BZK handboek gemeentelijke herindeling

Plaatsingsprocedure bij samenvoeging van grote en kleine gemeente(n) Deel gemeente Littenseradiel / gemeente Leeuwarderadeel / Leeuwarden De herindeling van de genoemde gemeenten maakte onderdeel uit van een groter herindelingsproces doordat de gemeente Littenseradiel gesplitst werd over drie (nieuwe) gemeenten. Met alle partijen is eerst op hoofdlijnen een P&O convenant gesloten. Voor de plaatsing van medewerkers van Littenseradiel is eerst een stap gezet om die medewerkers een voorkeur te laten uitspreken voor één van de drie mogelijke nieuwe werkgevers (de bestaande gemeente Sudwest Fryslân, de bestaande gemeente Leeuwarden en de nieuw te vormen gemeente Waadhoeke). Een bijzondere stap omdat medewerkers niet wisten waar ze voor kozen. Er was immers nog geen duidelijkheid over een eventueel nieuwe functie. Alleen op basis van de profilering van de drie gemeenten werd de keuze gemaakt. Voor de medewerkers van Leeuwarden en Leeuwarderadeel was er geen keuze; zij gingen op in de nieuwe gemeente Leeuwarden die op 1 januari 2018 zou ontstaan. Stap twee geldt alleen voor het plaatsingsproces voor de medewerkers van Littenseradiel die voor Leeuwarden kozen en de medewerkers van Leeuwarderadeel. De medewerkers van de gemeente Leeuwarden werden niet opnieuw geplaatst. In een sociaal plan werden de spelregels vast gelegd, waarin is gekozen voor maatwerkplaatsing.

Dit betekent dat er geen functieboek is gemaakt maar dat een plaatsingscoördinator (voormalig headhunter) op basis van het cv van en een gesprek met de medewerker op verkenning ging binnen de nieuwe organisatie. Het uitgangspunt daarbij was: waar komt de medewerker het best tot recht? Daarna volgde oriënterende gesprekken door de plaatsingscoördinator met afdelingsmanagers. Bij eventuele plaatsingsmogelijkheden werd een driegesprek georganiseerd met de medewerker, leidinggevende en de plaatsingscoördinator. Het resultaat van deze gesprekken heeft geleid tot een plaatsingsvoorstel die door een commissie (bestaande uit de gemeentesecretarissen) is geaccordeerd, waarna iedere medewerker zijn plaatsingsvoorstel kreeg en uiteindelijk de nieuwe aanstelling. Bij een functieboek en plaatsingscommissie is de plaatsing vaak een papieren aangelegenheid en komt de kennismaking van medewerker met de nieuwe afdeling en manager pas na het definitieve plaatsingsvoorstel tot stand (ervaring van herindeling gemeente Boarnsterhim 2014). In deze unieke manier van plaatsen vindt die kennismaking veel eerder plaats en kan de functie ook meer worden afgestemd op de talenten van de te plaatsen medewerker. Daarom is voor deze werkwijze gekozen.

7.7 Arbeidsvoorwaarden Het samenvoegen van meerdere organisaties betekent ook het afstemmen en harmoniseren van verschillende arbeidsvoorwaarden. Formeel maakt dit deel uit van de harmonisatie van beleid en regelgeving. Doordat een herindeling vanaf 1 januari 2020 kwalificeert als een overgang van onderneming in de zin van het Burgerlijk Wetboek (titel 7.10, afdeling 8), behouden ambtenaren bij de herindeling hun arbeidsovereenkomst, inclusief arbeidsvoorwaarden. Om mogelijke knelpunten in beeld te krijgen dienen de verschillende arbeidsvoorwaarden te worden geïnventariseerd. Vervolgens kunnen voorstellen tot harmonisatie worden uitgewerkt. Het is goed hierbij de afgesproken kaders aan te geven, zoals de randvoorwaarde om budgettair neutraal over te gaan of de afspraken in het sociaal plan. Ook is het goed om de financiële en personele consequenties van de harmonisatie in kaart te brengen. De voorstellen voor de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden zijn onderwerp van gesprek in het BGO.

42

Plaatsingsprocedure bij opsplitsing Boarnsterhim (Fryslân) Bij de splitsing van de gemeente Boarnsterhim hebben drie ontvangende – grotere – gemeenten in kaart gebracht welke aanvullende functies en formatie zij als gevolg van de herindeling nodig zouden hebben. Deze functies zijn gebundeld in een plaatsingsfunctieboek. De medewerkers van de gemeente Boarnsterhim konden hun voorkeur aangeven voor een van deze functies. Op basis van het sociaal plan heeft een interne plaatsingscommissie de medewerkers geplaatst. Dit leverde een beperkt aantal knelpunten op dat met maatwerk­ afspraken is opgelost.

DEEL III – FUSIESPOOR

8. Financiën

Vertrouwen rondom financiën

Een sluitende begroting, een financieel gezonde basis en geen of beperkte lastenverhoging voor de inwoners zijn vaak belangrijke doelstellingen bij een gemeentelijke herindeling. De bouwsteen Financiën vormt daarmee een belangrijk onderdeel voor de bouw van een nieuwe gemeentelijke organisatie. Dit hoofdstuk gaat in op de mogelijkheid van een herindelingsscan (paragraaf 8.1), de begroting en jaarrekening (paragraaf 8.2), de belastingen en tarieven (paragraaf 8.3) en de gemeentelijke ‘planning en control’-systemen (paragraaf 8.4). Op het preventief financieel toezicht door de provincie en de financiële tegemoetkoming in de ‘maatstaf herindeling’ is respectievelijk in hoofdstuk 3 en 4 ingegaan.

8.1 Herindelingsscan Een vraag die bij een herindeling altijd aan de orde komt, is of de nieuw te vormen gemeente financieel gezond zal zijn. Omdat er zowel politiek als bestuurlijk vaak vragen leven omtrent de financiële positie van de herindelende gemeenten en de nieuwe gemeente, kan een herindelingsscan worden uitgevoerd. Dit gebeurt vaak al vroeg in het proces. Een herindelingsscan geeft een beeld, maar garandeert niet dat er later niet alsnog ‘lijken uit de kast’ kunnen komen. Deze scan kan worden uitgevoerd door een extern bureau, eigen medewerkers of een combinatie daarvan, en in sommige gevallen door de provincie of het ministerie van BZK. De resultaten van de herindelingsscan worden aangeboden aan de betrokken colleges, die ze van een bestuurlijke reactie voorzien en de betrokken gemeenteraden erover informeren.

Een herindelingsscan geeft meestal inzicht in de volgende zaken: • Aandachtspunten voor het (financieel) beleid van de nieuw te vormen gemeente • Inzicht in de (deel)projecten van de nieuw op te stellen begroting • Inzicht in financiële verbeterpunten en risico’s • De effecten van de herindeling op de algemene uitkering van het gemeentefonds • Het doel en de berekening van de ‘maatstaf herindeling’ en de duiding van mogelijke frictiekosten • De mogelijke effecten op de belastingen en de bijbehorende tarieven • De financiële positie van de afzonderlijke gemeenten.

8.2 Begroting en jaarrekening

Een veel voorkomend discussiepunt tijdens herindelingen is de (veronderstelde) neiging van gemeenten om te gaan ‘potverteren’: het uitgeven van geld voor de herindelingsdatum dan wel het uitstellen van noodzakelijke financiële maatregelen. Dit kan zich uiten in het besluiten tot de ontwikkeling van grote projecten, het ‘ophogen’ van het salarisgebouw of het verlagen van de belastingen. Hoewel het preventieve financiële toezicht van de provincie bedoeld is om dit te voorkomen, is het voor de onderlinge verhoudingen en het vertrouwen goed om aan het begin van het proces met elkaar te bespreken wat wenselijk is, wat van elkaar geaccepteerd wordt en daarover duidelijke afspraken te maken.

Uitkomsten van een herindelingsscan Zeker in de verkennende fase voor het principebesluit of voor de vaststelling van een herindelingsontwerp, kan er nog spanning in de lucht hangen over het wel of niet doorgaan van de herindeling. Bij de betrokken raden of colleges kunnen twijfels ontstaan over de financiële situatie van een of meerdere beoogde partners. De uitvoering van een herindelingsscan kan hier duidelijkheid in verschaffen, maar de uitkomsten kunnen ook gebruikt worden – en met name de interpretatie hiervan – om de twijfel en de negatieve teneur te voeden. Hoewel dit wellicht nooit voorkomen kan worden, is het goed om van tevoren de verwachtingen te managen door afspraken te maken over het doel en de mogelijke gevolgen van een herindelingsscan en het moment van uitvoering en presentatie van de uitkomsten.

Een van de belangrijkste systemen voor de nieuwe gemeente is de (meerjaren)begroting. Hier gaan principiële keuzes mee gepaard en er worden randvoorwaarden aan gesteld. Is er in de nieuwe begroting al ruimte voor nieuw beleid of wordt deze beleidsarm opgebouwd? Welke begrotingsopbouw en methodiek worden gehanteerd? Welke belastingen en tarieven worden gehanteerd?

Bij een splitsing is er sprake van een ontvlechting van de begroting. Hierbij is het zinvol om tijdig na te gaan en te bespreken of het beleid van de ontvangende gemeente leidend is of dat de financiële kaders van de latende gemeente dat zijn. Als bijvoorbeeld het subsidiebeleid van de ontvangende gemeente ruim is, kan dat knellen als de begroting van de latende gemeente beperkte financiële ruimte in de begroting heeft.

43

DEEL III – FUSIESPOOR

De begroting wordt formeel vastgesteld door de gemeenteraad van de nieuwe gemeente. Er kan voor worden gekozen om al voor de herindelingsdatum de gemeenteraden te informeren over een (concept)begroting. Tot het moment waarop de raad van de nieuwe gemeente de begroting vaststelt, is B&W bevoegd tot het doen van uitgaven voor zover daartegen geen bezwaar bestaat bij gedeputeerde staten (art. 47 lid 2 Wet arhi). De nieuwe gemeente valt onder preventief financieel toezicht. Jaarrekening Zo snel mogelijk na afloop van het boekjaar worden de jaarrekeningen van de opgeheven gemeenten opgesteld. De raad van de nieuwgevormde gemeente stelt deze jaarrekeningen vast. In geval van een splitsing is de rechtsopvolger verantwoordelijk voor het vaststellen van de jaarrekening.

Financiën en de rol van de provincie

Omgaan met taakstellingen In financieel mindere tijden kunnen taakstellingen en bezuinigingsoperaties bij gemeenten nodig zijn. Indien die noodzaak zich onverwacht uit bij een van de herindelingspartners, dan kan dat tot de nodige spanningen in de onderlinge verhoudingen leiden. Het kan zo zijn dat een van de partners noodzakelijke bezuinigingen nalaat, waardoor de nieuwe gemeente ervoor ‘opdraait’. Het (laten) uitvoeren van een gedegen financieel onderzoek (herindelingsscan of ‘boekenonderzoek’) tijdens de verkenning of voorbereiding van een herindeling kan dit inzichtelijk maken, wat de transparantie en daarmee zowel de inhoudelijke discussie als het onderlinge vertrouwen ten goede komt.

Op basis van de Wet arhi en de Gemeentewet heeft de provincie een belangrijke toezichthoudende taak als het om de gemeentelijke financiën gaat. De reguliere toezichthoudende taak is repressief, maar bij een herindeling is er sprake van preventief financieel toezicht. Veel provincies maken in het geval van gemeentelijke herindeling gebruik van een handreiking of beleidskader waarin wordt toegelicht welke kaders voor het toezicht worden gehanteerd. Financiën is daarmee een van de gespreksonderwerpen in het overleg tussen herindelende gemeenten en de provincie, zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau.

8.3 Belastingen en tarieven De harmonisatie van belastingen en tarieven is een belangrijk onderdeel van het financiële plaatje van de nieuwe gemeente. Het is daarmee een politiek gevoelig onderwerp. Bij een herindeling wordt veelal beoogd de kwaliteit van de dienstverlening te versterken, zonder dat de lasten voor de burgers toenemen. Maar aanpassing aan het niveau van de gemeente met de laagste lasten, is praktisch vaak onmogelijk. Het verhogen van (een deel van) de belastingen en tarieven voor een deel van de bevolking, is dan onontkoombaar. Het is goed om deze opgave integraal te benaderen door het accent niet op één soort belastingen te leggen, maar door te werken met en te communiceren over het totaal. Vaak is de uiteindelijke uitkomst voor inwoners in balans, omdat bijvoorbeeld de rioolbelasting stijgt maar de hondenbelasting wordt verlaagd. Ook hiervoor geldt het belang van verwachtingenmanagement door vroegtijdige transparantie over de voornemens. De harmonisatievoorstellen worden veelal voor de herindelingsdatum ook door de raden van de op te heffen gemeenten vastgesteld (zie ook hoofdstuk 9, Harmonisatie).

8.4 Planning en control De bouw van een nieuwe gemeente betekent dat er nieuwe afspraken gemaakt moeten worden over de manier waarop ‘planning en control’ worden ingericht. Hiermee wordt bedoeld: de instrumenten waarmee en waardoor management en bestuur inzicht hebben in financiële gegevens en processen en daarop kunnen sturen. Concreet gaat het hier om zaken als de begroting, de jaarrekening, management- en bestuursrapportages, kadernota’s en afdelingsplannen. Op basis van een inventarisatie van het instrumentarium van de herindelende gemeenten en de verwachte behoefte van bestuur en management, kan een voorstel worden uitgewerkt voor de zogenaamde ‘planning- en controlcyclus’ en het bijbehorende instrumentarium voor de nieuwe gemeente. Deze voorstellen moeten voortbouwen en aansluiten op het besturingsconcept (hoofdstuk 7, Organisatie) en dienen als input voor de bouwsteen I&A, voor zover het gaat om de inrichting van de financiële systemen (zie hoofdstuk 11, Informatie en Automatisering).

44

DEEL III – FUSIESPOOR

9. Harmonisatie Op enkele uitzonderingen na (zoals OZB en bestemmingsplannen) blijven de oude voorschriften tot maximaal twee jaar na de datum van herindeling van kracht, tenzij de nieuwe raad eerder tot aanpassing besluit. Om dit soepel te laten verlopen is het nodig om tijdig de verschillen en overeenkomsten tussen de betrokken gemeenten te inventariseren en te harmoniseren. Harmoniseren kan ook voorafgaand aan de datum van herindeling door de latende gemeenten dezelfde verordeningen te laten vaststellen. Maar dat verandert niets aan de verplichting van de nieuwe raad om de voorschriften voor de nieuwe gemeente binnen twee jaar vast te stellen. Onder de bouwsteen Harmonisatie vallen in dit handboek alle gemeentelijke voorschriften, behalve voorschriften die onder de andere beschreven bouwstenen vallen. Zo valt de harmonisatie van belastingen onder de bouwsteen Financiën. Uiteraard kunnen hierin andere keuzes gemaakt worden. Naast de harmonisatie van gemeentelijke voorschriften kunnen de herindelende gemeenten er voor kiezen om ook andere zaken, bijvoorbeeld werkprocessen, te harmoniseren.

9.1 Wettelijk kader voor harmonisatie Hoofdstuk V van de Wet arhi bevat de wettelijke kaders voor de harmonisatie van ‘gemeentelijke voorschriften’, ofwel beleid en regelgeving. Hieronder vallen bijvoorbeeld verordeningen, plannen en beleidsregels. Na een herindeling blijven beleid en regelgeving van de opgeheven gemeenten nog twee jaar na de datum van herindeling van kracht voor het overgaande grondgebied (art. 28 Wet arhi). Binnen twee jaar moet de nieuwe gemeente bepalen of nieuwe voorschriften worden vastgesteld. Deze gelden dan voor het hele gebied, waardoor oude voorschriften komen te vervallen. Er zijn enkele uitzonderingen op het bovenstaande als het gaat om belastingen, ruimtelijke plannen en gemeenschappelijke regelingen. Deze worden hierna beknopt beschreven. Belastingverordeningen Voor de OZB geldt een bijzonder regime dat hieronder wordt beschreven. Voor de overige belastingen, heffingen en leges geldt dat de gemeenten binnen twee jaar na de datum van herindeling een besluit moeten nemen over de tarieven voor de nieuwe gemeente. Tot dat besluit genomen is, gelden de bepalingen van de oude gemeenten. Los van de riool- en reinigingsheffing kunnen de tarieven gedurende het jaar worden aangepast. Voor de riool- en reinigingsheffing kan dit niet, omdat hiervoor 1 januari als peildatum geldt.

Er kan daarom wel gedurende het jaar besloten worden tot aanpassing van het tarief, maar dit zal pas vanaf het volgende jaar effect hebben. De gemeenten die samengaan kunnen voorafgaand aan de datum van herindeling hun tarieven reeds harmoniseren. Dit voorkomt dat de nieuwe gemeente bij de start met verschillende tarieven voor bijvoorbeeld de hondenbelasting of het verstrekken van een paspoort wordt geconfronteerd. Dit ontslaat de nieuwe gemeente(raad) echter niet van de verplichting een besluit over de tarieven van de nieuwe gemeente te nemen. De nieuwe gemeenteraad is daarbij uiteraard niet gebonden aan de besluiten van de oude gemeenteraden. Verordeningen onroerende zaakbelasting en baatbelasting De OZB en de baatbelasting gelden vanaf de herindelingsdatum niet meer voor het overgaande gebied (art. 32 Wet arhi). Binnen drie maanden na de herindeling kan een nieuwe verordening worden vastgesteld. Deze kan wel met terugwerkende kracht van toepassing verklaard worden, vanaf de herindelingsdatum. Ruimtelijke plannen Ruimtelijke plannen (structuurvisies, bestemmingsplannen etc., voortkomend uit de Wet ruimtelijke ordening en de Wet voorkeursrecht gemeenten) die door de oude gemeentebesturen zijn vastgesteld, worden geacht te zijn genomen door het nieuwe gemeentebestuur, waardoor deze blijven gelden (art. 34 Wet arhi).

Hetzelfde geldt voor een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro.

45

DEEL III – FUSIESPOOR

Gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend wordt deelgenomen door gemeenten die opgaan in een nieuwe gemeente, vervallen op het moment van herindeling (art. 41 Wet arhi). De overige gemeenschappelijke regelingen blijven ongewijzigd van kracht, waarbij de nieuwe gemeente, of in geval van splitsing de aangewezen gemeente, in de plaats treedt van de oude (art. 41 lid 3 Wet arhi). De deelnemers treffen zo nodig binnen zes maanden na herindeling de benodigde maatregelen. Zij kunnen daarbij afwijken van de bepalingen van de betreffende Gemeenschappelijke regelingen die gaan over de wijziging en de opheffing van die regeling en het toe- en uittreden van deelnemers. De leden van de, volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen, ingestelde organen blijven zitting hebben totdat de nieuwe gemeente in de aanwijzing heeft voorzien.

9.2 Harmonisatie in de praktijk Binnen de kaders van de Wet arhi bestaat voor gemeenten ruimte om zelf te bepalen hoe zij beleid en regelgeving willen harmoniseren. De nieuwe gemeente kan ervoor kiezen om de voorschriften van een van de herindelingspartners over te nemen of om nieuwe voorschriften te ontwikkelen. Het verdient aanbeveling om al vroeg in het herindelingsproces een inventarisatie en een prioritering van de te harmoniseren voorschriften te maken. Bij de prioritering kan bijvoorbeeld worden aangegeven welke voorschriften de gemeenten al vóór de herindelingsdatum zouden kunnen harmoniseren, zodat bij de start van de nieuwe gemeente op deze punten geen verschillen bestaan. Gemeentelijke voorschriften dienen door het college of de raad van de nieuwe gemeente vastgesteld te worden. Dit betekent dat voor de herindelingsdatum alleen voorbereidende werkzaamheden kunnen worden verricht. Een goede voorbereiding kan ertoe leiden dat harmonisatievoorstellen na de herindelingsdatum door de nieuwe raad als hamerstuk worden afgedaan. In de praktijk zullen gemeenten er veelal voor kiezen om werkprocessen en interne voorschriften ook te harmoniseren. Het is aan te bevelen hiervoor dezelfde werkwijze te hanteren.

Politiek-bestuurlijke gevoeligheid van harmonisatie Harmonisatie brengt politieke en bestuurlijke gevoeligheden met zich mee omdat het de verschillen tussen gemeenten blootlegt en het politieke keuzes betreft, zoals lokale belastingen en subsidies. Het is van belang dat er vroegtijdig een goed beeld is van overeenkomsten en verschillen, om vervolgens de verschillende scenario’s en de consequenties daarvan inzichtelijk te maken. De besluitvorming is een samenspel tussen de colleges, met de betreffende portefeuillehouders, en de raden van de herindelende gemeenten. Uiteindelijk is het de nieuwe raad die besluit over de harmonisatievoorstellen. Over de uitkomst ervan dient tijdig en zorgvuldig gecommuniceerd te worden aan inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

9.3 Harmonisatieproces Bij harmonisatie van gemeentelijke voorschriften kunnen de volgende processtappen gevolgd worden: inventarisatie, prioritering, advisering en besluitvorming. Figuur 9.1 Resultaten en processtappen voor de bouwsteen Harmonisatie

Inventarisatie

Prioritering

Advisering

Besluitvorming

Inventarisatie Hierbij worden de voorschriften in de herindelende gemeenten geïnventariseerd en op logische wijze geclusterd, bijvoorbeeld aan de hand van op voorhand vastgestelde beleidsvelden.

46

DEEL III – FUSIESPOOR

Prioritering Binnen het totale overzicht wordt een prioritering aangebracht. Het vroegtijdig creëren van bestuurlijk draagvlak voor deze prioritering komt het proces van harmonisatie ten goede, met name bij moeilijke keuzes. Globaal kan gedacht worden aan een volgende prioritering: • Harmonisatie wenselijk voor de herindelingsdatum, waarbij de nieuwe gemeente altijd een nieuw besluit moet nemen • Harmonisatie verplicht (OZB) of wenselijk in eerste kwartaal na herindeling • Harmonisatie verplicht binnen twee jaar na herindeling. Advisering Per onderwerp wordt een advies gegeven waarin in ieder geval aandacht wordt geschonken aan: • Wijze van harmonisatie (overnemen bestaande of ontwikkelen nieuwe voorschriften) • Wijze en moment van besluitvorming (voorstel door huidige colleges/raden of volledige behandeling in nieuwe college/raad) • Of en hoe belanghebbenden betrokken worden bij de harmonisatie. Besluitvorming De harmonisatievoorstellen worden, eventueel gebundeld, ter besluitvorming voorgelegd aan het bevoegd gremium. Indien de huidige colleges en raden een rol spelen bij het voorbereiden van harmonisatievoorstellen, dient de uiteindelijke besluitvorming plaats te vinden in de bevoegde bestuursorganen van de nieuwe gemeente.

Ook als de opgeheven gemeenten gelijkluidende voorschriften hadden, moet de nieuwe gemeente die voorschriften voor het gebied van de nieuwe gemeente geldend verklaren.

47

Harmonisatieaanpak met subwerkgroepen Het harmoniseren van gemeentelijke voorschriften is een omvangrijke klus. De praktijk leert dat het goed werkt om aan de bouwsteen Harmonisatie te werken met subwerkgroepen. Gedacht kan worden aan een subwerkgroep per cluster van taken, bijvoorbeeld bestuurlijk-juridische zaken, ruimtelijke ontwikkeling, buitendienst, sociale zaken, etc.

DEEL III – FUSIESPOOR

10. Huisvesting Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten en de processtappen voor de bouwsteen Huisvesting. Ook wordt ingegaan op de facilitaire zaken die raken aan huisvesting.

10.1 Huisvesting van de nieuwe gemeente De besluitvorming over de huisvesting van de nieuwe gemeente vraagt om een zorgvuldige voorbereiding. Er bestaat hierbij een sterke samenhang met de bouwstenen Dienstverlening, Organisatie en I&A. Deze bouwstenen kunnen dan ook niet los van elkaar vorm krijgen. Figuur 10.1 Resultaten en processtappen voor de bouwsteen Huisvesting

Voorbereiding

Planvorming

(Ver)bouw

Voorbereiding Gezien de veelheid aan huisvestingsscenario’s en de daaraan verbonden kosten, is een richtinggevend besluit van de raden wenselijk dat kaders geeft voor concrete plannen en voorstellen. Een dergelijk besluit omvat de belangrijkste afspraken tussen de herindelingspartners over onder andere: • Centrale of decentrale huisvesting • Plaats van huisvesting van de nieuwe gemeente • Nieuwbouw of bestaande bouw (met eventuele verbouw). Ook het nemen van een richtinggevend besluit kan voor raadsleden en collegeleden ingewikkeld zijn, onder meer vanwege de financiële consequenties. Het uitvoeren van een ‘quickscan’ of huisvestingsonderzoek kan helpen om een inschatting te maken van deze consequenties. Planvorming Na het bepalen van de richting voor de huisvesting kan gestart worden met het opstellen van een huisvestingsplan. Hierbij is het dienstverleningsconcept het uitgangspunt als het gaat om fysieke toegang tot producten en diensten van de nieuwe gemeente. Ook dient bij de planvorming rekening gehouden te worden met eventuele specifieke wensen ten aanzien van de huisvesting van de buitendienst en van het college en de raad.

Verhuizing

Politiek-bestuurlijke gevoelig­heid van de huisvestingskeuze In de praktijk blijkt huisvesting een onderwerp waarbij de nodige emoties en belangen kunnen spelen. Huisvesting raakt aan de identiteit van een gemeente en de nabijheid van burger en bestuur. Ook kan het raken aan besluiten uit het verleden, zoals een recentelijk gebouwd gemeentehuis of bezuinigingstaakstellingen. Bij spanningen wordt huisvesting een ‘heet hangijzer’ en een ‘blok aan het been’ voor bestuurders, en is de uitkomst vaak een compromis zonder ambitie en vernieuwing. Als er overeenstemming en een gezamenlijke ambitie zijn, kan er een prachtig huisvestingsconcept ontwikkeld worden, ongeacht de uitkomst qua plek, nieuwbouw of bestaand.

Hoewel elke situatie weer anders is, kan een aantal vaststaande stappen gezet worden op weg naar ‘nieuwe’ huisvesting. Hierbij kan gedacht worden aan het opstellen van een projectplan en een programma van eisen. Vervolgens kan een keuze worden gemaakt voor een architect die aan de slag gaat met het ontwerp van nieuwbouw dan wel verbouw. Voorts wordt een aannemer aangetrokken en wordt een kostenraming gemaakt. Tot slot worden een vlekkenplan en een inrichtingsplan opgesteld. Bij de keuze voor nieuwbouw zullen de voorbereidende werkzaamheden en het uiteindelijke huisvestingsplan omvangrijker zijn dan bij bestaande bouw en zal ook de betrokkenheid van architect en aannemer groter zijn. Een deel van de stappen komt in specifieke situaties ook pas na datum herindeling aan de orde. (Ver)bouw Nadat de plannen zijn vastgesteld, breekt de fase aan waarin de plannen ten uitvoer worden gebracht. De omvang en de tijdsduur van deze activiteiten hangen natuurlijk sterk af van de keuzes die in de eerdere fase gemaakt zijn. In overleg met architect en aannemer worden hierover afspraken gemaakt.

48

DEEL III – FUSIESPOOR

Verhuizing Bij een herindeling ontkomen de gemeenten er niet aan om te verhuizen; hetzij volledig, hetzij gedeeltelijk. Als helder is op welke wijze raad, bestuur en medewerkers gehuisvest worden, kan een verhuisplan opgesteld worden. Hierbij kan gekozen worden voor een gefaseerde verhuizing of voor verhuizen in één keer. Doorgaans vindt de verhuizing plaats in de laatste weken voor de herindelingsdatum. De invulling van het verhuisplan komt tot stand in nauwe samenhang met de bouwstenen I&A, Organisatie en Dienstverlening. Ook hierbij geldt dat het goed is om tijdig te bepalen welke medewerkers betrokken en beschikbaar zijn in de weken voor de herindelingsdatum.

10.2 Facilitaire zaken

Huisvesting als aangrijpings­punt voor vernieuwing De keuze voor de huisvesting van de nieuwe gemeente biedt kansen voor vernieuwing. Het huisvestingsconcept kan ruimte geven voor flexibel, tijd­en plaatsonafhankelijk werken (‘het nieuwe werken’). Ook kan ervoor gekozen worden om het idee van een gemeentehuis als centraal punt los te laten en de dienstverlening digitaal en waar nodig aan huis plaats te laten vinden. Dit hangt af van het ambitieniveau van de herindelende gemeenten en de ruimte en de tijd die ervoor worden genomen.

Onder ‘facilitaire zaken’ vallen ondersteunende en aan huisvesting gerelateerde taken en diensten zoals beveiliging, catering, schoonmaak en beheer van bijvoorbeeld ruimtes en kantoorartikelen. Er kan een werkgroep Huisvesting of een aparte (sub)werkgroep Faciliteiten of Facilitaire Zaken worden ingesteld om te inventariseren hoe deze taken en diensten in de verschillende gemeenten worden ingevuld en voorstellen te ontwikkelen voor de nieuwe gemeente. Het is van belang om de samenhang met de gemeentelijke huisvesting en ICT te borgen en de gemeentelijke bode en andere ondersteunende diensten hierbij te betrekken. Verder is het raadzaam om voor de medewerkers van de nieuwe gemeente een handboek facilitaire zaken te maken, waarin bijvoorbeeld staat wat ze waar kunnen vinden en waar ze terechtkunnen voor ondersteuning.

49

DEEL III – FUSIESPOOR

11. Informatie en Automatisering In dit hoofdstuk wordt de bouwsteen ‘Informatie en Automatisering’ (I&A) beschreven. Daarbinnen wordt een onderscheid gemaakt tussen ICT (hardware, software, telefonie en internet) en documentaire informatievoorziening oftewel DIV (archief, post en bestuurlijke stukkenstroom). Met name ICT kent binnen gemeentelijke organisaties zoveel dimensies en verschillende begrippen dat er een handboek op zich voor geschreven kan worden. Om dit hoofdstuk compact te houden, wordt met algemene begrippen gewerkt. Figuur 11.1 Resultaten en processtappen voor de bouwsteen I&A0

Voorbereiding

Ontwerp en planvorming

Inrichting

Implementatie

Nazorg

11.1 ICT In voorkomende gevallen zal een compleet nieuwe ICT-infrastructuur voor de nieuwe gemeente worden ontwikkeld. Het komt echter ook voor dat de ICT-infrastructuur van een van de herindelingspartners als basis wordt genomen en wordt uitgebreid, wat het proces minder omvangrijk maar niet minder ingewikkeld maakt. Voorbereiding Het is raadzaam om al in een vroege fase een ICT-realisatieplan op te stellen, met een omschrijving van de nieuwe gewenste situatie en een stappenplan om de gewenste situatie te bereiken. Ontwerp en planvorming Het ICT-realisatieplan kan uitgewerkt worden in een ‘blauwdruk’, een nauwkeurige omschrijving van de toekomstige systemen, hardware, netwerken en applicaties. In de blauwdruk worden het toekomstige applicatielandschap en de infrastructuur omschreven en daarnaast wordt ingegaan op thema’s als beheer, privacy en beveiliging. Om de blauwdruk te kunnen maken, dient er een volledige en duidelijke inventarisatie te zijn van alle applicaties, systemen en leveranciers in de herindelende gemeenten. Het ICT-realisatieplan en de blauwdruk vormen ook de basis voor aanbestedingsprocedures. Gezien de omvang van deze aanbesteding is een Europese aanbestedingsprocedure met complexe, omvangrijke en tijdrovende stappen vaak noodzakelijk. Hiermee dient rekening te worden gehouden in de projectplanning.

Na de aanbesteding worden de offertes beoordeeld en contracten voor installatie, licenties, beheer en onderhoud afgesloten. De inbreng van inkoop, juridische en aanbestedingsexpertise is daarmee noodzakelijk. De processtap ontwerp en planvorming wordt vaak al gestart, om geen tijd te verliezen, voordat de processtap voorbereiding is afgerond. Inrichting Deze stap omvat de inrichting van de informatiehuishouding conform de wensen van de nieuwe organisatie. Vaak wordt gestart met de bouw van een nieuwe infrastructuur, gevolgd door het installeren en inrichten van de applicaties en de telefonie voor de nieuwe gemeente. De inrichting wordt afgesloten met het opleveren van een plan waarin staat welke acties gedurende de drukste periode van de herindeling – van begin december tot medio januari – uitgevoerd moeten worden. Implementatie In de laatste periode voor de herindelingsdatum worden applicaties eerst technisch en daarna functioneel getest. Tevens vindt de dataconversie plaats: data van de verschillende gemeenten moeten worden samengebracht tot één geheel. De piek van de werkzaamheden vindt plaats op de dagen voorafgaand aan de herindelingsdatum. Daarom zijn goede afspraken met medewerkers over aan- en afwezigheid in deze periode wenselijk.

50

DEEL III – FUSIESPOOR

Nazorg In deze fase wordt nazorg geleverd aan gebruikers en managers, door bijvoorbeeld ondersteuning op de werkplek en aanpassing van applicaties op basis van wensen van gebruikers. Tevens vindt de overdracht van de ICT aan de nieuwe organisatie plaats. In het informatiebeleidsplan wordt beschreven hoe de gemeente zich qua I&A zal ontwikkelen. Dit plan wordt vaak rondom de herindelingsdatum opgeleverd en heeft een sterke relatie met wat er in het dienstverleningsconcept (hoofdstuk 5, Organisatie) aan ambities op het gebied van digitale dienstverlening is geformuleerd.

11.2 Documentaire informatievoorziening

Regelgeving rond BAG en BRP De migratie van de gegevens in de basisregistratie personen (BRP) en basisregistraties adressen en gebouwen (BAG) is zodanig complex dat hiervoor vanuit de Wet basisregistratie personen en het kadaster aanvullende regelgeving en richtlijnen gelden. Het is gebruikelijk deze te betrekken bij de voorbereidingen op de daadwerkelijke migratie.

Onder documentaire informatievoorziening (DIV) wordt verstaan het beheren van het gemeentelijk archief, de registratie en verwerking van post en de informatievoorziening aan de raad en het college. Mede omdat hieraan wettelijke voorwaarden worden gesteld, is het raadzaam om een werkgroep DIV in te richten. Archief Naast randvoorwaarden uit de Archiefwet, waaronder het niet mogen opdelen van een archief, stelt ook de Wet arhi expliciete voorwaarden aan de overdracht van het gemeentelijke archief: • Bij een samenvoeging gaat het archief over naar de nieuwe gemeente • Bij een grenscorrectie worden de archieven die betrekking hebben op het overgaande gebied aan de nieuwe gemeente tijdelijk ter beschikking gesteld • Bij een splitsing gaat het archief (ongedeeld) naar de in de herindelingswet aan te wijzen gemeente oftewel de rechtsopvolger, behalve de stukken die uitsluitend betrekking hebben op gebied dat naar een andere gemeente overgaat (art. 70 lid 2 Wet arhi). De rechtsopvolger dient vervolgens te organiseren dat de archieven die relevant zijn voor andere bij de splitsing betrokken partners, kosteloos in te zien zijn. Het ongedeeld overdragen van het archief is een grote opgave. Ook hierbij is een inventarisatie nodig om de onderlinge verschillen tussen de herindelingspartners inzichtelijk te maken. Er kunnen grote verschillen zitten in de mate en de wijze van digitalisering.

Na de inventarisatie kan een voorstel worden gedaan voor de noodzakelijke werkzaamheden om de archieven tijdig te kunnen overdragen, zoals het verder digitaliseren en het wegwerken van achterstanden. Tot slot kan er een verhuisplan voor de archieven opgesteld worden. Deze activiteiten vinden plaats in overleg met de provinciale archiefinspecteur. Post Ook als het gaat om de registratie, de verwerking en de distributie van inkomende en uitgaande poststukken, moeten verschillen geïnventariseerd worden en voorstellen voor harmonisatie en werkwijzen gedaan worden. Bestuurlijke informatievoorziening Onder DIV valt ook de informatievoorziening van de raad en het college ofwel de ‘stukkenstroom’. Ook deze dient geharmoniseerd te worden, met een inventarisatie van de bestaande systemen, formats en werkwijzen en het doen van voorstellen voor de nieuwe situatie en de benodigde stappen om daar te komen.

51

BIJLAGEN

BIJLAGEN

52

BIJLAGEN

Bijlage I – Beleidskader gemeentelijke herindeling 1. Inleiding Aanleiding en doel In dit beleidskader geeft het kabinet aan hoe voorstellen voor gemeentelijke herindelingen door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden beoordeeld en getoetst. Het kabinet geeft de voorkeur aan herindelingen ‘van onderop’, dat wil zeggen op initiatief van de betrokken gemeenten. Het is primair aan gemeenten zelf om te werken aan versterking van hun bestuurskracht, zo nodig via een herindeling. Tegelijkertijd blijkt dat in bepaalde situaties dit proces niet altijd van onderop tot stand komt, terwijl versterking van de bestuurskracht wel nodig is. In deze situaties van stagnatie is het wenselijk dat provincies het initiatief kunnen nemen. Het kabinet vindt in alle gevallen dat gemeentelijke herindelingen zorgvuldig moeten gebeuren. Dit Beleidskader over gemeentelijke herindeling geeft ook enkele handvatten voor provincies en gemeenten ter ondersteuning van een goed proces om te komen tot een gemeentelijke herindeling. Zoals ook aangegeven in de begeleidende brief kiest dit kabinet er voor een nieuw beleidskader vast te stellen. Dit beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 vervangt het beleidskader gemeentelijke herindeling uit 2013 en de aanvulling op dat beleidskader uit 2015 (inzake de lichte samenvoeging).

Leeswijzer Paragraaf 2 gaat in op het (grond)wettelijk kader voor herindeling en de reikwijdte van dit beleidskader. In paragraaf 3 wordt stilgestaan bij de rol van Rijk, provincie en gemeenten bij herindeling van gemeenten. Paragraaf 4 bevat de criteria waaraan herindelingsadviezen worden getoetst. Financiële aspecten komen in paragraaf 5 aan bod en de wijziging van de provinciale indeling als gevolg van gemeentelijke herindeling in paragraaf 6. In de 7de paragraaf worden enkele overige onderwerpen behandeld, waaronder de toepassing van dit beleidskader op nieuwe herindelingsadviezen.

2. (Grond)wettelijk kader en reikwijdte van dit beleidskader Artikel 123 van de Grondwet bepaalt dat gemeenten bij wet worden opgeheven en ingesteld, en dat de wet de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen regelt. Dit grondwetsartikel is uitgewerkt in de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi). Daarin is onder meer geregeld hoe de betrokken gemeente- en provinciebesturen en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de voorbereiding tot een herindelingsregeling ter hand kunnen nemen en welke procedureregels daarbij in acht genomen moeten worden. Op basis van de Wet arhi worden de volgende herindelingsvarianten onderscheiden: 1. Reguliere samenvoeging: bij deze herindelingsvariant worden alle betrokken gemeenten opgeheven en wordt een nieuwe gemeente ingesteld. 2. Lichte samenvoeging: hierbij wordt één van de betrokken gemeenten niet opgeheven en worden de andere betrokken gemeenten wel opgeheven en geïntegreerd met de niet op te heffen gemeente, waardoor de rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor de niet op te heffen gemeente achterwege blijven.2 3. Grenswijziging: hierbij is sprake van een grenswijziging zonder opheffing of instelling van gemeenten. Indien de grenswijziging naar verwachting het inwonertal van geen van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen, is sprake van een grenscorrectie.

Dit beleidskader heeft geen betrekking op grenscorrecties.3 Reguliere en lichte samenvoegingen, in de praktijk vaak aangeduid als ‘herindelingen’, worden bij wet in formele zin vastgesteld. Ook voor een wijziging van gemeentegrenzen die naar verwachting het inwonertal van ten minste één van 2 De burgemeester, secretaris, griffier en het ambtelijk apparaat blijven in functie van een niet op te heffen gemeente en er is geen preventief financieel toezicht op grond van artikel 21 Wet arhi. Daarnaast blijven rechtsvoorschriften van kracht. Er dienen wel herindelingsverkiezingen te worden georganiseerd. 3 Wel zal het kabinet jaarlijks aan de provincies vragen om een overzicht te verstrekken van de grenscorrecties en naamswijzigingen van gemeenten die niet bij wet hebben plaatsgevonden. Dit omdat jaarlijks een overzicht met wijzigingen in de gemeentelijke indeling, grenscorrecties dan wel wijzigingen in namen van gemeenten wordt gepubliceerd in de Staatscourant.

53

BIJLAGEN

de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen is een wet vereist (een dergelijke herindeling wordt in de praktijk ook wel ‘splitsing’ genoemd). In deze gevallen stellen de betrokken gemeenten (of de provincie) een herindelingsadvies vast, dat aan de minister van BZK wordt gezonden. Maatwerk Het is denkbaar dat één of meer grenscorrecties met één of meer reguliere of lichte samenvoegingen worden gecombineerd in één herindelingsregeling, bijvoorbeeld bij een splitsing van een gemeente. De mogelijkheid om deze herindelingsvarianten te combineren biedt ruimte voor een maatwerkoplossing als de lokale omstandigheden daarom vragen.

3. De rol van Rijk, provincies en gemeenten bij gemeentelijke herindeling De formele kaders voor de totstandkoming van een herindelingsadvies worden gegeven in de Wet arhi, die bepaalt welke bestuursorganen het initiatief tot een herindeling kunnen nemen en welke procedurele vereisten daarbij gelden. Een belangrijk aspect van een goed verloop van herindelingsprocedures is de rolverdeling tussen overheden, ook in de fase voorafgaand aan een formeel herindelingstraject. Het kabinet laat het initiatief voor een herindeling primair aan gemeenten. Gemeenten zijn als eerste aan zet als het gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken. Tegelijkertijd is het zo dat gemeenten en provincies in deze discussie ook samen moeten optrekken, vanwege de algemene verantwoordelijkheid van de provincies voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Het initiatief van gemeenten is het uitgangspunt. Bij evidente bestuurskrachtproblemen van gemeenten, waarvoor zijzelf geen oplossingen weten te bereiken, kan de verantwoordelijkheid van provincies met zich meebrengen dat zij gebruik maken van hun bevoegdheden in de Wet arhi om sturing te geven aan de discussie en een modererende rol op te pakken die kan leiden tot een door de provincie geïnitieerd herindelingsadvies.

Bij evidente bestuurskrachtproblemen kan gedacht worden aan het niet meer in staat zijn tot het organiseren van adequate dienstverlening richting inwoners of het niet in staat zijn tot het leveren van de nodige bijdrage aan het realiseren van maatschappelijke opgaven. Van een provincie wordt verwacht dat zij beschikt over een visie op de ontwikkeling van de bestuurlijke organisatie in de betreffende provincie in relatie tot de maatschappelijke opgaven, zeker waar een provincie het initiatief tot een herindeling wil nemen. Een dergelijke visie komt bij voorkeur tot stand in samenspraak met gemeenten. Provincies hebben daarnaast, afhankelijk van wie het initiatief neemt, een andere rol in het herindelingsproces: 1. In geval van een herindelingsproces op basis van initiatief van gemeenten hebben gedeputeerde staten een formele rol zoals vastgelegd in de Wet arhi. Daarbij kan de rol van de provincie overwegend worden aangeduid als ‘faciliterend en stimulerend’ Dit kan bijvoorbeeld door de inzet van specifieke kennis of ambtelijke ondersteuning in het proces. 2. In het geval van een herindelingsproces op initiatief van een provincie, is de provinciale rol zwaarder, ook volgens de Wet arhi. De provincie heeft de regie op het herindelingsproces en is penvoerder van het herindelingsontwerpen advies.

Daarnaast wordt ook hier een faciliterende en stimulerende rol van de provincie in het herindelingsproces verwacht, bijvoorbeeld ten aanzien van het maatschappelijk, regionaal en lokaal draagvlak. Het is met het oog op een gedragen proces wenselijk dat de minister van BZK tijdig door de betrokken provincie wordt geïnformeerd over voorgenomen herindelingen en het hierbij voorgestane proces, onafhankelijk van de herkomst van het initiatief. Het informeren omtrent een mogelijk provinciaal initiatief geschiedt per brief en een toelichtend gesprek. Dit gebeurt nog in de fase voorafgaand aan een mogelijk besluit van de provincie om een procedure te starten conform artikel 8 van de Wet arhi. Hierbij gaat het om de overwegingen om het initiatief tot herindeling (over) te nemen en waarom juist op dit specifieke moment. Het overleg met de provincie biedt de mogelijkheid aan de minister van BZK om nadere vragen te stellen en aandachtspunten voor het proces aan de provincie mee te geven. Inhoudelijke beoordeling van het voorstel vindt, zoals wettelijk vastgelegd, plaats bij ontvangst van het herindelingsadvies. De minister van BZK zal in voorkomende gevallen de Tweede Kamer informeren over een provinciaal besluit tot start van een artikel 8 procedure.

54

BIJLAGEN

Een gemeentelijk herindelingsadvies wordt door gedeputeerde staten aan de minister van BZK gezonden, voorzien van een zienswijze van gedeputeerde staten. Een herindelingsadvies op provinciaal initiatief wordt door provinciale staten vastgesteld en inclusief alle zienswijzen naar de minister van BZK gestuurd. De minister van BZK is vervolgens verantwoordelijk voor het beoordelen van het herindelingsadvies en legt bij een positieve beoordeling een wetsvoorstel voor aan de ministerraad. Dit beleidskader bevat de criteria aan de hand waarvan de minister van BZK herindelingsadviezen toetst, zodat voor gemeenten en provincies duidelijk is langs welke lijnen van hen afkomstige herindelingsvoorstellen beoordeeld zullen worden. In het geval van een negatief oordeel informeert de minister van BZK de betrokken provincie(s) en gemeenten en de Tweede Kamer over de beweegredenen om het herindelingsadvies niet over te nemen.

4. Beoordelingscriteria herindelingsadviezen 4.1. Inleiding De minister van BZK zal beoordelen of het herindelingsproces op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Herindelingsadviezen moeten voldoen aan de procedurevoorschriften van de Wet arhi, zoals de terinzagelegging van een herindelingsontwerp door de betrokken gemeenten. Daarnaast hanteert het kabinet enkele criteria aan de hand waarvan herindelingsadviezen worden beoordeeld. Dit betreft voor ieder herindelingsadvies een afweging op basis van de lokale en regionale omstandigheden, ontwikkelingen en context. Omdat die omstandigheden per geval verschillen, is het niet mogelijk een limitatieve checklist te ontwikkelen die in alle gevallen tot een eenduidige uitkomst zal leiden. De beoordelingscriteria moeten in samenhang worden bezien. Het kabinet beoordeelt herindelingsadviezen op basis van de volgende criteria4: • Draagvlak • Bestuurskracht • Interne samenhang en nabijheid van bestuur • Regionale samenhang De criteria worden nader toegelicht in § 4.2. Voor de toepassing van de herindelingsvariant lichte samenvoeging geldt een tweetal aanvullende criteria.

Deze worden toegelicht in § 4.3 en betreffen: • Overeenstemming over toepassing van de variant • Afspraken over de rechtspositie van het personeel Het kabinet vraagt gemeenten en provincies om in het herindelingsadvies respectievelijk in de provinciale zienswijze uiteen te zetten hoe aan deze criteria wordt voldaan en om aan te geven op welke manier de voorgestelde herindeling bijdraagt aan het bedienen van inwoners en het omgaan met maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen. Van provincies wordt verwacht dat zij zich baseren op een visie op de ontwikkeling van de bestuurlijke organisatie in de betreffende provincie. Bij een provinciaal initiatief is het aan de provincie om deze uiteenzetting te geven in het herindelingsadvies; waar in het vervolg over gemeenten wordt gesproken, geldt dit in geval van provinciale herindelingsadviezen voor de provincie.

4.2 Algemene beoordelingscriteria Draagvlak: lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk Het kabinet zal het draagvlak voor de herindeling beoordelen naar lokaal bestuurlijk, regionaal en maatschappelijk draagvlak. Het streven van gemeenten en provincies moet zijn gericht op herindelingen die op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen rekenen. Het kabinet verwelkomt dan ook voorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenten en een zo 4 De onderdelen van het criterium ‘duurzaamheid’ uit het beleidskader gemeentelijke herindeling 2013 zijn ondergebracht bij bestuurskracht en regionale samenhang van dit beleidskader.

55

BIJLAGEN

groot mogelijke meerderheid van hun inwoners kunnen rekenen. Dit betekent evenwel niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen of steun onder een meerderheid van de inwoners altijd een vereiste is. Het kan voorkomen dat bij evidente bestuurskrachtproblemen een herindeling door de provincie noodzakelijk wordt geacht om de lokale en regionale opgaven adequaat het hoofd te kunnen bieden en om de dienstverlening aan de inwoners te kunnen garanderen. Ook moet worden voorkomen dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst. Het kabinet vraagt in die gevallen een solide onderbouwing waarom bij een gebrek aan breed draagvlak toch een herindeling gewenst wordt. Het is primair de verantwoordelijkheid van de betrokken gemeentebesturen (en bij provinciaal initiatief ook van de provincie) om het maatschappelijk draagvlak voor een herindeling te beoordelen en daarin te investeren. Daarvoor vraagt het kabinet aan de betrokken gemeenten in een logboek bij te houden op welke wijze inwoners en maatschappelijke organisaties betrokken zijn bij het herindelingsproces en op welke wijze het maatschappelijk draagvlak is vastgesteld, inclusief de ingediende zienswijzen. Daarnaast vraagt het kabinet aan gemeenten respectievelijk provincies om de omliggende of anderszins betrokken gemeenten uit te nodigen een zienswijze in te dienen.

Indien een negatieve zienswijze van een omliggende gemeente niet wordt overgenomen, vraagt het kabinet dit te motiveren. Het kabinet kijkt dus niet alleen naar het draagvlak bij de direct betrokken gemeenten en hun inwoners, maar ook naar de opvatting van de provincie en de buurgemeenten en andere (bestuurlijke) organisaties in de regio. Bestuurskracht Hoewel de redenen om te kiezen voor een herindeling kunnen verschillen, speelt de wens of noodzaak om de bestuurskracht te versterken vaak een belangrijke rol. Een veel gehanteerde definitie van bestuurskracht is het vermogen van gemeenten om hun wettelijke en niet-wettelijke taken uit te voeren en daarvoor de benodigde maatschappelijke en bestuurlijke relaties aan te gaan.5 Deze definitie impliceert een verhouding tussen de opgaven en dienstverlening van gemeenten enerzijds en het vermogen om deze opgaven adequaat tegemoet te treden anderzijds. De definitie laat ook zien dat gemeenten hun taken niet volledig zelf(standig) hoeven te vervullen om bestuurskrachtig te zijn: zij kunnen dit ook doen in samenwerking met bijvoorbeeld andere gemeenten en private partijen. Hieruit volgt ook dat bestuurskracht behalve een lokale (gemeentelijke) ook een regionale dimensie kent. Gemeenten hebben elkaar nodig om op meerdere schaalniveaus resultaten te behalen.

Een weinig bestuurskrachtige gemeente beïnvloedt in dat opzicht ook de kwaliteit van de regionale samenwerking. Wat ervoor nodig is om bestuurskrachtig te zijn, verschilt dus per gemeente en is onder meer afhankelijk van (de complexiteit van) het lokale en regionale opgavenprofiel, de ambities op korte en lange termijn en de gemeentelijke visie op samenwerking en democratische legitimiteit. Omdat de lokale omstandigheden verschillen, en de kenmerken van bestuurskracht situationeel afhankelijk zijn, zijn onderstaande kenmerken van een bestuurskrachtige gemeente niet uitputtend. De opsomming is dan ook niet bedoeld als checklist op basis waarvan een herindeling al dan niet noodzakelijk is. Een herindeling zou wel kunnen bijdragen aan deze punten. • • •

• •

De gemeente is in staat adequate dienstverlening richting inwoners te organiseren en tot het leveren van de nodige bijdrage aan het realiseren van maatschappelijke opgaven die lokaal of in de regio aan de orde zijn. De gemeente is responsief naar de samenleving. De gemeente is in staat haar rol te pakken naar medeoverheden en maatschappelijke partners, bijvoorbeeld door in een keten of netwerk van organisaties te opereren die gezamenlijk aan een maatschappelijk gewenste situatie werken. De gemeente is in staat haar maatschappelijke opgaven te vertalen naar een relevante uitvoeringsagenda, een samenwerkingsagenda of bijvoorbeeld een strategische beleidsagenda. De gemeente heeft een professionele gemeentelijke organisatie (bestuurders met de juiste kwaliteiten en een ambtenarenapparaat dat in staat is om taken en verantwoordelijkheden adequaat uit te oefenen).

5 In 2010 is een Handreiking bestuurskrachtonderzoek verschenen waar deze definitie in is opgenomen. De handreiking is een gezamenlijke uitgave van IPO, VNG, het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten(KING), de Unie van Waterschappen en het ministerie van BZK.

56

BIJLAGEN

• • • •

De organisatie van de gemeente is in personele zin robuust (weinig kwetsbaar) en in staat voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken. Het gemeentebestuur is in staat sturing te geven aan besluitvorming over, uitvoering van en verantwoording over beleid. De gemeente is in de context van verdergaande gemeentelijke taakuitbreiding (decentralisaties) duurzaam in staat haar opgaven te formuleren en het hoofd te bieden. De gemeente voert een gezonde financiële huishouding.

Het kabinet vraagt in het herindelingsadvies onderbouwd uiteen te zetten welke opgaven ten aanzien van bestuurskracht bij de bestaande gemeenten spelen en hoe de voorgestelde herindeling tegemoet komt aan het gericht versterken van de bestuurskracht. Interne samenhang en nabijheid van bestuur Gemeenten die een herindeling overwegen hebben vaak gemeenschappelijke kenmerken waardoor zij goed bij elkaar passen en elkaars natuurlijke partner zijn. Een andere mogelijkheid is dat gemeenten juist complementair aan elkaar zijn. Een voorbeeld hiervan is het combineren van stedelijke voorzieningen met het groene en open landschap van het buitengebied. Samen vergroten zij de leefbaarheid van het gehele gebied. Een gemeentelijke herindeling kan er dus toe leiden dat er meerdere dorpen, kernen en/of steden binnen een nieuwe gemeente komen te liggen, elk met eigen kenmerken, cultuur en identiteit. Dit heeft gevolgen voor het profiel van de nieuwe gemeente, bijvoorbeeld op het gebied van cultuur, identiteit, economie, oriëntatie, maar ook op politiek of sociaal terrein. Het kabinet acht het van belang dat de betrokken gemeenten de gemeenschappelijkheden en verschillen (en de verschillende belangen) onderkennen en hiervoor een passende besturingsfilosofie ontwikkelen.

Dat kan bijvoorbeeld door in het herindelingsadvies te beschrijven op welke wijze de nieuw te vormen gemeente haar inwoners en gemeenschappen zal betrekken bij de vormgeving en uitvoering van beleid en de realisatie van opgaven. Gemeenten hebben te maken met een zogenaamde dubbelopgave wanneer een herindeling wordt overwogen. De ideale schaalgrootte van een gemeente bestaat niet. Het is juist van belang dat de schaal van beleidsontwikkeling goed aansluit bij de schaal waarop (nieuwe) opgaven en kansen zich voordoen. Omdat iedere opgave een eigen schaal kent (meerschaligheid), is het van belang dat gemeenten hierop kunnen inspelen en hier flexibel mee kunnen omgaan. Belangrijk is dat het lokale bestuur ook in de toekomst responsief, nabij, betrokken en benaderbaar blijft. Van de nieuwe gemeente wordt daarom verwacht dat zij zich inzet om zoveel mogelijk de nabijheid van bestuur en betrokkenheid van inwoners te borgen en versterken. Hiervoor zijn vele praktijkvoorbeelden, zoals een actief dorpen- en kernenbeleid, wijkgericht werken, (overige) binnengemeentelijke decentralisatie (zoals bestuurscommissies) en het versterken van participatieve vormen van democratie als aanvulling op de representatieve democratie. Een herindeling biedt hiermee een kans voor vernieuwing van de lokale democratie en dat zou onderdeel kunnen zijn van de visie op de nieuwe gemeente.

Of en in hoeverre (herindelings)gemeenten de representatieve democratie wensen te verrijken met andere participatieve vormen van democratie laat het kabinet graag over aan de inwoners en het bestuur van de gemeenten zelf. Regionale samenhang Voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven onderhouden gemeenten relaties met lokale en regionale partners, zoals buurgemeenten, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Vanwege het gemeentegrensoverstijgende karakter en de verwevenheid van veel maatschappelijke opgaven is het van belang dat een gemeente in de regio weloverwogen keuzes maakt ten aanzien van het aanpakken van die opgaven. Hiervoor is bijvoorbeeld voldoende beleidscapaciteit nodig, zodat bestuurders goed beslagen ten ijs komen in regionale gremia. Wanneer een gemeente te weinig inzet kan plegen om de opgaven in de regio het hoofd te bieden, beïnvloedt zij daarmee ook de kwaliteit van de regionale samenwerking. Dat kan mede een indicatie zijn van een gebrekkige bestuurskracht. Alle gemeenten maken deel uit van diverse samenwerkingsverbanden en ook na een herindeling blijft samenwerking op tal van terreinen zinvol en nodig. Daarom vraagt het kabinet aan gemeenten om in het herindelingsadvies in te gaan op de gevolgen van de herindeling voor de samenwerkingsrelaties en eventuele andere bestuurlijke ontwikkelingen in de regio.

Met het oog op de duurzaamheid van de herindeling zal tevens afgewogen moeten worden of andere gemeenten in de regio bij de herindeling betrokken zouden moeten worden. Er zijn ook situaties denkbaar waarin er

57

BIJLAGEN

sprake is van een urgente noodzaak om de bestuurskracht van een gemeente te versterken, terwijl een gedragen duurzame oplossing op korte termijn niet mogelijk is. In dergelijke gevallen kan het belang van het versterken van de gemeentelijke bestuurskracht zwaarder wegen dan het op korte termijn realiseren van een regionaal bestuurlijk eindbeeld.

4.3. Aanvullende beoordelingscriteria lichte samenvoeging Bij een lichte samenvoeging blijven de rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor één van de betrokken gemeenten achterwege, wat met name op het terrein van administratieve lasten voordelen oplevert. Zo staat de niet op te heffen gemeente niet onder preventief financieel toezicht op grond van artikel 21 Wet arhi, blijven de burgemeester, griffier, secretaris en het ambtelijk apparaat van deze gemeente in functie en blijven de rechtsvoorschriften van kracht. Wel dienen ook bij een lichte samenvoeging herindelingsverkiezingen te worden gehouden in alle betrokken gemeenten. De voorkeur voor een lichte samenvoeging komt veelal voort uit praktische overwegingen. De lichte samenvoeging is in de praktijk toegepast in situaties waarin het verschil in inwoneraantal tussen de betrokken gemeenten zodanig groot was dat het inwoneraantal van de niet op te heffen gemeente slechts in geringe mate toenam. In die gevallen werd het praktisch geacht om opheffing van de grotere gemeente achterwege te laten. Ook bij een keuze voor deze herindelingsvariant is het van belang dat een zorgvuldig proces vooraf is gegaan, juist omdat er sprake is van een verschil in uitgangspositie tussen de betrokken gemeenten.

Dit is vooral van belang voor de medewerkers van de op te heffen gemeente(n), voor wie op grond van de Wet arhi een andere rechtspositieregeling geldt dan voor de medewerkers van de gemeente die niet wordt opgeheven. De praktijk leert dat dit verschil geen problemen oplevert als er goede afspraken zijn gemaakt over de rechtspositie van het personeel. Verzoeken tot gemeentelijke herindeling met toepassing van de lichte samenvoeging moeten voldoen aan de volgende twee criteria: 1. Er bestaat overeenstemming tussen de gemeenten over toepassing van de variant, blijkend uit het eensluidend vastgesteld herindelingsadvies. Het is van belang dat de gemeenten zich bewust zijn van de rechtsgevolgen van de herindelingsvariant en achter de keuze voor deze variant staan. 2. Er zijn afspraken gemaakt over de rechtspositie van het personeel, waarbij zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de medewerkers van de op te heffen gemeente(n) in een nadeliger positie verkeren dan de medewerkers van de niet op te heffen gemeente.

5. Financiële aspecten 5.1 Herindelingsmaatstaf Bij herindeling is sprake van een uitkering op grond van de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling in het gemeentefonds. Met de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling wordt een vergoeding ontvangen voor de zogeheten frictiekosten van de herindeling. Frictiekosten zijn lasten die zonder herindeling niet gemaakt zouden zijn en die per definitie extra en tijdelijk zijn. Het bedrag van de verdeelmaatstaf wordt over een periode van vijf jaar uitgekeerd, te beginnen in het jaar voorafgaand aan de herindeling. Er wordt bij de toepassing van de herindelingsmaatstaf onderscheid gemaakt naar twee situaties: de situatie van samenvoeging van gemeenten en de situatie dat gemeenten niet (nagenoeg) integraal samen gaan, maar dat één van de betrokken gemeenten wordt opgeheven en gesplitst. Zie voor meer informatie de toelichting op de berekening van de uitkeringen uit het gemeentefonds (verdeelmaatstaven 45 en 45a) via deze link naar rijksoverheid.nl.

5.2 Herindelingsscan Om de discussie en het herindelingsproces op lokaal niveau te faciliteren, heeft het ministerie van BZK in samenwerking met de provincies de herindelingsscan ontwikkeld. Deze scan kan worden uitgevoerd door de betrokken provincie

58

BIJLAGEN

in samenwerking met het ministerie. Het ministerie zorgt voor het beschikbaar stellen en onderhoud van het databestand ten behoeve van de herindelingsscan. Afhankelijk van de beschikbare capaciteit kan het ministerie ook deelnemen aan de uitvoering van herindelingsscans. Aan de hand van de herindelingsscan kunnen gerichte aandachtspunten voor het (financieel) beleid van de nieuw te vormen gemeente worden bepaald. Ook wordt inzicht verkregen in de bouwstenen van de nieuw op te stellen begroting. Daarnaast kunnen gesignaleerde verbeterpunten en risico’s beter worden aangepakt dan wel beheerst gedurende het fusieproces. Voor de herindelingsscan wordt uitgegaan van de nieuw te vormen (fictieve) gemeente.