2022-10-11 Rapportage onderzoek Porseleinhaven gemeente Wijdemeren

Denk bij participatie goed na wie welke ruimte en mandaat krijgt om invloed uit te oefenen en tot welk niveau medezeggenschap wenselijk is. Medezeggenschap kan een project vlot trekken en leiden tot meer betrokkenheid en minder weerstand. Maar dan moet wel iedereen gehoord worden

39

en aan tafel zitten. Anders leidt het tot scheve ogen en schade in de verhoudingen. Ook dienen de verwachtingen goed gemanaged te worden rondom het mandaat. Rode draad 2: er was meer strategische sturing op het project nodig geweest.

Aansluitend op de rode draad 1 valt op dat het de gemeente van het begin af aan ontbrak aan een heldere strategie voor het project. Keuzes waren afhankelijk van wie op welk moment bestuurder was. Een consistente en afgewogen lijn in bijvoorbeeld het dossier rondom de verwerving van de gronden had het project sneller vooruit kunnen helpen. In de projectorganisatie was ook sprake van wisselingen waardoor de strategische lijn niet werd gevolgd. De consequentie van het geheel was dat de gemeente steeds op korte termijn oplossingen bedacht voor deelproblemen, maar het grotere projectbelang steeds meer uit beeld raakte. De inbedding van het project in de organisatie voldeed niet aan de vereisten van gedegen projectmanagement. Gangbare structuren die een project in control moeten houden, waren afwezig dan wel functioneerden niet. Dit uit zich onder meer in zwak risicomanagement/-beheer en onvoldoende kritische advisering naar het college van B en W. Feitelijk draaide het project op de lijn projectleider – portefeuillehouder en die basis is te smal voor een project met een omvang als deze. Bovenstaande observaties leiden ertoe dat er per saldo niet voldoende vermogen in de organisatie was om boven de materie uit te stijgen en een meerjarig strategisch plan vast te houden en conform die lijnen uit te voeren. Aanbevelingen bij rode draad 2: a.

b.

c. d.

e.

Zorg voor een goede projectstructuur waarin de verschillende rollen goed ingevuld zijn. Er zijn diverse modellen voor, zoals het model van integraal projectmanagement dat Rijkswaterstaat gebruikt. Een goede projectorganisatie zorgt ervoor dat ieder op zijn eigen rol en specialisme wordt ingezet en er geen blinde vlekken ontstaat in het project. Zorg voor een duidelijke bestuurlijke en ambtelijke aansturing van het project, benoem hiervoor een bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever. Hiermee komt het project niet los te staan in de organisatie en wordt meer afgedwongen dat het project ook strategisch bestuurd wordt. Zorg voor goede ondersteuning van het project, tenminste op financieel, juridisch en risicomanagementgebied, naargelang de aard van het project en de bijbehorende behoeften. Goede vastlegging en archivering van afspraken, e-mails, besluitstukken, enz. is in langlopende projecten cruciaal. Beschikbaarheid van informatie mag niet afhankelijk zijn van personen. De aanbeveling is bij projecten vanaf de initiatieffase documentatie en archivering goed te organiseren. Ontwikkel een meerjarige strategische visie en zorg dat dit fungeert als stabiele kapstok voor de besluitvorming en alle operationele stappen.

Rode draad 3: in het project zijn met private overeenkomsten grote afhankelijkheden gecreëerd die hebben geleid tot vertraging en meerkosten.

De onderzoeksvragen die ons door de gemeente zijn gesteld richten zich voor het grootste deel op de omstandigheden rondom overeenkomsten die met drie grondeigenaren zijn gesloten en de uitvoering die daaraan is gegeven. En dat is niet zonder reden, want in de overeenkomsten die met de betreffende grondeigenaren zijn gesloten, ligt de kern van de problemen die zich in het project voordoen. In de overeenkomsten zijn onderlinge afhankelijkheden gecreëerd die dit project onnodig belasten. Door de verwevenheid van de overeenkomsten met elkaar en met het project zijn bovendien de verhoudingen onder druk komen te staan. Door het aansturen op het bouwen van een nieuwe woning door de gemeente zijn veel onnodige problemen ontstaan. Waarom hierop is aangestuurd door de gemeente staat niet definitief vast.

40

Veel problemen waren voorkomen als de gemeente niet de taak op zich had genomen om een nieuwe woning voor familie 3 te bouwen. Eén van de hoofdconclusies van het onderzoek is dat de gemeente zelf om de problemen heeft gevraagd door de overeenkomsten die zijn gesloten. Aanbevelingen bij rode draad 3: a.

b.

c.

Maak voorafgaand aan het sluiten van private overeenkomsten een goede en gedegen (meerjarige) risicotaxatie waarin ook meegewogen wordt in welke mate de overeenkomsten uitvoerbaar zijn. Neem hierbij de belangen mee van diverse betrokkenen. Stuur aan op zo eenvoudig en duidelijk mogelijke afspraken in overeenkomsten. Hoe meer afspraken met elkaar verknoopt zijn, hoe groter het risico dat een verstoring in de ene overeenkomst leidt tot problemen bij een andere overeenkomt. Hoe complexer de afspraken, hoe meer interpretatieruimte bovendien. Heb een duidelijke strategie voor verwerving van gronden en goederen, waarbij de voorkeur zou moeten zijn het betalen van een vergoeding. Schuw als gemeente daarnaast ook niet om publiekrechtelijke instrumenten in te zetten als de wet voorkeursrecht en onteigening.

Rode draad 4: de lange doorlooptijd van het project heeft geleid tot grote spanningen tussen gemeente, bewoners en eigenaren.

Als rode draad door het hele project loopt dat het project erg lang heeft geduurd, tot grote spanningen tussen de gemeente en inwoners heeft geleid en ook persoonlijke schade en leed bij mensen heeft veroorzaakt. Over de wijze van communiceren naar één van de betrokken families heeft de burgemeester eerder al een excuus gemaakt. Dat was goed te plaatsen in de gebeurtenissen zoals wij die ook hebben aangetroffen. De gemeente ging zich steeds formeler en steeds meer juridisch opstellen, waarbij uiteindelijk zaken zijn voorgevallen die niet hadden mogen voorvallen. Maar ook andere inwoners hebben schade geleden in het project. De gemeente zelf en daarmee de gehele gemeenschap heeft schade door het projectverloop. Op het project zit per 21-12-2021 een verliesvoorziening van € 8,5 miljoen. Hier staat uiteraard wel tegenover dat er een nieuw dorpscentrum wordt gerealiseerd. Er is een veelheid aan factoren die verklaren dat het project zo ontspoord is. Als oorzaken komen in onze analyse naar boven dat de gemeente het project beter had moeten inbedden in de organisatie, rollen beter uit elkaar had moeten houden en meer kritisch tegenspel had moeten organiseren. Ook had het geholpen als bestuurders de ingezette koers van hun voorgangers zouden voortzetten, in plaats van het steeds opnieuw inzetten van een nieuwe koers. Aanbeveling bij rode draad 4: a.

Houd bij dergelijke complexe projecten met grote persoonlijke en financiële belangen voor inwoners altijd oog voor de positie van deze inwoners; zorg dat deze belangen goed afgewogen worden ten opzichte van het projectresultaat.

41

Bijlage 1 – Wegingskader

Memo Van:

Vincent Janssen

Datum:

27 september 2022

Aan:

Gemeente Wijdemeren

Status:

Intern vertrouwelijk

Cc: Onderwerp:

Wegingskader Goed Openbaar Bestuur

Inleiding In de vraagstelling voor het onderzoek naar de Porseleinhaven is opgenomen dat het onderzoek zou moeten leiden tot waarheidsvinding. Gezien de staat van het dossier, de lange looptijd van het project en het feit dat enkele sleutelspelers geen medewerking lijken te willen verlenen voor interviews, is ‘harde’ waarheidsvinding niet goed mogelijk. Zoals in een gesprek met de burgemeester besproken (26 april jl.) willen we de rapportage meer beschouwend van aard laten zijn. Daartoe hanteren we een wegingskader dat we onderstaand beschrijven. Wegingskader Het wegingskader dat we voorstellen, is de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur zoals deze door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in juni 2009 is gepubliceerd. In deze code worden een aantal universele begrippen en beginselen gecodificeerd. Deze beginselen liggen ook in andere regels en wetten vast. Door het in deze code vast te leggen, is een hanteerbeer en integraal overzicht ontstaan. Het gaat dus om beginselen en regels die ook voor 2009 al golden, dus gedurende de hele onderzoeksperiode. Er zijn ook andere overzichten en indelingen van goed openbaar bestuur. Bijvoorbeeld van de VN en van de Raad voor het Openbaar bestuur. Het voordeel van deze code is echter dat het gaat om een formeel stuk van de minister en daarmee formele status heeft en de handzaamheid van de gehanteerde begrippen.

We operationaliseren het normenkader door per thema dat in de onderzoeksopdracht genoemd is een beschouwing te geven van de verschillende elementen uit het wegingskader. Daarbij zullen we aan de hand van concrete gebeurtenissen en van ervaringen van personen die we hebben gesproken aangeven op welke wijze en in welke mate wel of niet of conform de geldende beginselen is gewerkt. De beginselen, inclusief toelichting, zijn: 1. Openheid en integriteit Beginsel: Het bestuur7 is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie als daarbuiten.

7 Onder bestuur verstaan wij in dit onderzoek de 3 bestuursorganen van de gemeente (gemeenteraad, burgemeester en college van

B en W) inclusief de daarvoor werkzame ambtenaren.

42

Toelichting: Het bestuur – ook en vooral de individuele leden daarvan – geeft het goede voorbeeld en maakt medewerkers bewust van integriteit. Alleen op die manier kunnen de organisatie en de mensen die voor de organisatie werken geloofwaardig zijn. Openheid betekent in ieder geval dat het bestuur open is over procedures en besluiten. Ook maakt het bestuur relevante informatie toegankelijk. Openheid vraagt om een ontvankelijke houding; dat wil zeggen dat het bestuur ontvankelijk is voor signalen uit de omgeving en dat het laat zien wat het met die signalen doet. Die ontvankelijke houding is ook nodig als het gaat om signalen uit de eigen organisatie. Het bestuur schept een veilig klimaat in de organisatie waarin die signalen kunnen worden afgegeven en geeft ook overigens invulling aan goed werkgeverschap. Het is vanzelfsprekend dat het bestuur wet- en regelgeving naleeft, juist als (mede-)wetgever. Integriteit betekent ook gewetensvol handelen. Wat dat voor de specifieke organisatie betekent, maakt het bestuur duidelijk in een integriteitbeleid. 2. Participatie Beginsel: Het bestuur weet wat er leeft in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet. Toelichting: Participatie betekent het betrekken van burgers en belangrijke partijen uit de omgeving bij het vormen of bijstellen van beleid.

Participatie vraagt van het bestuur interactief te zijn met zijn omgeving, daadwerkelijk te luisteren naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp en zich tegenover hen te verantwoorden wat het daarmee heeft gedaan. 3. Behoorlijke contacten met burgers Beginsel: Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers. Toelichting: Een overheidsorganisatie kan verschillende rollen hebben. Soms treedt een overheidsorganisatie op als handhaver, soms als partner, soms als dienstverlener. In elke rol staat behoorlijk contact met burgers voorop. Het bestuur geeft daarbij zelf het goede voorbeeld. In de rol van de organisatie als dienstverlener zorgt het bestuur voor een goede kwaliteit van dienstverlening. Het bestuur maakt duidelijk wat de burger mag verwachten. 4. Doelgerichtheid en doelmatigheid Beginsel: Het bestuur maakt de doelen van de organisatie bekend en neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen. Toelichting: De burger mag erop vertrouwen dat zijn belastinggeld goed wordt besteed ten behoeve van het bereiken van de doelen. Het bestuur zorgt voor het behalen – en waar nodig bijstellen – van de gestelde doelen. Het bestuur neemt de verantwoordelijkheden die het heeft en werkt doelgericht samen met andere (overheids-)organisaties. Het besturen gebeurt doelgericht.

Dat wil zeggen dat het bestuur zorgt voor afstemming van de doelen met partijen in en om de organisatie en de doelen vertaalt in uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. Het bestuur maakt duidelijk wie bestuurlijk verantwoordelijk is voor welke doelen. Het bestuur richt de organisatie effectief in op het bereiken van de doelen en is daarop aanspreekbaar. 5. Legitimiteit Beginsel: Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen. Toelichting: Het bestuur neemt beslissingen en maatregelen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving en waartoe het bestuur bevoegd is. Het bestuur zorgt ook voor rechtmatige inning, beheer en besteding van de middelen. Elke beslissing vraagt haar eigen afweging. De beslissingen en maatregelen zijn inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen. Dit dient ter legitimiteit van het gevoerde beleid, ook voor degenen die het ermee oneens zijn.

43

6. Lerend en zelfreinigend vermogen Beginsel: Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in. Toelichting: Het bestuur verbetert zijn prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Het bestuur laat zich controleren op zijn functioneren en is daar op aanspreekbaar. Zo ontstaat de nodige ‘hygiëne’ in de organisatie. Het bestuur schept een klimaat waarin de organisatie leert van eventuele fouten en andere ervaringen, zoals ervaringen van andere (overheids-)organisaties. Ontvankelijkheid voor signalen uit de omgeving draagt bij aan het zelfreinigend en lerend vermogen. 7. Verantwoording Beginsel: Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden. Toelichting: Het afleggen van verantwoording door besturen is essentieel voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Het dragen van verantwoordelijkheden vraagt om het afleggen van verantwoording. Om de (democratische) controle mogelijk te maken heeft het bestuur de bereidheid ruimhartig verantwoording af te leggen hoe het zijn verantwoordelijkheden draagt en invult.

44

Bijlage 2 - Overzicht gesproken actoren 4 gemeenteraadsleden 4 voormalig wethouders 1 medewerker gemeente Wijdemeren 3 voormalig medewerkers gemeente Wijdemeren 2 grondeigenaren (waarvan één echtpaar) 1 koper van een woning 2 externe adviseurs/procesbegeleiders 1 onderzoeker van het cultuuronderzoek

45

Bijlage 3 - Bestudeerde Documenten per hoofdstuk Hoofdstuk 3 • • • • • •

Notulen bijeenkomsten van de projectgroep Brieven aan de projectgroep Convenant stakeholdersmethode Afsprakenlijst familie 3 en de gemeente Wijdemeren Interviewverslagen Vergaderverslagen Stuurgroep dorpscentrum

Hoofdstuk 4 • • • • • •

Ruilovereenkomsten met families 1, 2 & 3 Allonges met families 1 & 2 Bestemmingsplan Gerechtelijke uitspraken Rapportage adviseur 2 Interviewverslagen

Hoofdstuk 5 • • • • • • • • • •

46

Gerechtelijke uitspraken m.b.t. de bouw van de woning voor familie 3 Bouwverslagen Briefwisselingen tussen familie 3 en de gemeente Wijdemeren Raads- en collegebesluiten Actielijsten portefeuillehouderoverleggen Aannemersovereenkomst Ambtelijke en juridische adviezen Interne mailwisseling Rapport adviseur 2 Interviewverslagen

Hoofdstuk 6 • • • • • • •

Raads- en collegebesluiten Besluitvorming vestiging voorkeursrecht Ruilovereenkomsten families 1, 2 & 3 Allonges families 1 en 2 Gerechtelijke uitspraken Rapportage adviseur 2 Interviewerslagen

Hoofdstuk 7 • • •

47

Rapportage Necker van Naem Rapportage adviseur 2 Rapportage bemiddelende raadsleden

Bijlage 4 – Informatieprotocol Protocol omtrent de omgang met aan Berenschot verstrekte informatie Dit protocol geeft inzicht in de wijze waarop Berenschot omgaat met (de vertrouwelijkheid van) de informatie die aan Berenschot wordt verstrekt in het kader van het vooronderzoek in opdracht van de gemeente Wijdemeren. Bestuurlijk opdrachtgever van dit onderzoek is de burgemeester, mevrouw C. Larson. In bijlage 5 zijn de onderzoeksvragen opgenomen. Dit protocol wordt aan de gesprekspartners ter beschikking gesteld voordat een interview plaatsvindt. 1.

De informatie die aan Berenschot wordt verstrekt, wordt vertrouwelijk behandeld. Dit betekent dat informatie door Berenschot niet herleidbaar wordt gedeeld met derden. Dit geldt niet voor zover de informatie afkomstig is uit openbare bronnen. 2. Indien geheime informatie aan Berenschot wordt verstrekt dan wordt deze niet gedeeld met derden, noch in het rapport opgenomen, tenzij de daartoe bevoegde instantie de geheimhouding opheft. 3. Het uitgangspunt is dat in het onderzoeksrapport geen personen herleidbaar worden opgenomen (met naam en toenaam worden genoemd) of naar personen herleidbare informatie wordt opgenomen. 4. Indien in de notitie door Berenschot een oordeel wordt gegeven over het handelen van een persoon dan wordt dit oordeel voorgelegd aan de betreffende persoon alvorens dit met de opdrachtgever wordt gedeeld. 5. Van de interviews die Berenschot in het kader van dit vooronderzoek afneemt, worden beknopte gespreksverslagen gemaakt. Van een interview, in de zin van voorliggend protocol, is sprake indien een onderhoud met een persoon voorafgaand aan het onderhoud als zodanig wordt bestempeld. 6. Het gespreksverslag zal geen woordelijk verslag zijn en de formuleringen zijn voor verantwoordelijkheid van Berenschot. 7. Het verslag wordt aan de gesprekspartner voorgelegd.

Door hem/haar geconstateerde feitelijke onjuistheden in het verslag kunnen door hem/haar gecorrigeerd worden. Bovendien kan de gesprekspartner in een naschrift bij het verslag aanvullende informatie verstrekken of nadere inzichten naar voren brengen. 8. Het gespreksverslag wordt definitief vastgesteld nadat de reactie van de gesprekspartner (schriftelijk of mondeling) is ontvangen of als binnen een door Berenschot gestelde termijn geen reactie is ontvangen. Het definitieve verslag wordt naar de gesprekspartner gestuurd. Het definitieve gespreksverslag maakt onderdeel uit van het onderzoeksdossier van Berenschot en wordt niet als bijlage opgenomen bij de onderzoeksrapportage. 9. Na afloop van het vooronderzoek worden gespreksverslagen en ter beschikking gestelde informatie bij Berenschot gearchiveerd en beheerd. Gespreksverslagen en ter beschikking gestelde informatie worden gedurende een periode van drie jaar bewaard. Na drie jaar worden zij vernietigd, tenzij er gegronde redenen zijn dit niet te doen. 10. Berenschot verstrekt geen gegevens over het onderzoek aan derden tenzij wet- of regelgeving, of een gerechtelijke instantie Berenschot daartoe verplicht.

48

Bijlage 5 - Onderzoeksvragen 1. Stakeholdersmethode:

De onderzoeksvragen richten zich hier op de wijze waarop deze methode is toegepast. Onder meer moet duidelijk worden of: •

het de deelnemers duidelijk genoeg was binnen welke kaders zij hun ideeën konden inbrengen en wat de reikwijdte van hun invloed was;

•

het duidelijk was welke ideeën het college en/of raad kon honoreren en welke ideeën niet in relatie tot de bestuurlijke verantwoordelijkheden van het college en/of raad.

2. Ruilovereenkomsten:

De onderzoeksvragen richten zich hier op de objectiviteit van de waardevaststelling van de ‘geleverde’ en de ‘verkregen’ objecten die deel uitmaakten van de diverse ruilovereenkomsten. Duidelijk moet worden: • • •

•

of deze waardevaststellingen destijds geverifieerd zijn met de deelnemers; of er over dit onderwerp binnen het college en met de raad voldoende is gecommuniceerd; op welke wijze de diverse allonges tot stand zijn gekomen. Wie hebben beslist over hetgeen in die allonges is overeengekomen? Is vast te stellen of er inhoudelijk goede redenen ten grondslag lagen aan de allonges? wat het doel was van de diverse taxaties. Er zijn verschillende taxaties van woningen en percelen gemaakt, op verschillende momenten en met verschillende uitkomsten. Is vast te stellen wat het doel van die taxaties was?

3. Bestemmingsplan:

De onderzoeksvraag hierbij is niet het wettelijk doorlopen proces, maar de interne ambtelijke advisering. Duidelijk moet worden: • • •

tot welk bestuurlijk niveau en op welke wijze dit heeft plaats gevonden; of het ambtelijk handelen binnen het daartoe gegeven mandaat heeft plaatsgevonden; op welke manier en in welke mate er rekening is gehouden met de privaatrechtelijke afspraken, zoals die in de toenmalige ruilovereenkomsten zijn vastgelegd.

4. Woning:

De onderzoeksvragen richten zich hier op de organisatie van het proces van aanbesteding en bouwdirectie. Duidelijk moet worden: • • • • • •

49

of er (voldoende) rekening is gehouden met de rechten en wensen van degene voor wie de woning was bedoeld; in welke mate aan de gerechtelijke uitspraken gevolg is gegeven; of de besluitvorming tijdens het bouwproces past binnen het ambtelijk en bestuurlijk mandaat; of het college voldoende is ingelicht over de voortgang en de kwaliteit van de bouw; of er gegronde redenen waren om de oplevering (op een paar punten na) te accepteren, dit mede in het licht van het latere onderzoek; of het college voldoende en juist geïnformeerd is over de situatie toen het gevraagd werd de brief van 3 juni 2019 aan de bewoner te sturen.

5. Ambtelijke-bestuurlijke samenwerking:

De onderzoeksvraag richt zich op de wijze waarop het project intern is georganiseerd. Duidelijk moet worden: • •

of de bestuurlijke aansturing van ambtenaren en de ambtelijke advisering aan bestuurders is verlopen volgens de algemeen geldende maatstaven; hoe de organisatiestructuur (en cultuur) in de praktijk tot uitvoering is gebracht met inachtname van de verantwoordelijkheid(ver)deling ambtelijk-bestuurlijk, handelingsbevoegdheid, informatieverstrekking, besluitvormingsbevoegdheid en mandaat (organisatie, college en raad).

6. De organisatorische structuur/cultuur

De onderzoeksvraag richt zich op de organisatiestructuur en de cultuur. • •

50

Hoe is het project georganiseerd en zijn de processen op een correcte wijze toegepast en doorlopen? Vanuit het beeld van de ontstane tunnelvisie of deze cultuur.

‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: • Toekomst van werk en organisatie • Energietransitie • Transformatie van zorg • Transformatie van openbaar bestuur

Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG UTRECHT Postbus 8039, 3503 RA UTRECHT 030 2 916 916 www.berenschot.nl

51