BZK handboek gemeentelijke herindeling

Deze voorbereidingen en de uiteindelijke stemming verlopen net zoals de reguliere gemeenteraadsverkiezingen, met enkele afwijkende regels uit de Wet arhi (art. 52 t/m 56).

21

DEEL I – VERANDERSPOOR

Tabel 3.1 Timing herindelings- en reguliere verkiezingen Datum herindeling

Herindelingsverkiezingen

Eerstvolgende reguliere verkiezingen

Raadsperiode

1 januari 2021

November 2020

Maart 2026

5 jaar en 3 maanden

1 januari 2022

November 2021

Maart 2026

4 jaar en 3 maanden

1 januari 2023

November 2022

Maart 2026

3 jaar en 3 maanden

1 januari 2024

November 2023

Maart 2030

6 jaar en 3 maanden

1 januari 2025

November 2024

Maart 2030

5 jaar en 3 maanden

1 januari 2026

November 2025

Maart 2030

4 jaar en 3 maanden

1 januari 2027

November 2026

Maart 2030

3 jaar en 3 maanden

3.7 Consequenties voor functionarissen Na de inwerkingtreding van de herindelingswet is er sprake van een overgangsfase. De herindeling is definitief, maar gaat pas in op de startdatum van de nieuwe gemeente (datum van herindeling). Burgemeesters, raadsleden en wethouders Met het opheffen van gemeenten komen ook de politieke en de bestuurlijke functies te vervallen. De burgemeesters van op te heffen gemeenten worden eervol uit hun ambt ontslagen (op grond van art. 3.2.19 lid 3 onder c Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers). De raadsleden en wethouders van de op te heffen gemeenten treden op de herindelingsdatum af (art. 53 lid 1 Wet arhi). In paragraaf 3.8 wordt nader ingegaan op de installatie van nieuwe raadsleden en wethouders en de benoeming van de nieuwe burgemeester. Secretarissen en griffiers Ingevolge art. 100 van de Gemeentewet kan er slechts één secretaris en één griffier zijn binnen een gemeente. De gemeentesecretarissen en griffiers van op te heffen gemeenten worden met ingang van de datum van herindeling eervol uit hun ambt ontslagen (art. 59 lid 1 Wet arhi). Gedeputeerde staten kunnen op hun verzoek besluiten dat zij overgaan in een (andere) functie in de nieuwe gemeente (art. 59 lid 4 Wet arhi). Het is mogelijk dat zij meedingen naar de functie van griffier of secretaris van de nieuwe gemeente (zie paragraaf 3.8).

Overige ambtenaren Vanaf 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking getreden. Ambtelijke aanstellingen worden door de Wnra van rechtswege omgezet in arbeidsovereenkomsten. Hierdoor worden de regels over overgang van onderneming ook toepasbaar op ambtenaren: een werknemer behoudt bij een overgang van onderneming alle arbeidsvoorwaarden uit de arbeidsovereenkomst op het moment van de overgang (art. 662 t/m 666, afdeling 8 van titel 10 boek 7 BW). De Wnra verruimt daarmee het toepassingsbereik van de overgang van onderneming bij de overheid. In de nota bij de aanpassingswet Wnra staat expliciet dat ook herindelingen gelden als overgang van onderneming. Dit is belangrijk voor de rechtspositie van ambtenaren bij een herindeling, omdat ontslag als gevolg van een overgang van onderneming niet is toegestaan. Het ophefverbod wordt van toepassing (artikel 670, lid 8, BW boek 7). Dit dat bij een herindeling alle werknemers van een op te heffen gemeente, inclusief hun arbeidsovereenkomst en arbeidsvoorwaarden, overgaan naar de nieuwe gemeente.

Indien een gemeenschappelijke regeling met rechtspersoonlijkheid met ingang van een herindeling komt te vervallen, omdat daaraan uitsluitend wordt deelgenomen door gemeenten waarvan het gebied grotendeels of in zijn geheel tot een en dezelfde gemeente komt te behoren, zal het personeel van die gemeenschappelijke regeling in dienst treden van de nieuwe gemeente (artikel 61 Wet ahri).

22

DEEL I – VERANDERSPOOR

3.8 Start nieuwe gemeente Bij een gemeentelijke herindeling start de nieuwe gemeente op 1 januari volgend op de datum waarop de herindelingswet in werking is getreden. Benoeming burgemeester en waarnemend burgemeester Op de herindelingsdatum heeft de nieuwe gemeente nog geen ‘vaste’ burgemeester.1 De nieuwe gemeenteraad start met het opstellen van een profiel en met de werving en selectie van een nieuwe burgemeester. Deze procedure is gelijk aan een reguliere selectie- en benoemingsprocedure van een burgemeester. Om op de herindelingsdatum en in de fase daarna toch een burgemeester te hebben, benoemt de commissaris van de Koning een waarnemend burgemeester voor de periode tot aan de benoeming van een ‘definitieve Kroonbenoemde’ burgemeester (art. 78 Gemeentewet). Voor zowel de functie van waarnemend burgemeester als van ‘definitieve’ burgemeester geldt dat deze kan worden vervuld door een van de burgemeesters van de op te heffen gemeenten of door iemand ‘van buiten’. De commissaris van de Koning neemt hierover een besluit. Benoeming secretaris en griffier Elke gemeente heeft een secretaris en een griffier (art. 100 Gemeentewet). Bij een herindeling worden deze functionarissen benoemd door het nieuwe college respectievelijk de nieuwe raad.

Om op de herindelingsdatum een secretaris en griffier in functie te hebben, benoemen gedeputeerde staten, uiterlijk een maand voorafgaand aan de herindeling, een tijdelijke secretaris en griffier (art. 60 Wet arhi). De benoeming betreft de periode van de herindelingsdatum tot het moment een definitieve secretaris of griffier benoemd is. Benoeming wethouders Nieuwe wethouders beginnen pas na de herindelingsdatum. Zij worden doorgaans benoemd in de eerste raadsvergadering van de nieuwe gemeente, als sluitstuk van de coalitieonderhandelingen die al na de raadsverkiezingen van start kunnen gaan. In sommige gevallen zijn de collegeonderhandelingen begin januari nog niet voltooid. Als de gemeenteraad er dan voor kiest om geen wethouders te benoemen, dan treedt de (waarnemend) burgemeester in de plaats van het college. De raad zou ook kunnen besluiten om toch wethouders te benoemen en hen te ontslaan zodra de onderhandelingen zijn afgerond. Tijdelijk wethouderschap bestaat echter niet volgens de wet.

Waarnemend burgemeester Bij gemeenten waar een herindeling in voorbereiding is, wordt, als de functie van burgemeester vrijvalt, doorgaans een waarnemend burgemeester aangesteld. Dit is van invloed op het te doorlopen herindelingsproces. Groesbeek, Millingen aan de Rijn en Ubbergen (Gelderland) In 2012 is in de gemeente Groesbeek een waarnemend burgemeester aangesteld. Als oud-gedeputeerde kende hij de herindelende gemeenten, maar doordat hij ‘van buiten’ kwam had hij er geen emotionele en historische binding mee. Deze onafhankelijkheid en de tijdelijkheid van zijn functie maakten dat hij niet ‘over zijn graf heen regeerde’, maar zich kon blijven richten op de nieuwe gemeente. Zijn manier van werken als burgemeester en als voorzitter van de stuurgroep wekte zoveel vertrouwen dat hij een jaar later door herindelingspartner Millingen aan de Rijn werd gevraagd om ook daar waarnemend burgemeester te worden. Boarnsterhim (Fryslân) Na de val van het college van B&W werd in 2009 een waarnemend burgemeester aangesteld om in Boarnsterhim bestuurlijke orde te scheppen en een discussie over de bestuurlijke toekomst te entameren. Met wethouders die ook ‘van buiten’ kwamen vormde hij een college dat in staat was ‘zakelijk te besturen’, los van de politieke emotie en historie. Het resultaat was een weloverwogen, door inwoners gesteund, besluit om de gemeente op te heffen.

Eerste raads- en collegevergadering De eerste raadsvergadering vindt plaats op de eerste werkdag na de herindelingsdatum (art. 56 lid 3 Wet arhi). Tijdens deze vergadering worden de nieuwe raadsleden beëdigd, de nieuwe wethouders benoemd (indien zij al bekend zijn, zie boven) en de waarnemend burgemeester verwelkomd. Ook kan deze eerste vergadering benut worden om harmonisatievoorstellen en verordeningen vast te stellen. Doorgaans worden twee raadsvergaderingen kort na elkaar georganiseerd, waarbij de eerste als ceremoniële start wordt gebruikt met benoemingen en installaties en de tweede voor belangrijke inhoudelijke besluiten. 1 Bij een lichte samenvoeging wordt een van de deelnemende gemeenten niet opgeheven. De burgemeester van deze gemeente blijft na de herindelingsdatum in ambt.

23

DEEL II – FORMELE SPOOR

Gebruikelijke agendapunten eerste raadsvergadering(en) • • • • • • • • • •

Verwelkoming en installatie nieuwe (waarnemend) burgemeester Beëdiging en installatie nieuwe raadsleden Coalitieakkoord Benoeming en beëdiging wethouders (art. 56 lid 3 Wet arhi) Benoeming griffier, plaatsvervangend griffier en griffiemedewerkers Instructie voor de griffier Benoeming commissieleden en voorzitters commissievergaderingen Reglement van orde van de gemeenteraad Verordeningen (vertrouwenscommissie burgemeester, belastingen etc.) Overige verordeningen (n.a.v. harmonisatie)

De eerste collegevergadering vindt zo spoedig mogelijk na de herindelingsdatum plaats. Het belangrijkste is dat de noodzakelijke besluiten worden genomen die nodig zijn om de nieuwe gemeente te laten functioneren. Dit betreft vooral het nemen van besluiten over voorstellen die door de colleges van de voormalige gemeenten zijn voorbereid over de bouwstenen van de nieuwe organisatie. Daarnaast moeten portefeuilles onderling verdeeld worden en de gemeentesecretaris worden benoemd.

Gebruikelijke agendapunten eerste collegevergadering • • • • • • •

Portefeuilleverdeling en onderlinge vervanging Definitieve besluitvorming over besluiten die voor de herindelingsdatum zijn voorbereid Mandatering, aanstellings- en aanwijzingsbesluiten Benoeming gemeentesecretaris en loco-secretaris Benoeming diverse commissies Verordeningen (vertrouwenscommissie burgemeester, belastingen etc.) Interne regelingen en voorschriften

24

DEEL III – FUSIESPOOR

DEEL III

Fusiespoor

Dit deel van het handboek gaat in op de samenvoeging van de gemeentelijke organisaties, de te treffen voorbereidingen, het inrichten van een tijdelijke projectorganisatie en de uitvoering van deelprojecten die daaraan bijdragen.

25

DEEL III – FUSIESPOOR

4. De start van het fusiespoor Een gemeentelijke herindeling betekent niet alleen een samenvoeging van bestuurlijke entiteiten en harmonisatie van beleid en regelgeving, maar is ook een samenvoeging of fusie van de gemeentelijke organisaties. Op grond van artikel 79 van de Wet arhi zijn de gemeentebesturen verantwoordelijk voor het tijdig treffen van de nodige voorbereidingen hiervoor. Als zij de herindeling zorgvuldig willen voorbereiden, kunnen zij niet wachten op de definitieve besluitvorming in het wetgevingstraject. De fusie van de gemeentelijke organisaties kent noodzakelijke stappen die aandacht, tijd en inspanning vragen. Behoudens enkele voorschriften uit de Wet arhi en het Beleidskader hebben gemeenten de vrijheid om het herindelingsproces in te richten op een manier die past bij de situatie en de kenmerken van de partners. Er zit ruimte in de planning en de timing: wanneer wordt wat gedaan en hoeveel tijd wordt er per stap genomen? De manier van werken ligt open: kleinschalige of brede betrokkenheid, projectmatig of programmatisch? Ook is er variatie in hoe de verschillende stappen en resultaten geordend en genoemd worden. Dit handboek probeert de belangrijkste stappen en resultaten te beschrijven en hanteert daarbij een bepaalde ordening en terminologie op basis van ervaringen uit de praktijk. Gemeenten zijn vrij om hier een eigen invulling aan te geven.

Dit hoofdstuk is de inleiding op het fusiespoor: de samenvoeging van de gemeentelijke organisaties tot één nieuwe organisatie. Het beschrijft de bouwstenen en de belangrijkste voorbereidende werkzaamheden: dienstverlening, organisatie, personeel, financiën, harmonisatie, huisvesting en informatie en automatisering. In de hoofdstukken 5 tot en met 11 worden deze bouwstenen afzonderlijk behandeld.

4.1 Fuseren is bouwen Een gemeentelijke herindeling is een veranderproces waarbij organisaties worden samengevoegd en wordt gebouwd aan een nieuwe organisatie. Dit vraagt om samenhangende besluiten over hoe de nieuwe organisatie eruit gaat zien, maar evengoed om afspraken over het gezamenlijke proces om daar te komen. Bouwstenen voor een nieuwe gemeentelijke organisatie De samenvoeging van gemeenten en de bouw van een nieuwe gemeente hebben gevolgen voor alle aspecten van de gemeentelijke organisaties: het personeel waardoor, de middelen waarmee, de gebouwen waarin en de dossiers waaraan gewerkt wordt. Er kan voor worden gekozen om een hele nieuwe organisatie te bouwen, maar ook om een van de betrokken gemeentelijke organisaties te ‘verbouwen’ en de andere organisaties daarin in te passen. In dit handboek worden de bouwstenen dienstverlening, organisatie, personeel, financiën, harmonisatie, huisvesting en informatie en automatisering onderscheiden. Zie tabel 4.1 voor een overzicht van deze bouwstenen, met een omschrijving en het betreffende hoofdstuk in dit handboek. Elke bouwsteen kent eigen processtappen en resultaten, waarvan de voorbereiding en de uitvoering kunnen worden belegd bij werkgroepen (of deelprojecten).

Voordat aan de concrete invulling van de bouwstenen kan worden gewerkt, zijn algemene voorbereidingen nodig, zoals het opstellen van een plan van aanpak, de inrichting van een projectorganisatie, de communicatie binnen en over het project en het opstellen van een strategische visie. Deze voorbereidingen worden beschreven in de paragrafen 4.2 tot en met 4.6.

26

DEEL III – FUSIESPOOR

Bouwsteen

Omschrijving

Hoofdstuk

Dienstverlening

producten, diensten en communicatie van de nieuwe gemeente

H5

Organisatie

de besturing en structuur van de nieuwe gemeente

H6

Personeel

de bemensing van de nieuwe gemeentelijke organisatie

H7

Financiën

de financiële middelen en systemen van de nieuwe gemeente

H8

Harmonisatie

het op elkaar afstemmen van regelgeving, beleid en werkprocessen

H9

Huisvesting

de locatie van de nieuwe gemeente en de bijbehorende faciliteiten

H10

Informatie en Automatisering

ICT-systemen en de documentaire informatievoorziening (DIV)

H11

Jaar 1

Jaar 2

VERANDERSPOOR samen werken aan een nieuwe gemeente

Figuur 4.1 Overzicht van het fusiespoor Belangen Ambitie Vertrouwen

Relatie

Draagvlak Leiderschap

Jaar 3

Emotie

Start nieuwe gemeente

Grensbeschrijving

Herindelingsverkiezingen

Publicatie Staatsblad

Behandeling in Eerste Kamer

producten en resultaten ten behoeve van de nieuwe gemeente de implementatie: de uitwerking van de gemaakte plannen en de inrichting van de nieuwe gemeente.

Behandeling in Tweede Kamer

Advies raad van State

Besluit ministerraad

Voorstel herindelingswet

Toetsing aan beleidskader

Herindelingsadvies zienswijze naar minister

Herindelingsadvies

Zienswijze provincie

Ter inzage legging

Preventief financieel toezicht

Jaar 4

Ontwikkeling

Energie

FUSIESPOOR samenvoeging van gemeentelijke organisaties Voorbereiding

Ontwerp

Implementatie

Plan van aanpak Projectorganisatie Communicatie

Strategische visie

Dienstverlening producten, diensten en communicatie Organisatie besturing, structuur en formatie Personeel sociaal statuut, functieboek en plaatsingsprocedure Financiën begroting , jaarrekening en belastingen Harmonisatie van beleid en regelgeving Huisvesting werklocatie en faciliteiten Informatie en automatisering ICT en DIV

27

Doorontwikkeling

•

Herindelingsontwerp

Timing en fasering Het verdient aanbeveling om al ruim voor de inwerkingtreding van de Werkgroep ‘Nieuwe grenzen’ herindelingswet te beginnen met de voorbereidingen van de fusie, opdat er bij splitsing een langere periode is om de nieuwe organisatie te bouwen. Gemeenten kunnen dan bijvoorbeeld meer tijd nemen om een visie op de nieuwe In geval van een grenscorrectie of splitsing zijn de gemeente te ontwikkelen. Het is ook mogelijk om de ambtelijke organisaties buitengrenzen van de (nieuwe) gemeente niet gelijk voor de herindelingsdatum al te integreren via een zogenoemde ‘ambtelijke fusie’, waardoor de samenvoeging van de ambtelijke organisaties in zijn aan die van de samenstellende gemeenten (bijv. geheel in de tijd naar voren getrokken wordt. Het voordeel is dat voorkomen opheffing gemeente Haaren (Noord-Brabant)). In wordt dat medewerkers zich extern oriënteren en er veel vacatures ontstaan. die gevallen G emeente | P rovincie | Minister kan een werkgroep of deelproject FORMEEL SPOOR interbestuurlijke voorbereiding en besluitvorming Het risico is dat de boog van het veranderproces relatief lang gespannen staat, ‘Nieuwe grenzen’ Overgang worden ingesteld, die bijvoorbeeld Voorbereiding Wetgeving waardoor het fusieproces gevoelsmatig kan gaan slepen. voorstellen G G G P G P P M M M M M M M ontwikkelt G P voor P de precieze grensafbakening en vragen beantwoordt.

Hierbij is samenwerIn het fusiespoor zijn drie fases te onderscheiden (zie figuur 4.1): king met de provincie en met het Kadaster • de voorbereiding: de inrichting en bemensing van het fusiespoor noodzakelijk. • het ontwerp: het opstellen van de plannen voor de verschillende Principebesluit

Verkenning

Tabel 4.1 Overzicht van ‘bouwstenen’

DEEL III – FUSIESPOOR

4.2 Aanpak Naast het besluit of er tot een gemeentelijke herindeling wordt overgegaan en wie de partners zijn, is de vraag relevant hoe het herindelingsproces wordt ingericht. Het gaat hierbij onder meer om het verschil tussen een proces waarbij een hele nieuwe organisatie gebouwd wordt en een proces waarbij een van de gemeentelijke organisaties ‘verbouwd’ en uitgebreid wordt. Maar er kunnen ook verschillen zijn in de wijze waarop de herindeling wordt aangegrepen om ambities rondom dienstverlening, ontwikkeling van medewerkers en nieuwe werkwijzen te realiseren. Dit vraagt om keuzes en afspraken aan het begin van het herindelingsproces, gevat in een plan van aanpak (of projectplan) voor de herindeling. Werkwijze Bij de inrichting van het herindelingsproces gaat het onder meer om de keuze of en in hoeverre er met eigen mensen gewerkt gaat worden of dat er expertise van buiten wordt gehaald. Het werken met eigen mensen heeft als voordeel dat er grote betrokkenheid is van en kennis bij de mensen die later de nieuwe organisatie vormen. Dit kost echter wel capaciteit van medewerkers en managers. Het voordeel van de inhuur van tijdelijke externe expertise is de beschikbaarheid van kennis en ervaring en de aanwezigheid van objectiviteit en onafhankelijkheid.

Samenvoeging van een grote en een kleine gemeente Bernisse-Spijkenisse (Zuid-Holland) Bij de samenvoeging van de gemeenten Bernisse en Spijkenisse tot de nieuwe gemeente Nissewaard was sprake van een pragmatische aanpak bij de samenvoeging van de ambtelijke organisaties. Omdat Spijkenisse reeds begonnen was met het (door)ontwikkelen van de ambtelijke organisatie, is besloten om de samenvoeging met Bernisse hierin te betrekken. De uitgangspunten en de richting waren door Spijkenisse bepaald, maar de managers en medewerkers uit Bernisse deden mee in werkgroepen en konden zo hun bijdrage leveren aan de bouw van een nieuwe gemeentelijke organisatie.

Ook is het de vraag hoe sterk er vanuit de stuurgroep en de projectgroep wordt gestuurd op de inhoud van de resultaten (zie paragraaf 4.3). Bepaalt de projectgroep de inhoud en werken de werkgroepen het uit (top-down, expertmatig), of komen de werkgroepen met eigen voorstellen en adviezen en is de projectgroep besluitvormend (bottom-up, participatief )? Dit zijn twee uitersten, waar altijd een tussenweg in te kiezen is, door bijvoorbeeld richtinggevende en kaderstellende uitspraken vanuit de colleges of het management waar de werkgroepen vervolgens mee aan de slag gaan. Formele besluitvorming zal altijd plaatsvinden in de bestaande bestuursorganen. Plan van aanpak De afspraken en de keuzes over de manier waarop een herindelingsproces wordt ingericht, worden vastgelegd in een plan van aanpak (of projectplan) dat in de voorbereidingsfase wordt vastgesteld. Activiteiten en resultaten worden benoemd en uitgezet in de tijd. De rollen en verantwoordelijkheden binnen de projectorganisatie worden beschreven en er is een projectbegroting voor de mogelijke kosten. Daarmee is een plan van aanpak een belangrijk middel om gedurende het fusieproces te kunnen sturen, de voortgang te bewaken en terug te kunnen grijpen op gemaakte afspraken.

Het plan van aanpak wordt vastgesteld door de betrokken colleges en soms ook door de betrokken gemeenteraden, omdat het ook over de betrokkenheid van de raden gaat en de basis vormt voor de financiering van de kosten van de herindeling.

Voorbeeld inhoudsopgave plan van aanpak • • • • • •

Inleiding: aanleiding, doelen en uitgangspunten Aanpak: activiteiten, resultaten en fasering Projectorganisatie: verdeling van taken en verantwoordelijkheden Communicatie: informatievoorziening binnen en over de herindeling Financiën: kosten en dekking Eventuele bijlagen: totaalplanning, projectbegroting, mandaatbesluit

28

DEEL III – FUSIESPOOR

Planning De in het plan van aanpak beschreven activiteiten, resultaten en fasering worden meestal nader uitgewerkt in een totaalplanning. In zo’n planning worden de werkzaamheden en resultaten ten behoeve van de bouwstenen in de tijd uitgezet. Daarbij wordt een koppeling gemaakt met het vergaderritme van de stuurgroep en de projectgroep en eventueel het bijzonder georganiseerd overleg (BGO) en de bijzondere ondernemingsraad (BOR).

4.3 Projectorganisatie De colleges van B&W van de herindelende gemeenten zijn verantwoordelijk voor de voorbereidende werkzaamheden van een herindeling (art. 79 Wet arhi). Besluiten die de nieuwe gemeente aangaan kunnen echter pas door de raad of het college van de nieuwe gemeente genomen worden. De colleges kunnen daarom slechts besluiten voorbereiden, die vervolgens na de datum van herindeling formeel bekrachtigd moeten worden, waarbij de nieuwgekozen raad uiteraard de mogelijkheid heeft andere besluiten te nemen dan die zijn voorbereid door de oude gemeenten. Ook dient het nodige werk verzet te worden om de herindeling te realiseren. Daarom wordt voor een herindelingstraject doorgaans een programmaorganisatie ingericht, een tijdelijke structuur waarbinnen de verschillende organen binnen de gemeente een plek krijgen, producten en resultaten worden ontwikkeld en besluiten worden genomen. Figuur 4.2 geeft een voorbeeld van een projectorganisatie visueel weer. Stuurgroep De stuurgroep treedt op namens de colleges van B&W van de betrokken gemeenten en is daarmee een spil in het herindelingsproces. De stuurgroep bestaat uit afgevaardigden uit de colleges van de betrokken gemeenten, doorgaans de burgemeesters. Het is een mogelijkheid om ook wethouders of hele colleges deel uit te laten maken van de stuurgroep.

Dit vergroot de invloed vanuit en het draagvlak in de afzonderlijke colleges, maar kan aan de andere kant een negatief effect hebben op de slagvaardigheid van de stuurgroep. Binnen de projectorganisatie is de stuurgroep het ‘hoogste’ besluitvormende orgaan. De stuurgroep is vanuit de colleges vaak gemandateerd om beslissingen te nemen die voor de herindeling noodzakelijk zijn en stuurt de ambtelijke projectgroep aan. De omvang van het mandaat van de stuurgroep verschilt per herindeling. De stuurgroep heeft een bepaald vergaderritme dat leidend is voor de rest van de projectorganisatie, de voorbereiding van en de besluitvorming over producten en resultaten. Doorgaans vergadert een stuurgroep eenmaal per maand. Dit kan intensiveren als het herindelingsproces daarom vraagt. Het voorzitterschap van de stuurgroep kan intern of extern ingevuld worden. Binnen de stuurgroep kan één lid voorzitter worden of het voorzitterschap kan periodiek rouleren. Dit is aan de colleges en de stuurgroepleden om te bepalen. De keuze hangt onder meer samen met mogelijke gevoeligheden en onderlinge relaties in het herindelingsproces. Klankbordgroep Het is wenselijk om de raden, als opdrachtgever van een herindeling, te betrekken bij het herindelingsproces. De raden hebben ook in een herindelingsproces hun formele kaderstellende, controlerende en budgetterende rol.

Dit gaat op bij onderwerpen als het herindelingsontwerp, het herindelingsadvies en het budget voor de frictiekosten. Om de raden een plek in de projectorganisatie te geven, kan een klankbordgroep (ook wel gezamenlijke raadscommissie, herindelingscommissie, regiegroep of kerngroep genoemd) ingesteld worden, met daarin vertegenwoordigers vanuit elke fractie van de betrokken gemeenten.

29

Betrokkenheid van raadsleden Hoewel de colleges formeel verantwoordelijk zijn voor de voorbereidende werkzaamheden voor de herindeling, is het ook van belang om de gemeenteraden te betrekken. Bernisse en Spijkenisse (Zuid-Holland) Bij de visievorming voor de nieuwe gemeente, voortkomend uit een herindeling tussen Bernisse en Spijkenisse, zijn de gemeenteraden intensief betrokken geweest door middel van raadsconferenties. Voor de eerste raadsconferentie werden de raadsleden gevraagd om ieder een foto mee te nemen van het mooiste plekje in hun gemeente. Alle raadsleden hadden een foto meegenomen, met overwegend groene en landelijke plekken. Dit zette de toon voor de visie op de nieuwe gemeente en het verdere herindelingsproces.

DEEL III – FUSIESPOOR

De precieze rolinvulling en betrokkenheid in het herindelingsproces verschillen per herindeling. Ook de rol van de klankbordgroep kan verschillen. De ene keer fungeert zij slechts als klankbord en adviseur voor de stuurgroep, de andere keer als adviseur en voorportaal voor de afzonderlijke raden, en soms als beide. Het is van belang om de agenda van de klankbordgroep af te stemmen op hun rol en bevoegdheid en helder te zijn over waar zij ‘over gaan’. Ook kan gewerkt worden met gezamenlijke raadsvergaderingen, bestuursconferenties en werkbijeenkomsten. Projectgroep De projectgroep werkt in opdracht van de stuurgroep en is verantwoordelijk voor de (dagelijkse) aansturing van werkzaamheden en resultaten binnen het herindelingstraject. De projectgroep bestaat doorgaans uit de gemeentesecretarissen van de betrokken gemeenten, eventueel aangevuld met loco-secretarissen en/of een projectleider. Zij vormen in feite het managementteam voor de tijdelijke projectorganisatie. Zij sturen de werkzaamheden van de werkgroepen aan en bereiden de besluitvorming in de stuurgroep voor. Ook de projectgroep heeft een vergaderritme; dit is frequenter dan dat van de stuurgroep. De projectgroep komt bijvoorbeeld eenmaal per twee weken bijeen, maar dat kan intensiveren als de voortgang van het herindelingsproces daar om vraagt.

Het voorzitterschap kan intern belegd worden bij een vaste of een roulerende voorzitter of ingevuld worden door een eventuele projectleider. Projectleider De verantwoordelijkheid van de projectgroep voor de uitvoering van het herindelingstraject kan worden belegd bij een projectleider. De projectleider bewaakt de kwaliteit en de voortgang, adviseert de stuurgroep en de projectgroep inhoudelijk en procesmatig, en stuurt de projectondersteuning aan. Indien gewenst kan de projectleider optreden als voorzitter van de projectgroep. De projectleider kan een externe adviseur of een interne medewerker zijn, die daarvoor wordt vrijgemaakt. Deze keuze heeft vooral te maken met de aanpak van het project, het profiel van de projectleider en of de gewenste expertise intern beschikbaar is. Voordelen van een interne projectleider zijn bijvoorbeeld de kennis van de organisatie(s), de kosten en dat een medewerker een ontwikkelkans wordt geboden. Voordelen van de inzet van een externe projectleider zijn onder meer de inbreng van specifieke kennis en ervaring en onafhankelijkheid en objectiviteit. Projectbureau De projectleider heeft als spil in de projectorganisatie veel werk te verzetten. Om hem daarbij te ondersteunen, wordt regelmatig een projectbureau of een projectteam ingericht.

De samenstelling daarvan hangt af van de behoeften van de projectgroep en de projectleider, maar kan bestaan uit een projectsecretaris, een communicatieadviseur, een juridisch adviseur en secretariële ondersteuning. Werkgroepen De uitvoering van de inhoudelijke werkzaamheden ten behoeve van de verschillende bouwstenen en onderliggende resultaten vindt plaats in werkgroepen. Deze werkgroepen bestaan uit medewerkers en managers uit de betrokken gemeenten. De werkgroepen zijn veelal geordend naar bouwstenen, waarbinnen gewerkt wordt aan concrete voorstellen en resultaten, zoals de strategische visie, het dienstverleningsconcept of harmonisatievoorstellen. De precieze ordening en de invulling van de werkgroepen zijn vrij te kiezen en verschillen per herindeling. Medezeggenschap: BOR en BGO Medezeggenschap is een integraal onderdeel van een gemeentelijke organisatie; dat is niet anders als er sprake is van een herindeling. Het goed inbedden van medezeggenschap in een herindelingstraject komt ten goede aan de kwaliteit van de resultaten en de voortgang van het proces. Op grond van de Wet arhi (art. 79), de CAR-UWO (collectieve arbeidsvoorwaardenregeling respectievelijk uitwerkingsovereenkomst) en de Wet op de ondernemingsraden (Wor) wordt er bij een herindeling overleg gevoerd met ondernemingsraden en georganiseerde overleggen.

In de praktijk worden hiervoor een bijzonder georganiseerd overleg (BGO) en een bijzondere ondernemingsraad (BOR) geformeerd. Voor de belangenbehartiging van werkgevers en werknemers wordt een BGO opgericht, bestaande uit een werknemers- en een werkgeversvertegenwoordiging, aangevuld met adviseurs van vakbond- en gemeentezijde. Concreet

30

DEEL III – FUSIESPOOR

betekent dit dat vanuit de lokale georganiseerde overleggen (GO) medewerkers deelnemen aan het BGO, bijgestaan door één of meerdere vakbondsadviseurs. De werkgever wordt vertegenwoordigd door een lid van de stuurgroep, bijgestaan door bijvoorbeeld een gemeentesecretaris en een personeelsadviseur. Het BGO wordt formeel gemandateerd door de lokale GO’s om te onderhandelen over zaken die de rechtspositie van de medewerkers betreffen. Welke onderwerpen dit precies betreft, wordt geregeld in een convenant met de werkgever en de bijzondere ondernemingsraad. Gebruikelijk is dat in het BGO in ieder geval overeenstemming bereikt wordt over een sociaal plan, de Betrokkenheid van de BOR functiewaardering en de arbeidsvoorwaarden. Bij een herindeling wordt doorgaans ook een bijzondere ondernemingsraad (BOR) in het leven geroepen, bestaande uit leden van de afzonderlijke gemeentelijke ondernemingsraden. De BOR bepaalt zelf of er sprake is van een evenredige vertegenwoordiging, of dat deze wordt gekoppeld aan de omvang van de gemeenten of de ondernemingsraden. De reguliere ondernemingsraden dragen hun bevoegdheden op grond van de Wor over aan de BOR, voor zover het de herindeling betreft. Binnen de projectorganisatie wordt afgesproken wie als Wor-bestuurder optreedt richting de BOR. Veelal is dit een van de gemeentesecretarissen.

De BOR spreekt aan de hand van een convenant met de bestuurder en het BGO af over welke onderwerpen de BOR wordt geïnformeerd dan wel waarover om advies wordt gevraagd. Anders dan bij een BGO, heeft de BOR volgens goed gebruik een actievere rol binnen de projectorganisatie door bijvoorbeeld deel te nemen aan werkgroepen of door stukken al in een vroeg stadium te ontvangen. In praktische zin ligt er een aantal documenten ten grondslag aan de inrichting van de medezeggenschap: • een regeling voor de BOR en een regeling voor het BGO • mandaatbesluiten waarmee BOR en BGO door respectievelijk de ondernemingsraden en de GO’s gemandateerd worden • een convenant tussen BOR, BGO en de werkgever dan wel de Wor-bestuurder.

Op grond van de Wet op de ondernemingsraden (Wor) dient de OR – en dus de BOR – betrokken te worden bij ingrijpende wijzigingen in de organisatie. Hier kan bij een herindeling een ruime of een nauwe interpretatie aan worden gegeven. Dit wordt mede ingegeven door de ambities van de BOR en de bestuurder, de beschikbare capaciteit en de medezeggenschapscultuur in de latende gemeenten. Betrokkenheid van de BOR bij het herindelingsproces kan bijdragen aan de kwaliteit van dat proces. Gezien de ingrijpende verandering die een herindeling op zichzelf al is, is het aannemelijk dat de BOR actief wil worden betrokken. Naast de formele advisering kan de BOR betrokken worden door hem vroegtijdig te informeren en te polsen. Ook kunnen BOR-leden deelnemen aan werkgroepen. Door vroegtijdige betrokkenheid blijft de BOR goed op de hoogte, wat een positief effect kan hebben op de formele advisering.

Figuur 4.2 Voorbeeld van een projectorganisatie bij een gemeentelijke herindeling Medezeggenschap

Gezamenlijke besluitvorming en aansturing

Lokale besluitvorming

Klankbordgroep

BGO

BOR

Gemeenteraden

Stuurgroep

Colleges van B en W

Projectgroep

Gemeentesecretarissen

Projectleider Gezamenlijke voorbereiding en uitvoering

Projectbureau - projectsecretariaat - projectcommunicatie

Werk groep

Werk groep

Werk groep

Werk groep

31

Werk groep

Werk groep

DEEL III – FUSIESPOOR

4.4 Projectkosten Kostenbeheersing Een herindelingsproces is een kostbare aangelegenheid. Het is dan ook noodzakelijk om op voorhand een goede raming van de kosten te maken in een projectbegroting, deze periodiek (bijvoorbeeld maandelijks of elk kwartaal) te actualiseren en de stuurgroep, en eventueel de raden, te informeren over afwijkingen.

Mogelijke kostenposten bij een gemeentelijke herindeling Projectkosten: • projectleiding • projectondersteuning: communicatie, secretariaat • externe inhuur voor ondersteuning van werkgroepen • externe inhuur voor het opvangen van reguliere werkzaamheden • werving en selectie van management • Plaatsingsprocedure • kosten, voortvloeiend uit het sociaal plan • communicatiekosten (nieuwsbrieven, bijeenkomsten, tijdelijke website etc.) Investeringskosten: • ontwikkeling van medewerkers • ICT • huisvesting

Tegemoetkoming frictiekosten: maatstaf herindeling Gemeentelijke herindelingen gaan gepaard met eenmalige (hoge) kosten voor de betrokken gemeenten, de zogenaamde frictiekosten. De ‘verdeelmaatstaf herindeling’ in het gemeentefonds voorziet in een tegemoetkoming in deze kosten. Deze vergoeding wordt ook wel ‘herindelingsbijdrage’ of ‘frictiekosten-vergoeding’ genoemd. Om financiële belemmeringen voor gemeentelijke herindeling verder te verzachten, heeft het kabinet in 2013 besloten de herindelingsbijdrage voor gemeenten met 25% te verruimen en te vervroegen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de kosten voor gemeenten, in het jaar voorafgaand aan de daadwerkelijke herindeling. De herindelingsbijdrage wordt uitgekeerd over een periode van vijf jaar: de extra uitkering van 25% in het jaar voorafgaand aan de herindeling wordt evenredig aan de betrokken gemeenten uitgekeerd en het restantbedrag in de vier jaren daaropvolgend aan de nieuwe gemeente. Daarnaast is de bijdrage met ingang van 1 januari 2014 verruimd voor de situatie waarin een van de betrokken gemeenten wordt opgeheven en opgesplitst, waarbij delen van deze gemeente overgaan naar verschillende andere gemeenten. Het gaat daarbij om delen van gemeenten waarvoor sprake is van ten minste twee wijzigingen van de gemeentelijke indeling. Het gaat dus niet om grenscorrecties.

De verruiming houdt in dat het vaste bedrag van de maatstaf met 10% per betrokken gemeente (inclusief de op te splitsen gemeente) wordt verhoogd. De wijze van berekening van de herindelingsbijdrage is opgenomen in de Toelichting op de berekening van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Betrokken gemeenten worden door het ministerie van BZK via de circulaire geïnformeerd over de hoogte van de bijdrage en de manier waarop deze wordt uitgekeerd.

32

DEEL III – FUSIESPOOR

4.5 Communicatie Een essentieel en integraal onderdeel van een herindelingsproces is de communicatie. Het is aan te bevelen om deze vanaf het begin van het proces goed in te bedden in het project, er voldoende capaciteit voor beschikbaar te stellen en er gedurende het gehele traject voldoende aandacht aan te besteden. Hiervoor kan een werkgroep Communicatie ingericht worden, met daarin communicatieadviseurs en medewerkers uit de betrokken gemeenten. Van daaruit kan iemand aangewezen worden om als communicatieadviseur deel uit te maken van het projectbureau om zo de verbinding tussen wat er in het herindelingsproces gebeurt en het informeren van belanghebbenden te borgen. Er kan voor worden gekozen om – in verband met beschikbare capaciteit en specifieke expertise – hiervoor (deels) externe ondersteuning in te zetten. Communicatieplan Om richting en structuur te geven aan de communicatie in en rond de herindeling wordt doorgaans aan het begin van het herindelingsproces een communicatieplan opgesteld. Dit communicatieplan wordt, voorafgaand aan of vroeg in het herindelingsproces, opgesteld in samenwerking met de projectgroep en de projectleider, en vastgesteld door de stuurgroep.

Het communicatieplan gaat in ieder geval in op de volgende onderwerpen • • • • • •

Doelen en doelgroepen Uitgangspunten vanuit het plan van aanpak, de strategische visie e.d. Communicatiemiddelen en –boodschap Fasering, planning en timing van communicatie-uitingen en –activiteiten Organisatie van de communicatie Kosten voor uitvoering, uitingen en activiteiten

Het communicatieplan dient als basis voor de uitvoering van de communicatie gedurende het hele herindelingsproces, op specifieke momenten en over bepaalde onderwerpen. Projectcommunicatie: intern en extern De communicatie bij een gemeentelijke herindeling kent een interne en een externe component. De projectcommunicatie heeft de volgende primaire doelen, ongeacht de doelgroep: • Het op de hoogte brengen van procesmatige en eventueel inhoudelijke aspecten van de herindeling (informeren) • Het creëren van draagvlak voor de herindeling en het te doorlopen proces (overtuigen), om betrokkenen vervolgens mee te laten werken aan de bouw van een nieuwe gemeente (activeren). Om deze doelen te bereiken, zijn de juistheid en consistentie van informatie, en een positieve en constructieve toon belangrijk. Hierbij is het goed dat er een zekere balans bestaat tussen brengen (informatie verstrekken) en halen (informatie vragen). Interne communicatie De interne communicatie van het herindelingsproces is gericht op betrokkenen uit de staande organisaties: raadsleden, collegeleden, managers en medewerkers, en de projectorganisatie: klankbordgroep, stuurgroep, projectgroep, BGO, BOR en werkgroepen. De interne communicatie betreft informatie zowel vanuit de stuurgroep en de projectgroep als vanuit de werkgroepen.

Centrale spil is hierbij de communicatieadviseur, samen met de werkgroep Communicatie. Interne betrokkenen willen vooral geïnformeerd worden over de gevolgen van de herindeling voor hun plek en werkzaamheden en op welke manier zij een bijdrage kunnen of moeten leveren aan de bouw van een nieuwe gemeente. Thema’s die daarbij aan bod komen zijn de voortgang en de planning, de bemensing van de werkgroepen, de organisatiestructuur, de aanstelling van het management en de plaatsingsprocedure.

33

DEEL III – FUSIESPOOR

Mogelijke middelen voor interne communicatie in een herindelingsproces Voor de interne projectcommunicatie zijn er diverse middelen om betrokkenen te informeren en activeren: • Ontwikkelen van een merk voor de herindeling, met huisstijl, logo en promotiemateriaal • Inrichten van een intranet, specifiek gericht op de herindeling • Organiseren van medewerkerbijeenkomsten en werksessies, lokaal en gezamenlijk • Bijpraatsessies met managers • Agenderen tijdens management- of afdelingsoverleggen • Verspreiden van een interne nieuwsbrief of informatiemail • Aanwijzen en inrichten van een fysieke plek als informatie- en servicepunt met inloopmomenten.

Externe communicatie De externe communicatie bij een herindeling richt zich op de gemeenschap: inwoners, specifieke groepen inwoners (zoals verenigingen en comités), maatschappelijke organisaties en bedrijven. Maar ook mede- overheden en (contractueel) verbonden partijen willen op de hoogte blijven van de ontwikkelingen rond de herindeling. Belangrijke onderwerpen en momenten voor de externe communicatie zijn besluitvorming over of en met wie er heringedeeld gaat worden, de inspraakprocedure op het herindelingsontwerp, inwonersbijeenkomsten, de gemeentenaam, de huisvesting van de nieuwe gemeente en de herindelingsverkiezingen.

Mogelijke middelen voor externe communicatie in een herindelingsproces Ook voor de externe projectcommunicatie zijn er diverse middelen om betrokkenen te informeren en te activeren: • Lanceren van een ‘herindelingswebsite’ • Ontwikkelen van een huisstijl, met logo en promotiemateriaal voor de communicatie-uitingen over de herindeling • Rondsturen van nieuwsbrieven • Organiseren van inwonersbijeenkomsten in kernen en wijken en/of inloopbijeenkomsten op de gemeentehuizen. • Plaatsen van publicaties in lokale bladen.

4.6 Strategische visie Om een wenkend perspectief en ambitie voor de herindeling te bepalen kan, voorafgaand aan of bij de start van een herindelingsproces, een strategische visie voor de nieuwe gemeente worden geformuleerd, hoewel het aan de nieuwe gemeenteraad zal zijn deze definitief vast te stellen. Dit geeft aanknopingspunten voor het eindresultaat, de nieuwe gemeente, de weg ernaartoe en het te doorlopen herindelingsproces. Wat voor soort gemeente willen we zijn? Waarin onderscheiden wij ons als gemeente? Wat kunnen de inwoners van ons verwachten? Het gaat hierbij om de koers van de gemeente, haar profiel en de rolopvatting in relatie tot haar gemeenschap en grondgebied. Deze visie dient als een ‘kapstok’, waar alle bouwstenen aan kunnen worden opgehangen en aan zouden moeten bijdragen, en als ‘stip aan de horizon’, waar alle betrokkenen samen naartoe werken. Dit geldt met name voor de bouwstenen Dienstverlening en Organisatie. Documenten als het dienstverleningsconcept (paragraaf 5.1) en het besturingsconcept (paragraaf 6.1) bouwen direct voort op wat er in de strategische visie is bepaald en kennen veel raakvlakken en onderlinge afhankelijkheden (zie figuur 4.3). De manier waarop en met wie de visie tot stand komt, is aan de raden en colleges van de betrokken gemeenten om te bepalen en is afhankelijk van het ambitieniveau.

Het kan een uitgebreid proces worden om als gemeentebesturen voor het eerst samen op te trekken en eventueel de inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven te betrekken om de koers voor een vernieuwde gemeente uit te zetten. Ook kan het een minder omvangrijk proces zijn waarin enkele raadsleden en collegeleden samen met medewerkers een visie opstellen op basis van bestaand materiaal. Deze visie kan deel uitmaken van het herindelingsontwerp, in een hoofdstuk of als bijlage. De raad en het college van de nieuwe gemeente kunnen altijd een nieuwe of uitgebreidere strategische visie ontwikkelen.

34

DEEL III – FUSIESPOOR

Figuur 4.3 Samenhang tussen de documenten strategische visie, dienstverleningsconcept en besturingsconcept

Strategische visie

Dienstverlenings­ concept

Besturings­ concept

Bouwsteen Dienstverlening

Bouwsteen Organisatie

35

DEEL III – FUSIESPOOR

5. Dienstverlening De bouw van een nieuwe gemeente heeft gevolgen voor de dienstverlening aan inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Er moet bepaald worden welke producten en diensten er geleverd worden, op welke wijze dat gebeurt en hoe de gemeente met haar omgeving wil communiceren. De basis hiervoor wordt gevormd door het opstellen van een dienstverleningsconcept en het inrichten van de communicatiefunctie voor de nieuwe gemeente. Dit heeft veel raakvlakken en onderlinge afhankelijkheden met de bouwsteen Organisatie (zie figuur 4.3).

5.1 Dienstverleningsconcept Het op peil houden of verbeteren van de dienstverlening aan de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties is een belangrijke reden om te kiezen voor herindeling. De bouw van een nieuwe gemeente biedt kansen om de dienstverlening opnieuw in te richten en daarbij gebruik te maken van kwaliteiten van en ontwikkelingen bij de betrokken gemeenten. Vaak wordt de basis voor de dienstverlening in de nieuwe gemeente al gelegd in de strategische visie. De wijze waarop de dienstverlening in de nieuwe gemeente vorm krijgt, wordt weergegeven in een dienstverleningsconcept waarin wordt ingegaan op de toegang tot en de kwaliteit van de gemeentelijke producten en diensten. Hierbij valt te denken aan onderwerpen als digitalisering, fysieke contactpunten, openingstijden, service aan huis en vernieuwende werkwijzen. Ook kan het dienstverleningsconcept ingaan op participatie van inwoners en de wijze waarop kernenbeleid en wijkgericht werken vorm krijgen. In het dienstverleningsconcept worden ook de nodige personele capaciteit, de competenties van medewerkers, de ondersteunende systemen en de (investerings)kosten uitgewerkt. Het dienstverleningsconcept kan worden voorbereid in de aanloop naar de herindeling, maar zal vastgesteld moeten worden door de nieuwe gemeenteraad.

Voorbeeld inhoudsopgave dienstverleningsconcept • • • • • • • •

Landelijke en regionale ontwikkelingen Ambitie Doelstellingen Participatie en kernenbeleid Producten, diensten en kanalen Organisatie Processen en systemen Medewerkers en leiderschap.

5.2 Communicatie van de nieuwe gemeente Communicatie is een belangrijk instrument om inwoners te informeren over en te betrekken bij gemeentelijk beleid en uitvoering. Het kan dan ook wenselijk zijn om tijdens het proces de volgende voorbereidingen te treffen. Communicatiebeleid Vanaf de herindelingsdatum moet helder zijn hoe de nieuwe gemeente communiceert naar en met haar medewerkers, inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Het gemeentelijke communicatiebeleid beschrijft de kaders en de spelregels voor de onderwerpen waarover de gemeente informatie verstrekt en de wijze waarop en via welke kanalen dat gebeurt. Huisstijl en logo Voor communicatie vanaf de herindelingsdatum is een uniforme huisstijl nodig, waaronder een nieuw gemeentelogo. Eventueel kan ervoor gekozen worden om een tijdelijke huisstijl (bijvoorbeeld van de herindeling) te gebruiken. Dit kan nodig zijn als er nog geen definitieve naam is gekozen voor de nieuwe gemeente.

36

DEEL III – FUSIESPOOR

Website Vanaf de herindelingsdatum moet de nieuwe gemeente online vindbaar zijn. Het maken van een gebruiksvriendelijke en betrouwbare nieuwe website is makkelijker gezegd dan gedaan. De nieuwe huisstijl moet verwerkt zijn, de informatie van de voormalige gemeenten moet worden geïntegreerd, de website moet veilig zijn en het gewenste niveau van dienstverlening moet worden gerealiseerd. Dit maakt een nauwe afstemming van de bouwstenen Dienstverlening en Informatie en Automatisering (I&A) onmisbaar. Het is zaak om, zodra de naam van de nieuwe gemeente bekend is, de domeinnaam voor de nieuwe website te laten registreren. Ook kan het raadzaam zijn om alle mogelijke namen voor korte tijd te registreren, zodat de nieuwe gemeente met een betrouwbaar ogend websiteadres naar de inwoners kan communiceren. Gemeentewapen en –vlag De nieuwe gemeente kan een nieuw gemeentewapen of een nieuwe gemeentevlag wensen, dit is echter niet verplicht. De Hoge Raad van Adel adviseert gemeenten indien zij zelf met een ontwerp voor een wapen komen. Ook kan het ontwerp aan de Hoge Raad van Adel worden overgelaten. Nadat er overeenstemming is tussen de gemeente en de Hoge Raad van Adel, wordt het nieuwe gemeentewapen vastgesteld bij koninklijk besluit. De doorlooptijd voor een nieuw wapen is ongeveer zes tot acht maanden.

Een gemeentevlag kan door de gemeenteraad in nieuwe samenstelling worden vastgesteld. De Hoge Raad van Adel kan overheden hierbij adviseren. Zie www.hogeraadvanadel.nl voor meer informatie over de procedure.

37

DEEL III – FUSIESPOOR

6. Organisatie Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop de nieuwe gemeentelijke organisatie gestructureerd en ingericht kan worden. Dit gebeurt aan de hand van de onderstaande processtappen en resultaten. Figuur 6.1 De processtappen en resultaten voor de bouwsteen Organisatie

Besturingsconcept

Hoofdstructuur

Detailstructuur

Formatieplan

6.1 Besturingsconcept De eerste contouren voor de nieuwe gemeentelijke organisatie worden geschetst in een besturingsconcept (ook wel aangeduid als besturingsfilosofie). Dit document bevat de uitgangspunten voor de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen raad, college, managers en medewerkers. Waar de strategische visie ingaat op de ‘wat-vraag’, beantwoordt het besturingsconcept de ‘hoe-vraag’: hoe wordt de nieuwe organisatie bestuurd? Het besturingsconcept bevat uitgangspunten voor en afspraken over de wijze waarop de organisatie wordt ingericht en bestuurd. De uitgangspunten betreffen hoofdlijnen die tijdens het herindelingsproces en na de herindelingsdatum moeten worden vertaald naar onder meer de organisatiestructuur, het mandaatbesluit en het personeelsbeleid.

Mogelijk uit te werken vragen in een besturingsconcept: • • • • • • • •

Hoe verhouden ambtelijke managers zich tot het college? Is het management integraal verantwoordelijk of heeft iedere directeur de verantwoordelijkheid voor de eigen portefeuille? Wat is de gewenste ‘span of control’ van managers? Wat is het gewenste mandaat van managers en medewerkers? Hoe worden de ondersteunende taken (zoals personeel, I&A, financiën en communicatie) ingebed: in de lijn, in de staf of in een combinatie? Welke cultuur past bij de nieuwe organisatie? Hoe wil de gemeente bepaalde taken uitvoeren: zelf doen (beleggen in de eigen organisatie), laten doen (uitbesteden) of samen doen (samenwerking)? Als de gemeente ervoor kiest om taken zelf uit te voeren, worden die dan in een structuur belegd of uitgevoerd door middel van projectmatig, programmatisch of procesgericht werken?

6.2 Hoofdstructuur en detailstructuur De werkzaamheden die bijdragen aan de strategische visie van de gemeente, haar doelstellingen en haar wettelijk uit te voeren taken, dienen een plek te krijgen in de gemeentelijke organisatie. Dit vraagt om een bepaalde clustering en ordening waarvan de hoofdlijnen in een hoofdstructuur worden vastgelegd. Deze hoofdstructuur bouwt voort op de strategische visie, het dienstverleningsconcept en het besturingsconcept. De keuze voor een bepaalde organisatiestructuur is afhankelijk van de ambitie van de nieuwe gemeente en moet passen bij dan wel ondersteunend zijn aan haar opgaven en manier van werken. De hoofdstructuur beperkt zich doorgaans tot het eerste niveau organisatie-eenheden, onder de gemeentesecretaris of directie, hetzij sectoren, directies, domeinen, afdelingen of anderszins. De clustering en ordening van taken kan op diverse manieren plaatsvinden. Het dienstverleningsconcept kan randvoorwaarden bevatten voor een ordening in bijvoorbeeld primaire en secundaire processen, en front- en backoffices. Ook kan een onderscheid worden gemaakt tussen beleid en bedrijfsvoering, en tussen beleidsdomeinen onderling.

38

DEEL III – FUSIESPOOR

De detailstructuur (of fijnstructuur) omvat de clustering en ordening van taken binnen de in de hoofdstructuur benoemde organisatieonderdelen. Deze gedetailleerde uitwerking van de organisatiestructuur resulteert in een tweede en eventueel derde niveau organisatie-eenheden, hetzij afdelingen, teams of clusters. De detailstructuur moet het mogelijk maken om de benodigde personele capaciteit en functietypes, financiële middelen en ondersteunende faciliteiten te bepalen.

6.3 Formatieplan

Medewerkers betrekken bij de organisatie-inrichting De uitwerking van de structuur is een van de onderwerpen waar medewerkers geïnteresseerd in zullen zijn en belang bij hebben. Medewerkers willen en kunnen vanuit hun werkpraktijk een zinvolle bijdrage leveren aan het proces van clusteren en ordenen om tot een organisatiestructuur te komen. Zij weten wat er in hun werkgebied goed werkt en wat beter kan. Het is aan te bevelen om (een selectie van) managers en medewerkers te betrekken bij de uitwerking van de detailstructuur en het formatieplan. Dit kan door hen met voorstellen te laten komen, dan wel door de voorstellen van de projectgroep door hen te laten toetsen.

Nadat de detailstructuur is ontwikkeld, moet aan de uit te voeren taken personele capaciteit ofwel formatie worden gekoppeld. In het formatieplan wordt de totale benodigde formatie voor de nieuwe organisatie per taakgebied en organisatie-eenheid in kaart gebracht. Op welke termijn worden mogelijke efficiencyvoordelen op het gebied van bedrijfsvoering, beleid en management behaald en hoe verhouden deze voordelen zich tot mogelijke investeringen in nieuwe taken of specialisering? Een inventarisatie vooraf van de kaders uit de hoofd- en detailstructuur en van financiële kaders in een startnotitie of plan van aanpak, helpt om tot een passend formatieplan te komen. Het formatieplan beschrijft uiteindelijk een gewenste situatie; de daadwerkelijke formatie bij de start van de organisatie kan er als gevolg van de plaatsingsprocedure anders uitzien. Vanaf 1 januari 2020, de datum van inwerkingtreding van de (Aanpassingswet) Wnra, kwalificeert een overgang van personeel als gevolg van een gemeentelijke herindeling als een overgang van onderneming in de zin van afdeling 8 van titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. In verband daarmee is VIII (artikelen 57 en volgende) van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) aangepast aan de privaatrechtelijke rechtsverhouding die gemeenteambtenaren sindsdien hebben.

Dit betekent dat alle ambtenaren bij de herindeling hun arbeidsovereenkomst, inclusief arbeidsvoorwaarden, behouden. De rechten en plichten die voortvloeien uit de arbeidsovereenkomst gaan over op de nieuwe gemeente.

39

DEEL III – FUSIESPOOR

7. Personeel Medewerkers moeten een plek krijgen in de nieuwe organisatiestructuur die past bij ieders kwaliteiten, ervaring en ambities en die tegelijk bijdraagt aan de kwaliteit van de nieuwe organisatie en haar dienstverlening. Dit stelt eisen aan de benodigde resultaten en aan het proces dat leidt tot die resultaten. Figuur 7.1 Processtappen en resultaten voor de bouwsteen Personeel

Sociaal plan Vacature- en mobiliteitsbeleid Functieboek 1

Werving en selectie

Aanstelling management

Formatieplan Werving en selectie

Plaatsing medewerkers

7.1 Wettelijk kader voor personeel Op de rechtspositie van de burgemeester, de griffier en de gemeentesecretaris van een op te heffen gemeente is in paragraaf 3.7 van dit handboek ingegaan. Ten aanzien van de overige ambtenaren in dienst van een op te heffen gemeente bepaalt artikel 57 van de Wet arhi dat zij op de herindelingsdatum overgaan naar de nieuwe gemeente, met dezelfde rechtspositie als voor de herindelingsdatum. Vanaf 1 januari 2020 (de datum van inwerkingtreding van de Wnra) geldt een gemeentelijke herindeling als een overgang van onderneming in de zin van afdeling 8 van titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (artikelen 7:662 en volgende). Dit betekent dat alle ambtenaren bij de herindeling hun arbeidsovereenkomst, inclusief arbeidsvoorwaarden, moeten behouden. In de praktijk worden afspraken over de plaatsing van medewerkers in de nieuwe organisatie vastgelegd in een sociaal plan.

7.2 Sociaal plan Een sociaal plan of sociaal statuut is een overeenkomst tussen de werkgever (formeel de colleges) en werknemers – die daarin worden bijgestaan door de vakbonden – over de rechtspositionele gevolgen van de herindeling voor het personeel. Het plan beschrijft de rechten en de plichten van de medewerkers en werkgevers gedurende het herindelingsproces en de afspraken over de arbeidsvoorwaarden. Hierbij valt te denken aan garanties over salaris of functiebehoud, mobiliteit en reiskosten. Het sociaal plan moet gereed zijn voordat de procedure over de invulling van de nieuwe organisatie start. Hoe eerder het sociaal plan vastgesteld is, hoe sneller de gevolgen van de herindeling duidelijk zijn voor de medewerkers.

7.3 Vacature­en mobiliteitsbeleid Een actief vacature- en mobiliteitsbeleid zijn belangrijke instrumenten om vroeg in het proces te bevorderen dat zoveel mogelijk medewerkers een passende plek vinden in de nieuwe gemeente. Hierbij kan gedacht worden aan het instellen van een externe vacaturestop, het openstellen van de ‘interne arbeidsmarkt’ voor de herindelingspartners, het instellen van een ‘mobiliteitsbureau’ en het actief benaderen van medewerkers.

40

DEEL III – FUSIESPOOR

7.4 Functieboeken Het functieboek is een verzameling van alle functies in de nieuwe organisatie. Per functie worden de inhoud, het profiel, de formatie en de indicatieve inschaling beschreven. Hoe het functieboek en elke functiebeschrijving er precies uitziet, is afhankelijk van de functiebeschrijvingsmethodiek die wordt gekozen. De inschaling van de functies is afhankelijk van de te maken conversietabel, waarin alle functies zijn opgenomen met de bijbehorende inschaling. De conversietabel is onderwerp van gesprek in het BGO.

Onzekerheid en weerstand bij nieuwe functies De wijziging van functie kan voor medewerkers reden tot onzekerheid en weerstand zijn. Tijdige helderheid over het sociaal plan, goede communicatie en een zorgvuldige procedure zijn noodzakelijk om met deze emoties om te kunnen gaan. Belangrijk hierbij is het managen van verwachtingen van medewerkers: als het gaat om het proces (stappen, timing) en ook als het gaat om de inhoud (mogelijke uitkomsten, onderbouwing van gemaakte keuzes).

Vaak wordt er bij een herindeling voor gekozen om te werken met een ‘functieboek I’ en een ‘functieboek II’. Functieboek I bevat alle leidinggevende functies en sleutelfuncties. De invulling van deze functies geschiedt niet door een plaatsingsprocedure, maar door een werving- en selectieprocedure op basis van geschiktheid. In functieboek II zijn alle overige functies opgenomen; deze worden ingevuld op basis van een plaatsingsprocedure. De keuzes die hierin gemaakt worden, zijn afhankelijk van de ambities van de nieuwe gemeente, maar tegelijk het resultaat van het onderhandelingsproces met het BGO. De belangen van werkgever en werknemers kunnen immers verschillen als het gaat om kwaliteit ten opzichte van werkgelegenheid.

HR21 In opdracht van de VNG is een functiebeschrijvingsmethodiek voor gemeenten ontwikkeld. HR21 is naar eigen zeggen ‘een eigentijds HRM-concept voor alle (inter)gemeentelijke organisaties’. Het biedt een compleet bestand van generieke functiebeschrijvingen. Veel herindelende gemeenten maken van de gelegenheid gebruik om over te stappen naar HR21.

7.5 Aanstelling nieuw management Zoals vermeld is het gebruikelijk dat de leidinggevende functies en een aantal nader te definiëren sleutelfuncties door middel van een werving- en selectieprocedure worden ingevuld. Zo wordt geborgd dat op dit type functies in de nieuwe gemeente de gewenste kwaliteit aanwezig is. De stuurgroep stelt doorgaans de procedure en de uiteindelijk voorgenomen plaatsingen vast. De besluiten worden na de herindelingsdatum genomen door het college van de nieuwe gemeente. Hierbij geldt dat er vroeger of later in het proces geworven kan worden. Hoe vroeger, hoe meer zij betrokken kunnen worden bij de bouw en inrichting van de nieuwe organisatie. Tegelijkertijd is dan de kans aanwezig dat managers noodgedwongen meerdere petten op hebben.

7.6 Plaatsingsprocedure De overige functies worden via een plaatsingsprocedure ingevuld. Over deze plaatsingsprocedure worden meestal afspraken gemaakt, die worden vastgelegd in het sociaal plan. Veelal kunnen medewerkers hun voorkeur aangeven voor een functie in het functieboek en worden zij op basis van de afgesproken criteria geplaatst. Een belangrijk criterium is ‘mens volgt werk’, waarbij medewerkers zoveel mogelijk in een nieuwe functie terechtkomen die dicht bij de oude functie ligt qua profiel, taken en werkzaamheden.

41

Start van het nieuwe management Alphen aan den Rijn, Boskoop en Rijnwoude (Zuid-Holland) Bij de vorming van de nieuwe gemeente Alphen aan den Rijn is de beoogd secretaris al aan het begin van het laatste jaar voor de herindeling benoemd. Hij werd tevens benoemd als waarnemend secretaris van de ‘oude’ gemeente Alphen aan den Rijn, tot aan de herindelingsdatum. Hierdoor kreeg de beoogd secretaris een sleutelpositie in de bouw van de nieuwe gemeente. Hij was intensief betrokken bij de selectie van het nieuwe management. Zo werd tijdig een team van kwartiermakers voor de nieuwe organisatie gevormd.

DEEL III – FUSIESPOOR

De plaatsingsprocedure wordt vaak begeleid door een plaatsingscommissie, bestaande uit interne of externe leden, of een combinatie daarvan, ondersteund door een werkgroep Personeel of P&O. De plaatsingscommissie komt uiteindelijk met een voorstel waar de stuurgroep een voorgenomen besluit over neemt. Het college van de nieuwe gemeente besluit over de definitieve plaatsing van de medewerkers.