2022-10-11 Rapportage onderzoek Porseleinhaven gemeente Wijdemeren

Een aantal wensen zijn reeds uitgevoerd of in gang gezet.

22

In dit document blijkt ook dat een aantal wensen niet uitgevoerd worden. Hiervoor wordt geen reden gegeven. Over de gevelafwerking dient nog een besluit genomen te worden. Tot slot nodigt de gemeentelijke projectleider familie 3 uit om hun wensen in het gemeentehuis samen met de aannemer te bespreken. Tijdens de bouwvergadering van 10 november wordt duidelijk dat de verantwoordelijke voor de bouwdirectie wegens gezondheidsredenen zijn werk moet staken. De gemeentelijke projectleider is zijn tijdelijke vervanger en gaat op zoek naar een opvolger. De bouwverslagen van de vergaderingen die tussen 10 november en 22 februari plaatsvonden, heeft Berenschot niet terug kunnen vinden. Uit het verslag van 22 februari 2018 blijkt dat de bouw op 15 december door de directie is stilgelegd. De reden hiervoor is het ontbreken van goedgekeurde tekeningen en afwijkend metselwerk. Op 26 februari werd de bouw weer hervat en de gestreefde oplevering is eind mei. Uit het laatste bouwverslag in het dossier d.d. 31 mei 2018, blijkt dat er onenigheid is tussen de bouwdirectie/gemeente en de aannemer over o.a. het voegwerk, de mogelijkheid tot het verlagen van de dakkapel en de verantwoordelijkheid voor de vertraging. Op 5 juli 2018 heeft de oplevering van het woonhuis aan de gemeente Wijdemeren plaatsgevonden. Hierbij waren twee vertegenwoordigers van Bouwmij P.W.

Schipper B.V., een vertegenwoordiger van Fardoch Bouwconsultancy en de projectleider van de gemeente Wijdemeren aanwezig. De toekomstige bewoners van de woning waren hierbij niet aanwezig. Het is onduidelijk of zij hiervoor waren uitgenodigd. Bij de oplevering van de woning zijn acht relatief kleine gebreken geïdentificeerd. De aannemer heeft zich verplicht deze werkzaamheden op korte termijn te verrichten. Op 6 juli 2018 beoogde de gemeente Wijdemeren de woning op te leveren aan de toekomstige bewoners. Bij de beoogde oplevering waren de toekomstige bewoners, de bouwbegeleider namens familie 3 en een vertegenwoordiger van Fardoch Consultancy en de projectleider van de gemeente aanwezig. Bij deze bijeenkomst zijn ongeveer 40 gebreken geconstateerd en opgenomen in het proces verbaal van oplevering. Zowel de gemeente als de toekomstige bewoners hebben dit proces verbaal niet ondertekend. Tussen juli 2018 en juni 2019 is de woning niet aan familie 3 opgeleverd, omdat de woning volgens familie 3 gebreken bevat en niet voldoet aan de gemaakte afspraken. Onder deze gebreken vallen ook de vijf onderdelen die naar het eerdere oordeel van Kroon advocaten op 16 februari 2017 tot de nieuwbouw van de te realiseren woning behoren. Op 3 juni 2019 sturen de gemeentesecretaris en de burgemeester een brief aan familie 3.

In deze brief staat vermeld dat familie 3 de woning reeds enkele maanden in gebruik heeft genomen en de sloten heeft vervangen. De gemeente stelt dat familie 3 door de feitelijke ingebruikname de oplevering accepteert en de woning zelf zal moeten verzekeren. De gemeente zal de verzekering op 15 juni 2019 beëindigen en raadt familie 3 aan een verzekering af te sluiten. De feiten zoals vermeld in deze brief blijken achteraf niet te kloppen. Volgens twee geïnterviewden is de wethouder door de ambtelijke ondersteuning op de hoogte gesteld van de inhoud van de brief en heeft het college besloten deze te versturen. In de periode juni 2019 tot september 2020 heeft de gemeente het initiatief genomen en met behulp van een externe, onafhankelijk adviseur (adviseur 2) alsnog overeenstemming bereikt. Het uitgangspunt voor deze gesprekken was dat de gemeente zoveel als mogelijk de afspraken uit de gesloten overeenkomsten nakomt. Als afspraken niet meer konden worden nagekomen is er gezocht om compensatie. Op 8 september 2020 is er een vaststellingsovereenkomst tussen beide partijen getekend.

23

5.2 •

•

•

•

•

•

•

Het proces van de ontwerp en bouw van de woning is een langdurig proces waar constant verschil van inzicht ontstaat over wat afgesproken is, welke verantwoordelijkheden er zijn en hoe die uitgevoerd zouden moeten worden. Gevolg is dat het lang duurt voor familie 3 de woning kan betrekken. In het bouwproces zijn van de zijde van de gemeente diverse pogingen gedaan om te komen tot werkbare verhoudingen. In het bijzonder zijn er procesvoorstellen gedaan en zijn bouwtekeningen voorgelegd aan de familie. In het samenspel bleek echter dat de familie niet bereid was om een definitief akkoord te geven op ontwerpen, waardoor aan gemeentezijde het gevoel ontstond dat er met de familie geen afspraken te maken waren en er steeds weer nieuwe wensen op tafel werden gelegd. De familie heeft echter het gevoel dat met de gemeente niet tot afspraken te komen was. Deze gebeurtenissen hebben geleid tot onderling wantrouwen en verhoudingen die op scherp kwamen te staan. Bij de gemeente ontstond op enig moment drang om de woning te realiseren en ook de aannemer wilde door met het proces. Met die resultaatgerichtheid werd ook het contact met familie 3 formeler en juridischer. Dit leidde tot een situatie waarin de familie niet meer op het bouwterrein mocht komen en de aannemer geen contact meer wilde met de familie.

Over de wijze van communiceren door familie 3 zijn door de aannemer opmerkingen gemaakt. Vergelijkbare opmerkingen zijn ook op andere onderdelen van het dossier naar boven gekomen en in de interviews naar voren gebracht. Er zijn bemiddelingspogingen geweest die beide zijden hadden kunnen aangrijpen om op een zakelijke wijze te komen tot afronding van de bouw en oplevering van de woning. Hoewel hier een kans in lag de bouw vlot te trekken, hebben deze pogingen niet geleid tot structurele verbetering in de relatie. In de loop van de jaren zijn ook op 2 momenten waarneembaar voorstellen gedaan om alsnog terug te vallen op de optie van een financiële vergoeding. De gemeente wilde echter niet de financiële consequentie hiervoor dragen en heeft volhard in het pad van het bouwen van vervangende woning. Reden was dat de vergoeding voor de gemeente te hoog was. Inclusief alle vervolgschade (zoals kosten van bouwbegeleiding, adviseurs en advocaten, vertraging in het project) die is opgetreden in het proces van het bouwen van de woning is achteraf vast te stellen dat het doelmatiger was geweest de zaak financieel af te doen.

5.3 •

Analyse

Beantwoording vragen

Is er (voldoende) rekening gehouden met de rechten en wensen van degene voor wie de woning was bedoeld?

Wij concluderen dat er tijdens het bouwproces in zekere mate rekening is gehouden met de rechten en wensen van degene voor wie de woning bedoeld was. Er zijn in de periode tussen 2009 en 2011 meerdere ontwerpen voor de woning gemaakt en aangepast. Vanaf het moment dat de gemeente het ontwerp van 9 februari 2011 als laatste voorstel aan familie 3 doet, worden de mogelijkheden voor de toekomstige bewoner om eventuele wensen in te dienen beperkter. Duidelijk wordt dat de gemeente graag door wil gaan met de versie van ontwerp dat ook is opgenomen in de notariële akte. De gemeente geeft de architect de opdracht de vergunningsaanvraag in te dienen en vermeldt expliciet dat er geen overleg met de toekomstige bewoner mag plaatsvinden. De vergunningsaanvraag wordt zonder instemming van familie 3 ingediend en uiteindelijk door de rechter vernietigd.

24

Na deze uitspraak probeert de gemeente tevens eventuele wijzigingen door familie 3 te beperken. De gemeente wil alleen een omgevingsvergunning aanvragen voor een overeengekomen ontwerp, inclusief een aantal wijzigingen, als familie 3 zijn recht op wijzigingen tijdens de bouw van de woning opgeeft. Pas na tussenkomst van de rechter is de gemeente bereid een omgevingsvergunning aan te vragen en verdere aanpassingen tijdens de bouw te honoreren. Vlak voor de start van de bouw van de woning is er een discussiepunt over een aantal voorzieningen in de oude woning van de grondeigenaar. Een door beide partijen aangewezen externe partij komt tot de conclusie dat deze voorzieningen in de nieuwbouwwoning gerealiseerd moeten worden. Tijdens de bouw wordt familie 3 in ieder geval tot eind oktober 2017 de mogelijkheid geboden om extra wensen te laten offreren en deze uit te laten voeren. Ook wordt haar gevraagd bepaalde keuzes te maken. Voor zover uit de documenten blijkt, is familie 3 niet altijd vlot in het doorgeven van haar voorkeuren. Voor de aannemer is dit de aanleiding om geen nieuwe wensen meer te honoreren en de grondeigenaar de toegang tot het bouwterrein te ontzeggen. Na de herstart van de bouw in februari 2018 verloopt de communicatie met familie 3 via de bouwdirectie. Er wordt dan ook weer met familie 3 gecommuniceerd over te maken keuzes. •

In welke mate is er aan de gerechtelijke uitspraken gevolg gegeven?

Voor zover wij in de beschikbare documenten hebben kunnen nagaan, blijkt dat er door beide partijen volledig gevolg gegeven is aan gerechtelijke uitspraken aangaande het bouwproces van de door de gemeente te realiseren woning. • Past de besluitvorming tijdens het bouwproces binnen het ambtelijk en bestuurlijk mandaat? Wij zijn in het dossier geen stukken of gebeurtenissen tegengekomen waaruit blijkt dat er niet binnen het ambtelijk en bestuurlijk mandaat is gehandeld. We constateren dat het college in het bouwproces besluiten heeft genomen en geïnformeerd is over cruciale ontwikkelingen in het bouwproces, onder meer over het bemiddelingsvoorstel van de raadsleden, de bezwaarschriften van familie 3, het procesvoorstel aan familie 3 en aan het bouwproces gerelateerde rechtszaken. In hoeverre het college betrokken was bij de besluitvorming over de voortgang van de bouw hebben we niet aan de hand van documenten kunnen vaststellen. Vanaf 2017 zijn de vertrouwelijke agendapunten niet meer vermeld in de besluitenlijsten en zijn deze ook niet altijd ter archivering aangeboden. Het is overigens ook niet gebruikelijk of wenselijk dat de voortang van de bouw van één woning periodiek aan de collegetafel besproken wordt. Uitvoerende activiteiten horen in beginsel binnen de ambtelijke organisatie uitgevoerd te worden.

Duidelijk is geworden dat er tijdens het bouwproces op een bijzonder hoog detailniveau is afgestemd met de wethouders Ruimtelijke Ordening. Daarnaast trad de projectleider tijdens de bouw van de woning op namens het afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening om bij de bouwvergaderingen als gevolmachtigde van de gemeente te acteren. In de aannemersovereenkomst is immers opgenomen dat bij deze vergaderingen een gevolmachtigde van de opdrachtgever (de gemeente) aanwezig moet zijn. •

Is het college voldoende ingelicht over de voortgang en de kwaliteit van de bouw?

Uit meerdere verklaringen van onze gesprekspartners, op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau, blijkt dat de zittende wethouders regelmatig ingelicht werden over de voortgang van de bouw van de woning. Deze inlichtingen hadden een bijzonder hoog detailniveau. In hoeverre de wethouder het college op de hoogte bracht over de voortgang en kwaliteit van de bouw hebben we niet kunnen vaststellen. Vanaf 2017 zijn de vertrouwelijke agendapunten niet meer vermeld in de besluitenlijsten en zijn deze ook niet altijd ter archivering aangeboden. Wat voldoende is, is overigens afhankelijk van de norm die gehanteerd wordt. Net als bij de voorgaande vraag merken we op dat in het algemeen colleges van B en W niet op detailniveau over de voortgang en de kwaliteit van de bouw van één enkele woning geïnformeerd worden.

25

•

Waren er gegronde redenen om de oplevering (op een paar punten na) te accepteren, dit mede in het licht van het latere onderzoek?

We concluderen dat het onverstandig is geweest de oplevering (op een paar punten na) in 2018 zonder meer te accepteren. Uit het proces-verbaal van oplevering blijkt dat familie 3 niet bij deze oplevering aanwezig is geweest. Daarnaast was er geen externe bouwdeskundige aanwezig om de bouwkundige staat van de opgeleverde woning te controleren. Hoewel dit geen harde voorwaarden zijn voor de oplevering, is het wel verstandig de uiteindelijke bewoner te betrekken bij de oplevering van de woning. Dit had de ontstane situatie waar de gemeente de woning accepteert maar familie 3 niet, kunnen voorkomen. •

Is het college voldoende en juist geïnformeerd over de situatie toen het gevraagd werd de brief van 3 juni 2019 aan de bewoner te sturen?

Uit meerdere verklaringen, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau, wordt duidelijk dat de wethouder en het college volledig geïnformeerd zijn over de situatie die in de brief vermeld staat. Voor het college was dit advies de reden om de brief van 3 juni 2019 te versturen. Achteraf bleek dat niet alle feiten zoals vermeld in de brief juist waren. In de brief stond vermeld dat familie 3 de sloten van de deuren zou hebben vervangen, dit bleek achteraf niet te kloppen. Mede op basis van deze constatering concludeert de gemeente dat familie 3 de woning al in gebruik heeft genomen en daarmee oplevering aanvaard heeft. De wethouders die wij hierover hebben gesproken verklaren dat zij hiervan ten tijde van het verzenden van de brief niet op de hoogte waren en dat zij op basis van de ambtelijke informatie in de veronderstelling waren dat de feiten in de brief klopten.

26

HOOFDSTUK 6

Overeenkomsten Het vierde thema dat we bespreken, zijn de (ruil-)overeenkomsten die de gemeente heeft gesloten met drie grondeigenaren. Het sluiten van de overeenkomsten was één van de voorwaarden om het project te kunnen uitvoeren. De overeenkomsten die gesloten zijn, zijn in de periode 2005 -2014 tot stand gekomen dan wel gewijzigd en aangevuld. De overeenkomsten bepalen voor een groot deel het verloop van het project. In de beoordeling van de overeenkomsten hebben we kennis genomen van de overeenkomsten zelf, de allonges bij de overeenkomsten, correspondentie tussen de gemeente en de grondeigenaren, interne advisering binnen de gemeente en besluitstukken van het college van B en W. Bij de beschrijving van het verloop hebben we een iets bredere invulling gekozen dan de smalle beantwoording van de onderzoeksvragen. We ontdekten dat de vragen niet buiten de bredere context van de overeenkomsten beantwoord konden worden. Bovendien levert een bredere benadering ook meer context voor het project als geheel. De onderzoeksvragen zoals door de gemeenteraad vastgesteld, richten zich hier op de objectiviteit van de waardevaststelling van de ‘geleverde’ en de ‘verkregen’ objecten die deel uitmaakten van de diverse ruilovereenkomsten. Duidelijk moet worden: -

-

6.1

of deze waardevaststellingen destijds geverifieerd zijn met de deelnemers; of er over dit onderwerp binnen het college en met de raad voldoende is gecommuniceerd; op welke wijze de diverse allonges tot stand zijn gekomen. Wie hebben beslist over hetgeen in die allonges is overeengekomen? Is vast te stellen of er inhoudelijk goede redenen ten grondslag lagen aan de allonges? wat het doel was van de diverse taxaties. Er zijn verschillende taxaties van woningen en percelen gemaakt, op verschillende momenten en met verschillende uitkomsten. Is vast te stellen wat het doel van die taxaties was?

Situatieschets

De gemeente Wijdemeren koestert al langere tijd de wens om in de kern Oud-Loosdrecht een nieuw dorpscentrum te realiseren. Doel is om levendigheid in het gebied terug te brengen. De wens dateert zelfs al van voor de gemeentelijke herindeling van 2002. In het plangebied waar het nieuwe dorpscentrum moet komen, zijn enkele eigenaren die stukken grond bezitten die voor de ontwikkeling van het project cruciaal zijn. Zonder de beschikking te hebben over deze gronden, kan de gemeente Wijdemeren het project niet ontwikkelen. Om die reden voert de gemeente vanaf ca. 2005 gesprekken met de drie eigenaren om deze gronden te verwerven. Deze gesprekken leiden ook tot concrete afspraken en resultaten. Hieronder is op hoofdlijnen de procesgang beschreven.

Overeenkomst met familie 1 Het college van B en W stemt 28 maart 2006 in met een overeenkomst met familie 1. In de bijbehorende nota is opgenomen dat de “komende weken overleg gevoerd wordt met onteigeningsdeskundigen”, waarbij onduidelijk is met welk doel en welke achtergrond dit is. In een collegenota van 24 april 2007 is (onder meer) opgenomen dat familie 1 een vergoeding krijgt voor tijdelijke huisvesting. Bovendien wordt de rol van het bedrijf van familie 1 bij de verkoop van woningen nader omschreven.

27

Op 14 mei 2007 wordt de overeenkomst tussen familie 1 en de gemeente ondertekend. In de collegevergadering van 22 december 2008 besluit B en W tot het vestigen van een voorkeursrecht op het perceel van familie 1. Dit is per brief van 23 december 2008 aan familie 1 medegedeeld. De gemeenteraad heeft dit besluit op 26 februari 2009 bevestigd. Op 31 augustus 2010 besluit het college af te zien van ontbinding van de overeenkomst, hoewel die mogelijkheid wel ontstaan is door het veranderen van het plan. Het college van B en W verzoekt familie 1 ook om niet te ontbinden. Het college weigert verder, ondanks verzoek van familie 1, verlenging van de vergoeding voor huisvesting. De overweging van het college om af te zien van de mogelijkheid tot ontbinding is dat de gemeente dan weer opnieuw zou moeten onderhandelen, met een onzekere uitkomst. Dat wil B en W niet. Doordat de samenwerkingsovereenkomst met de ontwikkelaar is ontbonden, kon de overeenkomst niet worden nagekomen. Hiertoe besluit het college van B en W om op 10 september 2013 een verkennend gesprek te voeren met familie 1. De waarde van het nieuwe voorstel is gelijk aan bestaande afspraken. Op 14 maart 2014 zetten familie 1 en de gemeente een handtekening onder de allonge bij de overeenkomst die op 14 mei 2007 is gesloten. Familie 1 krijgt percelen en de gemeente betaalt familie 1 een extra vergoeding.

De gemeente garandeert dat er geen tweede makelaarskantoor in het nieuwe dorpscentrum wordt gevestigd. 30 juli 2014: akte van ruiling bij de notaris.

Overeenkomst met familie 2 28 maart 2006: het college van B en W stemt in met overeenkomst met familie 2. Familie 2 krijgt naast grond ook een financiële vergoeding, te dekken uit opbrengsten grondexploitatie. Op 15 december 2006 wordt de overeenkomst gesloten. Op 10 juni 2008 kondigt de advocaat van familie 2 aan de overeenkomst te zullen gaan ontbinden. Op 3 juli 2008 schrijft de advocaat van familie 2 in een brief dat de gemeente de verplichting tot levering niet nakomt, de familie zegt de overeenkomst van 15 dec 2006 formeel op. De familie is wel bereid tot nieuw overleg; er zouden toezeggingen gedaan zijn over extra bouwruimte. Op 8 augustus 2008 wordt de afsprakenlijst met familie 2 besproken in het college van B en W. Het niet kunnen bereiken van overeenstemming met familie 3 leidt er toe dat de overeenkomst van de gemeente met familie 2 niet nagekomen kan worden. Daarom zou aanpassing met de afspraken van familie 2 nodig zijn. In de collegevergadering van 22 december 2008 besluit B en W tot het vestigen van een voorkeursrecht op het perceel van familie 2. Dit is per brief van 23 december 2008 aan familie 2 medegedeeld. De gemeenteraad heeft dit besluit op 26 februari 2009 bevestigd. Op 7 december 2010 besluit B en W familie 2 een definitief bod te doen. Indien dit bod niet wordt aanvaard, wordt gestart met onteigening.

Bij het college-advies zit een berekening/vergelijking tussen familie 2 en familie 3, waaruit blijkt dat familie 2 minder zou hebben gekregen dan familie 3. Op 8 december 2010 stuurt het college van B en W een brief aan familie 2 waarin het finale aanbod wordt gedaan. In de brief is een reactietermijn opgenomen tot 29 december 2010. De gemeente geeft aan bij het verstrijken van de termijn over te gaan tot onteigening. Op 29 december 2010 wordt de allonge ondertekend, waarbij een compensatie wordt afgesproken boven het bedrag dat in het eerdere B en Wbesluit was opgenomen. Op 21 september 2012 levert familie 2 de voormalige woning op conform akte van ruiling van 1 juli 2011.

28

Overeenkomst familie 3 Met een derde eigenaar in het gebied heeft de gemeente ook een ruilovereenkomst gesloten. Op hoofdlijnen was het procesverloop als volgt. Op 15 juni 2006 maken de gemeente en familie 3 afspraken die schriftelijk worden vastgelegd. Onderdeel van de afspraken is het uitruilen van grond volgens het principe land voor land, water voor water, nieuw voor oud, bestemming voor bestemming. In de conceptafspraken krijgt de familie de keuze tussen een vergoeding voor het bouwen van een nieuw huis of een nieuwe woning door de gemeente te bouwen. In december 2007 besluit het College van B en W het ruilvoorstel aan familie 3 in te trekken, dat wordt familie 3 per brief medegedeeld. Vanaf februari 2008 vinden gesprekken plaats tussen de gemeente en familie 3. Bij deze gesprekken was ook de voormalige burgemeester aanwezig (vier van de zes gesprekken). Deze gesprekken leiden tot afspraken die door de projectleider van de gemeente eind juni 2008 aan familie 3 worden gemaild. Eind augustus 2008 bevestigt familie 3 dat zij de ruil wil voortzetten (van twee specifieke kavels) en er de voorkeur aan geeft dat de gemeente een nieuw huis bouwt, vergelijkbaar met het huis waarin de familie op dat moment woont. Eind november vraagt familie 3 aan de gemeente waarom afspraken tussen haar en de gemeente niet zijn opgenomen in de afspraken tussen de gemeente en grondeigenaren 1 en 2.

De projectleider van de gemeente reageert hier begin december inhoudelijk op. Op 19 december stuurt de gemeente aan familie 3 een brief over de ruilovereenkomst. De brief is ter voorbereiding op het gesprek met de notaris op 22 december 2008. De gemeente stelt dat familie 3 niet gereageerd heeft op het voorstel van de gemeente en pas bij de notaris haar reactie geeft. Op 22 december 2008 vestigt het college van B en W het voorkeursrecht op een aantal percelen, dit wordt door de gemeenteraad op 26 februari 2009 bevestigd. Op 30 juni 2009 ondertekenen de gemeente en familie 3 een overeenkomst van ruiling, waarin de afspraken worden vastgelegd. In de overeenkomst is de keuzemogelijkheid voor het bouwen van de woning (een vergoeding ontvangen of de gemeente bouwt een woning) opgenomen. Op 30 maart 2010 meldt de portefeuillehouder dat met familie 3 een mediationovereenkomst is gesloten, deze overeenkomst hebben wij niet in het dossier aangetroffen. Op 22 september 2011 wordt de akte van ruiling ondertekend door de gemeente en door familie 3. Vanaf eind 2011 start het proces rondom het bouwen van de woning voor familie 3. Zie hiervoor hoofdstuk 5. Rondom het realiseren van de woning en het nakomen van afspraken ontstaan juridische procedures en conflicten tussen de gemeente en familie 3.

In de periode januari 2013 – juli 2013 voeren twee raadsleden gesprekken met familie 3 en de gemeente om te bemiddelen. Hieruit komt een principeakkoord over de geschilpunten die in de uitvoering van de overeenkomst ontstonden. Over het proces hebben beide raadsleden een notitie geschreven die in april 2014 bestemd was voor de nieuwe gemeenteraad. Het is onduidelijk of deze ook gedeeld en besproken is. In de notitie schrijven beide raadsleden: “in juli 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de burgemeester en de familie 3. Dit gesprek heeft niet tot een doorbraak geleid. Na dit gesprek hebben beide partijen geconstateerd weer terug te zijn bij de situatie van januari 2013.” In dezelfde notitie schrijven beide raadsleden dat beide partijen allebei bereid zijn tot een oplossing te komen en beide partijen inzien dat niemand gebaat is bij het voortdurende conflict. Gewezen wordt op de financiële en juridische consequenties. In juni 2019 schakelt de gemeente een procesbegeleider (inmiddels niet meer betrokken) in die gesprekken voert met zowel medewerkers en collegeleden, als met familie 3. Deze gesprekken leiden tot een intentieovereenkomst (5 maart 2020 in gemeenteraad besproken).

29

De afspraken uit de intentieovereenkomst worden in september 2020 in een vaststellingsovereenkomst definitief vastgelegd. Met de burgemeester is afgestemd dat de afspraken uit deze vaststellingsovereenkomst niet in onze analyse worden betrokken. Reden hiervoor is dat tussen partijen geheimhouding over de afspraken is overeengekomen.

6.2 •

•

•

•

•

•

•

30

Analyse

De gemeente is voor realisatie van het plan afhankelijk van de verwerving van gronden van drie private eigenaren. Dit plaatst de private eigenaren in een sterke onderhandelingspositie. De gemeente had in beginsel verschillende wegen om te bewandelen om de gronden te verwerven. De gemeente had kunnen verwerven in ruil voor een financiële afkoopsom, de gemeente had ook de route van onteigening kunnen kiezen. De route die het college van B en W heeft gekozen is echter de route van het ruilen van nieuwe vastgoedposities in ruil voor bestaande vastgoedposities. In de ruilovereenkomsten die de gemeente met de eigenaren heeft gesloten, zijn diverse onderlinge afhankelijkheden opgenomen. Het kunnen realiseren van de ene overeenkomst is afhankelijk van het realiseren van de andere overeenkomst en van de realisatie van het project. Hiermee heeft de gemeente grote risico’s genomen die de voortgang van het project konden belemmeren. Zeker toen er afscheid werd genomen van projectontwikkelaars en het plan opnieuw werd vormgegeven. Toen deze risico’s zich manifesteerden, heeft de gemeente aanvullende afspraken gemaakt met twee eigenaren. Eén van de eigenaren heeft schriftelijk aangegeven de bestaande ruilovereenkomst te willen ontbinden, de andere eigenaar heeft hierop gezinspeeld.

Op basis van taxaties was de inschatting dat het kansrijker en goedkoper zou zijn de overeenkomsten aan te vullen dan aan te sturen op onteigening. Door de ontwikkelingen in het project was het voor de gemeente niet meer mogelijk de afspraken uit de oorspronkelijke overeenkomsten gestand te doen. Dit plaatste de twee grondeigenaren in een sterke gesprekspositie. De bedragen zoals in de allonges zijn opgenomen zijn onderbouwd door te stellen (in de B en W nota’s van 7 december 2010 en van 17 december 2013) dat er door de beide eigenaren concrete schade is geleden door het uitstel respectievelijk afstel van de levering van datgene wat de gemeente eerder had overeengekomen. De aanvullende afspraken met betrokken eigenaren zijn definitief geworden op respectievelijk 29 december 2010 en 14 maart 2014, dus beide na definitief worden van het bestemmingsplan. Van strijdigheid van de allonges met het bestemmingsplan is ons tijdens het onderzoek niet gebleken en is ook in de interviews niet naar voren gekomen. Zie voor de nadere uitwerking het hoofdstuk over bestemmingsplannen. Bij het voorbereiden van de gesprekken met familie 2 heeft de gemeente een taxatie laten maken van de waarde van de conceptafspraken met familie 2 en de waarde van de overeenkomst van familie 3.

Deze taxatie was bedoeld om te beoordelen of de conceptafspraken met familie 2 redelijk waren ten opzichte van de afspraken met familie 3. De afspraken die met familie 2 zijn gemaakt, vallen binnen de ruimte die volgens de taxatie redelijk was. De situatie tussen familie 1 en familie 3 is niet vergeleken, met als overweging dat de ruilovereenkomst voor familie 1 is gesloten door een rechtspersoon en bij families 2 en 3 door natuurlijke personen. Dat maakte volgens de gemeente een vergelijking niet zinvol. Vanuit de inhoud kunnen we deze redenering niet volgen. Familie 3 ontplooit binnen het gebied commerciële activiteiten net als familie 1 en in de ruil tussen gemeente en familie 1 zijn ook woningen betrokken. Naast de afspraken die direct betrekking hebben op levering van gronden en rechten binnen de opzet van het plan, zijn met eigenaar 1 ook afspraken gemaakt over zijn rol als makelaar binnen het gebied. De afspraak houdt in dat de gemeente zich moet inspannen om te voorkomen dat een tweede makelaar zich vestigt binnen het dorpscentrum van Oud-Loosdrecht. Wij stellen vast dat deze afspraak niet zichtbaar getoetst is aan het mededingingsrecht.

•

•

•

•

•

•

31

De afspraak bevat geen resultaatverplichting. Naar ons oordeel hebben de gemeente en eigenaar 1 met het maken van deze afspraak verschillende rollen en belangen teveel door elkaar laten lopen. Het sluiten van de overeenkomsten met families 1 en 2 heeft alles bij elkaar geleid tot een grote schadepost voor het project. Van alle zaken die concreet op euro’s gewaardeerd zijn, gaat het om ca. € 0,7 miljoen. Hier bovenop komen nog extra afspraken als het vergroten van percelen, het leveren van stroken grond, het toezeggen van optierechten en de inspanning om exclusiviteit voor een makelaar te bewerkstelligen. De inschatting dat een onteigening tot een grotere schadepost zou hebben geleid, wordt in de stukken onderbouwd. Tegelijkertijd zou de schade niet ontstaan zijn als in eerste aanleg geen ruilovereenkomsten waren gesloten, maar een financiële compensatie was overeengekomen in ruil voor de percelen. In geval van een financiële vergoeding in eerste aanleg, had de gemeente immers geen aanpassingen hoeven doen bij wijziging van het plan. Op het moment dat de gesprekken over de aanvullende afspraken zijn gemaakt, was het echter een logische en verdedigbare handelswijze. Maar het was wel het zoveel mogelijk voorkomen van schade die het gevolg was van eerdere besluiten. Met familie 3 zijn op verschillende momenten afspraken gemaakt.

Het traject met deze familie kent een uitgebreide historie waarin diverse conflicten zijn opgetreden. De gemeente heeft op verschillende momenten pogingen gedaan de gesprekken in goede banen te krijgen, bijvoorbeeld door de inzet van de burgemeester of het schriftelijk maken van procesafspraken. Hierbij valt ons op dat er van beide zijden steeds met goede intenties wordt begonnen. Uit de gesprekken wordt dit ook bevestigd. Aan beide zijden heeft op diverse momenten tijdens het proces het gevoel en de intentie bestaan ‘er samen uit te komen’ en goede afspraken te maken. Dit is ook de conclusie die twee bemiddelende gemeenteraadsleden hebben getrokken. Ondanks de beeldvorming die in de media en in de lokale gemeenschap soms wordt opgeroepen, heeft het aan goede wil niet ontbroken. Ons is nergens in de gesprekken of in de documenten die we bestudeerd hebben gebleken van doelbewuste pogingen om de andere partij te dwarsbomen. En toch zijn de gesprekken en de afspraken tussen de gemeente en familie 3 geëscaleerd en heeft het procesverloop geleid tot juridische procedures, hoge kosten aan beide zijden en tot persoonlijke frustratie en verdriet. Hierbij is, wederom aan beide zijden, het enorme tijdsverloop een belangrijke katalysator van onvrede.

Hierdoor ontstond een patroon waarbij familie 3 steeds meer het gevoel kreeg niet gehoord en gezien te worden door de gemeente en het gevoel dat afspraken niet na werden gekomen, dit leidde bij familie 3 tot wantrouwen jegens de gemeente. De gemeente vatte dit wantrouwen op als onwil om tot definitieve afspraken te komen en werd in de communicatie steeds formeler. Deze communicatie voedde vervolgens het wantrouwen van de familie, hetgeen weer leidde tot een nog formelere opstelling aan gemeentezijde. Uiteindelijk leidde dit tot juridische stappen aan beide zijden, zoals ingebrekestellingen, sommaties, last onder dwangsom en verschillende procedures bij de rechtbank. Aan gemeentezijde valt op dat niet alleen medewerkers, maar ook bestuurders en zelfs gemeenteraadsleden zich actief mengden in de gesprekken met familie 3. Vanuit de rolverdeling zoals deze tussen gemeenteraad, college van B en W en organisatie geldt, is dit opmerkelijk. Doordat alle organen in de loop van het proces bij de gesprekken betrokken raakten, bleef geen van de organen op voldoende afstand om in te kunnen grijpen in het proces. Op basis van de gesprekken met de voormalige burgemeester heeft familie 3 gekozen voor de optie dat de gemeente de nieuwe woning zou realiseren. Het was met name de voormalige burgemeester die op deze optie aangedrongen heeft.

Daarbij zou zijn toegezegd dat eventueel meerwerk door de projectontwikkelaar/aannemer uitgevoerd zou worden, ten laste van de grondexploitatie. In de stukken is geen motivatie of onderbouwing terug te vinden waarom deze keuze voor de gemeente voordeliger zou zijn. Wel was er discussie tussen de gemeente en familie 3 over de hoogte van een eventuele financiële vergoeding. Door te kiezen voor het bouwen van de woning door de gemeente werd deze klip omzeild. Later in het proces heeft deze keuze echter tot zeer veel discussies en problemen geleid in het project.

•

•

Over de exacte toedracht van het gesprek tussen familie 3 en de voormalige burgemeester hebben we van de zijde van familie 3 de lezing gehoord. De verklaringen van twee andere personen die we hierover hebben gesproken, zijn vergelijkbaar. Over de inhoud van de gesprekken zijn we echter geen documenten tegengekomen. Doordat de voormalige burgemeester geen medewerking heeft verleend aan ons onderzoek, kunnen we hier geen definitieve uitspraak over doen, maar achten de lezing zoals door familie 3 is gegeven wel aannemelijk.4 De keuze voor de woning en de verwachting die familie 3 daarbij had, is de bron geweest voor veel stagnatie in het project. Ook heeft de uiteindelijke woning de gemeente aanzienlijk meer geld gekost dan oorspronkelijk begroot. Achteraf was een financiële regeling goedkoper geweest en had tot minder vertraging en frustratie geleid. Naast het spoor van ruilen van gronden, wordt ook regelmatig gesproken over mogelijke onteigening. Op 17 januari 2006 komt een mogelijke procedure in B en W aan de orde, in maart 2006 weer, in 2008 wordt er gesproken over onteigening met een onteigeningsadviseur van familie 3, in juni 2009 wordt familie 3 gemeld dat er onteigend wordt indien de ruilovereenkomst niet ondertekend wordt, familie 2 krijgt in december 2010 een brief waarin over onteigening wordt gesproken.

In februari 2006 heeft de raad besloten dat één eigenaar onteigend zou worden. In maart 2006 wordt dit in een persbericht van de gemeente gemeld. In juni 2006 wordt weer gemeld dat de gemeente en familie 3 ‘er uit zijn’. De strategie van de gemeente op dit punt beoordelen wij als onduidelijk en diffuus. Het lijkt er steeds op dat de gemeente wel een stevige koers inzet, maar uit de interviews komt naar voren dat er dan vervolgens toch weer bemiddelingspogingen worden gedaan door bestuurders die een ultieme poging willen doen er in redelijkheid uit te komen. Volgens één van de gesprekspartners zou onteigening hiermee zelfs doorkruist zijn.

6.3

Beantwoording onderzoeksvragen

We hebben bij de beantwoording van de onderzoeksvragen over de ruilovereenkomsten een bredere scope genomen dan de ‘smalle’ beantwoording van de vragen. Dat is in de inleiding van deze paragraaf verder toegelicht. We beginnen om die reden eerst met een aantal algemene conclusies en beantwoorden dan de vastgestelde onderzoeksvragen.

Beantwoording gestelde onderzoeksvragen De onderzoeksvragen richten zich hier op de objectiviteit van de waardevaststelling van de ‘geleverde’ en de ‘verkregen’ objecten die deel uitmaakten van de diverse ruilovereenkomsten. Duidelijk moet worden: -

of deze waardevaststellingen destijds geverifieerd zijn met de deelnemers;

-

of er over dit onderwerp binnen het college en met de raad voldoende is gecommuniceerd;

-

op welke wijze de diverse allonges tot stand zijn gekomen. Wie hebben beslist over hetgeen in die allonges is overeengekomen? Is vast te stellen of er inhoudelijk goede redenen ten grondslag lagen aan de allonges?

-

wat het doel was van de diverse taxaties. Er zijn verschillende taxaties van woningen en percelen gemaakt, op verschillende momenten en met verschillende uitkomsten. Is vast te stellen wat het doel van die taxaties was?

4 We hebben de voormalige burgemeester de gelegenheid gegeven op passages die de voormalige

burgemeester betreffen een reactie te geven. Van deze mogelijkheid heeft de voormalige burgemeester geen gebruik gemaakt. Zie ook Hoofdstuk 2 Aanpak en proces.

32

In de ruim 20 jaar dat het project loopt, zijn diverse taxaties gemaakt, met verschillende doelstellingen. Wij hebben in de dossiers van de gemeente zes taxaties/waarderingen aangetroffen en tweemaal een actualisatie van taxaties. De taxaties zijn op één na in opdracht van de gemeente gemaakt, waarbij ambtenaren als opdrachtgever optraden. De verantwoordelijke portefeuillehouder was op de hoogte van de taxaties en soms werden taxaties ook in B en W gemeld. Eén taxatie is niet in opdracht van het college van B en W uitgevoerd, maar in opdracht van de begeleider van het stakeholderproces (januari 2006). De taxaties dienden verschillende doelen. Enkele taxaties dienden om intern binnen de gemeente te kunnen toetsen of afspraken redelijk zijn, andere taxaties dienden als onderbouwing voor de grondexploitatie. Er zijn ook taxaties gemaakt in het kader van het al dan niet starten van onteigeningsprocedures. Soms zijn taxaties ook na verloop van tijd geactualiseerd. De uitkomsten van de taxaties zijn naar onze waarneming niet geverifieerd bij de eigenaren/belanghebbenden, dit hebben we ook in de gesprekken niet gehoord. De vraag is overigens ook of dit had gemoeten. Bijvoorbeeld bij het overwegen van de start van een onteigeningsprocedure is het niet in het belang van de gemeente om de eigen taxatie aan de wederpartij te overleggen.

Eén taxateur gaat niet in op het verzoek van de gemeente om een taxatie te doen, met als reden dat naar zijn oordeel een taxatie altijd door drie taxateurs moet plaatsvinden. Deze taxateur was werkzaam bij het makelaarskantoor dat ook als grondeigenaar bij een ruil in het gebied was betrokken. Het was niet verstandig om een betrokken partij in het gebied te vragen taxaties te laten uitvoeren. Met de taxateur heeft wel een vertrouwelijk gesprek plaatsgevonden. Ondanks dat de inhoud van dit gesprek ons niet bekend is, hadden naar ons oordeel beide partijen dit gesprek niet moeten voeren. Met de portefeuillehouders is gesproken over taxaties en uitkomsten daarvan. De portefeuillehouder rapporteerde op hoofdlijn aan B en W, zoals dit bij andere gemeenten ook gebruikelijk is. We hebben kunnen vaststellen dat de portefeuillehouders het college regelmatig bijpraatten, zeker op de momenten dat er veel speelde in het project, bijvoorbeeld in 2009. Op die momenten stond het project elke week op de agenda. In andere jaren was dat eens in de twee tot drie weken. Uit de gesprekken met voormalige collegeleden en met (oud-)medewerkers van de gemeente, is ons bovendien niet gebleken dat informatie bewust niet werd medegedeeld in het college. Onze conclusie is dat het college van B en W als geheel voldoende geïnformeerd is geweest.

De gemeenteraad is via projectrapportages, grondexploitaties en de jaarstukken geïnformeerd over de voortgang van het project. Daarnaast heeft het plan rondom de diverse besluiten ook op de agenda gestaan in commissie- en raadsvergaderingen. We hebben ook vastgesteld dat er soms informeel overlegd werd met raadsleden. In 2005 is er een overleg met raadsleden uit de coalitie, in 2009 met alle fractievoorzitters en -woordvoerders. Voor zover bij ons bekend zijn gemeenteraadsleden niet geïnformeerd over de uitkomsten van taxaties. Dit past naar ons oordeel echter ook niet bij de rol die de gemeenteraad heeft in het kaderstellen en controleren van de gemeenteraad. Het opdracht geven en beoordelen van taxaties hoort bij de uitvoering van projecten. Bij ons zijn twee allonges bij ruilovereenkomsten bekend. Deze zijn tot stand gekomen in gesprekken met de betrokken families (grondeigenaren). De achtergrond van de totstandkoming is dat de afspraken in de oorspronkelijke overeenkomsten door de gemeente geen gestand gedaan konden worden en aangevuld moesten worden. De inschatting van de gemeente was dat de route van onteigening duurder uit zou pakken dan het sluiten van allonges bij de overeenkomsten. Over beide allonges is door het college van B en W besloten.

33

HOOFDSTUK 7

Cultuur en samenwerking In de onderzoeksopdracht zoals de gemeenteraad deze heeft vastgesteld, zijn ook vragen opgenomen over de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking en over de organisatorische structuur/cultuur. De vragen die de gemeenteraad heeft geformuleerd op dit punt, zijn:

Ambtelijk-bestuurlijke samenwerking -

Is de bestuurlijke aansturing van ambtenaren en de ambtelijke advisering aan bestuurders verlopen volgens de algemeen geldende maatstaven? Hoe zijn de organisatiestructuur en -cultuur in de praktijk tot uitvoering gebracht met in acht name van de verantwoordelijkheid(ver)deling ambtelijk-bestuurlijk, handelingsbevoegdheid, informatieverstrekking, besluitvormingsbevoegdheid en mandaat (organisatie, college en raad)?

Organisatorische structuur/cultuur -

Hoe is het project georganiseerd en zijn de processen op een correcte wijze toegepast en doorlopen? Heeft, vanuit het beeld van de ontstane tunnelvisie, deze cultuur bijgedragen aan de juridisering die dit dossier lange tijd gekenmerkt heeft?

Voor deze onderzoeksvragen hebben we een andere aanpak gekozen dan voor de beantwoording van de andere vragen. De eerdere vier vragen zijn meer feitelijk van aard en vragen om een reconstructie van het verloop en bestudering van gebeurtenissen en documenten. De vragen die gaan over samenwerking, structuur en cultuur gaan in op de onderliggende factoren die het procesverloop hebben beïnvloed en vragen om beschouwende en reflectieve wijze van beantwoorden. Nu is het beoordelen van zaken als organisatiecultuur en samenwerking heel lastig. Wat is een goede cultuur? En hoe meet je dat? De antwoorden zullen ook nog van persoon tot persoon verschillen. Bovendien is het onderzoekstechnisch niet mogelijk om met terugwerkende kracht een meting te doen van cultuur en samenwerking zoals deze 10 of 15 jaar geleden heeft bestaan. Er bestaan meetinstrumenten die uitspraken kunnen doen over een cultuur op het moment zelf, maar niet met terugwerkende kracht. Bovendien zou dan een grote populatie onderzocht moeten worden om tot statistisch houdbare uitspraken te komen. In overleg met de gedelegeerd opdrachtgever, burgemeester C. Larson, hebben we om die reden gekozen voor een beschouwing en niet voor een harde beantwoording van deze vragen.

We hebben daarbij aansluiting gezocht bij een algemeen geldend normenkader om het functioneren van de gemeente als geheel te kunnen beschouwen en van een oordeel te kunnen voorzien.

34

Het wegingskader dat we hanteren, is de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur zoals deze door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in juni 2009 is vastgesteld.5 In deze code worden een aantal universele begrippen en beginselen gecodificeerd. Door het in deze code vast te leggen, is een hanteerbeer en integraal overzicht ontstaan. Het gaat dus om beginselen en regels die ook voor 2009 al golden, dus gedurende de hele onderzoeksperiode. Het wegingskader dat we voor beantwoording van deze vragen hebben gehanteerd, is als bijlage 1 toegevoegd. We hebben onze beschouwing gebaseerd op een aantal bronnen: • •

•

•

De gesprekken die we gevoerd hebben met betrokkenen, in totaal achttien stuks. Betrokkenen is in de gesprekken gevraagd naar thema’s als cultuur en samenwerking. De bevindingen zoals we die bij de beantwoording van de eerste vier onderzoeksvragen hebben geformuleerd, in het bijzonder daar waar deze ook raakvlakken hebben met cultuur, structuur en samenwerking. De rapportage van een onderzoek zoals dit door een ander onderzoeksbureau is uitgevoerd, met de onderzoeker van dat bureau hebben we bovendien een gesprek gevoerd. Gekeken is of onze bevindingen in lijn liggen met de bevindingen uit het bredere, algemene onderzoek. In de rapportage die twee bemiddelende raadsleden hebben opgesteld en in de rapportage van adviseur 2 (die vanaf juni 2019 bemiddeld heeft) zitten ook observaties over de wijze van opereren van de gemeente. Dit hebben we ook bij ons onderzoek betrokken.

Op basis van al deze bronnen hebben we een analyse gemaakt van het de wijze waarop op de verschillende momenten in samengewerkt. Die hebben we vervolgens geordend in de begrippen zoals opgenomen in de code goed bestuur. Omdat het om een beschouwing gaat, hebben we geen harde beantwoording van de vragen opgenomen. Het idee van de stakeholdermethode is ontstaan vanuit de wens om in alle openheid, en middels participatie, tot een nieuw plan te komen voor het dorpskern. Participatie – het betrekken van burgers en belangrijke partijen uit de omgeving bij het vormen van beleid – vormde een kern van deze aanpak. Het bestuur wilde hiermee ‘breed draagvlak’ genereren. Wij concluderen dat het bestuur in dit dossier haar uiterste best heeft gedaan hier vorm aan te geven. Voor wat betreft openheid, dit houdt in dat dat het bestuur open is over procedures en besluiten. In dit geval was de besluitvormingscyclus rondom het eindresultaat van de stakeholdermethode onvoldoende uitgewerkt. Er was op voorhand – en gedurende het traject – niet duidelijk wat er procedureel met hun voorstel gedaan zou worden. Verschillende betrokkenen die we hebben gesproken, hebben het gevoel dat de gemeente in de contacten over kwesties met betrekking tot het bestemmingsplan onvoldoende transparant is. Deze geluiden komen zowel vanuit belanghebbenden, als vanuit niet-belanghebbenden.

Hierbij wordt gewezen op het aantal fouten dat in het bestemmingsplan zit en op de procesgang rondom het bestemmingsplan. Door de lange doorlooptijden van het project zijn sommige bewoners en eigenaren (financieel) gedupeerd en geven aan geen of weinig vertrouwen te hebben in de handelswijze van de gemeente. Zij hebben niet ervaren dat de gemeente openstond voor kritische tegengeluiden. De gang van zaken rondom overeenkomsten, die grotendeels in geheimhouding hebben plaatsgevonden, roept bij belanghebbenden veel vragen op. Hoewel afspraken en rapporten formeel geheim zijn, weet iedereen van elkaar wel ongeveer wat er in de afspraken staat. Of meent het te weten op basis van wat men denkt dat er afgesproken is.

5 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, 23 juni 2009

35

Doordat onvoldoende transparant is welke afspraken waarom gemaakt worden, komen zowel de verhoudingen tussen gemeente en inwoners, maar ook tussen inwoners onderling op scherp te staan. Voor een deel is het onvermijdelijk dat afspraken achter gesloten deuren worden gemaakt, maar goede procescommunicatie daarover kan helpen om toch een minimale vorm van transparantie en verantwoording te maken. Een overheidsorganisatie kan verschillende rollen hebben en kunnen externen verschillende rollen toebedelen. Wij zien dat op dit onderwerp er veel mis ging bij de stakeholdermethode: Ten eerste de rol van de projectgroep: hoewel de projectorganisatie initieel wordt aangesteld met de opdracht om tot een plan te komen, neemt de projectgroep in de loop van de tijd meer de rol aan van mediator. Ze gaan een financiële onderhandeling aan met minstens één particulier – zonder hiervoor duidelijk mandaat te hebben en zonder dit binnen de juridische kaders te kunnen. Het is voor ons niet duidelijk op basis waarvan de projectgroep en de procesbegeleider financiële compensatievoorstellen doet – namens de gemeente – aan de bewoners. Ten tweede de rollen van de individuele leden: ondanks de wens om ‘breed draagvlak’ te genereren, zien we dat sommige leden van de projectgroep erin zaten voor persoonlijk belang.

Ze zijn directe betrokkenen en (financieel) belanghebbenden en hebben vanuit hun eigen belang hun inbreng gehad in de projectgroep. Er ontstaat dan ook een ongemakkelijke en ongewenste situatie als de projectgroep financieel gaat onderhandelen met deze particulieren, terwijl die particulieren formeel óók in de projectgroep zitten. Ten derde zien we dat het gemeentebestuur geen duidelijk rol inneemt in deze zaak. Het bestuur zou duidelijk moeten maken wat het mandaat is van de projectgroep, ten opzichte van haar eigen rol. Daarbij is het opvallend dat de burgemeester in januari aan de projectgroep mededeelt dat een ander plan ‘onbespreekbaar is’. Het plan is op dat moment nog niet in de gemeenteraad besproken, het lijkt erop dat de burgemeester hier voor zijn beurt gesproken heeft. De rolvastheid van de verschillende bestuursorganen laat wel op meer punten te wensen over. Ons valt op dat gemeenteraadsleden zeer dicht op de bal zitten en hetzelfde kan op momenten gezegd worden van bestuurders. Binnen goede bestuurlijke verhoudingen zou een scherpere rolverdeling wenselijk zijn. Zo kan ieder zijn eigen verantwoordelijkheid ook goed blijven invullen. Een scherpere controlerende rol van de gemeenteraad en meer overzicht en afstand bij het college van B en W helpt het project op de rit te houden en af en toe gericht te kunnen interveniëren.

De zaken zoals wij die hebben aangetroffen in het dossier en in de gesprekken zijn congruent met de conclusies die in een eerder onderzoek naar boven zijn gekomen. Specifiek wordt in dat onderzoek geconstateerd “dat alle actoren (raad, college en ambtelijke organisatie) nog al eens op elkaars stoel gaan zitten. Het ambtelijk-bestuurlijk samenspel wordt getypeerd als een stoelendans.” 6 Dat beeld is voor ons ook herkenbaar in dit dossier. Binnen de ambtelijke organisatie valt op dat er in de loop van de periode wisselingen zijn geweest op het project en dat de aansturing vanuit de portefeuillehouder op het project vrij direct is, 1-op-1. De rol van het management/directie is voor ons in het project onzichtbaar. Projectstructuren met een bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en ambtelijk opdrachtnemer waren in het project niet zichtbaar. Kritische reflectie op het project hebben we niet aangetroffen. De financiële control op het project lag bij één medewerker die een heel breed pakket had.

6 Necker van Naem 2021, pag. 27

36

Later is extern een planeconoom ingehuurd die de grondexploitaties opstelde. In vergelijking met wat gangbaar is bij andere gemeenten/provincies bij het sturen van dergelijke projecten, zijn rollen binnen de organisatie niet goed ingevuld geweest en waren er geen checks-and-balances. Het project opereerde naar ons idee als een eilandje binnen de organisatie. Legitimiteit

We kunnen vaststellen dat het college de gemeenteraad op meerdere momenten heeft geïnformeerd – schriftelijk of tijdens fysieke sessies – en concluderen dat er hiermee ten opzichte van de gemeenteraad legitiem is gehandeld. We hebben ook in de dossiers geen indicatie aangetroffen dat personen besluiten hebben genomen die hiervoor op basis van wet- en regelgeving niet bevoegd waren. Als het gaat om goede hygiëne rondom besluitvorming, zijn wij van mening dat dit onvoldoende was: zowel op voorhand, als tussentijds, was het onvoldoende duidelijk wat de status en het besluitvormende proces was rondom de uitkomsten van de projectgroep. Hiermee is ook de legitimiteit niet gewaarborgd. Uit de gesprekken die we met (oud-)medewerkers en voormalige bestuurders hebben gevoerd blijkt niet dat in de interne advisering over het bestemmingsplan en over overeenkomsten, buiten mandaat gewerkt is. Wij zijn geen besluiten tegengekomen die niet op het juiste niveau zijn genomen. Uit de verslagen van de portefeuillehoudersoverleggen blijkt bovendien dat de belangrijkste besluiten steeds werden besproken met de portefeuillehouder. Wel missen we in de interne organisatie voldoende checks-andbalances, zodat onvoldoende geborgd is dat alle relevante aspecten meegenomen worden in besluitvorming. Ook missen kritische reflecties over risico’s die gelopen worden met het aangaan van overeenkomsten.

De onderlinge afhankelijkheden daarin, komen zo niet boven tafel. Het project lijkt vrij geïsoleerd van de rest van de organisatie te functioneren en we zien geen actieve betrokkenheid van bijvoorbeeld een financiële afdeling/controller en van een centrale juridische afdeling. De gemeentesecretaris/algemeen directeur is in het dossier onzichtbaar, we hebben nergens gezien of gehoord dat deze zich actief op de hoogte heeft gesteld van het dossier of betrokken was bij de voorbereiding van belangrijke besluiten. Mogelijk dat dit niet in de verslaglegging is vastgelegd. Met meer kritische reflectie hadden zorgen, risico’s en alternatieve scenario’s eerder en uitvoeriger op tafel kunnen komen. Ten aanzien van besluitvorming door de gemeenteraad over het bestemmingsplan komt op basis van de gesprekken met gemeenteraadsleden een wisselend beeld naar voren. Aan de ene kant het beeld dat vooral vertrouwd is op de informatie uit het college en dat de ontwikkelingen als een verrassing komen, anderzijds het beeld dat gemeenteraadsleden er dicht bovenop zaten en fouten uit het bestemmingsplan hebben ‘gevist’. In de rolverdeling tussen gemeenteraad en college valt verder op dat twee gemeenteraadsleden hebben bemiddeld tussen de gemeente en één van de grondeigenaren. Dit is niet in lijn met de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende bestuursorganen.

De gemeenteraad stelt kaders en controleert, het college van B en W bestuurt en voert uit. Ook de overeenkomsten die gesloten zijn met grondeigenaren zijn op legitieme wijze tot stand gekomen, na weging en bespreking in het college van B en W. Met medeweten dus van het gehele college. Wel is de besluitvorming over mogelijke onteigening van grondeigenaren diffuus. In de gemeenteraad zou besproken zijn dat er onteigend moet worden. Ook ten aanzien van de norm van behoorlijke contacten met bewoners zijn vragen gerezen. De burgemeester van Wijdemeren heeft op 23 september 2020 in het openbaar excuses gemaakt over de wijze waarop de gemeente jarenlang met één van de eigenaren is omgegaan. Rondom deze casus hebben we vanuit diverse bronnen geluiden gehoord over de wijze van communiceren die dit beeld bevestigen. Tegelijkertijd is de communicatiestijl vanuit sommige bewoners/eigenaren ook gerust stevig te noemen. Door de bijzondere positie en bevoegdheden die de gemeente heeft, moet zij zich naar ons oordeel nog bewuster zijn van de wijze waarop met bewoners/belanghebbenden wordt gecommuniceerd.

37

Over behoorlijke contacten valt ook op te merken dat de gemeente vragen van inwoners tijdig moet beantwoorden. We hebben in het dossiers mails aangetroffen waarin inwoners herinneringsmails sturen omdat een antwoord lang op zich laat wachten. Tijdens de lange looptijd van het project waren vooral de inwoners/grondeigenaren de constante factor in het geheel. Aan gemeentezijde zijn er in het project, maar ook bestuurlijk, de nodige wisselingen geweest. Op zichzelf is dit niet te voorkomen en ook niet ongebruikelijk in gemeenten. Wel hebben we vanuit verschillende bronnen gehoord dat de gemeente bij de wisseling van de wacht ook wisselde van strategie of gesprekken weer opnieuw begon. Vanuit het perspectief van inwoners is continuïteit van bestuur van belang en is een bestendige lijn vanuit de gemeente wenselijk. Hiermee worden breuklijnen in het project voorkomen. Hetzelfde geldt voor het vastleggen en overdragen van afspraken en dossiers. Zowel voor de gemeente zelf, als voor inwoners is het fijn als bestaande afspraken bekend zijn en worden nageleefd. Voor wat betreft de doelgerichtheid en doelmatigheid concluderen wij dat het bestuur in het begin een duidelijke koers vaart, maar halverwege het traject grip op de zaak verliest.

Dit komt waarschijnlijke mede doordat ze de financiële onderhandeling overlaten aan de projectgroep, terwijl zij zelf bestuurlijk verantwoordelijk zijn. Het is niet mogelijk om te bepalen of een andere procesgang tot andere uitkomsten zou hebben geleid. Maar we kunnen wel vaststellen dat het project flinke vertraging heeft opgelopen. De vertraging leidt tot extra kosten voor de gemeente. Inmiddels lopen de verliezen voor de gemeente Wijdemeren op, in de laatst vastgestelde grondexploitatie (juni 2022) is er € 0,5 miljoen bijgestort in de verliesvoorziening waardoor het totale negatieve saldo op -€ 8,5 miljoen komt. Tijdens het bestemmingsplanproces en het proces rondom de ruilovereenkomsten hinkte de gemeente op twee benen: inzet van het publiekrechtelijke instrumentarium (onteigening, wet voorkeursrecht gemeenten) of via privaatrechtelijke middelen tot overeenstemming komen. Bij een keuze voor het middel onteigening had het project waarschijnlijk vlotter verlopen. Maar ook in het privaatrechtelijke spoor is de gemeente onmachtig gebleken tot overeenstemming te komen. Uiteindelijk heeft dit tot dure vertraging geleid waarmee gemeenschapsmiddelen niet effectief zijn ingezet. De gemeente is te lang doorgegaan in een route die tot veel meerkosten heeft geleid. Signalen om het over een andere boeg te gooien zijn niet geuit of zijn niet gehoord.

Kritisch tegengeluid was in het project en in de organisatie te weinig aanwezig. Door het langdurige traject van planvorming en juridische procedures heeft het project niet alleen vertraging opgelopen, maar zijn ook financiële resultaten sterk onder druk komen te staan. Waar in het begin werd uitgegaan van een positieve grondexploitatie, is inmiddels een verliesvoorziening getroffen die recent (juni 2022) is verhoogd met € 484.000,-. De oorspronkelijke doelstelling was het dorpshart van Oud-Loosdrecht aantrekkelijker te maken. Inmiddels lopen de investeringen in het gebied op en is de vraag in hoeverre de investeringen nog in verhouding staan tot de maatschappelijke en ruimtelijke doelen. Wij hebben geen analyse aangetroffen waarin de kosten van het project afgewogen zijn tegen de maatschappelijke opbrengsten. Ook hierin had het kritisch denkvermogen meer aan de oppervlakte mogen komen.

38

HOOFDSTUK 8

Rode draden en aanbevelingen In de voorgaande hoofdstukken hebben we op deelvragen antwoord gegeven aan de hand van de vragen zoals deze door de gemeente in de opdrachtverlening zijn geformuleerd. In dit hoofdstuk besluiten we de rapportage met een aantal algemene hoofdconclusies waaraan we ook aanbevelingen verbinden. Bij alle gesprekken, bij bestudering van de documenten en de analyse van het verloop van het project zijn ons enkele rode draden opgevallen. Wij willen deze rode draden hieronder beknopt toelichten met als doel dat de gemeente Wijdemeren er bij volgende projecten haar voordeel mee kan doen. Rode draad 1: rollen van ambtenaren, bestuurders, gemeenteraadsleden, adviseurs, bewoners en belanghebbenden liepen door elkaar heen

Opvallend in het proces is de grote operationele betrokkenheid van gemeenteraadsleden en bestuurders. We hebben gezien dat individuele gemeenteraadsleden bemiddelingspogingen hebben gedaan of bij gesprekken met eigenaren aanwezig zijn geweest. Voor de wethouders en burgemeesters geldt dat zij ook directe gesprekken hebben gevoerd, onderhandelingen hebben gedaan, zelfs in 1-op-1 gesprekken met eigenaren. Het patroon van een gemeenteraad en collegeleden die op operationeel niveau nauw betrokken zijn met de uitvoering van gemeentelijke taken en projecten, is ook in een eerder onderzoek (Necker van Naem) al naar voren gekomen. De bevinding is wat ons betreft zeer herkenbaar in dit dossier en heeft ertoe geleid dat de raad niet op de gewenste afstand stond om te besturen of te controleren. Gedurende de stakeholdersmethode lopen rollen ook door elkaar heen. De opdracht van de stakeholdersgroep was in principe helder: maak een plan voor het gebied dat op draagvlak van inwoners/ gebruikers kan rekenen. Het mandaat was echter niet helder, het was onduidelijk wat de status van het uiteindelijke plan zou zijn in de besluitvorming.

Ook qua samenstelling van de groep zat er vanaf het begin al een inherente spanning: enkele deelnemers aan de stakeholdersmethode hadden grote persoonlijke (financiële) belangen in het project, die ook op onderdelen tegenstrijdig konden zijn met het algemeen belang. Zeker op het moment dat één van de belanghebbenden niet meer in het proces participeerde, had dit tot reflectie moeten leiden op de opdracht voor de groep. Een resultaat dat niet door alle stakeholders is gedragen, is immers geen resultaat namens alle belanghebbenden. De groep kon dus ook niet voor alle belanghebbenden spreken. Dit feit had moeten leiden tot een bescheidener rol voor de groep. Tot slot viel het ons op dat de stakeholdersgroep actief is geweest in voorbereidende werkzaamheden, zoals het opdracht geven voor taxaties of het voeren van gesprekken over waarden van gronden. Aanbevelingen bij rode draad 1: a. Bestuurlijke en ambtelijke rollen moeten goed gescheiden blijven. In een optimaal samenspel maken ze elkaar sterker. Bestuurders moeten uit de operatie blijven en ambtenaren moeten hen in staat stellen om op hoofdlijnen de koers uit te zetten. Raadsleden moeten zeer waakzaam zijn op het direct interveniëren in projecten of uitvoering. In het duale bestel ligt uitvoering bij het college van b en w. b.