BZK handboek gemeentelijke herindeling
Tekst van het document
Handboek gemeentelijke herindeling Stappen, bouwstenen en kaders voor het herindelingsproces
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
Inhoudsopgave Voorwoord
4
1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
5 5 5 7 7 8
Een handboek voor het herindelingsproces Doel, totstandkoming en afbakening van het handboek Betekenis van gemeentelijke herindeling Gemeentelijke herindeling kent drie sporen De aanloop naar een gemeentelijke herindeling Leeswijzer
DEEL I – VERANDERSPOOR
11
2. 2.1 2.2
12 12 12
Herindelen is samen werken Herindeling is verandering Herindeling is mensenwerk
DEEL II – FORMELE SPOOR
15
3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
16 16 16 19 19 21 21 22 23
Spoorboekje formele proces Wettelijk kader Voorbereiding door gemeenten Toezicht en zienswijze door provincie Besluitvorming regering en parlement Vaststelling gemeentegrenzen en gemeentenaam Verkiezingen nieuwe gemeenteraad Consequenties voor functionarissen Start nieuwe gemeente
DEEL III – FUSIESPOOR
25
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
De start van het fusiespoor Fuseren is bouwen Aanpak Projectorganisatie Projectkosten Communicatie Strategische visie
26 26 28 29 32 33 34
5. 5.1 5.2
Dienstverlening Dienstverleningsconcept Communicatie van de nieuwe gemeente
36 36 36
6. 6.1 6.2 6.3
Organisatie Besturingsconcept Hoofdstructuur en detailstructuur Formatieplan
38 38 38 39
2
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7
Personeel Wettelijk kader voor personeel Sociaal plan Vacatureen mobiliteitsbeleid Functieboeken Aanstelling nieuw management Plaatsingsprocedure Arbeidsvoorwaarden
40 40 40 40 41 41 41 42
8. 8.1 8.2 8.3 8.4
Financiën Herindelingsscan Begroting en jaarrekening Belastingen en tarieven Planning en control
43 43 43 44 44
9. 9.1 9.2 9.3
Harmonisatie Wettelijk kader voor harmonisatie Harmonisatie in de praktijk Harmonisatieproces
45 45 46 46
10. 10.1 10.2
Huisvesting Huisvesting van de nieuwe gemeente Facilitaire zaken
48 48 49
11. 11.1 11.2
Informatie en Automatisering ICT Documentaire informatievoorziening
50 50 51
BIJLAGEN
52
Bijlage I – Beleidskader gemeentelijke herindeling
53
Bijlage II – Cases, begeleidingscommissie en expertteam (totstandkoming eerste versie van het handboek in 2014)
62
Colofon
63
3
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
Voorwoord Elke herindeling is uniek. Het samengaan van een grote en een kleine gemeente heeft bijvoorbeeld een heel andere dynamiek en andere aandachtspunten dan de samenvoeging van drie gemeenten die ongeveer even groot zijn. Ook de voorgeschiedenis, de ligging in het land, de rolinvulling van de provincie en het aantal kernen spelen een rol. Ook voor de betrokkenen is het een uniek traject: het is vaak de eerste keer dat hun gemeente heringedeeld wordt. Dit maakt dat dit ‘verandertraject’ vaak wordt vergeleken met een ontdekkingsreis: leuk en spannend, maar ook complex. Een goede voorbereiding is dan cruciaal. Los van het feit dat elke lokale situatie uniek is en gemeenten veel ruimte hebben om processen zelf vorm te geven, zijn er toch enkele zaken die wel voor elke gemeente gelijk zijn of op zijn minst op elkaar lijken. Er zijn dus genoeg goede voorbeelden, die een gemeente ter hand kan nemen. Kortom, wat moet wanneer en op welke wijze gebeuren om de herindeling te realiseren en welke wettelijke voorschriften komen daarbij kijken? Wat zijn de aandachtspunten voor de herinrichting van de organisaties? Dit handboek gemeentelijke herindeling bevat antwoorden op deze vragen. Het is geen blauwdruk maar reikt wel bouwstenen aan, waar gemeenten direct mee aan de slag kunnen. De eerste versie van dit handboek dateert van 2014. In 2020 is het handboek geactualiseerd.
Het handboek is in lijn gebracht met de uitgangspunten uit het Beleidskader gemeentelijke herindelingen (2018) en met de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (2020). Belangrijk bij een herindeling is het draagvlak: onder de inwoners en binnen de lokale politiek. De maatschappelijke opgave staat voorop, samen met de dienstverlening aan inwoners. Dat neemt niet weg dat ik gemeenten, waar nodig, de juiste ondersteuning wil bieden bij het herindelingsproces. Dit handboek is daarvoor een belangrijke bouwsteen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
drs. K.H. Ollongren
4
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
1. Een handboek voor het herindelingsproces Een gemeentelijke herindeling kan complex zijn. Vaak maken betrokkenen dit slechts één of enkele keren van dichtbij mee. Dit handboek is bedoeld om diegenen die betrokken zijn bij een herindeling overzicht en inzicht te bieden. Dit inleidende hoofdstuk gaat in op het doel van het handboek en beschrijft wat een gemeentelijke herindeling is en welk proces daaraan vooraf gaat. Ook bevat dit hoofdstuk een leeswijzer voor de rest van dit handboek.
1.1
Doel, totstandkoming en afbakening van het handboek
Dit handboek beschrijft het proces van een gemeentelijke herindeling en geeft handvatten voor de uitvoering daarvan. Het spitst zich toe op gemeentelijke herindelingen die door gemeenten zelf zijn geïnitieerd, ook wel ‘herindeling van onderop’ genoemd. Uit het beleidskader gemeentelijke herindelingen blijkt dat dit type herindelingen de voorkeur geniet. Draagvlak is een belangrijk criterium waaraan het voornemen van gemeenten wordt getoetst. Het doel van dit handboek is om gemeenten te ondersteunen bij de praktische uitvoering van een gemeentelijke herindeling: wat moet wanneer en op welke manier gebeuren om de herindeling te realiseren? Het handboek is daarmee een naslagwerk voor raadsleden, burgemeesters en wethouders (collegeleden), managers en medewerkers van gemeenten en betrokkenen vanuit de provincie. Het handboek kan ook interessant zijn voor inwoners, adviseurs, bedrijven en maatschappelijke organisaties die meer willen weten over het herindelingsproces. Totstandkoming van dit handboek Dit handboek wordt periodiek geactualiseerd. In de laatste update (najaar 2020) is bijvoorbeeld het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 (behandeld in 2019) verwerkt evenals de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) die op 1 januari 2020 in werking is getreden.
Ook zijn een aantal praktijkervaringen van gemeenten ververst, zodat nieuwe gemeenten die met een herindeling aan de slag gaan met actuele contactpersonen kunnen spreken. Herindeling is anders dan samenwerking Hoewel gemeentelijke herindeling en intergemeentelijke samenwerking (bijvoorbeeld een ambtelijke fusie) beide als middel worden ingezet om de bestuurskracht te versterken, verschillen zij sterk van elkaar. Het belangrijkste onderscheid is dat bij een herindeling de betrokken gemeenten worden opgeheven en daar een nieuwe gemeente voor in de plaats komt, terwijl gemeenten bij samenwerking autonoom blijven bestaan en slechts een selectie van vooraf bepaalde taken gezamenlijk uitvoeren. Herindeling betekent dat er in beginsel een volledig nieuwe gemeente wordt ingesteld, waarvoor raadsverkiezingen worden georganiseerd en een nieuw college van burgemeester en wethouders (B&W) voor wordt gevormd.1 Beleid en regelgeving van de oude gemeenten worden geharmoniseerd. De provincie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben een belangrijke rol in het begeleiden en beoordelen van het herindelingsadvies. Definitieve besluitvorming vindt plaats in de Tweede en in de Eerste Kamer.
1.2 Betekenis van gemeentelijke herindeling Wettelijke kaders Artikel 123 van de Grondwet bepaalt dat het opheffen en instellen van gemeenten bij wet wordt geregeld. Dit betekent dat elke gemeentelijke herindeling in een wet moet worden vastgesteld door de wetgever (regering en Tweede en Eerste Kamer). De Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) schrijft voor hoe de betrokken gemeente- en provinciebesturen en de minister van BZK de voorbereiding van een herindelingswet ter hand kunnen nemen, welke procedureregels daarop van toepassing zijn en welke regels gelden voor de overgang naar de nieuwe gemeente. Verder hanteert het kabinet een Beleidskader gemeentelijke herindeling (hierna: Beleidskader) met daarin onder meer criteria op basis waarvan de minister van BZK een herindelingsadvies beoordeelt. Dit Beleidskader is als bijlage 1 in deze publicatie opgenomen. Wanneer is er sprake van herindeling? De meest voorkomende wijze van gemeentelijke herindeling is samenvoeging: twee of meer gemeenten worden opgeheven waarbij er tegelijkertijd één nieuwe gemeente wordt ingesteld. Naast deze reguliere vorm van samenvoeging bestaat ook een lichte variant van samenvoeging. Hierbij wordt één van de betrokken gemeenten niet opgeheven 1 Uitzondering hierop vormt de mogelijkheid van de lichte samenvoeging, waarbij één van de betrokken gemeenten niet wordt opgeheven.
5
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
en worden de andere betrokken gemeenten geïntegreerd met de niet opgeheven gemeente. Het kan ook voorkomen dat een gemeente wordt opgeheven en het grondgebied wordt verdeeld over meerdere (bestaande of nieuw te vormen) gemeenten. Een dergelijke ‘splitsing’ van een gemeente is in feite een opheffing in combinatie met meerdere samenvoegingen (of grenswijzigingen). De Wet arhi geeft de kaders voor het opheffen en instellen van gemeenten en het wijzigen van de grenzen tussen gemeenten. De Wet arhi spreekt niet over gemeentelijke herindeling, maar over een ‘wijziging van de gemeentelijke indeling’. Daaronder wordt verstaan ‘instelling en opheffing van gemeenten’ en ‘wijziging van gemeentegrenzen die naar verwachting het inwonertal van tenminste een van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen’ (art. 1 lid 1 onder b Wet arhi). In de praktijk wordt gemeentelijke herindeling ook wel aangeduid als ‘fusie’ van gemeenten. Waar in dit handboek de term ‘fusie’ wordt gehanteerd is dat als aanduiding van de feitelijke samenvoeging van ambtelijke organisaties. Naast ‘wijziging van de gemeentelijke indeling’ kent de Wet arhi ook de figuur van de ‘grenscorrectie’. Daaronder wordt verstaan ‘wijziging van een gemeentegrens die naar verwachting het inwonertal van geen van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen’ (art. 1 lid 1 onder d Wet arhi).
Een grenscorrectie kan plaatsvinden bij gelijkluidende raadsbesluiten, bij besluit van provinciale staten, bij algemene maatregel van bestuur of bij wet (art. 3 lid 2 Wet arhi). Indien een grenscorrectie gepaard gaat met een wijziging van de provinciegrens, kan deze worden geeffectueerd door gelijkluidende besluiten van provinciale staten van de betrokken provincies, een algemene maatregel van bestuur of bij wet (art. 3 lid 3 Wet arhi). Een grenscorrectie op initiatief van gemeenten komt tot stand via gelijkluidende besluiten van de raden van de betrokken gemeenten. Een grenscorrectie kan plaatsvinden in combinatie met een gemeentelijke samenvoeging. In dat geval wordt de grenscorrectie opgenomen in de herindelingswet. Een grenscorrectie is niet vergelijkbaar met een herindeling, er is geen sprake van het opheffen van gemeenten en het instellen van een nieuwe gemeente. Dit maakt een grenscorrectie een minder ingrijpend proces dan een herindeling. De Wet arhi biedt ook de mogelijkheid van de overgang van (een deel van) een gemeente naar een gemeente die niet werd opgeheven. Dit wordt in de praktijk een lichte samenvoeging (voorheen ook wel toevoeging) genoemd. Kenmerkend voor een lichte samenvoeging is dat de ‘ontvangende’ gemeente niet wordt belast met de gevolgen van opheffing.
De burgemeester, gemeentesecretaris, griffier en ambtelijke organisatie van de ontvangende gemeente blijven in functie en er is geen sprake van preventief financieel toezicht. Voor een lichte samenvoeging gelden aanvullende criteria die zijn vastgelegd in het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Provinciegrensoverschrijdende herindeling Tot slot biedt de Wet arhi ook de mogelijkheid van een provinciegrensoverschrijdende herindeling (of grenscorrectie), waarbij ook de provinciegrenzen wijzigen. De betrokkenheid van provincies en de te volgen procedure bij een gemeentelijke herindeling die gepaard gaat met een provinciale grenscorrectie zijn geregeld in de artikelen 3 en 9 van de Wet arhi. Een voorbeeld van een dergelijke herindeling is de samenvoeging van de gemeenten Leerdam, Vianen en Zederik tot de gemeente Vijfheerenlanden per 1 januari 2019. Het herindelingsproces van de gemeente Vijfheerenlanden is in 2020 geëvalueerd.2 Het herindelingsproces had een uniek karakter, omdat de gemeentelijke herindeling gepaard moest gaan met een wijziging van de provinciegrens en met aanpassingen van een aantal wettelijk verplichte gemeenschappelijke regelingen (veiligheidsregio, GGD en omgevingsdienst). Dat laatste omdat de wetgeving rondom die wettelijk verplichte gemeenschappelijke regelingen uitgaat van een indeling die de provinciegrenzen respecteert.
De evaluatie toont aan dat een provinciegrensoverschrijdende herindeling een complex proces is en doet daarbij een aantal aanbevelingen, die gaan over de aanwezigheid van de juiste voorwaarden voor een kwalitatief goed proces, regievoering bij complexe vraagstukken en constructieve interbestuurlijke samenwerking door het doel of de opgave centraal te stellen. De evaluatie maakt in ieder geval duidelijk dat het belangrijk is te investeren in een goede voorbereiding vooraf, een goede verkenning en inventarisatie zowel op de inhoud als het proces, vanwege de complexiteit van een provinciegrensoverschrijdende herindeling. Verder maakt de evaluatie inzichtelijk dat de gevolgen van een 2 Partners & Pröpper (2020), Procesevaluatie herindeling Vijfheerenlanden.
6
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
provinciegrensoverschrijdende herindeling voor wettelijke samenwerkingsverbanden groot zijn en dat het daarom van belang is dat de consequenties die een gemeentelijke herindeling heeft voor wettelijke samenwerkingsverbanden worden meegewogen. Omdat provinciegrensoverschrijdende herindelingen echter niet vaak voorkomen, wordt hier verder in dit handboek niet op ingegaan. Wanneer een dergelijke herindeling in beeld komt kan men voor specifieke kennis of vragen over provinciegrensoverschrijdende herindelingen contact opnemen met het ministerie van BZK. Initiatief Het initiatief voor een herindeling of een grenscorrectie kan worden genomen door gemeenten, door de provincie of door het Rijk (de minister van BZK). De Wet arhi schrijft daarvoor verschillende procedures voor. Dit handboek beperkt zich primair tot de ‘herindeling van onderop’: herindeling op initiatief van de gemeenten zelf, zoals beschreven in artikel 5 van de Wet ahri.
1.3 Gemeentelijke herindeling kent drie sporen Om recht te doen aan de uniciteit en de complexiteit van het herindelingsproces, worden in dit handboek drie sporen onderscheiden. Deze drie sporen vormen de basis voor de indeling van dit handboek. I.
Veranderspoor: de impact van de herindeling op personen en hun betrokkenheid, houding, gedrag, emoties en onderlinge verhoudingen in het herindelingsproces. Het risico van een herindeling is dat men zich primair richt op structuren, plannen en resultaten, en vergeet dat een herindeling als veranderproces uiteindelijk mensenwerk is.
II. Formele spoor: de procedurele stappen die volgen uit de Wet arhi en andere (wettelijke) kaders. Het formele spoor start met het vaststellen van een herindelingsontwerp door de betrokken gemeenteraden en het verzenden hiervan naar gedeputeerde staten. Deze eerste formele stap vormt de basis voor definitieve besluitvorming over de gekozen richting. III. Fusiespoor: de samenvoeging van de organisaties en de bouw van een nieuwe gemeente. Waar het wettelijke proces vrij formeel en volgens een vast stramien verloopt, is een groot deel van het fusiespoor door gemeenten zelf in te vullen, bijvoorbeeld wat betreft de projectorganisatie en de betrokkenheid van de omgeving (inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven). De ambitie voor de nieuwe gemeente is hierbij leidend.
1.4 De aanloop naar een gemeentelijke herindeling De besluitvorming over een herindeling ‘van onderop’ start formeel met het vaststellen van een herindelingsontwerp door de raden van de betrokken gemeenten. Daar gaat een verkennend proces aan vooraf waar de Wet arhi geen voorschriften voor bevat. Gemeenten zijn vrij in de manier waarop zij hier invulling aan geven. In de praktijk komen bij de meeste herindelingen in het voortraject de onderstaande elementen naar voren. Maatschappelijke en bestuurlijke omgeving Bij de verkenning van een gemeentelijke herindeling dient uiteraard aandacht uit te gaan naar de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties binnen de betreffende gemeenten en naar omliggende gemeenten, provincies en samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het zowel om het peilen en creëren van draagvlak als om het leveren van een bijdrage aan de bouw van een nieuwe gemeente.
7
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
Principebesluit Aan het opstellen van een herindelingsontwerp gaat vaak een ‘principebesluit’ (of ‘intentiebesluit’) van de betrokken gemeenteraden vooraf. Met dit besluit wordt een voornemen tot herindeling uitgesproken en wordt aan de colleges van B&W opdracht gegeven om een herindelingsontwerp op te stellen. Het principebesluit is een (bij voorkeur gelijkluidend) besluit van de betrokken gemeenteraden dat vier elementen bevat: • dat de gemeente tot herindeling wil overgaan • in welke samenstelling (met wie) de gemeente wil herindelen • wanneer de beoogde datum van herindeling is • hoe de gemeente de herindelingsprocedure wil inrichten. Het is geen verplichting om een principebesluit te nemen. In de praktijk wordt het besluit genomen om de colleges van B&W een opdracht te geven om de herindelingsprocedure te starten en om de afronding van de verkennende voorfase te markeren. Aan een principebesluit gaat vaak een dynamisch proces vooraf, dat kan worden onderscheiden in een binnengemeentelijk en een intergemeentelijk proces. Binnengemeentelijk Binnengemeentelijk is er het samenspel tussen de raad en het college van B&W, zoals dat op veel onderwerpen plaatsvindt. Het initiatief om het onderwerp herindeling ‘op tafel’ te leggen kan binnen een gemeente zowel door de raad als door het college worden genomen.
De raad kan het college opdracht geven om in kaart te brengen wat de mogelijkheden zijn op het gebied van (samenwerking en) herindeling. Dit kan ook plaatsvinden op initiatief van het college, dat het voornemen tot herindeling aan de raad voorlegt. Soms worden gemeenten door provincies aangespoord om zich te buigen en uit te spreken over hun bestuurlijke toekomst. Intergemeentelijk Om tot inzicht in de mogelijke en gewenste herindelingspartners te komen, doorlopen de betrokken raads- en collegeleden een fase van verkenning van mogelijke herindelingspartners. Dit kan onder meer vorm krijgen door overleggen tussen afgevaardigde collegeleden van de betrokken gemeenten of door bestuursconferenties met de gezamenlijke colleges en/of raden. Ter ondersteuning van de besluitvorming kunnen gemeenten onderzoek (laten) doen naar verschillende scenario’s voor samenwerking of herindeling. Dit verkennende intergemeentelijke contact kan gezien worden als de start van het veranderproces. Hier wordt de ambitie bepaald, worden relaties gelegd en wordt vertrouwen gebouwd, wat de basis vormt voor het uiteindelijke herindelingsproces.
1.5 Leeswijzer Delen en hoofdstukken Dit handboek kent drie delen, die corresponderen met de drie onderscheiden sporen. Deel I beschrijft het veranderspoor: • Hoofdstuk 2 gaat in op de herindeling als veranderproces. Niet alleen voor organisaties, maar juist ook voor mensen. Deel II beschrijft het formele spoor: • Hoofdstuk 3 beschrijft de procedure en de stappen die voortvloeien uit de Wet arhi en andere (wettelijke) kaders. Er wordt ingegaan op de voorbereidingen die gemeenten moeten treffen, het wetgevingstraject en de overgang naar de nieuwe gemeente. Deel III beschrijft het fusiespoor en bestaat uit meerdere hoofdstukken: • Hoofdstuk 4 schetst de contouren van de bouwstenen en de voorbereidende werkzaamheden die moeten leiden tot de organisatorische samenvoeging van de betrokken gemeenten tot de nieuwe gemeente. • De hoofdstukken 5 tot en met 11 behandelen de afzonderlijke bouwstenen ‘dienstverlening’, ‘organisatie’, ‘personeel’, ‘financiën’, ‘harmonisatie’, ‘huisvesting’ en ‘informatie en automatisering’.
8
HANDBOEK GEMEENTELIJKE HERINDELING
Kaders, figuren en hun kleuren en iconen De drie sporen in dit handboek hebben elk een eigen kleur: • groen voor het veranderspoor • rood voor het formele spoor • blauw voor het fusiespoor. In de hoofdstukken wordt gebruik gemaakt van figuren en kaders, waarvan de kleuren corresponderen met de in dit handboek onderscheiden sporen. De figuren worden gebruikt om bepaalde processen te illustreren en de kaders worden ingezet om bepaalde onderwerpen uit te lichten. De kleur van een figuur of kader illustreert welk spoor van het herindelingsproces daar van toepassing is. De kaders lichten bepaalde onderwerpen uit. Het kan daarbij gaan om een wettelijke verplichting. Maar kaders kunnen ook aanbevelingen geven die niet uit de wet volgen. Het gaat daarbij om tips, die volgen uit de praktijk. In weer andere gevallen geven de kaders een praktijkvoorbeeld ter illustratie. Om de functie van een kader toe te lichten wordt gebruikt gemaakt van iconen:
voor een wettelijke verplichting
voor een aanbeveling of tip
voor een praktijkvoorbeeld.
9
Figuur 1.1 Totaaloverzicht herindelingsproces
Gemeente | Provincie | Minister
G
G
P
G
P
P
M
M
M
M
M
M
M
G P
P
Preventief financieel toezicht
Herindelingsadvies
Zienswijze provincie
Herindelingsadvies zienswijze naar minister
Toetsing aan beleidskader
Voorstel herindelingswet
Besluit ministerraad
Advies raad van State
Behandeling in Tweede Kamer
Behandeling in Eerste Kamer
Publicatie Staatsblad
Herindelingsverkiezingen
Grensbeschrijving
Jaar 1
Jaar 2
Jaar 3
VERANDERSPOOR samen werken aan een nieuwe gemeente Ambitie
Overgang
Ter inzage legging
Principebesluit
Belangen
Vertrouwen
Relatie
Draagvlak Leiderschap
Emotie
Jaar 4
Ontwikkeling
Energie
FUSIESPOOR samenvoeging van gemeentelijke organisaties Voorbereiding
Ontwerp
Implementatie
Plan van aanpak Projectorganisatie Communicatie
Organisatie besturing, structuur en formatie Personeel sociaal statuut, functieboek en plaatsingsprocedure Financiën begroting , jaarrekening en belastingen Harmonisatie van beleid en regelgeving Huisvesting werklocatie en faciliteiten Informatie en automatisering ICT en DIV
10
Doorontwikkeling
Dienstverlening producten, diensten en communicatie Strategische visie
Verkenning
G
Wetgeving
Herindelingsontwerp
Voorbereiding
Start nieuwe gemeente
FORMEEL SPOOR interbestuurlijke voorbereiding en besluitvorming
DEEL I – VERANDERSPOOR
DEEL I
Veranderspoor
Dit deel van het handboek gaat in op de herindeling als veranderproces. Niet alleen voor organisaties, maar juist ook voor mensen.
11
DEEL I – VERANDERSPOOR
2. Herindelen is samen werken Een gemeentelijke herindeling is meer dan alleen een optelsom van te volgen procedures, te leveren resultaten en te nemen besluiten. Een herindeling is een verandering voor mensen: inwoners, raadsleden, burgemeesters, wethouders, managers en medewerkers. Dit hoofdstuk gaat in op het herindelingsproces als veranderproces. Enerzijds beschrijft dit hoofdstuk de gevolgen van de herindeling voor mensen (paragraaf 2.1) en anderzijds de bijdrage die mensen kunnen leveren aan de veranderopgave (paragraaf 2.2).
2.1 Herindeling is verandering Een herindeling betekent het opheffen van één of meerdere gemeenten en het instellen van één of meerdere nieuwe gemeenten, waarbij ook de ambtelijke organisaties worden samengevoegd. Dit heeft gevolgen voor de inwoners van de gemeenten en voor de mensen die in de gemeentelijke organisaties werkzaam zijn. Verandering voor inwoners Een gemeentelijke herindeling betekent voor inwoners dat hun gemeente wordt opgeheven en er een nieuwe voor in de plaats komt. Dit brengt onder meer mee dat de omvang en grenzen van hun gemeente veranderen en dat andere regelgeving kan gaan gelden. Een punt van zorg kan zijn dat het bestuur van een grotere gemeente meer op afstand van de burger komt te staan. De beslissingen hierover worden genomen door de nieuwe raad en het nieuwe college van B&W. De oude raden en colleges kunnen besluiten voorbereiden, maar niet nemen. Het is van belang om tijdig transparant en duidelijk te zijn richting inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties over onderwerpen die hen direct aangaan, zoals belastingen, subsidies en loketfuncties. Dit kan bijvoorbeeld via een website, een nieuwsbrief of inloopbijeenkomsten (waarover meer in paragraaf 4.5).
Verandering voor de bestuurlijke omgeving Een herindeling heeft ook gevolgen voor de bestuurlijke omgeving, waaronder buur- en regiogemeenten, provincie, waterschappen en lokale en regionale maatschappelijke organisaties. De verhoudingen tussen deze partijen veranderen, maar ook de samenstelling van eventuele intergemeentelijke, interbestuurlijke en publiek-private samenwerkingsverbanden. De op te heffen gemeenten worden in een samenwerkingsverband vervangen door de nieuwe gemeente (rechtsopvolger), tenzij een samenwerkingsverband alleen bestond uit de gemeenten die samengevoegd worden, dan vervalt het verband van rechtswege (art. 41 Wet arhi). Hier dienen met name de betreffende raads- en collegeleden in het herindelingsproces oog voor te hebben. Verandering voor mensen binnen de gemeentelijke organisaties Een herindeling betekent voor de mensen die binnen de gemeentelijke organisaties werken afscheid nemen van de oude situatie en wennen aan een nieuwe situatie. Voor raadsleden, burgemeesters, wethouders, griffiers en secretarissen betekent dit dat zij uit hun functie ontheven worden en dat het niet zeker is of zij in de nieuwe gemeente in dezelfde functie terugkomen. Het betekent vaak een andere locatie van het gemeentehuis, een andere werkplek, nieuwe collega’s en misschien een andere functie en/of een andere manier van werken.
Dit kan zowel op politiek, bestuurlijk als ambtelijk niveau onzekerheid en weerstand oproepen. Tegelijk kan een herindeling een uitdaging zijn die benut kan worden voor persoonlijke en professionele ontwikkeling.
2.2 Herindeling is mensenwerk Een gemeentelijke herindeling vraagt om samenwerking tussen organisaties en tussen mensen. De verandering die een herindeling teweegbrengt wordt niet alleen gevoeld maar ook gedragen door de betrokken bestuurders, managers en medewerkers. Dat kan gepaard gaan met veel energie en enthousiasme, maar er kunnen zich evengoed weerstanden, spanningen en conflicten voordoen. Deze menselijke (en dus niet altijd rationele) aspecten van een herindeling zijn niet altijd zichtbaar, te voorspellen of te sturen, maar spelen wel een grote rol in het veranderproces. Het is de kunst om hierop te anticiperen en in te spelen, waarbij het helpt als betrokkenen zich bewust zijn van de urgentie en
12
DEEL I – VERANDERSPOOR
de noodzaak van de verandering, een wenkend perspectief hebben, vertrouwen hebben in het proces en er een bijdrage aan kunnen leveren. Een herindeling is van iedereen en daarmee van niemand Een gemeentelijke herindeling kent een veelheid aan betrokkenen. Het formele spoor van een herindeling is een interbestuurlijke aangelegenheid, met een rol voor de provincie, toetsing en voorbereiding van wetgeving door de minister van BZK en besluitvorming door de regering en het parlement. Binnen de gemeenten zijn raads- en collegeleden, managers, medewerkers, inwoners, bedrijven en organisaties betrokken. Deze betrokkenen kunnen onderling ook sterk van elkaar verschillen in hoe ze de herindeling ervaren. Door de veelheid en verscheidenheid aan actoren kent een herindelingsproces niet één eigenaar. Er is niet één kapitein op het schip die de koers bepaalt en het proces aanstuurt. Sterker nog: de belangrijkste besluiten die betrekking hebben op de nieuwe gemeente worden pas genomen door het nieuwe college en de nieuwe raad. De bestaande gemeenten kunnen slechts besluitvorming voorbereiden en voornemens formuleren. Het uiteindelijke besluit over het al dan niet doorgaan van de herindeling is ook niet aan de gemeenten zelf, maar wordt genomen door de wetgever (regering en Tweede en Eerste Kamer).
Toch zijn de betrokken gemeenten en hun raden, colleges en ambtelijke organisaties verantwoordelijk voor een goede voorbereiding en uitvoering van de herindeling, wat vraagt om een zorgvuldige procedure, met een passende aanpak en goede onderlinge samenwerking. Waar dat noodzakelijk is kunnen gedeputeerde staten van de provincie een rol hebben in het bevorderen van deze voorbereiding en samenwerking (artikel 79, tweede lid Wet arhi). Betrokkenheid van inwoners In veel gevallen willen inwoners niet alleen goed geïnformeerd worden, maar willen ze ook actief betrokken worden bij het herindelingsproces. Voor een betekenisvolle participatie is het van belang om aan te sluiten bij de belevingswereld van de inwoners. Inwoners, maar ook bedrijven en maatschappelijke organisaties, kunnen worden betrokken bij de visievorming, de naamgeving van de nieuwe gemeente of input leveren voor het dienstverleningsconcept. Als het gaat om betrokkenheid in de nieuwe gemeente, na de herindelingsdatum, zijn het ontwikkelen van kernenbeleid of het instellen van dorpsraden veelgebruikte methoden. Ook kan gedacht worden aan vormen van burgerparticipatie. Gemeenten zijn vrij in de manier waarop zij hier vorm aan geven (zie paragraaf 3.2). Ambitie als wenkend perspectief Als het besluit om te herindelen eenmaal is genomen, hebben alle betrokkenen de opgave om samen te werken aan een nieuwe gemeente.
Dan helpt het als er een gezamenlijke ambitie is die als wenkend perspectief kan dienen voor betrokkenen en richting geeft bij het vormen van de nieuwe gemeente. Een herindeling is geen doel op zich, maar een middel om zaken als bestuurskrachtversterking, toekomstbestendigheid en financiële gezondheid van de gemeente te bereiken. Belangrijk bij de veranderopgave van een herindeling is om steeds de ambitie en de onderliggende doelen voor ogen te houden, en alle activiteiten en resultaten daaraan te laten bijdragen.
Verandering en samenwerking vragen om vertrouwen Voor de leden van de stuurgroep en de projectgroep (zie paragraaf 4.3) is een herindelingsproces een intensieve periode met veel contactmomenten om tot gezamenlijke besluitvorming te komen. Goede relaties en onderling vertrouwen zijn hiervoor essentieel. Vertrouwen is er niet zomaar, maar groeit gedurende het proces. Het wordt gebouwd en onderhouden door zelfbewustzijn en betrouwbaarheid in houding en gedrag, transparantie over belangrijke informatie en oprechte interesse in en begrip voor de positie en belangen van de ander. Mijlpalen als het nemen van een lastig besluit, het oplossen van een conflict, het wegnemen van spanning en het vieren van een succes voeden het vertrouwen in elkaar en in het gezamenlijke proces.
Meerdere betrokkenen, verschillende belangen De verschillende actoren die samenwerken aan de nieuwe gemeente kunnen uiteenlopende (maatschappelijke, professionele en persoonlijke) belangen hebben, wat kan leiden tot spanningen en zelfs conflicten. De tijd en energie die bestuurders en managers in de herindeling steken, kunnen op gespannen voet staan met de verantwoordelijkheid voor hun eigen (op te heffen) gemeentelijke organisatie. Ook kunnen verrassingen, zoals de start van een groot project bij een van de gemeenten, afbreuk doen aan de onderlinge verhoudingen en de samenwerking.
13
DEEL I – VERANDERSPOOR
Voor een goede en constructieve samenwerking in een herindelingsproces is het de kunst om de verschillende belangen en opvattingen niet ‘plat te slaan’ tot standpunten om vervolgens lijnrecht tegenover elkaar te (blijven) staan, maar deze juist bespreekbaar te maken en te respecteren. Geen onderhandelingsspel over het halen en brengen van losse stukjes, maar een betekenisvol proces om ‘de taart groter te maken’. Herindelen is een kwestie van het gezamenlijke belang zo groot mogelijk maken zodat iedere herindelingspartner er links- of rechtsom baat bij heeft. Gedeeld leiderschap Gezien de veelheid en verscheidenheid aan betrokkenen binnen een herindeling is er niet vanzelfsprekend één leider in het veranderproces. Daarom is het des te belangrijker om gedeeld leiderschap te organiseren binnen de bestuurlijke en ambtelijke leiding van de herindeling respectievelijk in de stuurgroep en de projectgroep (zie paragraaf 4.3). Van deze gremia wordt in een herindelingsproces veel gevraagd. Daar komen de verschillende gemeenten en hun belangen bij elkaar en kan afstemming plaatsvinden. Bestuurders in de stuurgroep en managers in de projectgroep zitten daar niet alleen als vertegenwoordiger met een bepaalde functie, maar ook als persoon met eigen karaktereigenschappen en opvattingen.
De stuurgroep en de projectgroep zullen daarom hechte teams moeten zijn met een zekere vertrouwensbasis, zodat er constructief samengewerkt kan worden, ook in lastige situaties en bij oplopende spanningen. Dit vraagt om een investering van eenieder qua tijd en aandacht, om afspraken over planning en spelregels voor vergaderingen, maar ook om persoonlijke en informele interactie buiten de vergaderingen om. De invloed van het proces op het resultaat De manier waarop het herindelingsproces verloopt is van invloed op het eindresultaat: de nieuwe gemeente. Het is de kunst om het proces zo in te richten dat het aansluit op de ambities en doelen voor de nieuwe gemeente. Als het de ambitie is om een innovatieve en flexibele gemeente te vormen, dan ligt een dichtgetimmerd proces zonder bewegingsruimte minder voor de hand. Als de nieuwe gemeente een efficiëntieslag moet maken, dan kan tijdens het bouwproces al worden gestuurd op bijvoorbeeld de nieuwe begroting, efficiënte werkprocessen en de organisatie-inrichting. Dit geldt niet alleen voor de stappen en resultaten, maar ook voor de betrokkenheid van mensen en hun onderlinge samenwerking. De mensen die meewerken aan het herindelingsproces vormen straks samen de nieuwe organisatie. Hun inhoudelijke bijdrage aan het herindelingsproces heeft direct gevolg voor hoe de nieuwe organisatie eruit komt te zien.
Net zo belangrijk is de manier waarop in het herindelingsproces met elkaar wordt omgegaan en samengewerkt, want dat vormt de basis voor de cultuur en de onderlinge samenwerking in de nieuwe gemeente.
14
Overleg en interactie: formeel en informeel Bij de voorbereiding van een herindeling wordt veelal gekozen voor een formele overlegstructuur, met een stuurgroep en een projectgroep (zie paragraaf 4.3) en bijbehorende vergaderingen. Maar binnen het veranderproces zijn de informele interactie en persoonlijke afstemming tussen de bestuurlijke en ambtelijke sleutelfiguren minstens zo belangrijk. Hierbij valt te denken aan een projectleider die met de burgemeesters belt als er voor een stuurgroep vergadering een gevoelig onderwerp op de agenda staat. Ook de informele interactie kan georganiseerd worden door bijvoorbeeld ‘benenoptafel’sessies met de stuurgroep en projectgroep, waar ongedwongen over het herindelingsproces van gedachten gewisseld kan worden
Gezamenlijke visie Meierijstad Schijndel, Sint-Oedenrode en Veghel (Noord-Brabant) De gemeenten Schijndel, Sint-Oedenrode en Veghel hadden de ambitie om samen een bestuurskrachtige en toekomstbestendige nieuwe gemeente te vormen die de maatschappelijke en bestuurlijke uitdagingen aankan, met een gezamenlijke identiteit die voortbouwt op bestaande sociale, economische, culturele en geografische banden en oriëntaties. Zij hebben de tijd genomen om hun ambities te formuleren en de koers te bepalen. De drie gemeenten hebben, in de aanloop naar het herindelingsontwerp, samen met hun inwoners de visie op de gezamenlijke toekomst en de nieuwe gemeente bepaald. Deze visie is een voornaam onderdeel van het herindelingsontwerp geworden en was het vertrekpunt voor de bouw van de nieuwe gemeente.
DEEL II – FORMELE SPOOR
DEEL II
Formele spoor
Dit deel van het handboek beschrijft de procedure en de stappen die voortvloeien uit de Wet arhi en andere (formele) kaders. Er wordt ingegaan op de voorbereidingen die gemeenten moeten treffen, het wetgevingstraject en de overgang naar de nieuwe gemeente.
15
DEEL II – FORMELE SPOOR
3. Spoorboekje formele proces In dit hoofdstuk wordt het formele spoor en de daarbij behorende vastgelegde procedures en het tijdpad voor een herindeling uiteengezet. De wettelijk vastgelegde procedures zijn niet alleen gebaseerd op de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi), maar ook op bijvoorbeeld de Gemeentewet en het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Dit hoofdstuk bevat een chronologische uiteenzetting van de belangrijkste stappen en behandelt de Wet arhi dan ook niet uitputtend. Globaal is er onderscheid te maken tussen de voorbereiding door de gemeenten (paragraaf 3.2), de rol van de provincie (paragraaf 3.3), het wetgevingstraject op Rijksniveau (paragraaf 3.4), de overgang naar de nieuwe gemeente (paragrafen 3.5 tot en met 3.7) en de start van de nieuwe gemeente (paragraaf 3.8).
3.1 Wettelijk kader De Wet arhi bevat het wettelijk kader voor de totstandkoming van een gemeentelijke herindeling. Naast procedurele stappen regelt de Wet arhi zaken zoals de rechtsopvolging en de overgang van personeel en regelgeving. Voor het wetgevingstraject gelden de voorschriften uit de Grondwet en daarop gebaseerde regelingen. De Wet arhi bepaalt de datum van herindeling op 1 januari na inwerkingtreding van de herindelingswet. Door vanaf die datum terug te rekenen met de diverse mijlpalen uit de Wet arhi en de duur van een wetgevingstraject, ontstaat een tijdpad voor het doorlopen van de formele stappen. Dit tijdpad bedraagt ruim twee jaar. Voor het wetgevingstraject rekent het ministerie van BZK één jaar. De voorbereiding van een herindelingsadvies door gemeenten en provincie duurt een halfjaar tot een jaar. Na afronding van het wetgevingsproces resteert doorgaans nog een half jaar, onder meer voor de vaststelling van de grensbeschrijving en de organisatie van de herindelingsverkiezingen. Het tijdpad voor een gemeentelijke herindeling ziet er grofweg als volgt uit (figuur 3.1) en wordt in de volgende paragrafen per stap nader uitgewerkt. Figuur 3.1 Globaal pad formele proces
Gemeente | Provincie | Minister
P
P
M
M
M
M
M
M
M
G P
P
Herindelingsadvies zienswijze naar minister
Toetsing aan beleidskader
Voorstel herindelingswet
Besluit ministerraad
Advies raad van State
Behandeling in Tweede Kamer
Behandeling in Eerste Kamer
Publicatie Staatsblad
Herindelingsverkiezingen
Grensbeschrijving
Jaar 1
Jaar 2
Jaar 3
VERANDERSPOOR samen werken aan een nieuwe gemeente Ambitie
Belangen
Overgang
G Herindelingsadvies
P
Wetgeving
Zienswijze provincie
G Ter inzage legging
Herindelingsontwerp
G
Principebesluit
Vertrouwen
3.2 Voorbereiding door gemeenten
Relatie
Draagvlak Leiderschap
Emotie
Jaar 4
Ontwikkeling
Energie
FUSIESPOOR samenvoeging van gemeentelijke organisaties
Doorontwikkeling
Artikel 4 van de Wet arhi bepaalt welke organen bevoegd zijn tot het vaststellen van een herindelingsadvies: de Voorbereiding Ontwerp Implementatie betrokken gemeenteraden of provinciale staten. Hieronder wordt nader toegelicht wat een herindelingsadvies Dienstverlening producten, diensten en communicatie inhoudt. Artikel 5 van de Wet ahri regelt de procedure voor een herindelingsadvies van de betrokken gemeenteraden Organisatie besturing, structuur en formatie en artikel 8 de procedure voor een herindelingsadvies wanneer provinciale staten de voorbereidingen treffen. De Plan van aanpak Personeel sociaal statuut, functieboek en plaatsingsprocedure formele procedure van de Wet arhi vangt aan met het vaststellen van een herindelingsontwerp. Raden en colleges Projectorganisatie Financiën begroting , jaarrekening en belastingen mogen geen (verdere) voorbereidingen voor een herindeling treffen als gedeputeerde staten of de minister van BZK het Harmonisatie van beleid en regelgeving initiatief nemen voor een herindeling van hun gemeente (art. 5 lid 4 Wet arhi). Communicatie Strategische visie
Verkenning
G
Preventief financieel toezicht
Voorbereiding
Start nieuwe gemeente
FORMEEL SPOOR interbestuurlijke voorbereiding en besluitvorming
Huisvesting werklocatie en faciliteiten Informatie en automatisering ICT en DIV
16
DEEL I – VERANDERSPOOR
Maatschappelijk draagvlak
Fusieproces Beemster en Purmerend In het fusieproces van de gemeenten Beemster en Purmerend zijn inwoners, ondernemers en maatschappelijke instellingen nauw betrokken met wat zij belangrijk vinden voor de nieuwe gemeente. Hoe kijken zij aan tegen de fusie, hoe zijn de onderlinge verbindingen en wat willen zij de nieuwe gemeente meegeven? Tijdens een conferentie met ondernemers en maatschappelijke instellingen is hier uitgebreid over gesproken. De input is meegenomen in de verdere processen Waardevol Beemster en Toekomstig Purmerend. Beemster Beemster is in 2018 gestart met het initiatief ‘Waardevol Beemster’. Hiermee heeft de gemeente, met behulp van vrijwillig aangemelde ambassadeurs uit de gemeenschap, in kaart gebracht waar Beemsterlingen trots op zijn, wat zij waardevol vinden en willen behouden. Ook is een website opengesteld en is via social media het ‘waardenproces’ geactiveerd. Hieruit bleek dat inwoners veel waarde hechten aan het groene en open landschap, het predicaat werelderfgoed, het dorpse karakter en de onderlinge betrokkenheid. Al deze waarden zijn gebundeld in het Waardevol Beemster boek en aangeboden door de ambassadeurs aan de burgemeester van Beemster. Purmerend Purmerend heeft het initiatief ‘Toekomstig Purmerend’ opgezet.
Hiermee zijn inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties in staat gesteld om samen het ‘Purmerend van de toekomst’ vorm te geven. De gemeente heeft hierbij gekozen voor een online en offline benadering. Op een website konden inwoners vragen stellen, hun zorgen uitspreken en tips en ideeën delen. Daarnaast is er een markttour geweest, waarbij inwoners met de burgemeester, wethouders, raadsleden of wijkmanagers in gesprek konden gaan. Alle waarden zijn vastgelegd in het magazine Toekomstig Purmerend. Op 20 mei 2019 hebben de beide burgemeesters elkaar de waardendocumenten van de eigen gemeente overhandigd. Alle waarden zijn opgenomen in het herindelingsadvies en samen zijn belangrijke bouwstenen voor het vormen van de toekomstige gemeente.
Herindelingsontwerp Als duidelijk is dat gemeenten willen herindelen, moet een herindelingsontwerp worden opgesteld en vastgesteld door de betrokken gemeenteraden. Dit herindelingsontwerp wordt na de terinzagelegging – met de eventuele aanpassingen die zijn voortgekomen uit de ontvangen zienswijzen – omgezet in een herindelingsadvies aan de minister van BZK, dat eveneens door de raden wordt vastgesteld.
Maatschappelijk draagvlak Bij de herindeling van de gemeente Leeuwarden met de gemeente Leeuwarderadeel was er sprake van het samengaan van een grote en een kleine gemeente. Dit vergde in de aanloop naar de herindeling extra aandacht voor de verhoudingen. Zo is er een position paper gemaakt voor het college en de raad van Leeuwarderadeel waarin Leeuwarden aangaf hoe ze tegen een herindeling aankeek en welke positieve ontwikkelingen dit mogelijk zou maken. Ook werden in dit paper de financiële positie en de dienstverlening toegelicht met feiten en cijfers. Verder zijn door de burgemeester van Leeuwarden diverse bijeenkomsten bezocht van de ondernemersvereniging in Leeuwarderdeel om voor deze groep de voordelen van een grotere gemeente onder de aandacht te brengen met feiten en cijfers. De burgemeester heeft in al zijn contacten en tijdens informatieavonden benadrukt dat Leeuwarden niet per se aandringt op herindeling. Hij heeft steeds gezegd dat er draagvlak onder de bevolking moet zijn om tot herindeling te komen. De burgemeester hield gedurende de aanloop naar het besluit om te herindelen met diverse partijen in de gemeente Leeuwarderadeel rechtstreeks persoonlijk contact.
De Wet arhi kent geen voorschriften over de inhoud van een herindelingsontwerp (of herindelingsadvies). In de praktijk verschillen zij dan ook vaak qua inhoud en structuur. Wel bevat het Beleidskader gemeentelijke herindeling criteria waaraan de minister van BZK het herindelingsadvies na ontvangst toetst. Bij het opstellen van het herindelingsontwerp en het herindelingsadvies dient daarom rekening te worden gehouden met de toetsingscriteria uit het Beleidskader. Provincies hebben vaak nog hun eigen provinciale beleid met aanvullende criteria waaraan wordt getoetst.
17
DEEL I – VERANDERSPOOR
Uit het Beleidskader blijkt dat het kabinet groot belang hecht aan draagvlak, onderscheiden in lokaal bestuurlijk, regionaal bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak. Lokaal bestuurlijk draagvlak blijkt onder andere uit het besluit van de betrokken gemeenteraden om een herindelingsontwerp vast te stellen. Regionaal bestuurlijk draagvlak kan blijken uit de zienswijzen van omliggende gemeenten en de provincie. Het is de verantwoordelijkheid van gemeentebesturen om vast te stellen of er maatschappelijk draagvlak is voor herindeling en hierin te investeren. In het herindelingsontwerp en -advies dient hier volgens het huidige Beleidskader aandacht aan te worden besteed, mede door het bijvoegen van een logboek van de ondernomen activiteiten om het draagvlak te peilen en te bevorderen. Hierbij kan gedacht worden aan een representatief onderzoek, maar ook aan dorps- of buurtbijeenkomsten of inloopavonden op het gemeentehuis. De overige criteria in het huidige Beleidskader zijn bestuurskracht, interne samenhang en nabijheid van bestuur en regionale samenhang. De betrokken colleges van B&W leggen hun gemeenteraden een herindelingsontwerp voor ter eensluidende besluitvorming.
Voorbeeld inhoudsopgave herindelingsontwerp of –advies • • • • • • • • •
Inleiding, met de achtergrond, de totstandkoming, het doel en de leeswijzer van het document. Situatieschets van de betrokken gemeenten, met feiten en cijfers over de gemeenschap en het gebied. Argumenten waarom voor deze herindeling wordt gekozen. Strategische visie voor de nieuw te vormen gemeente, gerelateerd aan de situatieschets en de argumenten voor herindeling, mogelijk inclusief visie op de dienstverlening. Toetsing aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling en aan eventueel provinciaal beleid. Financiële en personele informatie van de betrokken gemeentelijke organisaties. Planning van het herindelingstraject, inclusief beoogde datum van herindeling. Verplichte bijlagen: kaartmateriaal (art. 2 lid 1 Wet arhi), logboek waarin draagvlak bevorderende activiteiten zijn opgenomen (vereiste uit het Beleidskader) en de ingediende zienswijzen inclusief reacties (in geval van herindelingsadvies). Eventuele andere bijlagen: verkennend onderzoek, financieel onderzoek, herindelingsscan.
Terinzagelegging herindelingsontwerp en zienswijzen Na de besluitvorming in de raden wordt het herindelingsontwerp ter inzage gelegd en naar gedeputeerde staten van de betrokken provincie gestuurd (art. 5 leden 1 en 2 Wet arhi). Het ter inzage leggen van een herindelingsontwerp betekent dat het document fysiek ingezien moet kunnen worden op de gemeentehuizen zodat eenieder gedurende een termijn van acht weken een zienswijze op het herindelingsontwerp kan indienen (art. 5 lid 2 Wet ahri). Daarnaast kunnen gemeenten ervoor kiezen om het online beschikbaar te stellen. Een zienswijze dient te worden gericht aan een (of desgewenst meer) van de betrokken colleges van B&W. Hoewel het geen wettelijke vereiste is, wordt het herindelingsontwerp ook aan omliggende gemeenten gestuurd. Herindelingsadvies Na de terinzagelegging van het herindelingsontwerp geven de colleges van B&W een reactie op de zienswijzen. Indien een zienswijze niet wordt overgenomen is het, in het kader van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de gewoonte dit te onderbouwen. We verwachten dat gemeenten in het herindelingsadvies reageren op alle ingediende zienswijzen. Het kan zijn dat de zienswijzen aanleiding geven het herindelingsontwerp aan te passen (of in uitzonderlijk gevallen het voornemen tot herindeling in te trekken/uit te stellen).
18
Impact van zienswijzen De aard en de hoeveelheid van de zienswijzen op een herindelingsontwerp kunnen sterk variëren. Het kan een groep burgers (bijvoorbeeld verenigd in een actiecomité) zijn die stelling neemt tegen de herindeling, een buurgemeente die het wel of niet eens is met de nieuwe grenzen of een inwoner die nadelige effecten van de herindeling ondervindt. Het is goed – zeker als er controversiële thema’s aangesneden worden in de zienswijzen – de zienswijzen gezamenlijk voor te leggen aan de gemeenteraden, met een voorstel voor een reactie. Deze kan vervolgens verwerkt worden in het herindelingsadvies.
DEEL I – VERANDERSPOOR
De zienswijzen worden in het herindelingsadvies verwerkt (al dan niet in een bijlage). Aan het herindelingsadvies stelt de wet geen eisen. In de praktijk is het advies vaak het herindelingsontwerp, aangevuld met een beschrijving van de zienswijzen, een reactie daarop en waar nodig aanpassingen naar aanleiding van de zienswijzen. Het herindelingsadvies wordt eensluidend door de raden vastgesteld en vervolgens naar gedeputeerde staten gestuurd. De precieze datum van aanleveren wordt in overleg met de provincie bepaald, doorgaans voor 1 april, één en driekwart jaar voor de beoogde herindelingsdatum.
3.3 Toezicht en zienswijze door provincie Bestuurlijk overleg De betrokken gemeentebesturen moeten voor de datum van herindeling tijdig de benodigde voorbereidingen treffen. De Wet arhi schrijft voor dat gedeputeerde staten van de betrokken provincie bevorderen dat er onderling overleg tussen gemeenten plaatsvindt om deze voorbereidingen tijdig voor de herindeling te treffen (Wet arhi, art. 79, lid 2). Hiervoor wordt doorgaans het zogenaamde ‘bestuurlijk overleg’ in het leven geroepen. Dit is een periodiek overleg tussen de herindelende gemeenten en de provincie om de voortgang van de herindeling en eventuele knelpunten te bespreken. Ook worden in het bestuurlijk overleg afspraken gemaakt over het aanleveren van het herindelingsadvies, het preventieve financiële toezicht, het ontslag van secretarissen en griffiers, de benoeming van een tijdelijke secretaris en een tijdelijke griffier en de herindelingsverkiezingen. Preventief financieel toezicht Een gemeente die blijkens een herindelingsontwerp voor opheffing in aanmerking komt, komt automatisch onder preventief financieel toezicht van de provincie te staan (art. 21 lid 1 Wet arhi). Dit houdt in dat gedeputeerde staten categorieën van besluiten van de gemeente moeten aanwijzen die hun goedkeuring behoeven.
Het kan daarbij gaan om besluiten die leiden tot nieuwe uitgaven, verhoging van bestaande uitgaven, verlaging van bestaande inkomsten of vermindering van vermogen (art. 21 lid 2 Wet arhi). De provincie kan aan besluiten goedkeuring onthouden als deze in strijd zijn met het financiële belang van de nieuwe gemeente (art. 21 lid 3 Wet arhi) of met het recht. Herindelingsadvies en provinciale zienswijze Na ontvangst van het herindelingsadvies stellen gedeputeerde staten, eventueel op basis van een eigen provinciaal beleids- of afwegingskader, een zienswijze vast en sturen zij het herindelingsadvies met deze zienswijze naar de minister van BZK (art. 5 lid 3 Wet arhi). De provincie heeft niet de mogelijkheid het herindelingsadvies af te wijzen of niet door te sturen. Om voldoende tijd te hebben voor het wetgevingstraject, verzoekt de minister van BZK de provincie om het herindelingsadvies anderhalf jaar voorafgaand aan de beoogde herindelingsdatum, dus vóór 1 juli, toe te sturen.
3.4 Besluitvorming regering en parlement De definitieve besluitvorming over een herindeling is de verantwoordelijkheid van de wetgever (regering en het parlement). De minister van BZK toetst het herindelingsadvies met de zienswijze van de provincie aan de Wet arhi en het vigerende Beleidskader. Als de Minister het advies overneemt, volgt een regulier wetgevingsproces. Als het parlement het wetsvoorstel aanneemt, wordt het bekrachtigd door de Koning, stelt de provincie de definitieve grensbeschrijving vast en wordt de wet gepubliceerd in het Staatsblad, waarna deze in werking treedt. Toetsing aan Beleidskader door de minister van BZK Het kabinet hanteert het Beleidskader gemeentelijke herindeling aan de hand waarvan een herindelingsadvies wordt beoordeeld en getoetst. Dit Beleidskader is door de lokale omstandigheden die bij elke herindeling spelen echter geen ‘checklist’ die tot een eenduidige uitkomst zal leiden. Het huidige Beleidskader uit 2018 kent de volgende criteria waaraan een voorstel tot gemeentelijke herindeling wordt getoetst door de minister van BZK: •
Draagvlak: in welke mate is sprake van, hoe is aandacht besteed aan en geïnvesteerd in lokaal bestuurlijk, maatschappelijk en regionaal draagvlak?
19
DEEL I – VERANDERSPOOR
• • •
Bestuurskracht: is de nieuwe gemeente in staat om haar maatschappelijke opgaven op te pakken? Interne samenhang en nabijheid van bestuur: kent de nieuwe gemeente een interne samenhang en wat is de plek van buurten, dorpen en/of kernen? Regionale samenhang: welke positie heeft de nieuwe gemeente in de regio en welke gevolgen heeft de voorgenomen herindeling voor omliggende gemeenten?
Voor de variant van een lichte samenvoeging, waarbij een van de betrokken gemeenten niet wordt opgeheven, hanteert het Beleidskader twee aanvullende beoordelingscriteria: • Er moet overeenstemming bestaan tussen de gemeenten over de toepassing van deze variant. • Er moeten afspraken zijn gemaakt over de rechtspositie van het personeel. Wetsvoorstel en besluit ministerraad Indien het herindelingsadvies door de minister van BZK positief wordt beoordeeld, dan stelt het ministerie van BZK een wetsvoorstel op, dat vergezeld gaat van een ‘memorie van toelichting’. Die bevat de onderbouwing van het wetsvoorstel. Indien nodig vindt hiervoor nader overleg plaats met de betreffende provincie en gemeenten. De minister van BZK zorgt ervoor dat het wetsvoorstel in de ministerraad wordt geagendeerd. Als de ministerraad heeft ingestemd met het wetsvoorstel, wordt daarover meestal een persbericht verspreid. Het wetsvoorstel wordt echter pas openbaar na indiening bij de Tweede Kamer. Advies Afdeling advisering van de Raad van State Als de Ministerraad instemt met het wetsvoorstel, wordt het voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling advisering kijkt naar de beleidsmatige, juridische en wetstechnische kwaliteit van het wetsvoorstel en brengt daarover advies uit aan de regering. Dit advies kan aanleiding zijn om het wetsvoorstel aan te passen.
Besluitvorming in de Tweede en Eerste Kamer Na indiening bij de Tweede Kamer wordt het wetsvoorstel behandeld door de vaste Kamercommissie van Binnenlandse Zaken. In de eerstvolgende procedurevergadering na indiening van het wetsvoorstel (doorgaans november - december) wordt vaak het vervolgtraject bepaald. Ter voorbereiding op de beoordeling en behandeling van het wetsvoorstel wordt door de Kamerleden informatie verzameld. Belanghebbenden kunnen binnen een bepaalde periode een schriftelijke reactie op het wetsvoorstel geven. Daarnaast kan de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken besluiten een werkbezoek te brengen aan het desbetreffende gebied en daar een hoorzitting houden. Vervolgens worden in ‘het verslag’ de bevindingen van de Kamerleden en vragen over het wetsvoorstel aan de minister van BZK gezonden. De minister van BZK gaat in een ‘nota naar aanleiding van het verslag’ in op de opmerkingen en vragen van de Kamerleden. De commissie kan besluiten nadere schriftelijke vragen te stellen of de voorzitter voorstellen het wetsvoorstel – al dan niet als ‘hamerstuk’ – te agenderen voor plenaire behandeling. Als ‘hamerstuk’ agenderen betekent dat verdere inhoudelijke behandeling met de minister niet nodig wordt geacht om een besluit te kunnen nemen. De goedkeuring van het wetsvoorstel vindt plaats door stemming.
Doorgaans rondt de Tweede Kamer de behandeling van een herindelingswetsvoorstel voor het meireces af. Als de Tweede Kamer het wetsvoorstel aanneemt, volgt daarna de besluitvorming in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel volgt in de Eerste Kamer over het algemeen een vergelijkbaar traject als in de Tweede Kamer, hoewel het houden van een hoorzitting niet gebruikelijk is.
20
Hoorzittingen Kamercommissie Binnenlandse Zaken De Kamercommissie kan besluiten om in (een van) de herindelende gemeenten een hoorzitting te houden. Over de wensen en eisen van de Kamercommissie vindt overleg plaats met de griffier van de commissie. Het is gebruikelijk dat de commissie ontvangen wordt door bestuurlijke vertegenwoordigers van de provincie en de herindelende gemeenten en rondgeleid wordt door het gebied.
DEEL I – VERANDERSPOOR
Publicatie en inwerkingtreding De herindelingswet wordt vastgesteld op het moment van bekrachtiging door de Koning, na het besluit van de Eerste Kamer. Daarna wordt het wetsvoorstel officieel bekendgemaakt in het Staatsblad en kan het in werking treden. Daarmee is de herindeling een feit, maar moet ze nog haar effect krijgen op de datum van herindeling, te weten 1 januari van het daaropvolgende jaar.
3.5 Vaststelling gemeentegrenzen en gemeentenaam Nieuwe grenzen Uiterlijk twee maanden na vaststelling van de herindelingswet stellen gedeputeerde staten de nieuwe gemeentegrenzen vast (art. 2 lid 2 Wet arhi). De beschrijving geschiedt met behulp van kadastrale kenmerken en indien dat niet mogelijk is met behulp van coördinaten van het verschoven stelsel van rijksdriehoeksmeting. Na de vaststelling van de grenzen kan de herindelingsregeling in werking treden. Gemeentenaam In de herindelingswet is de naam van de nieuwe gemeente opgenomen. Er zijn twee manieren waarop de wetgever tot een naam voor de nieuwe gemeente kan komen. Als het herindelingsadvies een definitieve naam voor de nieuwe gemeente bevat waar draagvlak voor is bij alle betreffende gemeenteraden, dan neemt de minister van BZK dit voorstel over in het wetsvoorstel. Indien de betreffende gemeenteraden niet gezamenlijk tot een definitieve naam voor de nieuwe gemeente komen, neemt de minister conform het huidige Beleidskader de naam van de grootste betrokken gemeente (naar inwonertal) in het wetsvoorstel op als naam van de nieuwe gemeente. De eerste route heeft de voorkeur. Dat betekent dat al tijdens het schrijven van het herindelingsontwerp of -advies een voorstel gedaan moet worden voor de naam voor de nieuwe gemeente.
De gemeenteraad van de nieuwe gemeente heeft op basis van artikel 158 van de Gemeentewet te allen tijde de bevoegdheid om de gemeentenaam te wijzigen. Wel dient de ingangsdatum ten minste een jaar na de datum van het besluit tot naamswijziging te liggen.
Gemeentenaam: politiek-bestuurlijk en maatschappelijk gevoelig De naam van de nieuwe gemeente kan veel emotie oproepen in een herindelingsproces en een potentiële bron voor conflict en weerstand vormen. De mogelijkheden zijn namelijk talrijk: wordt er gekozen voor de naam van de grootste gemeente, de plek waar het gemeentekantoor wordt gehuisvest of voor de meest bekende naam? Of betreft het een samenstelling van namen of zelfs een hele nieuwe naam die het nieuwe gebied omschrijft? Van raadslid tot medewerker, van burger tot bedrijfsleven: iedereen heeft er een mening over en de belangen verschillen sterk. Om als gemeenten zelf te bepalen welke naam gebruikt gaat worden, moet deze eenduidig in het herindelingsadvies staan. Daar gaat een proces van onderhandelen en draagvlak creëren aan vooraf. Dit proces kan voorbereid worden door een ambtelijke werkgroep maar ook in een enquête of referendum worden voorgelegd aan de inwoners. Het is de kunst om een balans te zoeken tussen draagvlak en daadkracht, want een besluit moet genomen worden. Anders neemt de minister van BZK de naam van de grootste betrokken gemeente (naar inwonertal) in het wetsvoorstel op.
3.6 Verkiezingen nieuwe gemeenteraad Het instellen van een nieuwe gemeente vraagt ook om een nieuwe gemeenteraad. Hiervoor is een tussentijdse raadsverkiezing nodig, de zogenoemde ‘herindelingsverkiezingen’. Indien een nieuwe gemeente wordt opgesteld is de naar inwoneraantal grootste gemeente die opgaat in de nieuwe gemeente met de voorbereiding daarvan belast (art. 52 Wet ahri). Ook in geval van een ‘lichte samenvoeging’ moet een herindelingsverkiezing worden gehouden voor de raad van de gemeente waarvan het inwonertal met 10% of meer verandert. De Wet arhi bepaalt dat de kandidaatstelling moet plaatsvinden op de maandag in de periode tussen 5 en 11 oktober in het jaar voor de herindelingsdatum. De verkiezingen vinden 44 dagen later plaats, op de woensdag tussen 18 en 24 november voorafgaand aan de datum van herindeling. Gedeputeerde staten kunnen van deze data afwijken indien zij daarvoor zwaarwegende redenen hebben (art. 55 lid 2 Wet arhi). Zie tabel 3.1 voor een overzicht van momenten waarop herindelingsverkiezingen en de eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen plaatsvinden. Voor het organiseren van de herindelingsverkiezing zijn diverse voorbereidende besluiten en werkzaamheden van gemeenten en de provincie noodzakelijk, zoals de kandidaatstelling, de verspreiding van stempassen en kieslijsten en de inrichting en bemensing van stembureaus.