Agendabundel

Er wordt in zulke gevallen per case besproken welke oplossingen er zijn of welke maatregelen er 34 moeten worden genomen. Resultaatgericht werken Op 1 januari 2019 start de gemeente Westland met het resultaatgericht indiceren van huishoudelijke hulp. Naast dat het kostenbesparend zou zijn, zou resultaatsturing incentive te bieden om het beoogde doel zo efficiënt mogelijk te bereiken, met meer ruimte voor maatwerk. De algemene gedachtegang bij resultaatsturing is dat huishoudelijke hulp zo flexibel kan worden georganiseerd en ingericht naar de mogelijk wisselende ondersteuningsbehoefte van de cliënt. Via het ‘middelen’ loopt het uiteindelijk gelijk op; de ene cliënt kost iets meer tijd en de andere iets minder. Volgens het rapport van RadarAdvies blijkt in praktijk dat het resultaat, zoals vertaald in het zorgplan, vaak in minder uren behaald kan worden. Dit leidt tot zorgen bij cliënten omdat de medewerker in dit geval minder uren aanwezig is bij de cliënt. Ook in Westland is dit volgens de toegestuurde documenten en interviews het geval. Uit onder andere klachtenrapportages en overlegverslagen blijkt dat er bij veel Westlandse cliënten de angst ontstaat dat zij binnen de 35 nieuwe systematiek minder (goede) zorg ontvangen dan voorheen.

Nadat er van verschillende inwoners bezwaren en klachten door raadsleden zijn ontvangen, wordt er tijdens de commissievergadering MO op 13 mei besloten vanaf 17 april 2019 de (her) indicaties stil te leggen tot ten minste de 36 commissievergadering MO op 24 juni 2019. Volgens het rapport van RadarAdvies blijkt echter achteraf dat de keuze om herindicaties stil te leggen een ongelukkige was. Zo is er in dit korte tijdspan geen mogelijkheid geweest om te ‘middelen’ en op maat te kunnen werken. Het stilleggen heeft naast hoge kosten voor de gemeente ook tot

32

Aan de hand van de resultaatmatrix wordt per cliëntgroep een vijftal treden omschreven waarbinnen een cliënt kan vallen, van veel zorgbehoevend (1) tot

minder zorgbehoevend (5). 33

Verslag Bestuurlijk Overleg Pieter van Foreest, 20-5-2019

34

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

35

Klachtenrapportage 2020

36

Onderzoeksrapport RadarAdvies

34 / 58

37

onzekerheid geleidt bij cliënten. Ook blijkt er in de communicatie zowel door politici als door zorgmedewerkers nog 38 een nadruk te liggen op het aantal uren in plaats van op resultaat, wat verwarring en onzekerheid in de hand speelt. Analyse We constateren dat er niet conform de opzet van het beleidskader wordt gewerkt maar dat er wel binnen de drie fasen elementen van risicomanagement hebben plaatsgevonden. Zo vond er in de voorbereidingsfase een marktconsultatie plaats en is er expliciet gekozen om in samenwerkingsverband in te kopen. Dit maakt dat gemeenten van elkaars ervaring kunnen leren en voorkomt versnippering. Tijdens de fase van contractering zijn op verschillende wijze risico’s uitgesloten door een zorgvuldig selectieproces door eisen en gunningscriteria op te stellen. Tijdens het contractbeheer ligt de nadruk op periodieke overleggen en monitoring. Hoewel er zeker in de beginperiode van het contract enige spanning opspeelt, worden onenigheden tijdens gesprekken opgelost en worden risico’s beheerst. In het geval van resultaatsturing wordt het indiceren tijdelijk stopgezet, wat naderhand geen optimale keuze blijkt te zijn omdat hiermee de onzekerheid vergroot werd, het ‘middelen’ niet heeft kunnen plaatsvinden en is er financiële schade opgelopen.

Er zijn geen documenten aangetroffen waarin het risicomanagementbeleid rondom de uitvoering voor de Wmo of voor de thuiszorg specifiek, uiteen zijn gezet. Uit interviews met betrokkenen blijkt ook dat zo’n document binnen de casus thuiszorg bij betrokken medewerkers onbekend is en dus niet consequent wordt toegepast. Echter betekent dit niet dat het risicomanagement niet plaatsvindt, maar dat het veelal op een impliciete manier is georganiseerd en dat de uitvoering van risicomanagement grotendeels persoonsafhankelijk is.

4.2.3. Case 3: Leerlingenvervoer De gemeenten, Delft, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk en Westland hebben tot 1 augustus 2020 gezamenlijk of individueel het leerlingenvervoer georganiseerd met meerdere vervoerders. De percelen van de op dat moment huidige contracten zijn ingedeeld op postcode van de bestemming. De inkoop van het Jeugdwetvervoer loopt af. Het gecontracteerde vervoer komt naar verwachting dan op termijn naar de gemeenten. Omdat diverse contracten met vervoerders van het leerlingenvervoer ook aflopen, is dit een natuurlijk moment om het doelgroepenvervoer opnieuw te organiseren. De vijf gemeenten hebben hierin de samenwerking gezocht. Datum Type aanbesteding Bestekschrijver Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

11-12-2019 (publicatie aanbesteding)/01-08-2020 (ingangsdatum contract) Europese aanbesteding Inkoopkracht ZHW Het doel van deze Europese aanbesteding is om te komen tot een (raam)overeenkomst met één contractant per perceel, die in opdracht van de aanbestedende dienst de zorg op zich neemt voor het leerlingen- en jeugdwetvervoer. In totaal zijn er 11 percelen. Percelen 1 t/m 9 zijn gebaseerd op leerlingenvervoer naar en van scholen in een bepaald postcodegebied. Percelen 10 en 11 betreffen het jeugdwetvervoer.  Prijs – 30%  Kwaliteit – 50%  implementatieplan 8%  communicatie 8%

37

Rapport RadarAdvies, Gemeente Westland, p.30-31.

38

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

35 / 58



Voorbereiding

 kwaliteit dienstverlening 8%  interview d.m.v. cases 16%  duurzaamheid 10%) SROI – 20%

Aanbesteding

Contractbeheer

Van begin juli tot eind november 2019 vinden er diverse vergaderingen (tien) plaats ten behoeve van de voorbereiding 39 op de nieuwe aanbesteding van het leerlingenvervoer en het jeugdwetvervoer . Hieraan nemen beleidsmedewerkers van de gemeenten deel. Er is ook een vertegenwoordiger namens Trafficon bij de voorbereidende vergaderingen aanwezig. Trafficon is een commerciële partij die verantwoordelijk is voor het contractmanagement- en beheer van een 40 groot scala aan overheidsorganisaties ten behoeve het doelgroepenvervoer . Zij sluiten aan omdat zij op dat moment al voor enkele deelnemende gemeenten het contractbeheer uitvoeren. Zij zullen ook een nadrukkelijke rol krijgen in 41 het vervolg van de aanbesteding en het contractbeheer Tijdens de voorbereidingsoverleggen over het nieuwe contract wordt nadrukkelijk gesproken over de kansen en de uitdagingen die de gemeenten hebben op het gebied van leerlingenvervoer. De koppeling van leerlingenvervoer en jeugdvervoer kan volgens de betrokkenen kansen bieden. Er worden door de gemeenten diverse voordelen aangegeven waarom het goed is om in regionaal verband aan te besteden:  de mogelijkheid om gemeentelijk de ritten (volgtijdelijk) te combineren waardoor versnippering van het vervoer wordt tegengegaan. Hierdoor proberen de gemeente te voorkomen dat het personeelsprobleem in de vervoerssector groter wordt in de regio.

Dit is een probleem waar de H3 gemeenten in hun vorige contract 42 tegen aan liepen ;  gebundelde inkoop expertise ‘planning & coördinatie’;  sterkere onderhandelingspositie met vervoerders vanwege de schaalgrootte. De betrokken stellen echter vast dat de koppeling ook een aantal extra aandachtspunten met zich mee brengen. Allereerst gaat dit over het feit dat de gemeenten diverse beleidsstukken en verordeningen hebben op het gebied van leerlingenvervoer. Er is in de voorbereiding daarom nadrukkelijk gekeken naar de regelgeving en de mate waarin deze 43 op elkaar aansluit . Daarnaast is er ook aandacht voor de mogelijke risico’s in het kader van de uitvoering. Gesproken wordt over: de toeleiding, de veiligheid tijdens de ritten en tijden van planning/beheer (zo kunnen ritten kunnen tot in 44 de avond doorlopen) . De beleidsambtenaren stellen daarom gezamenlijk vast dat het goed is om eerst een marktconsultatie te organiseren voorafgaand aan de aanbesteding. Hierdoor ontstaat er een beter beeld wat een gezamenlijke aanbesteding betekent voor de kwaliteit (zoals reistijd en aantal kinderen in de bus) en wat voor 45 financiële consequenties er aan de nieuwe contractvorm verbonden zijn . 39

Verslagen overleg leerlingenvervoer periode 11 juli 2019-20 november 2019.

40

www.trafficon.nl

41

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019, 42

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. & Verslag overleg leerlingenvervoer, d.d. 10 september 2019 43

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

44

2019-07-11 Agenda en verslag LLV_Kick-off LLV

45

2019-07-11 Agenda en verslag LLV_Kick-off LLV en interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

36 / 58

In totaal zijn er drie marktverkenningen gedaan op het gebied van leerlingen- en jeugdwetvervoer. Er is in de periode oktober-november 2019 gesproken met:  de branchevereniging voor taxi/vervoersbedrijven. De gemeente Westland heeft eerder een negatieve ervaring gehad met een vervoerder die failliet is gegaan in 2016. Deze vervoerder had – zo bleek achteraf – te laag ingeschreven en zij kwamen in de uitvoering niet uit met de tarifering. Er wordt van deze ervaring geleerd 46 door de marktverkenning plaatsvindt waarbij er een beter gevoel ontstaat bij de branche .  een aantal zorgaanbieders in het kader van het jeugdwetvervoer. Doel hiervan was om ervaringen met het jeugdwetvervoer, de visie op het combineren van leerlingen- en jeugdwetvervoer en specifieke randvoorwaarden op te halen.  scholen die te maken hebben met leerlingenvervoer. Van zes scholen zijn reacties gekomen die ingaan op eerdere ervaringen en aandachtspunten voor een nieuw contract aangaande leerlingenvervoer.

Voorbereiding

Contractbeheer

Aanbesteding

Op de vorige pagina is in het kader van de voorbereiding op de aanbesteding beschreven dat er marktconsultaties hebben plaatsgevonden. Vanuit deze marktconsultatie zijn diverse aandachtspunten opgehaald onder andere op het 47 gebied van de doelgroep, combinatievervoer, begeleiders, rittijden, planning en chauffeurs . Deze aandachtspunten hebben vervolgens een plek gekregen in het Programma van eisen van de aanbesteding(sleidraad) of de 48 subgunningscriteria . In onderstaande figuur is ter illustratie een aangedragen aandachtspunt per marktconsultatie en de doorwerking hiervan in de aanbestedingsleidraad opgenomen. Marktconsultatie Branchevereniging

Zorgaanbieders

Scholen

49

Meegegeven aandachtspunt Biedt een langdurig contract aan waardoor vervoerders investeringsmogelijkheden hebben en ze vaste personeelscontracten kunnen aanbieden. Chauffeur moet feeling hebben met de doelgroep en basale kennis van de (gedrags-) problematiek.

Communicatie waarbij wordt gewerkt met duidelijke richtlijnen en een vast/centraal aanspreekpunt is

50

Doorwerking in aanbesteding Gemaakte keuzes: ‘Er is gekozen voor een langere looptijd van de (Raam)overeenkomst. Dit biedt de Opdrachtnemer de gelegenheid de beperkt beschikbare chauffeurs voor de duur van de (Raam)overeenkomst aan zich te binden’ (p.16). In de personele eisen van het Programma van Eisen zijn diverse eisen verbonden aan de rol van de chauffeur, o,a.: ‘De chauffeurs zijn bij aanvang van de Opdracht in het bezit van de erkende 2 diploma’s sociale vaardigheden taxichauffeur én het diploma Taxi doelgroepenvervoer van CBR.’ (p.55) Subgunningscriterium Communicatie : ‘beschikbaarheid centrale en vaste aanspreekpunten’ (p.64)

46

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

47

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. 48

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

49

Uitgangspunten notitie collectieve Openbare Europese Aanbesteding Leerlingenvervoer en Jeugdwetvervoer gemeenten Delft, Leidenschendam-Voorburg,

Midden-Delfland, Pijnacker-Noordorp, d.d. 7 november 2019. 50

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

37 / 58

zeer belangrijk. Het schema hierboven betreft enkel 3 voorbeelden maar een analyse van de marktconsultatie en de aanbestedingsleidraad laat zien dat vrijwel alle aandachtspunten een plek hebben gekregen in de aanbestedingsleidraad, met name in het Programma van Eisen, de subgunningscriteria en een toelicht op de gemaakte keuzes voor de aanbesteding. In het kader van de gunningscriteria is er ook expliciet aandacht voor risico’s, namelijk onder het criterium ‘implementatie’. De inschrijvers dienen in hun implementatieplan aan te geven welke risico’s tijdens de 51 implementatiefase worden onderkend en de wijze waarop hiervoor beheersmaatregelen worden getroffen . In de aanbestedingsvorm is ook gekozen om een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste 52 inschrijver, die in werking treedt als de overeenkomst met de best scorende inschrijver voortijdig is beëindigd . Hiermee kan worden voorkomen dat de vijf gemeenten opnieuw moeten aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zitten, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Dit vergroot dus de continuïteit van de dienstverlening rondom leerlingen- en jeugdwetvervoer. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Bij die aanbesteding zijn met de voorbereiding en de aanbesteding zelf een aantal bewuste keuzes gemaakt. Keuzes die enerzijds te maken hebben met het vergroten van de kwaliteit van de dienstverlening en anderzijds een beter beeld geven bij de rechtmatigheid en doelmatigheid van het vervoer. In het kader van het contractbeheer is het zo dat 53 Trafficon voor alle vijf de gemeenten het contractbeheer uitvoert tot aan de zomervakantie van 2021 . Bij het contractbeheer leerlingenvervoer komen diverse beheerwerkzaamheden aan de orde. De uit te voeren werkzaamheden van Trafficon betreffen o.a.: het aanspreekpunt, het mutatiebeheer, de klachtenadministratie, de bereikbaarheidsdienst, de aansturing en controle van de vervoerder, de factuurcontrole en het toezien op de managementrapportages. Maandelijks wordt per vervoerder een rapportage verstuurd naar de gemeenten waarin de performance wordt getoond. Dit gaat zowel over de financiële als kwalitatieve performance. Deze rapportages worden in maandelijkse overleggen tussen de vijf gemeenten, de contractbeheerder (Trafficon) en de vervoerders besproken. Tijdens deze overleggen worden eventuele opvallendheden geagendeerd en besproken. Bij deze overleggen is een vakambtenaar van de gemeente Westland betrokken die als een soort accounthouder richting de contractbeheerder fungeert.

Deze vakambtenaar bespreekt vervolgens de voortgang van de werkzaamheden gedurende een tweewekelijks portefeuillehouderoverleg. Indien er binnen de kaders van het beleid en het contract wordt gewerkt wordt de bestuurder alleen geïnformeerd. Echter, indien er zich risico’s voordoen en bestuurlijke escalatie gewenst is wordt dit ook tijdens het portefeuillehouderoverleg afgestemd. Een voorbeeld van een dergelijk risico bij dit contract is het terugnemen van twee contracten bij een vervoerder die de beloften uit zijn aanbieding niet gestand kon doen. Daartoe is door de vervoerder (tot in hoger beroep) een procedure

51

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344, p. 64

52

Beschrijvend document CEUOA leerlingenvervoer en jeugdwetvervoer 19-0278344

53

Email trafficon deel 1 en Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

38 / 58

gevoerd die de gemeenten hebben gewonnen. Met een andere vervoerder loopt nu een soortgelijke discussie. Regelmatig is er overleg met die vervoerder en de contractbeheerder om tot een oplossing te komen. Ook dit komt in de maandelijkse overleggen terug bij de vakambtenaar, die hier vervolgens over in gesprek gaat met de betrokken 54 portefeuillehouder .

Analyse Op basis van het voorgaande stellen we vast dat er in de drie te onderscheiden fases risicomanagement plaatsvindt op de aanbesteding. Deze vorm van risicomanagement vindt echter meer impliciet plaats dan er bewust wordt geacteerd in het kader van risicomanagement. Dit wordt bevestigd door de betrokken vakambtenaar die aangeeft niet bewust 55 vanuit een risicobeleidskader te opereren maar in de natuurlijke manier van werken risicomanagement toepast . Risicomanagement vindt plaats in de voorbereiding op de aanbesteding door drie marktverkenningen uit te voeren. We zien dat de resultaten van deze consultaties ook doorwerking krijgen in de aanbestedingsleidraad in de vorm van eisen en gunningscriteria. Hierdoor worden er kwaliteitseisen gesteld aan de aanbesteding die risico’s aan de voorkant moeten wegnemen of reduceren. De keuze om bewust gezamenlijk aan te besteden is ook een vorm van risicomanagement; hierdoor kan versnippering worden tegen gegaan. Er vindt in die zin ook lerend vermogen plaats van eerdere contracten. Immers, de gemeenten die aan deze aanbesteding mee doen, liepen tegen problemen in het kader van versnippering aan bij hun voorgaande contracten. Tenslotte vindt er rondom het contractbeheer ook een vorm van risicomanagement plaats.

Er is een contractbeheerder met kennis van de markt aangesteld die diverse beheers- en monitoringswerkzaamheden op zich neemt. Er is tevens een overlegstructuur ingesteld waarbinnen de voortgang van het contract actief wordt besproken met de betrokken stakeholders en waarbinnen de verantwoordelijkheden duidelijk zijn. Hierdoor kan er snel worden geacteerd op risico’s die zich gedurende de uitvoering voordoen. Dergelijke risico’s worden vervolgens in de lijn tussen de vakambtenaar en de bestuurder besproken en indien gewenst kan er bestuurlijk worden geëscaleerd.

4.2.4. Case 4: Groenbeheer Case 4 betreft het contract behoeve van de onderhoudswerkzaamheden ‘groen’ voor twee percelen in de gemeente Westland. Het gecontracteerde werk bestaat in hoofdzaak uit:         

Verwijderen stamopschot bomen Onkruidbeheersing boomspiegels Onkruidbeheersing beplantingen Knippen hagen Snoeien randen beplantingen Bemesten rozen en vaste planten Maaien en bijmaaien van gazons Verwijderen blad van gazons Afsteken van graskanten

54

Email trafficon deel 1 & Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021 & Interview bestuurlijk casus Leerlingenvervoer, d.d. XXX

55

Interview ambtelijk casus Leerlingenvervoer, d.d. 18 maart 2021

39 / 58



Doorspuiten drainage

De gemeente Westland heeft eerder, eind 2017 voor de onderhoudsjaren 2018 en 2019 de groenonderhoudswerkzaamheden in de markt gezet. Deze aanbesteding werd onderverdeeld naar vier percelen. De vier percelen hadden betrekking op een geografisch onderhoudsgebied binnen de gemeente. De volgende criteria werden gehanteerd in de aanbesteding:  Kwaliteitsborging beeldbesteksposten – 40%,  Communicatie met opdrachtgever – 40% en  Invloed werkzaamheden op omgeving/milieu – 20% Het contract voor de percelen 2 en 4 uit de Europese aanbesteding van 2018 is op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moest er een nieuwe leverancier komen. De gemeente wilde daarom, als tussenoplossing, voor een periode van 1 jaar een nieuwe overeenkomst afsluiten omdat het de bedoeling is om al het groen in 2020 integraal te gaan aanbesteden. Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

Voorbereiding

06-01-2020 (publicatie aanbesteding)/ 11-03-2020 (ingangsdatum contract) Europese aanbesteding Het contract voor de percelen 2 en 4 uit de Europese aanbesteding van 2018 voor Onderhoud groen wijken is op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moet er een nieuwe leverancier komen. De gemeente wil, als tussenoplossing, voor een periode van 1 jaar deze overeenkomst afsluiten, omdat het de bedoeling is om al het groen in 2020 integraal te gaan aanbesteden. Het doel van de aanbesteding is om met één inschrijver te komen tot een overeenkomst voor het onderhoud groen wijken. De Gemeente wil voor een periode van 1 jaar een overeenkomst afsluiten.  Prijs – 80%  SROI – 20%

Aanbesteding

Contractbeheer

‘Snel schakelen’ na inleveren contract door aannemer Begin 2018 krijgt één partij de opdracht om het groenbeheer voor perceel 2 (kernen 's Gravenzande en Heenweg van de gemeente Westland) en perceel 4 (kernen Monster, Poeldijk en Ter Heijde) uit te voeren. Dit contract wordt eind 2018 op verzoek van de leverancier beëindigd. Voor beide percelen moest er in korte tijd een nieuwe aannemer worden aangesteld die gedurende een overbruggingsperiode de groenwerkzaamheden kon uitvoeren binnen twee postcodegebieden in de gemeente Westland. Er is in deze case bewust gekozen om de betreffende aanbesteding meer ‘lean en mean’ uit te zetten omdat er vrij ad hoc een nieuwe aannemer moest worden aangesteld die de uitvoering van het groenonderhoud op twee percelen voor zijn rekening moest gaan nemen. De noodzaak tot het spoedig organiseren van een aanbesteding krijgt ook beslag in de wijze waarop de aanbestedingsprocedure vervolgens wordt ingekleed. Risicomanagement in voorbereiding aanbesteding vindt meer impliciet dan expliciet plaats Er is volgens betrokken ambtenaren in de wijze waarop groenonderhoud wordt aanbesteed eerder niet teruggevallen

40 / 58

op expliciete kaders rondom risicomanagement. Het beleidskader risicomanagement uit 2016 is bij hen ook niet bekend. In het kader van de voorbereiding op dit contract zijn er geen risicosessies georganiseerd of risicoanalyses uitgevoerd. Ook zijn er geen marktconsultaties gedaan. Dit vergt volgens ambtelijk betrokken wel aandacht bij de nieuwe integrale aanbesteding die de gemeente voornemens is te doen. Op deze manier kan risicomanagement meer geborgd worden in de organisatie, wordt het minder persoonsafhankelijk en is er meer expliciete bewustwording rondom risico’s die de 56 gemeente op dit domein kan lopen . Wel is het zo dat het onderhoudsniveau voor groen bestuurlijk is verankerd middels het Gebiedsgericht Plan (GGP), dat eenmaal per 4 jaar wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Op deze manier zijn de uitgangspunten ten behoeve van groenonderhoud en de kwaliteit ervan wel vastgelegd in richtinggevende kaders. Hieraan worden vervolgens de benodigde middelen gekoppeld. Aan de benodigde middelen voor het groenonderhoud ligt een directiebegroting ten grondslag. Op basis hiervan kan een aanbesteding worden uitgezet voor het groenonderhoud. Uitgangspunten ten behoeve van het contract zijn in die zin wel afgestemd en krijgen beslag in de wijze waarop de aanbesteding in de 57 markt wordt gezet .

Aan de voorkant is tevens goed nagedacht over de taken en verantwoordelijkheden die met het groenbeheer gemoeid 58 zijn. Deze zijn vastgelegd in het Procesmodel Ruimte en de opdracht Openbaar Groen, waarin aandachtspunten voor 59 het gebiedsbeheer zijn opgenomen .

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Totstandkoming bestek met behulp van externe expertise Het beschrijvend document voor deze aanbesteding is voorbereid en opgesteld door een senior inkoopadviseur van de gemeente zelf. Het bestek is daarentegen geschreven door een externe partij die overheidsorganisaties begeleidt met het opstellen van RAW-bestekken. De gemeente past in deze aanbesteding een vierogenprincipe toe en zorgt ervoor dat er gebruik wordt gemaakt van voor dit contract specialistische kennis. Aandacht voor risico’s in kwaliteitseisen en juridische basis De aanbesteding zelf kent twee wegingscriteria: prijs 80% en SROI 20%. De keuze voor het hanteren van deze criteria is een bewuste geweest. Het ging hier immers om een overbruggingscontract voor 9 maanden. De ambtelijke organisatie is bang dat als er te veel ingewikkelde criteria aan de aanbesteding waren gekoppeld er geen of een beperkt aantal inschrijvingen zou zijn geweest. Het risico dat er geen aannemer kon worden gevonden voor de overbruggingsperiode is op deze manier geprobeerd uit te vlakken. In de vorm van de aanbesteding zelf zien we dat er aandacht is voor de kwaliteit van de uitvoering en risico’s die deze met zich mee kunnen brengen. Dit zien we aan de eisen die aan de inschrijving worden gesteld, in bijlage 2 – aanbestedingsvoorwaarden, van het beschrijvend document van de aanbesteding en in het RAW-bestek. Een harde eis

56

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

57

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

58

Indeling en eigenaren procesmodel Ruimte, d.d. 25-09-2019

59

Nadere toelichting opdracht openbaar groen, d.d. 30-12-2019

41 / 58

is dat de inschrijver moet voldoen aan de benodigde certificering rondom VCA, groenkeur en de gedragscode bestending beheer en onderhoud groenvoorzieningen Natuurbeschermingswet. Dit ten behoeve van een kwalitatief goede uitvoering van de werkzaamheden. In het RAW-bestek worden aanvullend eisen vastgelegd over het kwaliteitsniveau van de uitvoering van de werkzaamheden, worden de algemene verplichtingen die de aannemer en de opdrachtgever naar elkaar toe hebben uitgesproken en worden afspraken gemaakt over eventuele schadevergoedingen en risicoregelingen. Er vindt in die zin via het bestek een vorm van risicomanagement plaats die beslag krijgt in de juridische basis van de overeenkomst.

Beoordeling van de inschrijvingen De inschrijvingen zijn beoordeeld door een multidisciplinair beoordelingsteam, waarbij naast de inkoopadviseur en de externe bestekschrijver, de coördinator Groen Gebiedsbeheer van de gemeente is betrokken. De inkoopadviseur heeft beoordeeld of door de inschrijvers voldaan is aan de gestelde minimumeisen (zoals opgenomen in het beschrijvend document, het programma van eisen en de nota van inlichtingen). Door de overige leden van het aanbestedingsteam zijn de inschrijfstaten en -biljetten gecontroleerd en nagerekend. Hierna is de score voor het onderdeel prijs en SROI aan de hand van een rekenformule bij de scores voor kwaliteit opgeteld. Deze eindscore heeft de rangorde van de 60 inschrijvers bepaald. Door op deze manier vanuit verschillende perspectieven en specialismen de inschrijvingen te beoordelen konden mogelijke risico’s in een inschrijving worden ontdekt en worden meegewogen bij de beoordeling van de inschrijvingen.

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Duidelijk escalatiemodel voor contractbeheer. Aandacht voor risicomanagement toch gewenst Zoals in het kader van de voorbereiding op de aanbesteding al werd benoemd kan er in de organisatie worden teruggevallen op procesbeschrijvingen waarin taken en verantwoordelijkheden rondom groenbeheer zijn vastgelegd. In dit kader zijn ook afspraken gemaakt over de manier waarop contractbeheer plaatsvindt. Er is een duidelijke ambtelijk opdrachtgever van het contract. Daarbij is er een regievoerder die in eerste instantie bekijkt of de afgesproken prestaties worden geleverd. Dit gebeurt aan de hand vaneen weekrapport van de aannemer waarin de aannemer ingaat op de weekproductie (geleverde productie per week). Als hieruit blijkt dat er risico’s worden gelopen in de uitvoering of dat er niet aan afgesproken resultaten wordt voldaan kan de regievoerder dit proberen op te lossen met de aannemer. Vanuit deze relatie zijn er indien nodig vervolgens nog escalatiemogelijkheden; eerst via de directievoerder richting de bedrijfsleider van de aannemer. Als die er niet uitkomen kan er worden geëscaleerd naar de ambtelijk opdrachtgever. Vanuit hier is er nog de mogelijkheid om bestuurlijk op te schalen indien er zich risico’s voordoen. De wethouder wordt tevens via reguliere overleggen door de regievoerders over de voortgang van het groenbeheer op de hoogte gesteld.

We constateren dat er in de organisatie heldere afspraken aan het contractbeheer ten grondslag liggen. In de basis vindt het dagdagelijkse beheer plaats via de regievoerder en wordt er zo min mogelijk gebruik gemaakt van

60

Gunningsadvies Europese aanbesteding Groen Wijken, d.d. 20-11-2019

42 / 58

escalatiemogelijkheden. Doordat de taken en verantwoordelijkheden duidelijk zijn belegd is die ruimte om te escaleren indien nodig echter wel ingebouwd. Dit neemt niet weg dat, hoewel het contractbeheer in dit geval helder is belegd, de diverse betrokkenen ervaren dat risicomanagement niet overal in de organisatie voldoende geborgd is. Er wordt er vanuit de betrokken ambtenaren aangegeven dat er ruimte is voor verbetering in het kader van risicomanagement. Er is behoefte aan meer centraal geborgde kennis, van waaruit kan worden geput uit checklists en kaders omtrent risico’s en het toepassen van risicomanagement. Ook wordt er gepleit voor een breder niveau van bewustwording van risicomanagement zodat 61 risicomanagement minder contract- en persoonsafhankelijk wordt .

Analyse Bij deze case betrokkenen werken niet conform het beleidskader risicomanagement 2016. Wel zien we dat er in deze casus via een natuurlijke manier van werken aandacht is voor risicomanagement. Voorbeelden hiervan zijn onder andere het inhuren van externe expertise om de benodigde kwaliteitseisen in het bestek te krijgen en inschrijvingen te beoordelen en een helder opgezet escalatiemodel in het kader van het contractbeheer. Er is volgens de betrokkenen echter weinig aandacht geweest voor een expliciete toepassing van risicomanagement, bijvoorbeeld in de vorm van het organiseren van risicosessies of het opstellen van risicoanalyses. In het licht van voornoemde nemen we wel een bepaald lerend vermogen waar vanuit het aanbesteden en het uitvoeren van dit contract. De organisatie is namelijk voornemens om risicosessies te organiseren ten behoeve van het nieuw aan te besteden, integrale groencontract. Aan de voorkant wil de organisatie inzichtelijk maken welke risico’s er te verwachten zijn bij het nieuwe contract zodat er ook aan de voorkant kan worden nagedacht over eventuele beheersmaatregelen. In het licht van voornoemde hebben we ook een zekere informatiebehoefte waargenomen.

De ambtenaren die straks verantwoordelijk zijn voor het integrale groencontract hebben behoefte aan een in de organisatie geborgde eenduidige werkwijze op het gebied van risicomanagement, waarbij geput kan worden uit checklists.

4.2.5. Case 5: Meyra Het Meyra contract heeft betrekking op het leveren, beheren en onderhouden van Wmo hulpmiddelen. Deze aanbesteding is door de gemeente Westland uitgevoerd voor twee gemeentes: de gemeente Westland en de gemeente Midden-Delftland. De Gemeente Westland is daarbij als penvoerder namens de Gemeenten Midden62 Delfland is gemachtigd de Aanbestedingsprocedure uit te voeren en te gunnen. De gemeenten hadden voor het aangaan van deze overeenkomst ook een overeenkomst met één leverancier voor de levering, onderhoud en het beheer van het uitstaand park Wmo hulpmiddelen en het depot Wmo hulpmiddelen. De voorzieningen werden gekocht bij de leverancier als het niet mogelijk is deze te leveren vanuit depot. Deze overeenkomst is aangevangen op 1-1-2016 en eindigde op 31-12-2020. Het nieuwe contract ging daardoor in op 1 januari 2021. Daarbij diende de leverancier het uitstaande park en het depot Wmo hulpmiddelen van de gemeenten te leveren, beheren en onderhouden.

61

Interview ambtenaren casus groenbeheer, d.d. 22 maart 2021

62

Beschrijvend document Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345

43 / 58

Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

Voorbereiding

15 mei 2020 (publicatie aanbesteding), contract is per 1 januari 2021 ingegaan Europese aanbesteding Het doel van deze Europese aanbesteding is om te komen tot een (Raam)Overeenkomst met 1 contractant, die in opdracht van de Aanbestedende dienst de zorg op zich neemt voor de levering, het onderhouden en het beheren van het uitstaande park Wmo hulpmiddelen en het depot van de gemeenten. De aanbesteding bestaat uit de volgende dienstverlening: 1. Het leveren van Wmo hulpmiddelen: aan de hand van een globaal opgesteld pakket van eisen en categorie definiëring door de gemeenten inventariseert de leverancier bij de cliënt de mogelijkheden en levert een Wmo hulpmiddel die het best past bij het oplossen van de functionele beperking van de cliënt. 2. Het beheer en onderhoud van Wmo hulpmiddelen Preventief- en correctief onderhoud van de te leveren en reeds uitstaande Wmo hulpmiddelen maken deel uit van de opdracht. Leverancier beheert het uitstaande park en het depot Wmo hulpmiddelen van de gemeenten. Het leveren, onderhouden en het beheren van het uitstaand park Wmo hulpmiddelen en het depot van de gemeenten gebeurt conform het Programma van Eisen.  50% kwaliteitscriterium kwaliteit  20% kwaliteitscriterium SROI 63  30% prijs

Aanbesteding

Contractbeheer

Voorafgaand aan de start van de aanbesteding van de WMO hulpmiddelen is een marktconsultatie uitgevoerd. Daarbij is gekeken naar hoe de markt eruit ziet, of er gekozen moest worden voor koop of huur van de huurmiddelen en wat gemiddelde kostprijzen zijn. Daarbij heeft de gemeente Westland expertise van buitenaf gehuurd met kennis van deze specifieke markt, om zo ervoor te zorgen dat de vraag goed aansluit op het aanbod vanuit de markt. Met behulp van de inzichten uit de marktconsultatie is vervolgens de aanbesteding met bijbehorende eisen, uitsluitingsgronden en wegingscriteria opgesteld. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Eisen en voorwaarden bij de aanbesteding Er is geen document aangetroffen waarin de gemeente expliciet voor zichzelf de risico’s rondom de aanbesteding en de uitvoering uiteen heeft gezet. Wel blijkt uit de aanbestedingsdocumenten dat er diverse vormen van risicomanagement worden toegepast. Zo worden er bijvoorbeeld verschillende geschiktheidseisen gesteld rondom de ervaring van de uitvoerende partij. Dit verkleint het risico dat de partij de benodigde kennis en ervaring niet heeft om

63

Gunningsadvies collectieve Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345, 15 september 2020

44 / 58

de gecontracteerde taken uit te kunnen voeren. Zo dient de opdrachtnemer bijvoorbeeld zijn technische bekwaamheid aan te tonen door het indienen van twee referentieprojecten, waaruit ervaring op de volgende kerncompetenties blijkt:  ervaring met levering van ten minste 310 Wmo-hulpmiddelen op jaarbasis en onderhoud van minimaal 1.300 Wmo-hulpmiddelen op jaarbasis in het kader van één Wmo-contract (Wmo-hulpmiddelen gedefinieerd zoals omschreven in bijlage 13, Categorie definiëring)  het bestrijken van een werkgebied/gemeente met minimaal 75.000 inwoners, in het kader van één opdracht Verder worden er ook eisen gesteld rondom verzekeringen, om er zo zeker van te zijn dat eventuele schade verhaald kan worden. Zo dienen partijen te beschikken over een beroeps- en/of wettelijke aansprakelijkheidsverzekering. Bij het ondertekenen van het Uniform Europees Aanbestedingsdocument dient de inschrijver daarbij te verklaren dat hij adequaat verzekerd is (beroeps- en/ of wettelijke aansprakelijkheidsverzekering) voor de uitvoering van de opdracht en dat hij zich, indien de overeenkomst met hem wordt gesloten, gedurende de duur van de uitvoering van de opdracht(en) adequaat verzekerd houdt.

Onder adequaat verstaat de gemeente dat inschrijver met oog op aard en omvang van de uit te voeren werkzaamheden voldoende verzekerd is tegen wettelijke aansprakelijkheid in verband 64 met de uitvoering van de opdracht. Verder zijn diverse clausules opgenomen waardoor het contract ontbonden of beëindigd kan worden waarbij eventuele kosten verhaald worden op de gecontracteerde. Bijvoorbeeld wanneer er onjuiste of onvolledige informatie verstrekt wordt door de inschrijver of wanneer de opdrachtnemer niet in staat blijkt te zijn om de afspraken na te komen. Er wordt bovendien een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste inschrijver, die in werking 65 treedt als de overeenkomst met de best scorende inschrijver voortijdig is beëindigd. Hiermee kan worden voorkomen dat de gemeente opnieuw moet aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zit, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Dit vergroot dus de continuïteit van de dienstverlening rondom hulpmiddelen. Beoordeling van de inschrijvingen De inschrijvingen zijn beoordeeld door een multidisciplinair beoordelingsteam dat is samengesteld op basis van materie-, juridische- en inkoopdeskundigheid.

De inkoopadviseur heeft uitsluitend beoordeeld of door de inschrijvers voldaan is aan de gestelde minimumeisen (zoals opgenomen in het beschrijvend document, het programma van eisen en de nota van inlichtingen). Door de overige leden van het aanbestedingsteam zijn de kwalitatieve gunningscriteria beoordeeld en scores toegekend. Hierna is de score voor het onderdeel prijs en SROI aan de hand van een 66 rekenformule bij de scores voor kwaliteit opgeteld. Deze eindscore bepaalt de rangorde van de inschrijvers. Een dergelijke beoordeling ‘vanuit meerdere brillen’ zorgt ervoor dat vanuit de verschillende specialismen mogelijke risico’s in een inschrijving kunnen worden ontdekt. Deze kunnen vervolgens meegewogen worden bij de beoordeling van inschrijvingen. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

64

De hoogte van deze verzekering dient minimaal € 2.500.000 per schadegeval te bedragen en minimaal € 5.000.000 per jaar.

65

Beschrijvend document Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345

66

Gunningsadvies collectieve Europese aanbesteding WMO Hulpmiddelen D2020.12345, 15 september 2020

45 / 58

Er is een externe contractbeheerder voor dit contract. De gemeente heeft hiervoor gekozen omdat het markt van zeer specifieke producten betreft, zoals ortheses of een aanpassing in de rolstoel. De opvatting van de gemeente is daarbij dat je in deze markt veel van de inhoud en het product moet weten om een goede gesprekspartner te zijn en de juiste afwegingen te maken. Dit wordt ook als een vorm van risicomanagement gezien: door goed op de hoogte te zijn van de inhoud kan je meer weloverwogen keuzes maken. Uit het interview met de betrokken ambtenaren blijkt dat men nog steeds tevreden is over de keuze om het contractbeheer extern te beleggen. Dat wil niet zeggen dat de gemeente niet meer betrokken is bij het contractbeheer. Eens per kwartaal is er een voortgangsgesprek met de leverancier, waar ook de externe contractbeheerder bij aanwezig is. Daar wordt aan de voorkant management informatie gedeeld, zoals opgenomen in het contract: doorlooptijden, klachten, herverstrekkingspercentages etc. Dan wordt ook de dienstverlening richting de klanten en richting de gemeente besproken. Verder worden er maandelijkse managementrapportages opgesteld. Daarnaast kan er ad hoc vanuit de contractbeheerder richting de gemeente worden gecommuniceerd.

Wanneer opschaling plaats dient te vinden, bijvoorbeeld wanneer risico’s gesignaleerd worden, dan gaat dit volgens de volgende lijn: contractbeheerder betrokken beleidsmedewerker bij de gemeente – teammanager dienstverlening – portefeuillehouder. Indien nodig kan de portefeuillehouder vervolgens het college op de hoogte stellen, waarna de raad wanneer nodig kan worden geïnformeerd. Ten tijde van het contractbeheer worden de prijzen in de markt in de gaten gehouden. Wanneer een nieuwe aanbesteding nadert, intensiveert deze monitoring. Wanneer blijkt dat de prijzen in de markt omhoog gaan, wordt hier zo snel mogelijk melding van gemaakt omdat dit tot hogere uitgaven van de gemeente kan leiden. Door hier voortijdig melding van te maken kan een mogelijke kostenstijging ingecalculeerd worden en kunnen mogelijk nog maatregelen worden getroffen (bijvoorbeeld een prijsstijging opvangen door een kostenbesparing elders). Analyse Er wordt in deze casus niet vanuit het beleidskader risicomanagement 2016 gewerkt. Echter, ondanks dat er weinig expliciet risicomanagement terug te vinden is in de vorm van risicoparagrafen of risicoanalyses, is te zien dat in deze casus op een impliciete manier veel met risicomanagement is gedaan.

Zo heeft de gemeente risico’s die kunnen ontstaan doordat de gemeente weinig eigen kennis beschikt over deze specifieke markt geprobeerd te beheersen door hier externe expertise kennis, in de vorm van een marktconsultatie en een contractbeheerder, in te winnen. Door kwaliteitseisen als vereist element in de aanbesteding op te nemen wordt het risico dat een partij door onervarenheid het contract niet goed weet uit te voeren beheerst. Daarnaast worden risico’s verminderd door aansprakelijkheid veelal bij de gecontracteerde partij te leggen en worden er risico’s overgedragen doordat er onder andere verzekeringseisen worden gesteld. Gedurende het contractbeheer, maar met name in de periode voor een nieuwe aanbesteding, vindt er monitoring plaats op mogelijke prijsrisico’s voor het nieuwe contract.

4.2.6. Vergelijking cases In deze paragraaf worden de vijf cases vergeleken. Daarbij hebben we gekeken naar dwarsverbanden tussen de cases. Uit de bestudering van de cases blijkt dat er niet expliciet conform het beleidskader wordt gewerkt. Het grootste deel van de betrokken medewerkers bij de cases was niet bekend met het beleidskader. Dit kader heeft zich ook niet doorvertaald naar kaders voor risicomanagement voor bijvoorbeeld de clusters of projectmanagement. De doorwerking van het beleidskader in de uitvoeringspraktijk is blijkens de cases dus zeer beperkt.

46 / 58

Hoewel dat er geen formele vastgestelde kaders, protocollen of procedures zijn voor het risicomanagement rondom inkoop, contractbeheer of projectmanagement, zien we wel dat medewerkers met risicomanagement bezig zijn. In de cases zien wij dat er verschillende impliciete vormen van risicomanagement worden toegepast.  Zo zien we bij de cases Pieter van Foreest, Leerlingenvervoer en Meyra dat er in de voorbereiding op de aanbesteding een marktverkenning is uitgevoerd om de aanbesteding goed op de markt aan te kunnen laten sluiten. Hiermee kan worden voorkomen dat er bijvoorbeeld onrealistische eisen worden gesteld of dat relevante eisen juist niet worden gesteld of dat de kwaliteitsaspecten niet goed beoordeeld kunnen worden.  In alle cases zien we dat er gunningseisen en kwaliteitscriteria bij aanbestedingen zijn gesteld om te voorkomen dat een partij met onvoldoende expertise of die eventuele risico’s niet kan dragen het werk gegund krijgt.  Daarnaast zien we dat er ook andere voorwaarden gesteld bij aanbestedingen, zoals wachtkamerovereenkomsten, waarbij met de partij die als tweede eindigt een contact aangegaan wordt bij het wegvallen van de winnende partij. Hierdoor hoeft er geen nieuwe aanbesteding worden te doorlopen. Dit scheelt tijd en kosten en komt de continuïteit van de dienstverlening ten goede.

We zien dit onder andere bij de cases Leerlingenvervoer, Pieter van Foreest en Meyra.  In de cases Groenbeheer en Meyra zien we dat een multidisciplinair team de inschrijvingen beoordeelt. Dit team bestaat bijvoorbeeld uit personen van de vakafdeling, de inkoopafdeling en een jurist. Zo wordt er vanuit meerdere invalshoeken beoordeeld of een partij geschikt is en of er mogelijke risico’s zijn bij een inschrijver.  En we zien onder andere bij cases Randweg Liermolen, Pieter van Foreest, en Meyra dat er frequente afstemmingsoverleggen hebben plaatsgevonden waarin eventuele risico’s besproken kunnen worden.  Tot slot zien we bij cases Leerlingenvervoer en Meyra dat het contractbeheer is uitbesteed aan een partij met veel kennis van deze specifieke markten.  We constateren dat er op caseniveau aandacht is voor het leren van elementen rondom risicomanagement. Zo worden ervaringen uit eerdere contracten meegenomen bij het aangaan van nieuwe contracten. Aan de hand van deze ervaringen worden bijvoorbeeld aanvullende eisen gesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest voor het Leerlingenvervoer en Meyra. Ook wordt bij de afdeling inkoop gewerkt met modellen voor aanbestedingsdocumenten die steeds worden aangepast naar aanleiding van vragen, incidenten, bezwaren of rechtszaken.

Doordat er weinig kaders, afspraken en procedures zijn vastgelegd, is de uitvoering van het risicomanagement binnen de gemeente Westland erg persoonsafhankelijk. Hierdoor kunnen grote verschillen in de uitvoering ontstaan. Zo zal de ene persoon sneller opschalen bij een incident dan de ander. Hierdoor ontstaat het risico dat incidenten verder kunnen escaleren doordat niet tijdig opgeschaald wordt. Of dat een projectmanager geen risicoanalyses uitvoert waardoor risico’s niet vroegtijdig gesignaleerd en beheerst kunnen worden, waardoor deze risico’s zich zullen materialiseren. Dit kan vervolgens tot hogere kosten of vertragingen leiden. In meerdere gesprekken werd genoemd dat er behoefte is aan meer kaders voor toepassen van risicomanagement. Zo werd bijvoorbeeld gepleit voor een standaard voor projectmatig werken, waar risicomanagement ook een onderdeel van vormt.

4.3. Toetsing op de normen In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragraaf aan de normen die met betrekking tot de implementatie en uitvoering van het risicomanagement zijn vastgesteld. Hieraan zijn de volgende normen gesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan

47 / 58

Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B1

Norm -

De feitelijke uitvoering van het risicomanagementbeleid vindt plaats conform de opzet vanuit de beleidskaders.

Norm 1: De feitelijke uitvoering van het risicomanagementbeleid vindt plaats conform de opzet vanuit de beleidskaders. In paragraaf 4.1 constateerden we dat feitelijke implementatie van het risicomanagementbeleid beperkt heeft plaatsgevonden. Hierbij kwamen enkele zaken naar voren. Ten eerste is het risicomanagementbeleid bij de diverse geledingen in Westland niet tot nauwelijks bekend en is er in die zin ook weinig besef van de kaders rondom risicomanagement en de wijze waarop er volgens dez e kaders moet worden gewerkt. Ten tweede blijkt uit de interviews en de DT-opdracht uit 2020 dat de organisatie zelf te kennen geeft dat het beleidskader (nog) niet feitelijk is geïmplementeerd. Een belangrijke slag die nog niet is gemaakt, is het opstellen van het CSR, dat als belangrijkste instrument van het beleidskader wordt beschouwd. Er wordt op die manier nog niet conform deze basis van het beleidskader gewerkt. Wel zien we dat de digitale benadering voor het bepalen van de financiële restrisico’s systematisch wordt gehanteerd in de P&C-cyclus. Echter, omdat de informatie die hierdoor terecht komt in het Weerstandsvermogen niet gebaseerd is op het CSR is het de vraag in hoeverre deze informatie volledig betrouwbaar is. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B2

Norm -

Het risicomanagementbeleid wordt in de praktijk consequent toegepast in alle afdelingen/projecten van de organisatie.

Norm 2: Het risicomanagementbeleid wordt in de praktijk consequent toegepast in alle afdelingen/projecten van de organisatie. Omdat het risicomanagementbeleid beperkt bekend is en niet volledig is geïmplementeerd, wordt het kader niet consequent toegepast in de organisatie. Risicomanagement vindt in de praktijk vaak impliciet plaats. Bewustzijn van risico’s zijn meer persoonsafhankelijk alsook afhankelijk van het type werkzaamheden. Dit blijkt ook uit analyse van de cases. Hoewel in alle cases aan impliciet risicomanagement is gedaan, zien we dat dit op verschillende manieren heeft plaatsgevonden. Ook zien we dat er geen eenduidige standaarden zijn voor risicomanagement bij projecten, waardoor er tussen projecten grote verschillen waar te nemen. In Westland was er voorheen een uitvoeringsleider die meekeek of projecten op de juiste manier uitgevoerd werden en wanneer nodig kon inspringen. Deze functie is echter afgeschaft, waardoor er minder controle is op de uitvoering van projecten. Volgens veel betrokkenen zou het – vanwege de diversiteit aan domeinen, doelen en type werkzaamheden – ook niet wenselijk zijn om het beleidskader op een manier voor de hele organisatie uit te werken. Gepleit wordt voor het hanteren van algemene uitgangspunten die per beleidsdomein worden vertaald in voor dat domein meer specifieke kaders en handvatten.

Op dit vlak hebben we wel zekere behoefte tot verbetering geconstateerd. Aspect

Vraag

Norm

48 / 58

Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

Er vindt periodieke monitoring plaats op het doorvoeren van mitigerende maatregelen om risico’s of de impact daarvan te verminderen.

Norm 3: Er vindt periodieke monitoring plaats op het doorvoeren van mitigerende maatregelen om risico’s of de impact daarvan te verminderen. We constateren dat monitoring op het doorvoeren van mitigerende maatregelen regelmatig ad hoc plaatsvindt en dat dit meestal incident-gedreven is. Als voorbeelden waarbij dit is gebeurd worden het afvaldossier en stijgende kosten in het sociaal domein aangewezen. Er is geconstateerd dat monitoring op het beheersbaar maken van risico’s niet periodiek en systematisch plaatsvindt. Aandacht voor het doorvoeren van mitigerende maatregelen komt in die zin vaak te laat, op het moment dat risico’s zich al voordoen in de vorm van (vaak financiële) schade. Vanuit het bepalen van het Weerstandsvermogen komt ook naar voren dat risico’s op dit moment nog hoofdzakelijk worden geïnventariseerd en geadresseerd. Er is tot op heden nog te beperkt aandacht voor het daadwerkelijk beheersen van risico’s. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

De beleidskaders omtrent risico’s worden regelmatig geëvalueerd en, als daar aanleiding toe is, bijgesteld.

Norm 4: De beleidskaders omtrent risico’s worden regelmatig geëvalueerd en, als daar aanleiding toe is, bijgesteld In de opzet van het beleidskader is aangegeven dat er een evaluatie van het beleidskader en de praktische uitvoerbaarheid hiervan zal plaatsvinden en aan de raad worden aangeboden in het 1e kwartaal van 2020. Deze evaluatie, die onder andere zou moeten ingaan op de uitvoerbaarheid van het beleidskader, de getroffen beheersmaatregelen en de effectiviteit van het kader, is er niet gekomen. Pas na een motie van de raad is er dit RKConderzoek ingesteld. Ook dit is een vorm van meer ad hoc en incident-gedreven evaluatie. Het periodiek evalueren van het beleidskader lijkt dus niet geborgd te zijn in de organisatie. Wel is er in 2020 vanuit het DT aandacht gekomen voor het ontbreken van het CSR. Hierdoor wordt er pas later – op het moment dat de organisatie hier voor gereed is – invulling gegeven aan de feitelijke implementatie van het beleidskader. Aspect Implementatie en uitvoering risicomanagement

Vraag B3

Norm -

Lessen vanuit zowel individuele projecten als het risicomanagementbeleid als geheel worden getrokken, geadministreerd en doorgevoerd in de uitvoering van het risicomanagementbeleid.

Norm 5: Lessen vanuit zowel individuele projecten als het risicomanagementbeleid als geheel worden getrokken, geadministreerd en doorgevoerd in de uitvoering van het risicomanagementbeleid. We constateren vanuit de geanalyseerde cases dat er op projectniveau en op caseniveau aandacht is voor het leren van elementen rondom risicomanagement. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest voor het Leerlingenvervoer. Het leren hiervan is echter veelal persoonsafhankelijk en wordt doorgaans niet geborgd in de organisatie in de vorm van het vastleggen van deze lessen. Het lerend effect wordt meer in de praktijk op individuele contracten toegepast. Inkoop heeft inmiddels wel een eigen checklist opgesteld voor nieuwe aanbestedingen op basis van eerdere aanbestedingen.

49 / 58

Ook wordt bij de afdeling inkoop gewerkt met modellen voor aanbestedingsdocumenten die steeds worden aangepast naar aanleiding van vragen, incidenten, bezwaren of rechtszaken. Een dergelijke werkwijze hebben wij in het onderzoek niet aangetroffen binnen andere organisatieonderdelen.

50 / 58

5. Rol van de raad bij risicomanagement(-beleid) In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de rol van de raad bij het risicomanagementbeleid. In paragraaf 5.1 wordt gekeken naar de wijze waarop informatievoorziening in het kader van risicomanagement plaatsvindt aan de gemeenteraad en of dit de raad voldoende in positie brengt om haar kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. In paragraaf 5.2 wordt specifiek gekeken naar de wijze waarop de raad haar controlerende taak uitvoert en (pro)actief naar informatie vraagt. Aan de hand van het normenkader wordt per paragraaf getoetst of wordt voldaan aan de gestelde norm.

5.1. Informatievoorziening richting de raad 5.1.1. Informatievoorziening volgens het beleidskader Het beleidskader uit 2016 bevat afspraken over de wijze en momenten waarop informatievoorziening richting de raad plaatsvindt. Deze vallen te onderscheiden in structurele en incidentele momenten van informatievoorziening. Structureel: Volgens het vigerende beleidskader wordt de raad structureel geïnformeerd over risico’s in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de programmabegroting en het jaarverslag, voor zover deze in openbaarheid kunnen worden vermeld omwille de onderhandelingspositie van de gemeente. Informatie die niet in openbaarheid zou kunnen worden vermeld zou inzichtelijk gemaakt worden voor de raadsleden bij de griffie. Ook zouden de risico’s worden gekoppeld aan strategische doelen in een centraal risicoregister dat drie maal per jaar wordt aangevuld en waarin zouden geïnventariseerd welke risico’s de strategische doelen van de gemeente kunnen bedreigen. Incidenteel: Daarnaast wordt de raad volgens het beleidskader incidenteel op de hoogte gesteld van eventuele risico’s. Dit gebeurt in raadsvoorstellen die leiden tot majeure wijziging van de risico’s die de gemeente loopt.

Hierin wordt aangegeven:  welke risico’s zich kunnen voordoen naar aanleiding van de voorgestelde beslissing;  welke maatregelen worden getroffen om deze risico’s te beheersen;  tot welke financiële schade deze (rest) risico’s kunnen leiden. Het kader omschrijft verder dat het college actief dialoog zou zoeken met de raad om haar beleving van de risico’s uit te leggen en te bespreken. Dit kan ten tijde van de besluitvorming over voorstellen in de raad, maar ook op andere momenten, bijvoorbeeld tijdens de uitvoering van projecten of programma’s. Het college en de raad bepalen samen of 67 sprake is van majeure risico’s. Het is namelijk lastig hiervoor een harde grens te stellen. Ondanks deze vastgestelde afspraken over structurele en incidentele informatievoorziening, blijkt tijdens de 68 raadssessie dat raadsleden unaniem ervaren dat de afspraken over de rol van de raad en het college niet helder zijn. Dit suggereert dat hoewel het beleidskader inderdaad afspraken bevat over de wijze en momenten waarop 67

Beleidskader Risicomanagement, definitief concept. 2015.

68

Raadssessie gemeente Westland, d.d. 23-03-2021

51 / 58

informatievoorziening plaatsvindt, deze of dermate afstand van de raad staan dat deze niet voldoende handvaten bieden in praktijk, dat ze niet helder genoeg zijn en/of dat ze niet in praktijk worden nageleefd.

5.1.2. Informatievoorziening in de praktijk Naast dat het van belang is dat afspraken over informatievoorziening aan de raad deel uitmaken van het vigerende beleidskader, is het belangrijk dat deze ook consequent worden nagekomen door het college en de raad. Om hier zicht op te krijgen zijn de P&C-documenten bestudeerd in de periode 2016-heden. Conform het beleidskader worden in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de programmabegroting en het jaarverslag de belangrijkste risico’s van de gemeente benoemd. Ook zien we in de raadsinformatiestukken dat de raad jaarlijks separaat door het college op de hoogte gebracht van het ambtelijk opgestelde risicoregister en fraude-risicoregister. Deze registers worden – blijkens de raadsinformatiebrief van 24 69 maart 2016 – voor het eerst vanaf 2016 aan de raad ter bespreking voorgelegd . Uit afgenomen interviews blijkt echter dat de risico’s die hier genoemd worden niet regelmatig worden herijkt en dat deze vooral zicht bieden op 70 operationele risico’s. Bovendien zijn niet alle doelen uit het beleidskader in praktijk gerealiseerd. Met name het centrale risicoregister dat gelieerd zou zijn aan de strategische doelen van de gemeente ontbreekt. Uit afgenomen interviews met betrokkenen blijkt dat dit ten tijde van het onderzoek mede stil ligt in verband met de uitbraak van de coronapandemie.

Op het gebied van incidentele informatievoorziening belegt het kader de verantwoordelijkheid bij het college om actief het gesprek over risico’s te voeren met de raad. Het sentiment onder de raadsleden is dat deze actieve informatievoorzieningsplicht onvoldoende wordt nagekomen door het college. Omdat er geen standaard systematiek op het gebied van additionele of incidentele informatievoorziening voor de verschillende beleidsdomeinen is gedefinieerd, is het niet verrassend dat uit de interviews blijkt dat betrokken ambtenaren binnen verschillende beleidsdomeinen risicomanagement op verschillende manieren toepassen. Aan de hand van eigen ervaring en inschattingsvermogen geven betrokkenen aan te weten wanneer en op welke wijze te escaleren. Hiermee is de wijze waarop additionele of incidentele informatievoorziening binnen de verschillende beleidsterreinen plaatsvindt in praktijk dus sterk persoons- en onderwerpafhankelijk.

5.1.3. Kwaliteit informatievoorziening richting de raad Om zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal uit te kunnen oefenen, moet de informatie die de raad ontvangt in het kader van risicomanagementbeleid van voldoende kwaliteit zijn. De informatie moet niet alleen tijdig worden aangeleverd, maar ook volledig en bruikbaar zijn. Uit de raadssessie blijkt dat er onder raadsleden het sentiment heerst dat zij door het college niet proactief en tijdig genoeg geïnformeerd worden maar vaak pas op de hoogte worden gesteld van risico’s wanneer deze in de vorm van 71 financiële schade aan het licht komen. Het komt volgens de raadsleden te beperkt voor dat een wethouder uit zichzelf terugkomt bij de raad wanneer risicogevoeligheid verandert door onverwachte ontwikkelingen.

69

16-0055890 Schrijven college inzake risicoregister en fraude-risicoregister

70

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

71

Raadssessie gemeente Westland, d.d. 23-03-2021

52 / 58

Een deel van de verklaring voor het gebrek aan proactieve en tijdige informatievoorziening is dat de informatievoorziening die vooral plaatsvindt binnen de huidige P&C-cyclus niet voldoende zicht bieden op het beheersen van risico’s na de fase van besluitvorming. Zo zou de risicoparagraaf, die voortkomt uit het vigerende beleidskader niet corresponderen met de realiteit en onvoldoende zicht bieden op de praktische risico’s die gelopen worden voorafgaand maar vooral ook tijdens de loop van contracten en/of projecten. Hiermee verliest de raad risicoontwikkeling uit het zicht wanneer de besluitvormende fase is afgesloten. Daarnaast noemen een aantal raadsleden tijden de sessie dat het college in hun perspectief terughoudend en ontwijkend is met het benoemen van risico’s. Uit afgenomen interviews blijkt ook dat een aantal betrokkenen het idee hebben dat leden van het college bang zijn dat actief risicomanagement de uitvoering van beleid en plannen zou kunnen tegenwerken. Zo zou een uitgebreide risicoparagraaf bij collegevoorstellen kunnen voorkomen dat het voorstel 72 wordt aangenomen. Daarnaast is er in de informatievoorziening richting de raad vooral oog voor risico’s die zouden kunnen leiden tot financiële schade. De overige risico’s, bijvoorbeeld op juridisch, politiek, sociaal of procesmatig gebied worden volgens de huidige informatievoorziening niet of beperkt belicht.

5.2. Proactieve en controlerende rol van de raad Om zijn controlerende en kaderstellende rol uit te voeren is het belangrijk dat de raad zelf ook proactief vraagt om de informatie die zij nodig hebben, als onderdeel van en voorwaarde voor het uitvoeren van zijn controlerende rol. De informatie die de raad nodig heeft voor het uitvoeren van zijn controlerende rol is voor een deel afhankelijk van de informatiebehoefte van de raad. Uit de raadsessie blijkt dat zij de informatie die zij ontvangen via de risicoparagraaf volgens hen onvoldoende zicht biedt op de praktische risico’s die worden gelopen vooraf en tijdens de loop van contracten. De behoefte is daarmee volgens de raadsleden niet om gehele contracten te ontvangen, maar wel om meegenomen te worden in de risico’s die spelen voor én tijdens lopende contracten of projecten. In de context van verbeterpunten op dit gebied noemen raadsleden onder andere om de inhoud van de risicoparagraaf in voorstellen aan te passen. Een deelnemer zou bij grootschalige contracten een top 5 risicoregister willen zien, voor het aangaan van het contract en in geval van een collegebesluit ook graag geïnformeerd willen worden over de gelopen risico’s. Wat betreft de risicoparagraaf zou deze deelnemer een tabel voorstellen waarin risico’s worden benoemd inclusief de kans van optreden én het gevolg.