenheid is onder de deelnemende woningeigenaren. Aan de andere kant sluit de vaststellingsovereenkomst de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een opgelegde aanslag baatbelasting niet uit. De kans dat opvolgende eigenaren van de verduurzaamde woningen bezwaar maken tegen een opgelegde aanslag achten wij groter ten opzichte van de kans dat de oorspronkelijke eigenaar die partij was bij de vaststellingsovereenkomst dat doet. De volgende eigenaar is niet gebonden aan de vaststellingsovereenkomst. Voor hem is de verbinding tussen de betalingsverplichting en de aangebrachte voorzieningen minder vanzelfsprekend. Tegen elke jaarlijks opgelegde aanslag kan bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld.

Gezien de lange looptijd van de baatbelasting (maximaal 30 jaar) is het ons inziens aannemelijk dat ergens gedurende de looptijd van de baatbelasting een of meer opvolgende eigenaren bezwaar zullen maken tegen een aanslag. Wellicht dat een zorgvuldig gevoerde bezwaarprocedure belastingplichtigen kan weerhouden tot het instellen van beroep bij de belastingrechter. Echter wanneer een belastingplichtige twijfelt aan de rechtsgeldigheid van de belastingaanslag, zal deze na de bezwaarprocedure vermoedelijk ook beroep instellen. Gevolgen van realisering van risico’s Het gevolg van een geslaagd beroep tegen een binnen de GVR opgelegde aanslag blijft vermoedelijk niet beperkt tot vernietiging van de betreffende aanslag. Wanneer een rechter tot het oordeel komt dat (het bekostigingsbesluit en) de verordening niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden voor heffing van baatbelasting of de bedoeling van de wetgever met deze heffing, leidt 8

dit tot het onverbindend achten van de verordening en tot vernietiging van de aanslag die op basis van de onverbindende verordening is opgelegd. Dit betekent dat er dan geen geldige juridische basis is voor de heffing van baatbelasting in dit geval. Dit is niet te repareren voor de resterende belastingjaren. Daar komt bij, dat dit oordeel dan in beginsel ook geldt voor alle andere baatbelastingverordeningen op basis waarvan binnen de GVR baatbelasting wordt geheven. Elke andere belastingplichtige, die op basis van eenzelfde verordening wordt aangeslagen in de baatbelasting, kan op basis van deze uitspraak een volgend jaar met succes bezwaar en beroep instellen tegen de opgelegde aanslag. De deelnemende gemeenten zullen alsdan de financiële consequenties moeten dragen. We concluderen dat de kans dat een procedure wordt aangespannen op dit moment klein is, maar dat de impact ervan groot is doordat het voor alle resterende belastingjaren gevolgen heeft en omdat de onverbindendheid van één verordening betekent dat andere verordeningen ook aanvechtbaar zijn.

Aanpassing van wetgeving aanbevolen Argumenten voor aanpassing van wetgeving De geconstateerde fiscaal-juridische bezwaren kunnen slechts gedeeltelijk worden gemitigeerd door aanpassing van de GVR. Voor een ander deel is aanpassing van wetgeving nodig. Wij constateren geen principiële bezwaren tegen het wettelijk faciliteren van bekostiging van woningverduurzaming door gemeenten. Op basis van dit onderzoek is daarvoor voldoende aanleiding en reden. Ons inziens is een dergelijk instrument goed in te passen binnen het huidige pallet aan gemeentelijke heffingen. Er is een groot aantal argumenten te geven voor het wettelijk faciliteren middels een fiscaal instrument. Wij verwijzen daarvoor naar onderdeel 7.4 en noemen hier: Gemeenten hebben instrumentarium nodig om actief inhoud te geven aan hun regierol binnen de opgave om te komen tot aardgasloze wijken. Gelet op het belang en omvang van de energietransitie is noodzakelijk dat gemeenten daarbij geen fiscale en financiële risico’s lopen.De uitgangspunten van de GVR sluiten aan op de uitvoeringsplannen van gemeenten waarin projectmatig en wijkgericht door verduurzaming van woningen de warmte- en energievraag wordt teruggebracht. Gemeenten krijgen inzicht in de warmte- en energievraag van de wijken waarin de GVR wordt aangeboden.

Door verduurzaming van woningen neemt de warmte- en energievraag af waardoor het doel van een duurzame warmtevoorziening dichterbij komt. Het publieke belang van de energietransitie valt in dit geval samen met het particuliere belang van verduurzaming van woningen. Er zijn geen haalbare alternatieven voor objectgebonden bekostigingsinstrumenten die gekoppeld zijn aan de woning en derhalve overdraagbaar zijn en zijn gebaseerd op woonlastenneutraliteit. Woningeigenaren hoeven geen persoonlijke lening af te sluiten waardoor woningverduurzaming ook voor financieel minder draagkrachtige woningeigenaren haalbaar wordt. Biedt ruimte voor innovatie Wij geven in dit rapport op basis van de fiscaal-juridische analyses een aanzet voor een innovatieve aanpassing van de wettelijke regeling op korte termijn om de geconstateerde fiscaal-juridische risico’s te mitigeren. Na evaluatie van de innovatieperiode kan besloten worden tot een permanente wettelijke regeling. De urgentie van het aardgasvrij maken van woonwijken rechtvaardigt ons inziens een zelfstandige wettelijke regeling voor gemeenten. Wij geven in het rapport in onderdeel 7.5.3 daarvoor een richtinggevend kader.

Deze regeling zal zowel fiscale bepalingen moeten bevatten voor een woningverduurzamingsbijdrage (nu: baatbelasting) als kwaliteitseisen die gesteld worden aan de aan te brengen voorzieningen, bijvoorbeeld op het vlak van de gevolgen voor de warmte- en energieprestatie van de woningen. Verder zal de regeling bepalingen over de procedure van de woningverduurzaming moeten bevatten die enerzijds voldoende rechtswaarborgen biedt voor woningeigenaren en anderzijds gemeenten in staat stelt om de heffing en inning van de belasting op efficiënte wijze aan te laten sluiten op het proces van het projectmatig verduurzamen van een groot aantal woningen. Een dergelijke permanente regeling zou naar ons oordeel alle kaders moeten bevatten op basis waarvan ook andere partijen dan de huidige bij de GVR betrokken partijen uitvoering kunnen geven aan de regeling.

9

1.

Inleiding en aanleiding

Aanleiding en verantwoording Dit onderzoek is uitgevoerd door het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) in samenwerking met EY in opdracht van de provincie Utrecht, met ondersteuning van de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland. Het ESBL onderzocht de fiscaal-juridische componenten binnen de Gemeentelijke VerduurzamingsRegeling (GVR) en coördineerde het onderzoek. EY beoordeelde de financieringsstructuur en het calculatiemodel. Het ESBL en prof. mr. dr. A.W. Schep zijn in het licht van innovatie van het gemeentelijke belastinginstrumentarium al een aantal jaar in adviserende en bevorderende zin betrokken bij in eerste instantie objectgebonden financiering1 en later ook bij de fiscaal-juridische ontwikkeling van de GVR.2 Deze betrokkenheid is vooraf met de opdrachtgever besproken. De opdrachtgever heeft op 7 juli 2021 aan het ESBL de opdracht gegeven om een onafhankelijke wetenschappelijke beoordeling te geven van alle componenten van het instrument GVR zoals dat op de opdrachtdatum voorligt, met de focus op de fiscaal-juridische houdbaarheid van de baatbelasting daarbinnen. Het onderzoek is door een team van onderzoekers van het ESBL verricht. De conclusies in dit rapport kunnen gezien de opdracht en opzet deels afwijken van eerder ingenomen standpunten of adviezen.

Onderwerp van onderzoek Onderwerp van onderzoek is de gemeentelijke verduurzamingsregeling (hierna: GVR) die is ontwikkeld door De Woonpas (hierna: DWP) samen met andere partijen. Deze partijen ondersteunen en ontzorgen gemeenten in de aan hen in het klimaatakkoord toebedeelde regierol bestaande uit het wijkgericht en planmatig verduurzamen van particuliere woningen. Dit is een noodzakelijke stap op weg naar de aansluiting van woningen op een duurzame warmtevoorziening en naar het aardgasvrij maken van woonwijken.3 De voor dit onderzoek initiatief nemende provincies willen inliggende gemeenten ondersteunen bij de ontwikkeling van hun plannen en strategieën voor verduurzaming van woningen. De GVR kan worden gezien als een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor zowel gemeenten als woningeigenaren. De GVR beoogt gemeenten een instrument in handen te geven om te kunnen voldoen aan hun regierol in de energietransitie van wijken, waarbij duurzame warmtevoorzieningen voor woningen worden gerealiseerd. Deze verantwoordelijkheid vloeit voort uit het Klimaatakkoord, de Klimaatwet en het Klimaatplan. De wijkgerichte energietransitie wordt verder uitgewerkt in de Regionale EnergieStrategie, de door de gemeente opgestelde Transitievisie Warmte en de bijbehorende uitvoeringsplannen. De GVR is behulpzaam bij de uitvoering van de wijkgerichte energietransitie.

Het doel van de GVR is om projectmatig (in deelprojecten) de warmte- en energievraag binnen een wijk terug te dringen, teneinde deze wijk (en daarmee alle woningen) uiteindelijk aan te kunnen sluiten op een alternatieve duurzame warmtevoorziening in plaats van de huidige gasaansluiting. Binnen de GVR worden daartoe woningen in de wijk geïsoleerd (vloer-, muur-, plafond- en glasisolatie) en voorzien van zonnepanelen. De aldus verduurzaamde woningen zorgen voor een daling van de energievraag in de woning en daarmee van de gehele wijk. De GVR draagt in die zin bij aan de doelstellingen van artikel 2 van de Klimaatwet: het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van broeikasgassen in Nederland, teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken. 4 Het verwarmen van de gebouwde omgeving zorgde in 2018 voor 13% van de Nederlandse broeikasgasemissies. Dit komt overeen met 24,4 megaton CO2-equivalenten, waarvan 17,2 megaton betrekking heeft op woningen.5 De GVR ontzorgt gemeenten bij de uitvoering van hun regierol, door de hiervoor genoemde werkzaamheden te verrichten in de geselecteerde wijken. Om de warmte- en energievraag van wijken terug te dringen worden door of namens de gemeente particuliere woningen geïsoleerd en voorzien van zonnepanelen. Deelname door particuliere woningeigenaren is vrijwillig. Zij verlenen de gemeente 1 Zie: A.W.

Schep, Rapport Objectgebonden financiering van woningverduurzaming met baatbelasting (ESBL, 2018). Onderzoek uitgevoerd in op-

dracht van de gemeente Laren. 2 Het ESBL heeft ook in opdracht van De Woonpas in 2019 teksten van een model verordening en model bekostigingsbesluit opgesteld. Ook heeft prof. mr. dr. A.W. Schep op persoonlijke titel adviezen uitgebracht. 3 Deze gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden bij de energietransitie worden of zijn uitgewerkt in onder meer een Transitievisie Warmte, het Programma Aardgasvrije Wijken en in Regionale Energie strategieën. 4 Art. 2 van de Klimaatwet bepaalt dat deze wet een kader biedt voor de ontwikkeling van beleid gericht op het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van emissies van broeikasgassen in Nederland, tot een niveau dat 95% lager ligt in 2050 dan in 1990, teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken. Er wordt gestreefd naar een reductie van de emissies van broeikasgassen van 49% in 2030 en een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. 5 Rapport ‘Kansrijk woonbeleid’, update 2020, CPB, p. 47.

10

toestemming voor de benodigde aanpassingen in en aan hun woning. Voordat de woningeigenaar toestemming verleent, wordt een zorgvuldige berekening gemaakt van de kosten van de isolatiemaatregelen en de opbrengsten die daartegenover staan in de vorm van een lagere energierekening. Hierbij wordt rekening gehouden met de maximale looptijd van de baatbelasting (30 jaar). Op basis van de berekening kan worden beslist welke maatregelen rendabel zijn (waarvoor een gunstige business case bestaat). De uit te voeren maatregelen worden gefinancierd door de gemeente, zodat woningeigenaren geen financieringsrisico lopen. De woningeigenaren betalen maandelijks een bedrag terug aan de gemeente in de vorm van gemeentelijke baatbelasting. Het streven daarbij is dat het maandelijks verschuldigde bedrag gelijk is aan de besparing op de energierekening (woonlastenneutraliteit). De baatbelasting rust op het object, zodat de maandelijkse betalingsverplichting bij verkoop van de woning automatisch over gaat op de volgende eigenaar. Behalve de berekening van de rendabele maatregelen en het zorgen voor een woonlasten-neutrale terugbetaling verspreid over 30 jaar, zorgt DWP ook voor een controle op de kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden en de aangebrachte voorzieningen. DWP geeft garantie op het materiaal, installatie en werking van de maatregelen.

Dit totaalpakket van de GVR ontzorgt woningeigenaren bij de verduurzaming van hun woning. Afgelopen jaren is de GVR door DWP verder ontwikkeld waarbij onder meer het concept van objectgebonden financiering in letterlijke zin is losgelaten. Er is geen sprake van leningen door particulieren of leningen gekoppeld aan een woning. De GVR is in de loop van de tijd in die zin aangepast dat zoveel mogelijk aansluiting is gezocht bij de traditionele heffing van baatbelasting. Ook zijn er waarborgen ingebouwd om risico’s van zowel woningeigenaren als deelnemende gemeenten te mitigeren. Er is brede belangstelling voor het instrument onder gemeenten en provincies. De gemeente Wijk bij Duurstede is de eerste gemeente waarin met toepassing van de GVR een aantal woningen is verduurzaamd om de warmte- en energievraag binnen de betreffende wijk terug te dringen. Daarmee is de praktische uitvoerbaarheid van het instrument aangetoond. Uit een door DWP uitgevoerde evaluatie blijkt een brede tevredenheid onder woningeigenaren en de gemeente.

Afgelopen jaren is echter ook gebleken dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bezwaren heeft tegen het gebruik van de baatbelasting voor dit doel en liever een ander soort bekostigingsinstrument zou zien.6 Andere potentiële bekostigingsinstrumenten, zoals een objectgebonden hypotheek, zijn de afgelopen jaren wel onderzocht, maar uiteindelijk niet haalbaar of levensvatbaar gebleken. Het ontbreken van concreet instrumentarium dat gemeenten handelingsperspectief geeft om actief invulling te geven aan hun regierol in de beweging naar aardgasvrije wijken en de brede belangstelling en behoefte van gemeenten en provincies aan een dergelijk instrument, waren voor de provincies Utrecht, Nood-Holland en Zuid-Holland aanleiding om GVR in de breedte te laten onderzoeken.

Doel van het onderzoek Alle componenten van de GVR zijn onderzocht. Naast de toepassing van baatbelasting is ook de wijze van koppeling van de kosten van de energiebesparende aanpassingen aan de woning enerzijds en de besparing op de maandelijkse energielasten die dit oplevert (business case berekening) getoetst. Ook de wijze van mitigeren van risico’s voor zowel particuliere woningeigenaren als gemeenten en de organisatorische en operationele inrichting van het instrument maken onderdeel uit van dit onderzoek. De resultaten van het onderzoek kunnen overheden inzicht geven in de inrichting en werking van de GVR. Het onderzoek kan op die manier behulpzaam zijn bij de afweging om de GVR al dan niet in te zetten als instrument bij de wijkgerichte energietransitie. De in dit onderzoek gedane aanbevelingen kunnen bovendien aanleiding vormen voor verbetering van de GVR. Ten slotte kunnen de resultaten van het onderzoek bouwstenen opleveren voor een specifieke wettelijke regeling voor ontzorging en bekostiging van verduurzaming van onroerende zaken onder regie van gemeenten.

Opzet van het onderzoek Zoals hiervoor aangegeven, neemt dit onderzoek diverse componenten van de GVR onder de loep. Het ESBL onderzocht de fiscaal-juridische componenten binnen de GVR en coördineerde het onderzoek. De financieringsstructuur en het gehanteerde calculatiemodel zijn in opdracht van ESBL beoordeeld door EY. Op basis van verstrekte informatie door DWP is de GVR en de totstandkoming ervan eerst feitelijk beschreven (zie hoofdstuk 2). Een concept van dit hoofdstuk is ter beoordeling voorgelegd aan DWP. Op basis van deze feitelijke beschrijving zijn de analyses 6

Zie: Beantwoording van de Minister van BZK van 20 mei 2020 op kamervragen van leden Van der Lee en Van der Eijs, vraag 2020Z04336 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20192020-2821.html) en eerder: Brief van de Minister van BZK aan de Tweede kamer van 17 december 2019, getiteld ‘Financiering en ontzorging woningeigenaren’ (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/12/17/kamerbrief-financiering-en-ontzorging-woningeigenaren)

11

uitgevoerd (hoofdstukken 3 tot en met 7). Een concept-rapport met de bevindingen is gedeeld met DWP. Er hebben naar aanleiding van het conceptrapport twee sessies plaatsgevonden waarbij in aanwezigheid van de opdrachtgever standpunten en visies zijn uitgewisseld. Ook is op een aantal inhoudelijke punten nog een schriftelijke uitwisseling van standpunten geweest. Daarnaast is DWP in de gelegenheid gesteld het gehele conceptrapport schriftelijk van commentaar te voorzien. De gedeelde visies en standpunten zijn door de onderzoekers gewogen en naar eigen inzicht van de onderzoekers verwerkt in dit eindrapport. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust geheel bij de auteurs.

Inhoud van het rapport 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Inleiding en aanleiding Wat is de Gemeentelijke verduurzamingsregeling? Heffing van baatbelasting binnen de GVR De financiering binnen de GVR Beoordeling van de calculatie van de businesscase Uitvoeringskosten en schaalbaarheid Conclusies en aanbevelingen

Bijlage 1 Onderzoeksvragen Bijlage 2 Samenstelling onderzoeksteam ESBL & EY Bijlage 3 Stappenplan GVR Bijlage 4 Fiscaal-juridische analyse uitgebreid Bijlage 5 Model bekostigingsbesluit, verordening en vaststellingsovereenkomst Bijlage 5 Assurance rapport business case individuele woning

12

2.

Wat is de Gemeentelijke verduurzamingsregeling?

2.1

Inleiding

In dit deel van het rapport is de inhoud van de GVR beschreven. De volgende onderwerpen komen daarbij aan bod: De GVR in het kort (2.2) Processtappen (2.3) Financieringsstructuur (2.4) Partijen en hun verantwoordelijkheden (2.5) Calculatie van de business case voor individuele woningen (2.6)

2.2

De GVR in het kort

Het verduurzamen van een woning kan voor de eigenaar een kostbare en ingewikkelde uitdaging vormen. DWP beoogt dit middels de GVR betaalbaar, inzichtelijk en eenvoudig te maken en tegelijk gemeenten een instrument te bieden waarmee ze de wijkgerichte klimaataanpak handen en voeten kunnen geven. Zelf beschrijft DWP de GVR als een bekostigings- en ontzorgingsinstrument voor gemeenten en woningeigenaren. Zoals hiervoor reeds beschreven, heeft de gemeente een regierol binnen de wijkgerichte energietransitie. De opdracht aan gemeenten is om per wijk duurzame warmteoplossingen voor woningen aan te wijzen en te realiseren. Deze verantwoordelijkheid vloeit voort uit het Klimaatakkoord, de Klimaatwet en het Klimaatplan en wordt verder uitgewerkt in de Regionale EnergieStrategie, de door de gemeente opgestelde Transitievisie Warmte en de bijbehorende uitvoeringsplannen. De GVR is behulpzaam bij de uitvoering van de wijkgerichte energietransitie, doordat hiermee woningen in de wijk worden geïsoleerd (vloer-, muur-, plafond- en glasisolatie) en worden voorzien van zonnepanelen. De aldus verduurzaamde woningen zorgen voor een daling van de energievraag in de woning en daarmee van de gehele wijk. Dit maakt de weg vrij om deze wijk later aan te kunnen sluiten op een alternatieve duurzame warmtevoorziening, anders dan de huidige gasaansluiting.

Gemeenten kunnen met de GVR op actieve wijze de verduurzaming van de woningen van hun inwoners faciliteren. Een gemeente krijgt door de woninginspecties en calculatie van business cases inzicht in de energieprestaties van woningen en daarmee in de warmte- en energievraag van de woningen in de gemeente. Deze informatie is nodig voor een goede afweging bij de keuze welke duurzame warmtevoorziening nodig en haalbaar is voor de betreffende wijk. De berekening van het totaal per woning beschikbare bedrag voor verduurzaming is gekoppeld aan de energieprestatie van de woning na verduurzaming en daarmee aan de besparing op de energielasten. In samenspraak met een woningeigenaar beoordeelt een inspecteur van DWP en een inspecteur van de uitvoerder de staat van de woning om te kunnen bepalen welke verduurzamingsmaatregelen geschikt zijn voor de woning. Op basis van deze inspectie wordt door DWP de huidige energetische status van de woning bepaald en de mogelijkheden vastgesteld voor een combinatie van verduurzamingsmaatregelen (in deze fase van de energietransitie: isolatie en zonnepanelen). Op basis hiervan wordt tevens de mogelijke besparing in het energieverbruik (m3 gas en KwH elektra) berekend. Het instrument is gericht op een woonlastenneutraal resultaat: de als gevolg van de verduurzaming gerealiseerde energiebesparing bepaalt of sprake is van een business case.

Kenmerkend voor de regeling is dat de staat van de onroerende zaak zelf bepalend is of deze kwalificeert voor verduurzaming en niet de kredietwaardigheid van de woningeigenaar. Wel speelt het energiegebruik van de huidige eigenaar een rol of een business case in de vorm van woonlastenneutraliteit voor deze woningeigenaar haalbaar is. Binnen de GVR wordt de energieprestatie (waaronder warmte- en energievraag) van de woning in beeld gebracht en de voor de woning mogelijke energiebesparingsmaatregelen beoordeeld, uitgaande van bouwnorm NTA 8800.7 Door kapitalisatie over maximaal 30 jaar van de gecalculeerde maandelijkse energiebesparing wordt de financiële ruimte bepaald voor verduurzamingsinvesteringen. Deze worden namens de gemeente getroffen. Vervolgens legt de gemeente gedurende maximaal 30 jaar een aanslag baatbelasting op ter bekostiging van de getroffen voorzieningen. De baatbelasting rust op de onroerende zaak (de woning) waardoor bij verkoop van de woning de resterende termijnen over gaan op de volgende woningeigenaar. De Stichting Verzamelgelden GVR financiert namens de gemeente de benodigde verduurzamingsmaatregelen. De Stichting Verzamelgelden GVR heeft op haar beurt een financieringsovereenkomst met de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) voor de

7 De Nederlands technische afspraak NTA 8800+A1 is een methode om de energieprestatie van gebouwen te bepalen. De NTA 8800 is uitgegeven

door de Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) en is te downloaden via https://www.nen.nl/media/wysiwyg/nta_8800_A1_2020.PDF.

13

geldverstrekking. Ook is een waarborgfonds ingesteld om financiële risico’s als gevolg van het zich voordoen van structurele betalingsonmacht bij woningeigenaren op te vangen.

2.3

Processtappen

De totstandkoming en uitvoering van de GVR is hierna beschreven in de vorm van processtappen die met de woningeigenaar (onderdeel 2.3.1) en met de gemeente worden doorlopen (onderdeel 2.3.2). De gecombineerde processtappen zijn opgenomen in Bijlage 3.

2.3.1

Het GVR-proces voor de woningeigenaar (klantreis)

De klantreis van een woningeigenaar die akkoord gaat met de verduurzaming van zijn/haar woning middels de GVR bestaat uit de volgende stappen: a. Informatievoorziening b. Inspectie van de woning c. Aanbod en overeenkomst d. Eindinspectie en energieprestatiegarantie e. Start heffing baatbelasting Ad a) Informatievoorziening Informatiebrochure Elke woningeigenaar in de geselecteerde wijk of buurt ontvangt van de gemeente een informatiebrochure. Hierin beschrijft de wethouder de plannen en wensen van de gemeente. Tevens vraagt de wethouder de woningeigenaar deel te nemen aan de GVR, waarbij de nadruk wordt gelegd op volledige vrijwilligheid. De GVR wordt in de brochure toegelicht. Verder staat in de brochure dat de woningeigenaar 1) zich kan aanmelden voor een webinar 2) zich kan inschrijven voor een woninginspectie en 3) telefonisch vragen kan stellen. Webinar Tijdens een webinar krijgt de woningeigenaar informatie over de GVR, de verduurzamingsvoorzieningen en de baatbelasting. Er is een mogelijkheid om vragen te stellen. Inventariserend en informerend telefoongesprek De woningeigenaar kan zijn belangstelling kenbaar maken door een vragenformulier in te vullen. Naar aanleiding van het ingevulde formulier neemt DWP telefonisch contact op met de woningeigenaar. Tijdens dit gesprek wordt de GVR nog een keer doorgenomen.

Ad b) Inspectie van de woning Woninginspectie Tijdens de woninginspectie door inspecteurs van DWP en van de uitvoerder van de verduurzamingsmaatregelen wordt geïnventariseerd wat de energievraag van de woning is, welke verduurzamingsmaatregelen kunnen worden getroffen en wordt de specifieke woonsituatie besproken. Hierbij wordt onder andere ingezoomd op het huidige gas- en stroomverbruik. De mogelijkheden waarop in deze fase wordt geïnspecteerd zijn: o o o o o o

Zonnepanelen Dakisolatie Spouwmuurisolatie Vloerisolatie Bodemisolatie Glasisolatie

Met de GVR wordt een combinatie van algehele isolatie en zonnepanelen mogelijk gemaakt. Bespreking na inspectie

14

In eerste instantie wordt beoordeeld of en in welke mate de woning profijt heeft van het tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen. Dit wordt beoordeeld aan de hand van een berekening van de mogelijke besparingen gemaakt op basis van de inspectie. Vervolgens wordt vastgesteld welke maandelijkse baatbelasting betaald moet worden om de verduurzamingsvoorzieningen te realiseren. De bevindingen worden door een casemanager besproken met de woningeigenaar. Eventuele vragen en opmerkingen aan de zijde van de woningeigenaar worden meegenomen in het op te stellen aanbod. Ad c) Aanbod en overeenkomst Aanbod De woningeigenaar ontvangt namens de gemeente een aanbod. Dit aanbod is tot stand gekomen op basis van 1) een voorinspectie op basis van openbare informatie en informatie zoals verstrekt door de woningeigenaar, met inachtneming van de wensen van de woningeigenaar en 2) een inspectie door DWP. Dit aanbod bevat onder andere een toelichting op de werking van de GVR. Daarnaast bevat het aanbod een specificatie van de tot stand te brengen voorzieningen en een toelichting waarom bepaalde maatregelen niet tot stand gebracht kunnen worden. Verder bevat het aanbod specifieke afspraken die met de woningeigenaar zijn gemaakt tijdens de inspectie en gesprekken met de casemanager. Tot slot bevat het aanbod de besparingscapaciteit, de baatbelastingtermijnen en de termijnbedragen.

Vaststellingsovereenkomst Indien de woningeigenaar akkoord is met bovengenoemd aanbod, ontvangt hij of zij een vaststellingsovereenkomst van de gemeente. Met het tekenen van deze overeenkomst geeft de woningeigenaar de gemeente expliciete toestemming om verduurzamingsvoorzieningen tot stand te laten brengen in en/of aan de woning. Tevens stemt de woningeigenaar ermee in dat hij of zij de kosten van deze voorzieningen terugbetaalt aan de gemeente via door de gemeente jaarlijks op te leggen aanslagen baatbelasting. Verduurzamingsovereenkomst Parallel aan de vaststellingsovereenkomst wordt een verduurzamingsovereenkomst opgemaakt. Hierin gaat de woningeigenaar akkoord met het namens de gemeente tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen door DWP. Ad d) Eindinspectie en energieprestatiegarantie Na het tot stand brengen van de verduurzamingsvoorzieningen vindt een eindinspectie plaats. Bij een positief inspectieresultaat wordt door DWP aan de woningeigenaar garantie afgegeven op de kwaliteit en de energetische prestaties van de voorzieningen. Voldoet de oplevering niet, dan zullen eerst herstelwerkzaamheden plaatsvinden waarna wederom een eindinspectie plaatsvindt. Ad e) Start heffing van baatbelasting Nadat de woningeigenaar bovengenoemde garantie heeft ontvangen vangt de periodieke terugbetaling van de kosten van de verduurzamingsinvesteringen via de baatbelasting aan.

Gedurende de vastgestelde periode betaalt de woningeigenaar de baatbelasting aan de gemeente. De processtappen voor de woningeigenaar zijn hierna schematisch uitgewerkt.

15

16

2.3.2

Het GVR-proces voor de gemeente

Het proces van totstandkoming van de GVR voor de gemeente bestaat uit de volgende stappen: a. Overeenkomsten met DWP, Stichting Verzamelgelden en Stichting Waarborg b. Selectie van de wijk of buurt c. Samenstellen informatievoorziening woningeigenaren d. Uitwerking aanbiedingen aan woningeigenaren e. Vaststellingsovereenkomst f. Vaststelling bekostigingsbesluit en verordening baatbelasting g. Verduurzamen van de woningen h. Heffing en inning van baatbelasting Ad a) Overeenkomsten met DWP, Stichting Verzamelgelden en Stichting Waarborg De gemeente en DWP sluiten een overeenkomst waarin zij overeenkomen dat ze gaan samenwerken om wijken binnen de gemeente te verduurzamen met toepassing van de GVR. Daarnaast sluit de gemeente een overeenkomst met de Stichting Verzamelgelden GVR (SVGVR). In deze overeenkomst wordt vastgelegd dat de SVGVR de bekostiging van de binnen de GVR tot stand te brengen verduurzamingsvoorzieningen namens de gemeente voor haar rekening neemt. De gemeente verplicht zich dit volledige bedrag aan de SVGVR terug te betalen door middel van het overhevelen van de gedurende de looptijd geïnde baatbelasting. Verder gaat de gemeente een overeenkomst aan met de Stichting Waarborg GVR (SWGVR), waarmee het risico van eventuele structurele betaalonmacht van deelnemende woningeigenaren wordt afgedekt.