Agendabundel

In het beleidskader wordt de cyclus niet in haar geheel toegelicht. Wel worden bepaalde elementen uit de cyclus uitgewerkt. Deze zijn echter niet allemaal één op één te herleiden naar de visualisatie in Figuur 2. In de volgende paragrafen zoomen we in op de belangrijkste elementen zoals uitgewerkt in het beleidskader.

3.2.1. Risicoanalyse Met het vaststellen van het beleidskader zal de gemeente Westland drie maal per jaar inventariseren welke risico’s de strategische doelen van de gemeente kunnen bedreigen. Deze worden vastgelegd in een centraal risicoregister (2.3.3). Per risico wordt aangegeven op welke termijn het zich kan voordoen. Prioriteit wordt gelegd bij risico’s die zich binnen 5 jaar kunnen voordoen. Daarbij wordt ook een inschatting gemaakt van de kans van optreden en de financiële schade erbij.

3.2.2. Risicobeheersing Per risico worden beheersmaatregelen benoemd en geïmplementeerd. Deze maatregelen zijn gericht op het voorkomen of reduceren van het risico, dan wel het beperken van de schade bij optreden. De gemeente onderscheidt onder andere de volgende maatregelen: vermijden, verminderen door actief handelen, verzekeren, overdragen aan handelen, binnen huidige marges accepteren (reserve instellen). Bij het instellen van beheersmaatregelen wordt ook de verwachte effectiviteit ingeschat. Dit leidt mogelijk tot een aanpassing van de kans van optreden en de financiële schade daarbij, nu gericht op het restrisico.

3.2.3. Risicoregister De risicoanalyse (2.2.1) en de vastgestelde beheersmaatregelen (2.2.2) krijgen in opzet een plek in het strategische centrale risicoregister waarin per risico een aantal zaken zijn vastgelegd. Hierbij komen in elk geval de volgende zaken aan de orde:  Een omschrijving van het risico en het strategische doel dat door het risico wordt bedreigd  De fase waarin het risico zich bevindt

7

Risicomanagement, Meer dan de som der delen, Deloitte 2009

14 / 58

    

o Inactief (verder dan 5 jaar weg) o Actief (kan zich binnen 5 jaar voordoen) o Grondexploitatie De bestuurlijke en ambtelijke risicohouder De inhoudelijke onderbouwing van de (on)waarschijnlijkheid dat het risico zich voordoet De kans van optreden van het bruto-risico, ofwel het risico zonder beheersmaatregelen en de financiële schade bij het optreden hiervan De getroffen beheersmaatregelen (inclusief moment wanneer getroffen) en de gebleken effectiviteit van de getroffen beheersmaatregelen. De kans van optreden van het restrisico en de financiële schade bij het optreden hiervan (2.2.5)

Door het centrale risicoregister toe te passen moet een lerend systeem ontstaan waarin beter inzicht wordt verkregen in het ontstaan en beheersen van risico’s.

3.2.4. Samenspel college-raad In het beleidskader wordt de gedeelde verantwoordelijkheid van de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie in het risicomanagementbeleid erkend. Daarom is de tekst bewust opgesteld vanuit de ‘wij-vorm’. Benadrukt wordt dat het belangrijk is dat het college en de raad over de juiste informatie beschikken en inzicht hebben in de mate waarin de gemeente het zich kan veroorloven risico’s te lopen. In het licht van voornoemde wordt in het beleidskader ook ingezoomd op de wijze waarop informatievoorziening richting de raad plaatsvindt in het kader van risicomanagement. Er wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele momenten van informatievoorziening. Structurele informatievoorziening gaat over de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing in de programmabegroting en de jaarstukken waarin de belangrijkste risico’s worden benoemd. Op het gebied van incidentele informatievoorziening richting de raad wordt omschreven dat in raadsvoorstellen die leiden tot majeure wijziging van de risico’s de gemeente loopt, moet worden aangegeven:  welke risico’s zich kunnen voordoen naar aanleiding van de voorgestelde beslissing;  welke maatregelen worden getroffen om deze risico’s te beheersen;  tot welke financiële schade deze (rest)risico’s kunnen leiden.

Verder wordt de verantwoordelijkheid bij het college gelegd om actief de dialoog aan te gaan met de raad om haar beleving over risico’s uit te leggen en te bespreken. Dit kan ten tijde van de besluitvorming over voorstellen in de raad, maar ook op andere momenten, bijvoorbeeld tijdens de uitvoering van projecten of programma’s. Het college en de raad bepalen samen wanneer sprake is van majeure risico’s.

3.2.5. Systematiek van het kwantificeren van financiële restrisico’s: digitale benadering Een volgens element van het beleidskader is een stuk over het bepalen van de financiële omvang van de restrisico’s (de financiële schade). Daarbij gaat het om het bepalen van de omvang van: 1. Een individueel risico 2. Een samengesteld risico bij projecten en programma’s 3. Het totaal aan risico’s op gemeenteniveau 1. Een individueel risico

15 / 58

De schade van een individueel risico wordt bepaald door het financiële effect bij optreden van het restrisico en door de kans dat het restrisico zich voordoet. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de ‘>50% methode of digitale benadering’ 8 zoals deze ook in het onderliggende raadsbesluit is toegelicht. De digitale benadering wordt als volgt beschreven: Als de kans van optreden groter of gelijk is aan 50%, dan wordt rekening gehouden met het totale financiële effect. Wordt de kans van optreden kleiner dan 50% geacht, dan houdt de gemeente in financiële zin geen rekening met dit restrisico. 2. Een samengesteld risico bij projecten en programma’s Binnen een project of programma is sprake van een veelvoud aan doelen en activiteiten. Deze kunnen allemaal worden gekwantificeerd en worden opgenomen in het centrale risicoregister. Dit zorgt echter voor een gebrekkig overzicht door de (mogelijk grote) hoeveelheid aan risico’s. De gemeente kiest er daarom voor om risico’s op projectniveau op te nemen, door onderliggende restrisico’s uit te drukken in een zogenaamd samengesteld risico. Hieraan wordt het volgende uitgangspunt gekoppeld: Per individueel restrisico wordt de financiële schade bepaald conform de ‘digitale benadering (>50%)’. Het samengestelde risico op projectniveau bestaat uit de optelsom van alle individuele schades.

De gemeente werkt bij projecten en programma’s ook regelmatig met een variëteit aan scenario’s met elk weer eigen restrisico’s. Deze kunnen niet bij elkaar worden opgeteld. Daarom wordt het volgende uitgangspunt gehanteerd: Als er sprake kan zijn van verschillende scenario’s, worden de restrisico’s van het meest realistische scenario meegenomen in het samengestelde risico. 3. Het totaal aan risico’s op gemeenteniveau Tenslotte wordt een uitspraak gedaan over de wijze waarop de gemeente Westland rekening zal houden met het totaal aantal risico’s op gemeenteniveau. Dit wordt uitgedrukt in de benodigde weerstandscapaciteit, en deze zal tot stand komen door een opsomming van:  Individuele restrisico’s die zich binnen 5 jaar voor kunnen doen;  Restrisico’s die voortkomen uit grondexploitaties  Samengestelde risico’s uit projecten en programma’s In de programmabegroting en het jaarverslag zal de relatie worden gelegd tussen de benodigde en de beschikbare weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit van Westland bestaat naast de post voor onvoorziene uitgaven uit de algemene reserve en een geoormerkt deel van de reserve Versterking financiële soliditeit.

Jaarlijks zal het college bij de vaststelling van de eerste actualisatie de raad een voorstel voorleggen tot een zodanige aanpassing van het geoormerkte deel van de reserve versterking financiële soliditeit dat de weerstandsratio weer uitkomt op 1,0 (waarbij de weerstandsratio wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit).

8

Getekend raadsvoorstel met -besluit inzake vaststelling beleidskader Risicomanagement (15-0047567)

16 / 58

3.2.6. Verbetering: evaluatie beleidskader Er wordt tenslotte in het beleidskader aangegeven dat er een evaluatie van het beleidskader en de praktische uitvoerbaarheid hiervan zal plaatsvinden. Er wordt hierbij aansluiting gezocht bij de algemeen geldende looptijd voor beleid, zoals deze bij onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid wordt gehanteerd, namelijk vier jaar. Naar e aanleiding van dit beleidskader zal er een evaluatierapport in het 1 kwartaal van 2020 aan de raad worden aangeboden. In deze evaluatie zal worden ingegaan op een aantal zaken:      

De mate van implementatie van het beleidskader De uitvoerbaarheid van het beleidskader De getroffen beheersmaatregelen De effectiviteit van de getroffen beheersmaatregelen De effectiviteit van het beleidskader Lessen voor bijstelling van het beleidskader

3.3. Analyse opzet beleidskader risicomanagement In paragraaf 3.1 en 3.2 zijn de uitgangspunten van het beleidskader uitvoerig beschreven. In onze ogen vallen in het vigerende beleidskader twee onderdelen te onderscheiden. Eerst wordt een meer brede visie op risicomanagement uiteengezet in een zestal uitgangspunten waarbij het ‘wij-gevoel’ wordt benadrukt. Dit is een bewuste keuze omdat hiermee wordt benadrukt dat risicomanagement iets is wat zowel de raad, het college als de organisatie aangaat. Via de zes uitgangspunten worden het vertrekpunt en de visie van de raad ten opzichte van risicomanagement helder. Meer dan dat bevatten deze uitgangspunten belangrijke elementen in het kader van risicomanagement. Er worden een aantal richtinggevende uitspraken gedaan over het bezien van risico’s in de context van de doelen die de gemeente nastreeft, de gedeelde verantwoordelijkheid voor verschillende geledingen in de gemeente en het niet per se mijden van risico’s maar er bewust en zorgvuldig mee omgaan. Vervolgens worden aan de hand van een te hanteren risicomanagementcyclus verschillende elementen van risicomanagement toegelicht. Hierbij stellen we echter wel vast dat de cyclus niet als geheel wordt toegelicht dan wel hoe de – los van elkaar uitgewerkte – elementen van risicomanagement zich tot elkaar verhouden.

We zien wel dat elementen van de risicomanagementcyclus expliciet terugkomen, zoals de risicoanalyse en verbetering via een uit te voeren evaluatie. De toegelichte elementen van de cyclus vertonen tevens een logische samenhang met elkaar. In het beleidskader wordt in onze ogen voldoende helder duidelijk gemaakt op welke manier de risicoanalyse (2.3.1) en de risicobeheersing (2.3.2) hun beslag moeten krijgen in een op te stellen centraal strategisch risicoregister (2.3.3). Ook schrijft het risicoregister voor dat de nieuwe systematiek voor het bepalen van de financiële restschade (de ‘digitale benadering’, 2.3.5) onderdeel zal gaan uitmaken van de risico’s die in het risicoregister worden opgenomen. Aan het beleidskader zelf zijn beperkt doelen gekoppeld. Een belangrijke reden om dit beleidskader uit te werken is echter de nadruk die wordt gelegd op het koppelen van risicomanagement aan de inhoudelijke strategische doelen die de gemeente nastreeft. Het beleidskader moet in onze ogen dus ook niet worden beoordeeld als een beleidskader dat zelf inhoudelijke, SMART doelen kent, maar als een document dat richtlijnen biedt om risicomanagement in de praktijk toe te kunnen passen. Vanuit dat perspectief zien we dat er enkele instrumenten worden benoemd voor het toepassen

17 / 58

van risicomanagement. Wij zien het op te stellen centrale risicoregister en de nieuwe methodiek om de financiële restrisico’s te bepalen als de belangrijkste instrumenten. Om de hiervoor beschreven instrumenten in te kunnen zetten moeten als eerste de strategische doelen van de gemeente worden geïnventariseerd, waarna de overige uitgangspunten van het beleidskader hierop kunnen worden toegepast. Er zit dus een zekere volgordelijkheid in zaken die moeten worden opgepakt om het beleidskader te kunnen implementeren. We stellen vast dat er in het beleidskader uitspraken worden gedaan over het samenspel tussen college en de raad. Deze uitgangspunten richten zich met name op de informatievoorziening op het gebied van risico’s. Hierbij is een helder onderscheid tussen structurele en incidentele informatievoorziening. Tevens moeten raad en college samen gaan bepalen wat majeure risico’s zijn en hoe hier mee om moet worden gedaan. Er wordt in het beleidskader dus een beroep gedaan op het voeren van een goed gesprek en een open dialoog tussen het college en de raad op het gebied van risico’s. In het beleidskader zelf wordt echter geen eigenaar van het beleidskader en de verdere implementatie ervan aangewezen.

Met alleen het vaststellen van het beleidskader was de RKC tot aan het ambtelijk wederhoor in de veronderstelling dat belangrijke vragen rondom eigenaarschap daarmee onbeantwoord zouden blijven. Vragen als: ‘Wie gaat er straks de strategische risico’s bepalen vanuit het collegewerkprogramma en bestuursopdrachten van het college? Wie houdt er vervolgens een centraal risicoregister bij? Wie monitort straks de voortgang van het beleid’. Immers, op het moment dat er geen eigenaar is voor de implementatie blijft het beleidskader slechts een papieren exercitie op een te hoog abstractieniveau. Echter, vanuit het ambtelijk wederhoor wordt een nota toegestuurd waarin staat vastgelegd hoe de ambtelijke 9 organisatie verder uitvoering geeft aan het beleid: het organisatorisch kader . In dit organisatorisch kader (2015) wordt de implementatie van het centraal strategisch risicoregister uitgewerkt met processtappen en verantwoordelijkheden voor diverse betrokkenen. Het gaat om de volgende actoren: college van B&W, de bestuurlijke portefeuillehouder Financiën, het Managementteam, de vakafdelingen, de afdeling strategie en afdeling BAS die per processtap een rol als bestuurlijk verantwoordelijke, ambtelijk verantwoordelijke of adviseur kunnen hebben. Voornoemd proces is helder uitgewerkt in deze nota en de taakverdeling en -verantwoordelijkheden zijn duidelijk belegd.

In 2017 vindt er een wijziging van de organisatiestructuur van de ambtelijke organisatie plaats. Vanuit het ambtelijk wederhoor ontvangen we tevens een overzicht van de taakoverdracht op het gebied van risicomanagement vanuit de 10 oude naar de nieuwe situatie . Uit deze memo komt naar voren dat het nieuw te vormen cluster Beleid de 11 verantwoordelijkheid voor het strategisch beleid overneemt van de afdeling Strategie . Het inventariseren, analyseren en beheersen van de bijbehorende strategische risico’s is daaraan inherent. Het nieuwe Bedrijfsvoering neemt voor 100% het takenpakket van de voormalige afdeling BAS over. Hierbij hoort ook het eigenaarschap over het risicomanagement en de verantwoordelijkheid voor het risicoregister. Aangezien alle risico’s, in ieder geval voor wat betreft hun financiële consequenties, moeten landen in de paragraaf Weerstandsvermogen, ligt het namelijk voor de hand om ook het register van strategische risico’s bij de afdeling Bedrijfsvoering. De paragraaf weerstandsvermogen wordt ook in zijn geheel opgesteld door het cluster Bedrijfsvoering.

9

Organisatorisch kader risicomanagement, d.d. 16-03-2015

10

Overdracht taken op het gebied van de accountant, d.d. 10-05-2017

11

Overdracht taken op het gebied van de accountant, d.d. 10-05-2017

18 / 58

Op basis van de vorige alinea constateren we dat de uitgewerkte taken en verantwoordelijkheden voor wat betreft het risicomanagement in opzet goed zijn belegd en zijn overgedragen met de nieuwe organisatiestructuur in 2017.

3.4. Toetsing op de norm In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragraaf aan de normen die met betrekking tot (de opzet) beleid risicomanagement zijn vastgesteld. Hieraan zijn de volgende normen vastgesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect Beleid risicomanagement

Vraag A1

Norm -

De raad heeft duidelijke beleidskaders vastgesteld ten aanzien van risicomanagement

Norm 1: De raad heeft duidelijke beleidskaders vastgesteld ten aanzien van risicomanagement In januari 2016 zijn er gedurende de vorige bestuursperiode beleidskaders ten aanzien van risicomanagement gesteld door de raad. Dit beleidskader kent een helder onderscheid tussen meer algemeen geformuleerde uitgangspunten en een verdere uitwerking hiervan in een risicomanagementcyclus. We stellen vast dat de meer richtinggevende uitspraken een goede basis vormen voor het verder uitwerken en inrichten van het risicomanagement. We constateren dat deze uitgangspunten vervolgens concreet zijn uitgewerkt in het beleidskader. Aandachtspunt is wel dat de risicomanagementcyclus die wordt geïntroduceerd wordt niet in zijn geheel als cyclus wordt uitgewerkt maar vanuit de losse elementen (zie ook norm 2). Aspect Beleid risicomanagement

Vraag A2

Norm -

De beleidskaders zijn helder en consistent en vertonen een logische samenhang

Norm 2: De beleidskaders zijn helder en consistent en vertonen een logische samenhang Er is een duidelijke tweedeling in het beleidskader met meer brede uitgangspunten ten aanzien van risicomanagement en een nadere beleidsuitwerking hiervan. De uitgangspunten zijn helder en vertonen een logische samenhang met elkaar. Hierbij wordt benadrukt dat risico’s worden beschouwd vanuit de context van de doelen die de gemeente nastreeft, dat er een collectieve verantwoordelijkheid is en dat risico’s niet automatisch worden vermeden maar dat de gemeente hier zorgvuldig mee omgaat, de context van de strategische doelen bezien. De brede uitgangspunten worden vervolgens uitgewerkt in de vorm van een risicomanagementcyclus die vanaf 2016 zal worden toegepast. De verschillende elementen van de cyclus worden uitgewerkt en toegelicht. Aandachtspunt is dat de cyclus niet als geheel wordt toegelicht maar wordt uitgewerkt vanuit losse aspecten op het gebied van risicomanagement. Aspect Beleid risicomanagement

Vraag A2

Norm -

In de beleidskaders is duidelijk welke doelen worden nagestreefd en welke instrumenten daarvoor beschikbaar zijn

19 / 58

Norm 3: In de beleidskaders is duidelijk welke doelen worden nagestreefd en welke instrumenten daarvoor beschikbaar zijn In het beleidskader zijn geen inhoudelijke of SMART gemaakte doelen geformuleerd. Dit is in onze ogen ook niet een beleidskader waarin dit verwacht wordt dan wel gewenst is. We constateren dat er veeleer algemene uitgangspunten zijn geformuleerd voor het toepassen van risicomanagement. Deze uitgangspunten leggen een meer gemeentebrede visie van de gemeente op risicomanagement bloot. Meer dan dat bevatten deze uitgangspunten belangrijke elementen voor de verdere uitwerking van het risicomanagement. Aan deze uitgangspunten wordt vervolgens een risicomanagementcyclus verbonden die een aantal instrumenten kent. Het op te stellen strategische centrale risicoregister kan hierbij als kerninstrument worden beschouwd. Andere elementen van het beleidskader moeten in de toepassing ervan terecht komen in dit register. Daarnaast kan ook de digitale benadering als een instrument worden beschouwd dat kan worden ingezet om op een nieuwe manier de financiële restrisico’s te bepalen. Aspect Beleid risicomanagement

Vraag A2

Norm -

In de beleidskaders zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden rondom risicomanagement helder vastgelegd

Norm 4: In de beleidskaders zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden rondom risicomanagement helder vastgelegd We nemen waar dat er enkele uitgangspunten worden beschreven vanuit de ‘wij-vorm’. Dit is volgens het kader een bewuste keuze omdat risicomanagement iets is dat voor alle geledingen in de gemeente Westland aandacht behoeft. In het beleidskader is vervolgens alleen aandacht voor het samenspel tussen het college en de raad. Het gaat hierbij om de informatievoorziening van het college richting raad rondom risico’s en het voeren van het open gesprek / het bepalen van majeure risico’s in samenspraak tussen college en raad. Het beleidskader is verder uitgewerkt middels een organisatorisch kader waarin het samenspel tussen college en organisatie wordt toegelicht en er eigenaarschap wordt belegd aangaande de verdere implementatie en uitvoering van het beleidskader. Vanuit dit kader wordt duidelijk gemaakt wie er in het vervolg verantwoordelijk kan worden gehouden voor het implementeren van het beleidskader en hoe er vervolgens op de voortgang van het beleid wordt gemonitord. Met de wijziging van de organisatiestructuur in 2017 is dit eigenaarschap over het risicomanagementbeleid tevens helder overgedragen vanuit de afdelingen naar de clusters.

20 / 58

4. Implementatie en uitvoering risicomanagementbeleid In hoofdstuk 4 staan we stil bij de implementatie en de uitvoering van het risicomanagementbeleid in de praktijk. De algemene beelden rondom implementatie van het beleid worden uiteengezet en geanalyseerd in paragraaf 4.1. We zoomen vervolgens in paragraaf 4.2 in op de uitvoering van het risicomanagementbeleid in de praktijk. We maken hierbij gebruik van de resultaten van vijf cases die voor dit onderzoek zijn bestudeerd; vier grote contracten en één majeur project. De cases worden eerst afzonderlijk beschreven en geanalyseerd en tevens vindt er een vergelijkende case analyse plaats. In paragraaf 4.3 toetsen we aan de normen voor de implementatie en uitvoering op basis van onze bevindingen in de paragrafen ervoor.

4.1. Analyse implementatie algemeen 4.1.1. Beperkte implementatie kader risicomanagement – geen Centraal Strategisch Risicoregister (CSR) Het (vorige) college van B&W heeft in de jaarrekening 2016 aangegeven dat de raad de nieuwe kadernota 12 Risicomanagement op 26 januari 2016 heeft vastgesteld . In de programmabegroting 2017-2020 wordt vervolgens onder de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing notie gemaakt van de beoogde implementatie van het 13 beleidskader. Hierover geeft het college het volgende aan : ‘In 2016 zijn de volgende acties opgepakt en worden deze afgerond:  Het risicomanagement verbinden met de strategische doelen van de gemeente  Het beleidskader Risicomanagement implementeren met een duidelijk taakverdeling in de ambtelijke organisatie.' 14

In de jaarrekening van 2017 reflecteert het college niet op de beoogde implementatie maar herhaalt hij hetgeen in de jaarrekening van 2016 is gezegd, namelijk dat het beleidskader risicomanagement in 2016 is vastgesteld door de raad. In de P&C-stukken in de jaren erna (begrotingen en jaarrekeningen) worden geen uitspraken meer gedaan over de implementatie van het beleidskader. Hoewel het college beoogde om in 2016 het beleidskader te implementeren geven diverse betrokkenen vanuit de 15 interviewronde aan dat het beleidskader nooit volledig is geïmplementeerd . Dat implementatie van het beleidskader

12

Jaarrekening gemeente Westland 2016, p.123

13

Programmabegroting gemeente Westland 2017-2020, september 2016, p.164

14

Jaarrekening gemeente Westland 2017, p.187

21 / 58

beperkt heeft plaatsgevonden is niet alleen een gevoel dat in de gemeente overheerst. Dit beeld wordt tevens bevestigd vanuit een opdracht van november 2020 van het Directie Team (DT) aan Control om een Centraal Strategisch Risicoregister (CSR) te ontwikkelen en dit over te dragen aan het cluster Beleid. In de omschrijving van deze opdracht 16 geeft het DT het volgende aan : ‘In januari 2016 is het Beleidskader Risicomanagement (14-0474988) door de raad vastgesteld. Dit beleidskader is tot op heden niet volledig geïmplementeerd. Er is een risicoregister dat jaarlijks geactualiseerd wordt opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, van de jaarstukken en de begroting. Eigenaar is cluster Bedrijfsvoering. Echter, het managen van strategische risico’s is nog niet formeel geïmplementeerd.’ ‘Resultaat: Het 1) instellen van een centraal strategisch risicoregister (CSR) dat inzicht geeft in de strategische risico’s die de gemeente Westland loopt en 2) de uitvoering en beheersing van het strategisch risicoregister over te dragen aan de proceseigenaar bij cluster Beleid.’ Een van de belangrijkste uitgangspunten van het Beleidskader Risicomanagement (2016) was het verbinden van het risicomanagement aan de strategische doelen van de gemeente (zie ook paragraaf 3.2).

Uit de interviews en de recente DT-opdracht blijkt dat deze koppeling tot op heden nog niet is gemaakt maar dat er anno 2021 wel de behoefte is om deze koppeling te maken. Het hanteren van een strategisch risicoregister wordt door betrokkenen namelijk bestempeld als de basisstap van het beleidskader beschouwd. Van daaruit kunnen strategische risico’s structureel worden 17 geïnventariseerd, worden beheerst, en up-to-date worden gehouden . Hiertoe is vanuit de DT-opdracht ook een duidelijke proceseigenaar aangewezen voor de verdere vormgeving van de implementatie. Op dit moment verschijnt er vanuit het college periodiek (twee à drie maal per jaar) een risicoregister aan de raad. Echter, dit is een oud document waarbij er geen bewuste koppeling heeft plaats gevonden met de strategische doelen, 18 die zijn vastgelegd in de begroting en het collegewerkprogramma, zoals het beleidskader voorschreef . In de communicatie vanuit het college wordt in 2017 en 2018 ook aangegeven dat het inventariseren van de zogenoemde strategische risico’s voor opneming in een centraal risicoregister nog in ontwikkeling is. Vanaf 2019 neemt het college 19 dit zinnetje niet meer op in de correspondentie, maar uit de interviews en de recente DT-opdracht blijkt dat de ontwikkeling hiervan eerder nog niet is doorgevoerd.

In de DT-opdracht wordt er echter een aanzet gedaan voor een inventarisatie van de strategische doelen. Deze exercitie is gedaan door Control, van waaruit strategische doelen afkomstig uit de begroting en de omgevingsvisie zijn verzameld. Control heeft zich tot deze documenten beperkt omdat dit in hun ogen alle beleidsdomeinen omvat, het een meerjarig perspectief betreft en omdat de begroting het kaderstellende document is. De inventarisatie is opgenomen in Figuur 3 op de volgende pagina.

15

O.a. interview ambtelijk risicomanagementbeleid, d.d. 17-03-2021 & interview concern controller, d.d. 17-03-2021 & interview perspectief bestuurlijk, d.d. 22-

03-2021 16

20-0131324 Plan van aanpak Strategisch Risicoregister - geactualiseerd

17

O.a. interview concern controller, d.d. 17-03-2021 en interview ambtelijk risicomanagementbeleid, d.d. 17-03-2021

18

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

19

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

22 / 58

Figuur 3 | Aanzet inventarisatie strategische doelen door Control, t.b.v. Plan van Aanpak CSR

De eerder omschreven koppeling tussen doelen uit Figuur 3 en het nieuw op te stellen CSR is recentelijk dus wel in een opdracht vervat. In november 2020 is het plan van aanpak voor de implementatie van het CSR opgesteld. De bedoeling hierbij was dat het CSR in juni 2021 zou worden opgeleverd. Vanuit de interviews komt echter naar voren dat vanwege de overbelasting van corona op de organisatie, de ontwikkeling van het centraal risicoregister nog op zich zal laten 20 wachten. De implementatie is tijdelijk stop gezet totdat corona weer wat minder voor werkdruk zorgt . De bedoeling is dat als de organisatie weer voldoende geëquipeerd is, de implementatie van het beleidskader verder van de grond komt. Er kan vanuit de interviews geen eenduidige verklaring worden gegeven waarom het beleidskader risicomanagement niet eerder volledig is geïmplementeerd. Vanuit de interviews is wel het beeld ontstaan dat het risicomanagement in Westland tot aan de DT-opdracht niet de benodigde (bestuurlijke en ambtelijke) prioriteit heeft gekregen om in de 21 implementatie te voorzien .

20

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

21

O.a. interview concern controller, d.d. 17-03-2021 en interview ambtelijk risicomanagementbeleid, d.d. 17-03-2021

23 / 58

4.1.2. Het uitgangspunt ‘>50% digitaal’ wordt wel consequent toegepast Een belangrijk uitgangspunt van het Beleidskader Risicomanagement (2016) was het toepassen van een nieuwe systematiek voor het kwantificeren van financiële restrisico’s. Namelijk, de digitale benadering waarbij alleen rekening wordt gehouden met het totale financiële effect indien de kans van optreden groter of gelijk is aan 50%. Een analyse van de P&C-documenten 2017 t/m 2020 (de begrotingen en jaarrekeningen) laat zien dat in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit worden berekend aan de hand van de digitale benadering. Hierbij wordt ook consequent verwezen naar het feit dat dit voorkomt uit en afspraak die is vastgelegd in het Beleidskader risicomanagement. Ook in de periodieke correspondentie over de (niet centrale strategische) risicoregisters wordt steevast verwezen naar dit in 2016 vastgestelde uitgangspunt. De verantwoording over de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit kan vanuit de P&C-cyclus als volgt worden gevisualiseerd (Figuur 4):

Ontwikkeling beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit (x mln euro) 60 50

50,8 45,7

47,2

40 35,1 30

37,8 32,8

32,2 29 27,1

27

29 27,1

29,9 28,4

30,4 23,8

29,5 24,6

Jaarrekening 2019

Begroting 2020

20 10 0 Begroting 2016

Jaarrekening 2016

Begroting 2017

Jaarrekening 2017

Totaal weerstandscapaciteit

Begroting 2018

Jaarrekening 2018

Begroting 2019

Benodigde weerstandscapaciteit

Figuur 4 | Ontwikkeling beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit (x mln euro)

Vanuit Control is men content dat het proces van het bepalen van het weerstandsvermogen is ‘geautomatiseerd’. Jaarlijks worden de risico’s geïnventariseerd en via een inventarisatiecyclus verankerd. Echter, hierbij wordt ook aangegeven dat Control op dit moment niet volledig kan vertrouwen of de financiële informatie ten behoeve van de cyclus wel volledig is. Dit, omdat het beleidskader niet volledig is geïmplementeerd en de gemeente soms wordt geconfronteerd met risico’s die zich eerder niet hebben gemanifesteerd in de reguliere werkprocessen. Als voorbeeld waarbij de gemeente werd verrast wordt door Control het afvaldossier aangedragen. De kostenstijging hiervan was niet gekwantificeerd als risico maar deed zich dus wel voor als risico. De risico’s die worden geïnventariseerd zijn tot op heden niet gekoppeld aan de strategische doelen van de gemeente, zoals wel het uitgangspunt was van het beleidskader 2016.

24 / 58

Bij Control ziet men dus ook ruimte om het proces van inventarisatie te verbeteren. De uitvoering van de DT-opdracht, en daarmee de feitelijke implementatie van het Beleidskader, moet hier aan bijdragen. Vanaf dan kan er ook meer worden ingezet op beheersing van risico’s. Op dit moment – zo wordt in de praktijk ervaren – blijft de cyclus zich 22 beperken tot het jaarlijks inventariseren en adresseren maar worden risico’s slechts beperkt beheerst .

4.1.3. Beleidskader risicomanagement beperkt bekend in organisatie – risicomanagement meer impliciet Als rode draad uit de gesprekken die voor dit onderzoek zijn gevoerd, komt naar voren dat het beleidskader uit 2016 beperkt tot niet bekend is bij het college, bij raadsleden en bij de ambtelijke organisatie. Resultaat hiervan is dat er bij de diverse geledingen in Westland geen beeld is bij de uitgangspunten die in het kader van risicomanagement zijn geformuleerd. Dit heeft ook als gevolg dat het toepassen van risicomanagement volgens betrokkenen niet expliciet en bewust plaatsvindt, maar dat er meer impliciet over risico’s wordt nagedacht. Volgens betrokkenen zie je hierbij ook een verschil tussen organisatieonderdelen in de mate waarin risicomanagement wordt toegepast. Er zijn ambtenaren die meer projectmatig werken waardoor ze vanuit dit gedachtegoed en deze methodieken meer bewust naar risico’s kijken. Als voorbeeld hiervan worden harde, ICT projecten genoemd. Daar zit 23 de natuurlijke neiging om risico’s mee te wegen in het werk . Voor medewerkers die daarentegen meer operationele 24 processen doorlopen, is risicomanagement geen expliciet onderdeel van de dagdagelijkse werkzaamheden .

Vanuit het interview met vertegenwoordigers van het inkoopteam is ook aangegeven dat risicomanagement meer impliciet plaatsvindt dan dat er bewust wordt teruggevallen op vigerende beleidskaders. Inkoop is wel bezig met het doorontwikkelen van aspecten die raken aan risicomanagement, maar niet expliciet vanuit de gedachte om 25 risicomanagement toe te passen. Voorbeelden van zulke ontwikkelingen zijn :  Het hanteren van startformulieren aan de voorkant. Daarin staat alle benodigde basisinformatie over de aanbesteding (o.a. de budgethouder en het doel van de aanbesteding)  Het uniformeren van te gebruiken formats zodat er op een eenduidige manier wordt gewerkt.  Het continu aanpassen van formats naar ervaringen en feedback van inschrijvers.  Het toepassen van wachtkamerovereenkomsten zodat bij het wegvallen van de winnende partij geen nieuwe aanbesteding hoeft worden doorlopen.  Het periodiek opstellen van managementrapportages met daarin een overzicht van het totaal aan aanbestedingen en aandacht voor de bijdrage hiervan aan beleidsdoelstellingen. Tenslotte blijkt uit de interviews dat aandacht voor risicomanagement soms ad hoc plaatsvindt en dat dit vaak incident-gedreven is. Dit gaat dan om dossiers waarbij risicomanagement een stimulans krijgt na (met name financiële) tegenvallers.

Het afvaldossier en tekorten binnen het sociaal domein worden hierbij als voorbeelden genoemd. Op het moment dat er dan tegenvallers worden geconstateerd, worden er ook direct opdrachten vanuit de directie gegeven om uit te zoeken hoe dergelijke risico’s zich hebben ontwikkeld en hoe deze voortaan beheerst kunnen worden. Risicomanagement vindt vanuit dit oogpunt meer ad hoc plaats dan dat aandacht hiervoor structureel is geborgd in de 26 organisatie en binnen de werkprocessen .

22

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

23

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

24

Interview inkoop, d.d. 18-03-2021

25

Interview inkoop, d.d. 18-03-2021

26

Interview concern controller, d.d. 17-03-2021

25 / 58

Hoe risicomanagement in de praktijk wordt toegepast in het kader grote aanbestedingen en projecten wordt in de paragrafen 3.2.1 t/m 3.2.7 nader toegelicht aan de hand van vijf cases.

4.2. Analyse implementatie aan de hand van cases Voor dit onderzoek zijn een viertal cases bestudeerd om ons een beter beeld te kunnen vormen van de feitelijke implementatie van het beleidskader en de uitvoering van het risicomanagement in de praktijk. Ten behoeve van de contracten onderscheiden we drie fases waarbij risicomanagement plaats kan vinden:  Voorbereiding: Bij de voorbereiding op het contract wordt er gekeken hoe er in de voorbereiding op de aanbesteding stil is gestaan bij het toepassen van risicomanagement.  Aanbesteding: Ten behoeve van de aanbesteding zelf is er gekeken naar de wijze waarop er rondom de contractvorm, de inkoopprocedure en de beoordeling ervan rekening is gehouden met het toepassen van risicomanagement.  Contractbeheer: Tenslotte wordt geanalyseerd hoe er gedurende de fase van het contractbeheer expliciet risicomanagement wordt toegepast. Naast de vier contracten is er één groot project geanalyseerd. Voor dit project hebben we gekeken we gekeken naar de volgende fases:  Voorbereiding/Context: in dit stuk wordt kort beschreven waarover het project gaat en wat het project behelst. Verder wordt gekeken naar de voorbereiding van de aanbesteding voor de uitvoeringsfase (de huidige projectfase). Daarbij wordt onder andere stilgestaan het ontwerp van het contract en de beoogde verdeling van risico’s volgens dit contract.

 Aanbesteding/contracterering: in dit stuk wordt gekeken naar de fase van aanbesteding en contractering van het project. Daarbij wordt onder andere stilgestaan bij de gestelde eisen en selectiecriteria. Hoe wordt daarin geborgd dat er een partij met voldoende kennis en kunde wordt geselecteerd om de opdracht uit te voeren?  Projectbeheersing: in dit stuk wordt gekeken naar de uitvoering van het project. Daarbij kijken we hoe het risicomanagement voor dit project is opgezet en hoe dit tijdens het project uitvoering heeft gekregen. Tot slot vindt er een analyse plaats op het geheel. Daarbij reflecteren we op het risicomanagement bij dit project en staan we ook kort stil bij het risicomanagement binnen het projectmanagement bij de gemeente Westland.

4.2.1. Case 1: Oostelijke Randweg De Lier Het project Oostelijke Randweg is een infrastructureel project, dat grofweg bestaat uit een wegenbouwkundig stuk (aanleggen en funderen van asfalt, de aansluiting met andere wegen) en realisatie van diverse kunstwerken. Het project zit momenteel in de uitvoeringsfase. De Gemeente Westland heeft de uitvoering het project ‘Oostelijke randweg de Lier’ aan Dura Vermeer Infra Regionale Projecten B.V. (DV) gegund. Het contract met Dura Vermeer omvat de volgende werkzaamheden: • Realisatie kunstwerken o Realisatie verkeersbrug, incl fietsgedeelte over de Lee o Realisatie fietstunnel o Aanbrengen paalmatras

26 / 58

• • • • • • • • •

o Aanbrengen EPS/evenwichtsconstructie Leveren en aanbrengen duikers (rond/vierkant) & sifonconstructie Leveren en aanbrengen damwanden Leveren en aanbrengen zichtschermen en geluidsscherm Aanleg voorbelasting (rijbaan en fietspad) Aanpassen Watersysteem (6500m2 extra water voor HHvD) Aanleg hoofdrijbaan (GOW) Aanleg 2 rotondes (LMS / Kasteelweg) Aansluiting Noordlierweg & Lierweg Aanleg Ecozone Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

Het contract is een hybride contract dat is voorbereid door het ingenieursbureau In dit contract ligt een deel van de verantwoordelijkheden bij de aannemer en een deel van de verantwoordelijkheden bij de opdrachtgever. Het project Oostelijke Randweg is op te delen in twee stukken: 1. het wegenbouwkundige stuk: het aanleggen funderen en asfalt en 2. de kunstwerken (fietsbrug, de tunnel). Bij de realisatie kunstwerken ligt verantwoordelijk voor de fundering en uitvoering van de kunstwerken bij de aannemer. De gemeente dient daarvoor wel de juiste uitgangspunten aanleveren, met bijbehorende onderzoeken, zoals bodemonderzoek. Het wegenbouwkundige deel kent een wat meer traditionelere verhouding: de gemeente geeft daarbij aan hoe het er uiteindelijk uit moet zien, de aannemer dient dit vervolgens te realiseren. Normaliter wordt in Westland, evenals wat voor dit project is gedaan, het contract door een ingenieursbureau gemaakt. Wanneer het contract helemaal klaar is, volgt er een bestek controle, waarna kan het worden aanbesteed. Zeker wel. De bestekcontrole is door de gemeente zelf uitgevoerd. Er heeft geen externe een second opinion of juridisch second opinion plaatsgevonden. Dit is in Westland ook niet gebruikelijk. Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

De opdracht is uitbesteed middels een Europese aanbesteding. Er heeft een vooraankondiging van het werk plaatsgevonden. Er zijn veel inschrijvers voor geweest, waaruit vervolgens 5 partijen zijn getrokken die aan aanbieding mochten doen. Er zijn aan deze opdracht ervaringseisen gesteld, onder andere dat de partij ervaring moest hebben met kunstwerken. Dit verkleint het risico dat een opdrachtnemer geselecteerd wordt die te weinig kennis heeft om de opdracht uit te voeren. In het interview is verklaard dat de 5 getrokken partijen alle 5 de benodigde kennis en ervaring 27 hadden om de opdracht goed uit te kunnen voeren. Uiteindelijk is de opdracht aan Dura Vermeer gegund op basis van de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Voorbereiding/Context

Aanbesteding/contractering

Projectbeheersing

Opzet van het risicomanagement binnen het project

27

Interview projectmananager Oostelijke Randweg de Lier

27 / 58

Voor dit project is een nieuw projectplan gemaakt voor de uitvoeringsfase. In dit plan staan onder andere de taken en 28 verantwoordelijkheden van de verschillende teamleden rondom risicomanagement binnen het project beschreven. In de gemeente Westland is het alleen verplicht om bij de start van een project een projectplan te maken. Het is niet nodig om dit plan in latere fases van het project te updaten of een nieuw plan te maken. Terwijl het ingaan van een nieuwe fase een belangrijke knip is, doordat er bijvoorbeeld nieuwe aanbestedingen hebben plaatsgevonden en er nieuwe partijen bij het project zijn betrokken. Een projectplan helpt het expliciet en overzichtelijk te maken welke afspraken er zijn gemaakt, welke werkwijze beoogd is (bijvoorbeeld voor wat betreft risicomanagement) en wie welke taken en verantwoordelijkheden heeft. Risicomanagement volgens het projectplan Aangezien het een hybride contract betreft, waarin ook ontwerpverantwoordelijkheid rust bij Opdrachtgever, wordt gekozen ligt het accent bij de projectbeheersing meer op samenwerking en uitvoeren van specifieke proces- en producttoetsen. Dit vindt plaats aan de hand van de deming cirkel. De deming cirkel en de daaruit voort vloeiende stappen voor het risicomanagement binnen het project worden in het blok op de volgende pagina toegelicht.

Hieronder worden de verschillende stappen binnen deze cirkel beschreven: Toetsstrategie en opstellen toetsplan De toetsstrategie wordt vastgelegd door de contract manager (CM) van het contract in overleg met de projectmanager (PM) van het contract. De toetsstrategie wordt vooraf aan het toetsplan bepaald en tegelijk met de aanpassing van het toetsplan geëvalueerd. Op het hoogste abstractieniveau is de strategie conform het kader, dat wil zeggen we toetsen allereerst op systeemniveau en naarmate het project/contract vordert verschuift de focus van systeem, naar proces naar product. Bij de uitvoering van toetsen worden door het contractbeheersteam de volgende uitgangspunten gehanteerd:  Toetsen worden uitgevoerd door gebruik te maken van de kwaliteitsregistraties van de Opdrachtnemer aangevuld met eigen waarnemingen op risicovolle onderdelen en ter verificatie van de juistheid van de kwaliteitsregistraties;  De keuze van toetsen, en of er getoetst wordt of andere maatregelen getroffen worden, is vooral gebaseerd op de risico’s die de Opdrachtgever loopt tijdens de uitvoering en in de beheer- en gebruiksfase;  De toets frequentie is afhankelijk van de risico’s, de kwalificatie van de risico’s en de doorlooptijd van het uitvoeringsproces;  Producttoetsen worden pas uitgevoerd nadat eerst het proces is getoetst;

28

Gemeente Westland Cluster Ruimte Ingenieursbureau, contractbeheersplan Oostelijke Randweg De Lier

28 / 58



Na meerdere toets resultaten zonder afwijkingen wordt overwogen of de toets frequentie omlaag kan, bij kritische afwijkingen wordt de toets frequentie eventueel verhoogd;

Toetsdrempel Op basis van het risicodossier, de reguliere keuringen op kritische aspecten uit primair proces en de vraagspecificatie het programma van eisen wordt bepaald welke toetsen uitgevoerd gaan worden en wanneer. Met behulp van de overall planning van de Opdrachtnemer kan ingeschat worden wanneer een bepaalde toets uitgevoerd kan worden. Een overzicht van alle uit te voeren toetsen zal worden vastgelegd in het toetsplan. Het toetsen van documenten op basis van het acceptatieplan is de verantwoordelijkheid van de toetscoördinator. Afhankelijk van het onderwerp in de plannen zal de TC bepalen welke projectmedewerkers gevraagd worden het toetsrapport voor acceptatie van het plan in te vullen. De onderwerpen van de toetsen zijn afhankelijk van het risicodossier. Voorbereiden en uitvoeren toetsen Capaciteit Ter voorbereiding op de toets wordt een A-formulier opgesteld en intake gesprek gehouden. Daarin worden per projectonderdeel de volgende onderwerpen aangegeven: • Onderwerp van de toets; • Referentie documenten Opdrachtnemer; • Te toetsen risico’s; • Te toetsen eisen; • Overige toets aspecten; • Tijdstip en toets frequentie (steekproef); • Toets methode (documentcontrole, meting, visuele waarneming etc.); • Registratiepunt ja/nee. • Bijwoonpunt ja/nee.

De te toetsen risico’s worden ontleend aan het risicodossier en reguliere keuringen Daarnaast dient tijdens het opstellen van de toetsingsmatrix (periodiek) geïnventariseerd te worden of er nog mogelijk nieuwe risico’s te benoemen zijn. Deze nieuwe risico’s dienen bovendien aan de risicomanager aangegeven te worden voor verwerking in het risicodossier. Vastleggen toetsen Door middel van het verslag (C-formulier) van de audit en het D-formulier wordt door de toestcoördinator aan de contractmanager geadviseerd ten aanzien van tekortkomingen en bijstellingen van risico scores. De criteria voor het al dan niet opleggen van een tekortkoming zijn (1 criterium kan voldoende zijn voor een tekortkoming): • het onderliggende risico van de negatieve bevinding zit in de top- dan wel topgevolg risico’s • de negatieve bevinding ligt op systeemniveau • de negatieve bevinding herhaalt zich (er is sprake van een trend) • de negatieve bevinding heeft betrekking op veiligheid. Bijstellen risico’s Op basis van een audit zal de toetscoördinator een advies opstellen voor het bijstellen van risico scores. Dit advies is voor de contractmanager. De contractmanager legt het besluit vast op het D-formulier en overhandigt dit formulier aan de adviseur risicomanagement. Indien het risico contract overstijgend is, is de CM eindverantwoordelijke voor aanpassing van het risico.

29 / 58

Prestatie verklaren Voor de termijn betaling is het verzoek tot prestatieverklaring het startsein voor het opstellen van de interne verantwoording prestatieverklaring. Voor de termijn betaling is de voortgangsrapportage het middel om de prestatie aan te tonen. De termijn zal aan de hand van de voortgangsrapportage door het contractbeheersteam beoordeeld worden. De PM is bevoegd de prestatieverklaring te accorderen. Zowel voor termijn betalingen als voor contractwijzigingen.. Veiligheidsaspecten Van de toetser wordt verwacht dat hij bijzondere aandacht heeft voor de veiligheidsaspecten van het werk. Het is van groot belang dat er veilig gewerkt wordt en dat de risico’s voor de medewerkers van de (onder)aannemer, de weggebruikers en andere betrokkenen tot een minimum worden beperkt. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan de juiste afzettingen, bebording etc. De toetser zal daarom diverse veiligheidsaspecten toetsen en deze vervolgens in het V&G-overzicht vastleggen. In overleg met de KAM-coördinator van de Opdrachtnemer zullen bovendien specifieke veiligheidsinspecties worden ingepland en uitgevoerd. De Opdrachtnemer behoort ter acceptatie een V&G plan in te dienen. Dit document zal ten grondslag liggen aan de V&G aspecten op het werk en zal ook gebruikt worden door het contractbeheersteam ter controle.

Bron: Gemeente Westland Cluster Ruimte Ingenieursbureau, contractbeheersplan Oostelijke Randweg De Lier Uitvoering risicomanagement tijdens het project Er is rondom de uitvoering van risicomanagement tijdens de projectbeheersing weinig vastgelegd. Er is bijvoorbeeld geen standaard voor projectmatig werken, waarin aandacht is voor risicomanagement binnen projecten. Projectleiders krijgen daarmee veel ruimte voor eigen invulling. Voor het projectmanagement van Randweg de Lier zijn veel elementen en methoden van risicomanagement toegepast op eigen inzicht van de projectmanager. Zo worden er bijvoorbeeld eens per vier weken voortgangsrapportages opgesteld, die vervolgens weer de basis vormen voor vier wekelijkse voortgangsoverleggen. In de voortgangsrapportages staan de belangrijkste ontwikkelingen en aspecten met betrekking tot: de Voortgang, Veiligheid, Omgevingsmanagement, Technisch Management en Projectbeheersing. Mogelijke risico’s inzake deze elementen worden hierin meegenomen. Daarnaast worden de hand van de RISMAN-methode risicoanalyses uitgevoerd. Dit is de meest gebruikte methode voor risicobeheersing in de bouw- en infrasector, waarin (project) risico’s vanuit verschillende invalshoeken worden benoemd, waarna vervolgens beheersmaatregelen aan risico’s kunnen worden gekoppeld (vermijden, mitigeren, overdragen of verminderen).

Gedurende het project wordt met behulp van een cyclisch proces steeds gecontroleerd welke risico’s er zijn of je de geïdentificeerde risico’s voldoende beheerst. Het project heeft te maken gehad met een opgetreden risico ten aanzien van een damwand. De dijken stonden in contractstukken niet goed omschreven. De bodem bleek niet goed berekend door ingenieursbureau van de gemeente. Dit was dus een fout aan de zijde van de gemeente. Toen in de uitvoering van het project hier opnieuw naar is gekeken, is men tot de conclusie gekomen dat er een stalen damwand in moest. Dat is een dure constructie. De aannemer had al een damwand gekocht en toen moest er een nieuwe worden aangeschaft. Hier is toen op slimme wijze op geacteerd door de projectmanager door beide damwanden te kopen, wetende dat de staalprijzen op dat moment hard aan het stijgen waren. De damwand die niet gebruikt werd is later voor een hogere prijs verkocht. Hierdoor is de schade uiteindelijk ingeperkt. Dit was anders minimaal een half miljoen euro geweest. Analyse

30 / 58

We stellen voor deze case vast dat er niet conform het beleidskader risicomanagement 2016 wordt gewerkt. Wel zien we dat er in de voorbereiding op het project elementen van risicomanagement zijn toegepast. Voor een hybride contract zoals bij Oostelijke Randweg de Lier moet de uitvraag wel heel goed zijn en het vooronderzoek ook. Als dit niet het geval is, kunnen er zich later risico’s materialiseren die voor rekening van de gemeente zijn. Dit kan vervolgens hoge kosten met zich mee brengen. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest met de stalen damwand. Om de kans hierop verder te verkleinen, zou er bijvoorbeeld een (externe) second opinion op (de uitgangspunten van) het contract of het bestek kunnen plaatsvinden. Daarnaast is er geen standaard voor risicomanagement binnen projectmatig werken. Hierdoor wordt risicomanagement persoonsafhankelijk ingevuld. Daardoor zijn er minder eisen gesteld aan bepaalde checks en balances om risico’s te kunnen inventariseren, zoals een geüpdatet projectplan voor de fase waarin het project zich bevindt en het hanteren en bijhouden van een risicodossier. Ook het uitvoeren van risicoanalyses aan de hand van de RISMAN methode is een persoonlijke keuze geweest van de projectleider. Het risicomanagement had door een andere projectmanager compleet anders ingevuld kunnen worden.

Ook de wijze waarop gehandeld is ten tijde van het materialiseren van het risico met de damwand, was persoonsafhankelijk. In Westland was er voorheen een uitvoeringsleider die keek of een project werd uitgevoerd op de juiste manier. Deze kan meekijken en waar nodig inspringen wanneer zaken mis dreigen te gaan en fungeren als sparringspartner. Deze functie is echter afgeschaft, waardoor er minder controle is op de uitvoering van projecten. Het is uit de interviews niet duidelijk geworden waarom deze functie is afgeschaft. Ook is er geen centraal bewaakte capaciteitsplanning in de gemeente Westland. Dit is een instrumenten waarmee de gemeente overzicht kan houden op de (verwachte) ingezet van capaciteit op projecten. Er bestaat wel een capaciteitsplanning maar die wordt iedereen voor zichzelf ingevuld waardoor er een beperkt totaaloverzicht is. Daardoor komt het wel eens voor dat personen op teveel projecten tegelijk zitten, waardoor zij mogelijk niet genoeg tijd hebben om op alle projecten hun rol goed te kunnen vervullen.

4.2.2. Case 2: Thuiszorg: Pieter van Foreest Het contract met Pieter van Foreest (PvF) is samen met de andere H4 gemeenten (Delft, Midden Delfland en Rijswijk) aanbesteed en ingegaan per 1 januari 2019 en eindigt per 1 januari 2023. Het Pieter van Foreest-contract heeft betrekking op de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning voor volwassenen voor drie onderdelen, ook wel genoemd resultaatgebieden of percelen. Perceel 5: ‘ondersteuning en regie bij het huishouden’, draagt ertoe bij dat cliënten verantwoord zelfstandig kunnen blijven wonen. Ondersteuning is gericht op het behouden van een schone en veilige huishouding. Perceel 7: ‘kortdurend verblijf’ draagt ertoe bij dat cliënten in een veilige omgeving kunnen vertoeven zodat de thuissituatie/ de mantelzorger tijdelijk wordt ontlast. Perceel 8: ‘ontmoetingscentra’ richten zich op ondersteuning van mantelzorgers en mensen met dementie, om overbelasting te voorkomen en mensen langer thuis te laten wonen. Thuiszorg, zoals bedoeld in deze casus, staat gelijk aan ondersteuning en regie bij het huishouden (perceel 5). Datum Type aanbesteding Bestekschrijver Doel aanbesteding

06-06-2018 (publicatie aanbesteding)/01-01-2019 (ingangsdatum raamovereenkomst) Europese aanbesteding H4 Gemeenten (Delft, Midden Delfland, Rijswijk en Westland) De H4 Gemeenten verlenen aan Stichting Zorginstellingen Pieter van Foreest (PvF) opdracht tot het verrichten van Wmo ondersteuning voor,

31 / 58

Subgunningscriteria

Voorbereiding

onder andere de thuiszorg, ‘ondersteuning en regie bij het huishouden’ (perceel 5). Inschrijvingen zijn beoordeeld en gerangschikt op basis van het Gunningscriterium en de beste prijs-kwaliteitverhouding. Bij gelijk eindigende score geeft de score op het Subgunningscriterium 1. Inwoner centraal de doorslag.

Aanbesteding

Contractbeheer

In een samenwerkingsverband met de H4 richt de gemeente Westland zich vanaf 1 januari 2019 op een integrale aanpak met de focus op resultaatsturing. In het oude stelsel vond sturing voornamelijk plaats op basis van productie (aantal uren of trajecten) binnen de bandbreedte van de gestelde indicatie. Vanaf 2019 is dit veranderd in een systeem waarbij niet het aantal geleverde uren het uitgangspunt is van de omvang van de hulp en ondersteuning, maar het te bereiken resultaat . Vanwege deze verandering is er door de H4 gemeenten, zo blijkt uit de inkoopvisie, in de voorbereidingsfase nagedacht over hoe de rol van de gemeenten als opdrachtgevers eruit moet zien. Zo is er ook nadruk op het monitoren of er niet te kort inspanning wordt geleverd, en krijgt het contractmanagement ook een andere inrichting binnen resultaatsturing. Daarnaast moeten aanbieders geprikkeld worden om goede resultaten uit te zetten, tijdens en na de aanbestedingsprocedure. Dit vereist onderscheidend vermogen van de aanbieder. Om gebruik te maken van het onderscheidend vermogen van aanbieders, ligt een belangrijke verantwoordelijkheid bij de gemeente als aanbestedende dienst. In dit kader heeft er op 5 april 2018 ook een marktconsultatie plaatsgevonden voor de aanbesteding van de nieuwe Wmo-contracten voor 2019.

Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

De gemeente Westland treedt op als penvoerder in het aanbestedingstraject voor de thuiszorg. Er worden door de H4 voor de verschillende percelen meerdere aanbieders gecontracteerd. Voor ondersteuning bij het huishouden is dit bijvoorbeeld (maximaal) 10 aanbieders. De aanbesteding wordt via een Europese aanbestedingsprocedure in de markt gezet en op 6 juni 2018 gepubliceerd via Tendernet. Op deze aanbesteding zijn de Algemene Inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten en het bijbehorende Addendum van de gemeente Westland, gebaseerd op het VNG-model inkoopvoorwaarden voor leveringen en diensten, van toepassing. Vereisten inschrijver De gemeenten hebben naast Uitsluitingsgronden, een aantal Geschiktheidseisen gedefinieerd. Er wordt bijvoorbeeld gekeken of de inschrijver over de vereiste financiële en economische draagkracht, technische bekwaamheid en beroepsbevoegdheid beschikt. Zo verklaart de inschrijver adequaat verzekerd te zijn waaronder wordt verstaan dat inschrijver voldoende verzekerd is tegen wettelijke aansprakelijkheid in verband met de uitvoering van de opdracht. Op het gebied van kwaliteit dient een inschrijver gedurende de looptijd van de Raamovereenkomst over een volledig 29 geïntegreerd kwaliteitssysteem te beschikken. Daarnaast dient te inschrijver een referentieopdracht op te geven.

Ook moeten inschrijvers voldoen aan de Minimumeisen, zoals gedefinieerd in het Programma van Eisen. Hier worden eisen gesteld op gebieden als personeel, kwaliteit en uitvoering dienstverlening, communicatie, wet- en regelgeving, klachtenafhandeling en privacy. Zie hieronder enkele voorbeelden: 29

Het systeem moet voldoen aan de ISO-9001: 2015 of daarvan afgeleide EN 15224 norm (ISO voor zorg en welzijn) of gelijkwaardig.

32 / 58



Personeel: hier wordt onder andere bepaald dat medewerkers voldoende kwalificeert moeten zijn en geselecteerd moeten worden op onbesproken gedrag.  Kwaliteit en uitvoering dienstverlening: hier wordt onder andere bepaald dat Inschrijvers twee weken na het ontvangen van een ondersteuningsplan een zorgplan moeten aanleveren, en dat in het geval toegang van H4 een spoedgeval doorgeeft, de inschrijver de ondersteuning binnen 24 uur dient te starten.  Algemene eisen: hier wordt onder andere bepaald dat een inschrijver naast het afgesproken tarief geen extra kosten in rekening zal brengen bij de H4. Tenslotte wordt de inschrijving beoordeeld aan de hand van 4 inhoudelijke (sub)gunningscriteria; inwoner centraal, implementatie resultaatgerichte Wmo, innovatie en samenwerking. De nadruk ligt echter op inwoner centraal waar het 30 gaat over de wijze waarop een Inschrijver instaat is om samen met de inwoner het zorgplan op te stellen. Contract In de overeenkomst worden op verschillende manieren risico’s meegenomen. Zo wordt in de overeenkomst de mogelijkheid opgenomen om een volledige of gedeeltelijke productiestop voor nieuwe instroom van cliënten toe te passen. De H4 kan hiertoe besluiten bij een te grote en onverklaarbare budgetoverschrijding op regio-, lokaal, of aanbiedersniveau.

Daarnaast zijn er contractueel diverse clausules opgenomen waardoor het contract ontbonden of beëindigd kan worden en waarbij eventuele kosten verhaald worden op de gecontracteerde. Bijvoorbeeld in geval van voortijdige beëindiging van het contract. In dit geval wordt de verantwoordelijkheid om de opdracht zodanig af te ronden en de resultaten over te dragen aan de H4 gemeenten of een door hen aangewezen derde partij, dat de zorg onbelemmerd kan worden voortgezet, neergelegd bij de opdrachtnemer. Ook wordt er een wachtkamerovereenkomst aangegaan met de op een na hoogste inschrijver, die in werking treedt als de opdrachtnemer ook na ingebrekestelling de opdracht niet conform de gestelde eisen uitvoert. Hiermee kan worden voorkomen dat de gemeente opnieuw moet aanbesteden en lange tijd zonder aanbieder zit, wanneer het contract met de eerste aanbieder verbroken wordt. Voorbereiding

Aanbesteding

Contractbeheer

Tijdens het contractbeheer is de gemeente Delft hoofdaccounthouder voor het contract met Pieter van Foreest namens de H4. Echter betekent dit niet dat de gemeente Westland niet betrokken is bij het contractbeheer. Tijdens het contractbeheer zijn er verschillende periodieke overlegstructuren en ligt er veel nadruk op dialoog en monitoring van de voortgang en ontwikkelingen. Bij de wekelijkse portefeuillehouder overleggen sluit een betrokken beleidsmedewerker aan vanuit de gemeente Westland indien het belangrijk wordt geacht de Westlandse wethouder te informeren over bepaalde ontwikkelingen rond de zorgaanbieder zoals bij incidenten. Er wordt gecommuniceerd in de vorm van memo’s waarin bijvoorbeeld de 31 verzamelde signalen vanuit Toegang worden genoteerd. Dit gebeurde bijvoorbeeld in juni 2020 toen er, terwijl signalen bij andere zorgaanbieders afnamen, signalen bleven binnenkomen over de kwaliteit van de huishoudelijke hulplevering door PvF. Er vinden daarnaast per kwartaal voortgangsoverleggen plaats met de hoofdaccounthouder van PvF. In verband met ziekte hebben deze in de periode van 2019-2020 niet altijd plaatsgevonden. Tijdens de kwartaalgesprekken komt lopende casuïstiek in de verschillende gemeenten ter sprake. Bijvoorbeeld problemen rondom (her) indicaties of

30

Beschrijvend Document Europese Aanbesteding WMO Ondersteuning, H4. P. 28.

31

memo: Analyse signalen over de huishoudelijke hulplevering door PvF, 24-6-2020

33 / 58

specifieke gevallen. Tijdens de uitbraak van coronapandemie vindt monitoring plaats in de vorm van belrondes. Zo wordt er onder andere zicht gehouden op de capaciteit, besmettingen onder medewerkers en de veiligheid van geleverde zorg in de H4 gemeenten. Uit afgenomen interviews blijkt dat deze manier van regelmatig overleggen wordt ervaren als een makkelijke en natuurlijke manier om risico’s te bespreken en beheersen. Echter blijkt ook dat de ervaring van de verantwoordelijk portefeuillehouder is dat er relatief laat wordt geëscaleerd en dat de neiging is te ontzorgen. Mogelijkheden contract ontbinden of dwang opleggen Wanneer er tijdens het begin van het contract problemen opspelen blijkt het contract met PvF blijkt moeilijk te ontbinden. Ook blijkt niet mogelijk om dwang op te leggen om aan bepaalde verwachtingen te voldoen. Dit was met name relevant in de beginperiode van het contract toen er frustratie was tussen de H4 gemeenten en PvF over onder meer de te behalen resultaten, de tarieven en was er onenigheid over in welke trede bepaalde cliënten werden 3233 geplaatst. Daarnaast blijkt uit de voortgangsoverleggen dat er een aantal onvoorziene situaties opspelen. Het gaat hier bijvoorbeeld over wat te doen bij te weinig zorgcapaciteit tijdens de vakantieperiode of wat precies de definitie is van een ‘schoon huis’.