13.2 ibo onderwijshuisvesting funderend onderwijs

Pagina 40 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Andersom kan een gemeente inspringen als onderhoud niet goed tot stand komt, bijvoorbeeld in het geval van een rijksmonument. Zo kan onderwijshuisvesting in de praktijk nog steeds goed tot stand komen. Echte knelpunten ontstaan als zowel de gemeente als het schoolbestuur niet goed toegerust is op haar taak of de bereidheid tot overcompensatie ontbreekt. Dit kan zowel komen door een gebrek aan slagvaardigheid, capaciteit, kennis en competenties als een tekort aan budget. Hoe vaak dit in de praktijk voorkomt is op basis van de huidige informatie niet te zeggen. Ook in Caribisch Nederland speelt dit knelpunt. De openbare lichamen hebben niet de uitvoeringskracht om alle taken op te pakken. Maar ook voor schoolbesturen is het soms lastig om bijvoorbeeld mensen te vinden voor het onderhoud van de gebouwen. Dergelijke import van diensten en goederen is bovendien relatief duur. De kleinschaligheid van de eilanden maakt dat er minder flexibiliteit is om in te spelen op veel verschillende behoeften. Daarnaast is de ervaring dat er nog weinig tussen schoolbesturen onderling wordt samengewerkt. Gebrek aan kennis en routine bij de bouwheer en gemeenten. Met het schoolbestuur als bouwheer kan goed worden ingespeeld op de onderwijswensen. Het nadeel voor het schoolbestuur als bouwheer is dat het meer verantwoordelijkheden draagt en daardoor meer risico’s loopt.

Dan komen bijvoorbeeld budgetoverschrijdingen voor rekening en risico van het schoolbestuur (Boels Zanders advocaten, z.d.). Een ander belangrijk nadeel is dat schoolbesturen zichzelf primair verantwoordelijk achten voor kwalitatief goed onderwijs. Ze zijn dus lang niet altijd professionele bouwheren met ervaring en routine, anders dan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie voor het bouwen van huizen. Vastgoedontwikkeling en -beheer behoort logischerwijs veelal niet tot de kerncompetenties van schoolbesturen. Grote projecten komen voor de meeste schoolbesturen maar eens in de tientallen jaren voor. Daarom doet de situatie van telkens ‘het wiel opnieuw uitvinden’ zich voor. In de praktijk huren schoolbesturen daarom vaak projectleiders of -begeleiders extern in. Dat zorgt voor hoge proceskosten. Anderzijds kan het ‘zelf doen’ met beperkte ervaring ook voor hoge leerkosten zorgen. Daarbij komt dat bij de bouw al rekening gehouden moet worden met de beheerfase. Dat vraagt om ervaring met bouw en beheer van gebouwen, maar ook met het goed inrichten van het aanbestedingstraject. Ook in Caribisch Nederland blijkt de aanwezige kennis en expertise beperkt te zijn en soms moeilijk naar de eilanden te krijgen. Gebrek aan kennis en routine in de bouwwereld.

Een gebrek aan kennis en routine bij het bouwen van schoolgebouwen doet zich niet alleen voor bij gemeenten en schoolbesturen, maar ook bij martktpartijen zoals architecten, aannemers en bouwbedrijven. Er is immers maar een beperkt aantal projecten per jaar en de bouw- en aannemerswereld kent een redelijk lokaal karakter. Een groot bouwbedrijf heeft grote opdrachten nodig om overheadkosten te kunnen dekken. Voor deze partijen zijn onderwijshuisvestingsopdrachten vaak te klein en de risico’s worden bovendien groot genoemd. Dit kan ervoor zorgen dat partijen voorzichtig zijn om in te schrijven op aanbestedingen. Het kan ook zorgen voor hogere prijzen, omdat risico’s door aannemers en bouwers worden verwerkt in de aanneemsom. De markt wordt door bouwbedrijven dan ook relatief onaantrekkelijk genoemd (EIB, 2020).

Pagina 41 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

4

Conclusies en beleidspakketten

4.1

Conclusies In de voorgaande hoofdstukken is beschreven hoe het Rijk, schoolbesturen en gemeenten in samenspel met elkaar de kaders stellen en invulling geven aan de onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs. In hoofdstuk 2 is beschreven hoe het stelsel in elkaar steekt en welke beleidsdoelen en opgaven een rol spelen. In hoofdstuk 3 is beschreven wat de rationale achter dit stelsel is en welke knelpunten zich voordoen. De wijze waarop het huidige stelsel werkt, leidt niet in alle situaties tot het gewenste resultaat. Namelijk een veilige, gezonde en inspirerende leer- en werkomgeving voor alle leerlingen en het (onderwijs)personeel. De knelpunten zorgen ervoor dat de resultaten te weinig voorspelbaar zijn. De resultaten zijn bijvoorbeeld afhankelijk van binnen welke gemeente de school staat, of een gemeenteraadslid of wethouder zich hard maakt voor onderwijshuisvesting, of er een bevlogen onderwijsbestuurder is met affiniteit met vastgoed of de aanwezigheid van actieve en mondige ouders is bepalend. In de huidige situatie is de kwaliteit van de onderwijshuisvesting te afhankelijk van dit soort toevalligheden. Het huidige stelsel heeft niet kunnen voorkomen dat er landelijk gezien sprake is van een verouderde voorraad die goed onderwijs in de weg staat, leerprestaties negatief beïnvloedt en lang niet altijd aan de wettelijke eisen voldoet.

Daar komen de opgaven, zoals beschreven in hoofdstuk 2, nog bij. Deze kunnen met de verouderde voorraad en de huidige stelselwerking onvoldoende opgevangen worden. Door de knelpunten aan te pakken kan tot een betere werking van het stelsel worden gekomen, met betere resultaten. Het is van belang de voorspelbaarheid, eenduidigheid en helderheid van het proces en de kwaliteit van de uitkomsten van onderwijshuisvestingsstelsel te vergroten. Ten aanzien van de verouderde voorraad ontbreekt het precieze inzicht in de omvang en aard van de achterstand en de regionale verschillen. Daarom worden hieronder maatregelen aanbevolen die de toekomstbestendigheid van het stelsel in opzet beter waarborgen. Daarnaast is het van belang het inzicht in de verouderde voorraad te vergroten en dit inzicht ook in de toekomst beter te onderhouden. Een drietal maatregelen, mede geïnitieerd door de VNG, PO-Raad en VO-raad (HEVO, 2020), was al voor de start van dit onderzoek in voorbereiding (zie paragraaf 2.3.1). Het gaat om het wettelijk verplichten van een gemeentelijk integraal huisvestingsplan (IHP), het verduidelijken van verantwoordelijkheden ten aanzien van renovatie en het beperken van het investeringsverbod voor schoolbesturen in het po. De werkgroep stelt dat deze voorgenomen maatregelen naar verwachting bijdragen aan verbetering van het stelsel.

Tegelijkertijd verwacht de werkgroep dat deze maatregelen niet voldoende zijn om het stelsel duurzaam beter te laten functioneren. Daar is meer voor nodig. Hieronder is geschetst wat volgens de werkgroep van dit IBO het ideaalbeeld is ten aanzien van het stelsel en daarmee de gewenste resultaten. Daarna wordt ingegaan op beleidspakketten die ingrijpen op de centrale knelpunten.

4.1.1

Ideaalbeeld werking van het stelsel Het doel van onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs is voorzien in een onderkomen voor alle leerlingen dat bijdraagt aan hun leerprestaties, onder andere door een gezonde en duurzame leer- en werkomgeving. Gemeente en schoolbestuur voelen

Pagina 42 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

zich verantwoordelijk voor deze plek. Zij zetten het schoolgebouw bewust en duurzaam in voor hun onderwijsconcept en de maatschappelijke functie van de school in de omgeving. Onderwijs is voor gemeenten niet alleen het schoolgebouw. De aandacht voor het onderwijs is één van de belangrijkste factoren in het lokaal beleid gericht op leefbaarheid, veiligheid en het bevorderen van gelijke kansen. Het schoolbestuur en de gemeente kijken en plannen daarbij langjarig vooruit en verbinden zich met partners in de omgeving. De bekostiging voor de bouw en het onderhoud van het schoolgebouw is voorspelbaar, zodat deze doelmatig en effectief ingezet kan worden. Het ideaalbeeld beoogt een stelsel waarin iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt met checks en balances om dit ook duurzaam te garanderen. Het ideaalbeeld vraagt een stelsel met sturing op de beoogde resultaten vanuit het Rijk. Ook stelt het stelsel gemeenten en schoolbesturen in staat om het landelijk beleid, vanuit een gezamenlijk gedragen visie op goed onderwijs, door te vertalen naar de onderwijshuisvesting op lokaal niveau. Aan de basis van het stelsel liggen heldere en actuele kwaliteitscriteria die door de relevante partijen worden onderschreven. Gecombineerd geven deze sturing aan de eisen voor kwalitatief goede onderwijshuisvesting.

Het stelsel biedt op die manier richting én voldoende professionele handelingsruimte voor gemeenten en schoolbesturen. Het stelsel omvat een plan-do-check-act-cyclus, dat wil zeggen een sluitende beleidscyclus inclusief monitoring en toezicht. Dit betekent dat bij de uitvoering van de taken de gemeente en het schoolbestuur processen inrichten waarin alle betrokkenen een rol hebben. Op de juiste momenten vindt bijsturing plaats. In deze processen heeft zowel visie, planvorming als uitvoering een plek. Dat betekent ook dat voor gemeenten en schoolbesturen (aanvullende) kennis over onderwijshuisvesting makkelijk vindbaar en beschikbaar is. Tot slot leidt het samenspel tussen gemeente, schoolbestuur en Rijk tot een integrale blik op kwalitatief goed onderwijs. Alle belangrijke perspectieven worden meegewogen. Hierbij gaat het om de kwaliteit van het gebouw, maar ook om de leefomgeving en kansengelijkheid. 4.1.2

Van conclusies en ideaalbeeld naar beleidspakketten Om het hierboven beschreven ideaal dichterbij te brengen, is een aantal beleidspakketten uitgewerkt die de centrale knelpunten aanpakken. De centrale knelputen zijn: 1. Het huidige stelsel stimuleert een total-cost-of-ownership-benadering onvoldoende 2. Geen eenduidige integrale eisen waar onderwijshuisvesting aan moet voldoen 3. De beleidscyclus is niet gesloten: rijksambities, monitoring en toezicht zijn onvoldoende ingeregeld 4. Gebrek aan goede koppeling tussen eisen, (bouw)kosten en beschikbare budgetten 5. Gebrek aan expertise met betrekking tot ontwikkeling, realisatie en beheer van onderwijshuisvesting bij schoolbesturen en gemeenten In paragraaf 4.2 volgt de beschrijving van vier beleidspakketten. Deze beleidspakketten omvatten een set aan maatregelen. Vooraf is het goed op te merken dat de vier

Pagina 43 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

beleidspakketten elkaar niet uitsluiten en afzonderlijk kunnen worden gekozen of (op elementen) onderling kunnen worden gecombineerd. De volgorde van de beleidspakketten is wel van belang. Bij de beleidspakketten zal in meer of mindere mate sprake zijn van uitvoeringskosten. De precieze omvang van deze kosten dient bij de verdere uitwerking te worden vastgesteld. Paragraaf 4.2.6 geeft weer in hoeverre de beleidspakketten ook voor de onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland worden aanbevolen. Ten eerste is er een basispakket van maatregelen die helpen om, ongeacht specifieke inrichting, het stelsel beter te laten functioneren in de praktijk. Dit basispakket is een startpunt voor het aanpakken van de knelpunten, maar lost deze niet allemaal volledig op. Implementatie van het basispakket is een voorwaarde voor implementatie van de andere beschreven pakketten. Ten tweede is er een pakket om de verouderde voorraad van gebouwen versneld aan te pakken. Dit is onder andere nodig om de klimaatdoelstelling voor 2050 te kunnen halen. Dit pakket is ook noodzakelijk om de voorgestelde wijzigingen in de laatste twee pakketten te laten functioneren. Het probleem van de verouderde voorraad is namelijk niet direct opgelost als andere knelpunten worden aangepakt.

Een verbetering of herziening van het stelsel krijgt een valse start en zal de verwachtingen niet waar kunnen maken als er geen reset plaatsvindt. Ten derde is er een beleidspakket dat zorgt voor het oormerken van de budgetten en verder verhelderen van de verantwoordelijkheden. Dit pakket gaat verder in op het verzekeren van de bekostiging voor onderwijshuisvesting en het (meer) stimuleren van een total-cost-of-ownership-benadering. Ten slotte is er een vierde pakket voor het verstevigen van de kwaliteitsborging en versnellen van de bouw. Dit pakket pakt met name het knelpunt van gebrek aan ervaring en expertise aan, door processen en gebouwen te versimpelen. Het pakket beoogt ook de benodigde versnelling van (ver)bouw te stimuleren. 4.2

Beleidspakketten

4.2.1

Basis op orde: optimalisatie huidig stelsel met zes maatregelen Om in te grijpen op de vijf centrale knelpunten is het nodig in ieder geval de volgende maatregelen te treffen. A. Breng de beleidsdoelstellingen en wettelijke eisen eenduidig en integraal in beeld Het Rijk legt in een integraal en adaptief kader de eisen ten aanzien van schoolgebouwen en onderwijshuisvesting eenduidig vast. Dit kader geeft het minimum weer, op lokaal niveau is er ruimte om nog aanvullende eisen of beleidsdoelen te stellen. In dit kader worden vastgelegd; a) wettelijke eisen (Arbo, Bouwbesluit, gezondheid, inclusiviteit), b) bekende toekomstige wettelijke eisen (duurzaamheidseisen), c) beleidsdoelen vanuit het bredere perspectief (IKC, multifunctionaliteit en passend onderwijs), d) doelen voor afweging op het niveau van de lokale onderwijsvisie (combineren (wijk)voorzieningen, integrale aanpak leefbaarheid en veiligheid). Hierbij wordt aandacht gegeven aan wet- en regelgeving die multifunctioneel gebruik of IKC-vorming belemmert en aan het gelijkwaardiger maken van de relatie tussen school en samenwerkingspartner. Dat kan onder andere door het beschikbaar stellen van een praktische handreiking met goede praktijkvoorbeelden.

Tevens bevat het kader afspraken over; 1) wie het kader in beheer heeft, 2) de wijze waarop het kader wordt onderhouden en 3) criteria voor het toevoegen of schrappen van eisen of beleidsdoelen. Dit betekent ook dat bij totstandkoming van (onderwijs)beleid

Pagina 44 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

rekening gehouden moet worden met de gevolgen voor de onderwijshuisvesting. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 2, 3, 4 en 5. B. Breng het huidige schoolgebouwenbestand in kaart Schoolbesturen, gemeenten en het Rijk doen een centrale bestandsopname van de gebouwenvoorraad op grond van de geactualiseerde wettelijke eisen voor onderwijshuivesting. Omdat het van belang is dat ook schoolbesturen en gemeenten weten wat er in hun portefeuille speelt, kan deze bestandsopname via schoolbesturen naar gemeenten en dan naar het Rijk lopen. Bovendien sluit deze werkwijze aan bij het wettelijk verplichte integraal huisvestingsplan (IHP). Zowel de eisen als de wijze van meten ervan dient vooraf te worden beschreven. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 3, 4 en 5. C. Gebruik het IHP voor een meer total-cost-of-ownership-benadering en leg daar een minimumvariant en –proces in vast Schoolbesturen en gemeenten maken samen in een wettelijk verplicht IHP afspraken over nieuwbouw, verbouw en onderhoud van de schoolgebouwen. Als onderdeel daarvan maken gemeenten en schoolbesturen ook afspraken hoe invulling wordt gegeven aan lokale normen, die uit stedelijk beleid ten aanzien van leefbaarheid en kansengelijkheid voortvloeien. Uitgangspunt is dat in het IHP zicht is op de total cost of ownership.

Daarnaast zou het helpen bij de financiële voorspelbaarheid om een bouwcyclus (van bijvoorbeeld 40 jaar) aan te houden en ook een inventarisatie te maken van de gebouwenvoorraad waar het IHP betrekking op heeft. Met het aangekondige wetsvoorstel44 wordt de wettelijke opdracht tot het opstellen van een IHP met een aantal verplichte onderdelen geregeld. Aanvullend is de aanbeveling om ook in het wetsvoorstel het minimale proces (overlegcyclus over uitgangspunten, programmering, voortgang, evaluatie en afspraken over escalatie) waarin het IHP tot stand komt te regelen en om in ieder geval de volgende onderdelen vast te leggen; samenwerking, programmatische uitgangspunten, analyse behoefte en kwaliteit gebouwareaal, normen voor bouwkosten, meerjarenbudget, programmering, planning en monitoring. Deze minimumvereisten dienen in redelijke verhouding te staan tot het integrale adaptieve kader. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 1, 3 en 5. D. Monitor en houd toezicht op de gebouwenvoorraad Schoolbesturen en gemeenten monitoren de kwaliteit van de huisvesting in de eigen portefeuille en het Rijk kan op basis van die monitor – wanneer nodig – een overzicht krijgen van het geheel. Daarnaast versterkt en verduidelijkt het Rijk de opdracht voor het gemeentelijk toezicht op de onderwijshuisvesting.

Deze opdracht omvat zowel toezicht op het proces tussen schoolbesturen en gemeenten (IHP) als toezicht op de kwaliteit van schoolgebouwen (bouwkundig, binnenklimaat). Deze monitoring wordt decentraal geborgd met een steekproefsgewijze monitoring van de schoolgebouwen op het landelijk niveau door bijvoorbeeld de IvhO. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 3 en 5. E.

44

Versterk de kennisfunctie en bied mogelijkheid tot verregaande ondersteuning Het Rijk zorgt voor versterking van de kennisfunctie met een (semi-)permanent

Zie paragraaf 2.3.1

Pagina 45 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

programma onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs. Dit programma biedt diensten aan ter ondersteuning van zowel gemeenten als schoolbesturen. Het programma richt zich op het verstrekken van (basis)informatie, adviezen en, indien gewenst, volledige ondersteuning bij bouw- of grote onderhoudsprojecten. Ook draagt het programma bij aan de versterking van de inkoopmacht van schoolbesturen en gemeenten door standaardisering van producten en aanbestedings-, bouw en onderhoudsproces. Het ligt voor de hand om met Ruimte-OK in gesprek te gaan over het organiseren van het programma. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 3 en 5. F.

Laat het budget meebewegen met nieuwe eisen aan schoolgebouwen Het Rijk bepaalt op basis van de eisen, normen en beleidsdoelen uit het integrale, adapatieve kader wat passende budgetten voor onderwijshuivesting zijn. Iedere eis of set eisen vormt een bouwsteen voor vaststelling van het budget. Bij toevoegen of schrappen van eisen uit het integrale, adaptieve kader dient het bijbehorende budget ook toegevoegd of geschrapt te worden. Deze maatregel grijpt in op de centrale knelpunten 2 en 4.

Financieel arrangement gemeenten De maatregelen A en F zien er op toe de eisen en beleidsdoelen voor onderwijshuisvesting op landelijk niveau beter in beeld te brengen. Om vervolgens een betere aansluiting te realiseren van deze eisen en doelen met de financiële middelen beschikbaar voor gemeenten en schoolbesturen. De uitgangspunten bij het bepalen van de bekostigingswijze is: a) dat deze passend is bij de (maatschappelijke) opgave van onderwijshuisvesting (lokaal en landelijk) en b) dat gemeenten en schoolbesturen toegerust zijn deze maatschappelijke opgave binnen het financiële kader uit te voeren. Dat betekent ook dat er voldoende beleidsruimte voor gemeenten en schoolbesturen is voor de uitvoering van lokale normen en maatwerk. Deze normen komen bijvoorbeeld voort uit het stedelijk beleid gericht op leefbaarheid, veiligheid en het bevorderen van gelijke kansen. Voor gemeenten geldt in beginsel dat bij beleidsvoornemens van het Rijk die leiden tot een wijziging van gemeentelijke taken, er onderzoek wordt gedaan naar de financiële gevolgen, conform de Financiële verhoudingswet (Fvw). Dit betekent in het geval van de voorgestelde maatregel F dat bij elke wijziging van eisen of normen op landelijk niveau – die leiden tot een wijziging van de taakuitoefening door gemeenten - moet worden vastgesteld wat dat aan financiële gevolgen met zich meebrengt.

Als aanvullende eisen of nieuwe opgaven worden vastgelegd in wet- en regelgeving en daarbij geen sprake is van een beperking van de gemeentelijke beleids- en bestedingsruimte, dan ligt de bekostigingswijze via het gemeentefonds het meest voor de hand. De stijging van de kosten door aanvullende of nieuwe eisen kan dan worden gecompenseerd via ophoging van het gemeentefonds. Opgemerkt moet worden dat in de huidige systematiek van de algemene uitkering van het gemeentefonds het niet mogelijk is om eventuele ‘extra’ budgetten vanuit het Rijk geoormerkt beschikbaar te stellen. Gemeenten kunnen dus nog steeds besluiten deze middelen voor andere beleidsdoelen in te zetten. Indien het Rijk op basis van de eisen, normen en beleidsdoelen bepaalt wat passende minimale budgetten voor onderwijshuisvesting zijn en daarbij dus sprake is van een beperking van de gemeentelijke beleids- en bestedingsruimte, dan is het gemeentefonds als financieel instrument minder passend. 4.2.2

Aanpak verouderde voorraad: stappenplan voor financiële impuls De grootste opgave waar de onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs in Europees Nederland voor staat is de verouderde voorraad. Maatregelen om het stelsel

Pagina 46 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

beter te laten functioneren resulteren niet direct in een efficiëntere aanpak van deze verouderde voorraad. De verouderde voorraad kan de aanbevolen maatregelen zelfs in de weg zitten. Het aanpakken van de verouderde voorraad betekent dat in één keer verschillende doelen gerealiseerd kunnen worden: verbetering van leerprestaties, verbetering van klimaatprestaties en andere maatschappelijke doelstellingen (zoals kansengelijkheid en inclusiviteit) én het is een economisch duurzame investering. Daarnaast kan uitvoering van dit beleidspakket ook input leveren voor het integrale kader onderwijshuisvesting (maatregel A) en het laten meebewegen van het budget (maatregel F). Een tijdelijke extra inzet gecoördineerd vanuit het Rijk is daarom verstandig en stelt schoolbesturen en gemeenten in staat daarna structureel beter invulling te geven aan hun taken. Moeilijkheid hierbij is dat door het beperkte integrale inzicht in de huidige stand van de gebouwenvoorraad de opgave niet exact geschetst kan worden. Er zijn wel verschillende deelonderzoeken die gezamenlijk een indicatie bieden dat niet alle gebouwen voldoen aan de wettelijke eisen, zoals weergegeven in paragraaf 2.5.2. Dit beleidspakket begint daarom bij het in beeld brengen van de gebouwenvoorraad (stap 1) en doet suggesties op welke wijze vorm gegeven kan worden aan het vervolg.

Dat betekent dat de uitwerking en invulling van de voorgestelde stap 2 en 3 afhankelijk zijn van de bevindingen uit stap 1. Het kan daarbij ook mogelijk zijn dat op basis van de bevindingen een andere vervolgaanpak passender is. Om wel wat handvaten mee te geven voor het vervolg wordt hieronder de aanpak van de verouderde voorraad in drie stappen beschreven. Stap 1 • Het Rijk vraagt schoolbesturen en gemeenten om inzicht in en een overzicht van de huidige gebouwenvoorraad. De gebouwenvoorraad wordt op verschillende punten in beeld gebracht, onder andere gebouwtechnisch, functioneel, duurzaamheid, beheer en exploitatie, binnenklimaat, energieprestatie en bruto vloeroppervlakte. Een integraal beeld van de huidige schoolgebouwenvoorraad is noodzakelijk om te komen tot een aanpak van de verouderde voorraad. • Het Rijk zou een expertcommissie, met experts op het gebied van onderwijshuisvesting, kunnen vragen om het opgehaalde beeld te duiden. Deze commissie kan tevens een voorstel uitwerken hoe op een effectieve en efficiënte manier een impuls kan worden gegeven aan het vervangen of verbeteren van de verouderde voorraad. Duidelijk moet worden welke gebouwen (en in welke volgorde) op welke manier kunnen worden aangepakt en welke mogelijkheden daarbij zijn voor standaardisatie van de bouw en het daarop volgende onderhoud.

• Omdat de nieuwe of vernieuwde schoolgebouwen weer jaren mee moeten in het gebruik, is voldoende ruimte voor lokaal maatwerk van belang. De borging hiervan neemt een expertcommissie ook mee in haar voorstel. Zoals hierboven benoemd, is de uiteindelijke uitwerking van de hieronder geschetste stappen 2 en 3 afhankelijk van de uitkomsten uit stap 1. Deze uitkomsten kunnen ertoe leiden dat niet alle onderdelen van stappen 2 en 3 passend zijn. Stap 2 • Op basis van het integrale beeld van de gebouwenvoorraad en het voorstel van een eventueel ingestelde expertcommissie stelt het Rijk een passend budget en een passend financiëel instrumentarium vast. • Er kan bij de verdere aanpak onderscheid gemaakt worden tussen gebouwen die in aanmerking komen voor vervangende nieuwbouw en gebouwen die in

Pagina 47 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

•

•

•

aanmerking komen voor renovatie of grootschalig onderhoud. De investeringsbehoefte hangt af van een aantal factoren, waaronder de beoogde vervangingsgraad. De weging van deze factoren past niet binnen dit IBO. Om aan de klimaatdoelstellingen te voldoen, dient volgens de routekaart van HEVO (2020) het vervangingstempo opgeschroefd te worden van 1,55% naar 3,33% per jaar.45 Een financiële impuls kan er de komende jaren aan bijdragen dit vervangingstempo te realiseren en daarnaast een fors deel van de verouderde voorraad te vernieuwen. Op basis van de vierkante meterprijs waarmee volgens HEVO46 een schoolgebouw op het niveau van de klimaatdoelstellingen kan worden gebouwd, is jaarlijks circa € 730 mln. extra nodig. Wanneer een dergelijke impuls voor een periode van vier jaar beschikbaar wordt gesteld, kan voor een bedrag van circa € 2,9 mld. een totaal van circa 7% van het gebouwenbestand worden vervangen of gerenoveerd. Het kabinet heeft eerder besloten € 360 mln. beschikbaar te stellen voor ventilatie.47 Van dit bedrag komt € 260 mln. beschikbaar na dit IBO, zodat de uitkomsten bij de inzet hiervan betrokken kunnen worden. Op basis van dit IBO is het advies om te bezien hoe deze middelen ingezet kunnen worden om de aanpak van dit beleidspakket versneld in gang te zetten. Dat zou betekenen dat deze middelen breder dan alleen voor ventilatie worden gebruikt.

Daardoor zullen mogelijk minder gebouwen aangepast kunnen worden, maar dit heeft als voordeel dat een bredere en meer integrale aanpak wordt gestart en verder uitgewerkt. Binnen die aanpak kunnen de middelen aan die gebouwen besteed worden die niet aan de huidige regelgeving voldoen. Het versneld in gang zetten van de aanpak kan ook lessen bieden voor de nadere vormgeving van de verdere aanpak van de verouderde voorraad. De invulling van de benodigde financiële impuls kan op verschillende manieren vormgegeven worden. Zo kan bijvoorbeeld de mogelijkheid van cofinanciering door de gemeenten worden verkend. Omdat gemeenten vermoedelijk niet allemaal met hetzelfde budget of dezelfde aanpak geholpen zijn, doet het IBO hierover geen uitspraken en raadt het aan ook deze verkenning onderdeel te laten zijn van stap 1.

Stap 3 • Dit beleidspakket is van tijdelijke aard, waarbij de looptijd afhangt van de precieze opgave en de aanpak daarvan. Ongeacht de onzekerheid van de looptijd biedt een mogelijke uitvoering van dit beleidspakket lessen die ingezet kunnen worden voor structureel beter functionerend onderwijshuisvestingsbeleid. • Zoals weergegeven in paragraaf 3.2.4 geven HEVO (2020) en Arcadis (2020) aan dat er op de lange termijn meer middelen nodig zijn dan er op dit moment aan onderwijshuisvesting worden uitgegeven. Zo concludeert HEVO dat er de komende 30 jaar € 21 mld. extra nodig is (exclusief rentelasten) om aan de klimaatdoelstellingen te kunnen voldoen. • Tegelijkertijd kunnen standaarden, als deze zijn opgesteld door een expertcommisie, zich bij de aanpak van de verouderde voorraad in de praktijk bewijzen. Met de aanpak van de verouderde voorraad kan dus ervaring worden op gedaan met effectieve en kwaliteitsverbeterende vormen van bouw die, wanneer succesvol, landelijk uitgerold kunnen worden (bijvoorbeeld in 45 HEVO neemt daarbij aan dat jaarlijk 2,5% van de gebouwen vervangen wordt en 0,83% gerenoveerd. 46 HEVO brengt jaarlijks een kostenconfigurator uit waar gemeenten of schoolbesturen een schatting van de uitgaven op kunnen baseren.

De kostenconfigurator 2021 gaat uit van een bedrag van respectievelijk € 2.376 per vierkante meter in het po en € 2.246 per vierkante meter in het vo 47 Kamerstukken II, 2020/21, 31 293, nr. 555

Pagina 48 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

•

combinatie met het beleidspakket Centrale bouwcatalogus). Daar kunnen passende meerjarige onderhoudsplannen op worden aangesloten. Met gebruik van standaarden kan mogelijk de kortetermijninvestering op de lange termijn worden terugverdiend door de verwachte daling van de vierkantemeterprijs of het materialiseren van hogere kwaliteit. Na afloop van deze aanpak kan met het dan beschikbare integrale inzicht in de gebouwenvoorraad, in combinatie met de geleerde lessen gedurende de aanpak en politiek gewogen kwaliteitsnormen, een basis voor het bepalen van een passend budget voor de bouw en het onderhoud van het schoolgebouw worden bezien.

Financieel arrangement gemeenten Het aanpakken van de verouderde voorraad schoolgebouwen is een (maatschappelijke) opgave waarop meer (centrale) sturing en regie vanuit de rijksoverheid nodig lijkt en waarvan het wenselijk is deze onder een aparte aanpak vorm te geven. Het financieel arrangement van de voorgestelde impuls vanuit het Rijk kan op verschillende manieren worden ingericht, met meer of minder beleids- en bestedingsvrijheid voor gemeenten en schoolbesturen. Bekostiging via het gemeentefonds is, naarmate de sturing vanuit rijkszijde toeneemt en de problematiek ongelijk is verdeeld over gemeenten, echter minder passend. Omdat het gemeentefonds binnen het kader van de wettelijke taken vrije besteedbaarheid beoogt en er dus geen aanvullende voorwaarden vanuit het Rijk kunnen worden gesteld bij de besteding. Een specifieke uitkering of subsidieregeling lijkt beter aan te sluiten op hetgeen wordt beoogd onder deze variant en zou separaat als financiële impuls naast de bekostiging voor onderwijshuisvesting via de algemene uitkering van het gemeentefonds kunnen worden vormgegeven. Risico is wel dat er weer meer schotten komen in de integrale afweging op lokaal niveau. Verwachte effecten en aandachtspunten Dit beleidspakket kent een aantal verwachte effecten: • Het in een hoger vervangingstempo weg werken van de verouderde voorraad.

Dit schept veel kansen, onder andere voor een beter werk- en leerklimaat voor (onderwijs)personeel en leerlingen. • Het verbeteren van de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen door het gezamenlijk aanpakken van de verouderde voorraad, omdat de verouderde voorraad niet boven de markt blijft hangen. Dit beleidspakket kent een aantal aandachtspunten: • Het vooruitzicht van een (meerjarige) financiële impuls kan als gevolg hebben dat gemeenten geplande investeringen op pauze zetten in afwachting van of zij wel of geen aanspraak kunnen maken op die subsidie. Mogelijk kan de impuls zo vormgegeven worden dat dit risico (deels) wordt gemitigeerd. • Aanvullende kosten zijn moeilijk op voorhand in te schatten. De gemeente heeft naast bouwkosten ook andere kosten zoals verzekeringen, beheer en onderhoud sportvoorzieningen en schooltuinen. Deze moeten ook een plek krijgen. • Zoals weergegeven in paragraaf 3.2.4 is het gebruikelijk dat gemeenten (nieuw gebouwde) schoolgebouwen op de gemeentelijke balans activeren en daarmee jaarlijks kapitaallasten in de vorm van afschrijving en rentebetaling op de gemeentelijke begroting dragen. Bij een financiële impuls vanuit het Rijk draagt de gemeente geen of bij cofinanciering minder kapitaallasten. Het gebouw is immers al (deels) afbetaald door het Rijk.

Het gebouw zal in de toekomst echter weer vervangen of gerenoveerd moeten worden en op dat moment moet een gemeente voldoende ruimte op de eigen begroting hebben om dit te kunnen

Pagina 49 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

realiseren. Omdat de gemeente tot die tijd geen of minder kapitaallasten op het schoolgebouw heeft gedragen, kan dit in de toekomst een opgave zijn. Dit risico kan mogelijk door afspraken met de gemeente, bijvoorbeeld binnen het IHP of met behulp van cofinanciering, worden gemitigeerd. 4.2.3

Budgetten stroomlijnen: oormerken en eenduidige verantwoordelijkheden Het basispakket grijpt nog niet in op het grootste knelpunt, namelijk knelpunt 1 (het ontbreken van een total-cost-of-ownership-benadering). Voor het aanpakken van dit knelpunt zijn verdergaande wijzigingen van het onderwijshuisvestingsbeleid in het funderend onderwijs nodig. De kern is dat de verantwoordelijkheden over en weer klip en klaar zijn, dat de bekostiging geoormerkt wordt en dat er meerjarige afspraken gemaakt worden tussen schoolbesturen en gemeenten. Er zijn verschillende mogelijkheden om dat vorm te geven. Het ligt voor de hand hier geen blauwdruk op te leggen, maar de mogelijkheden naast elkaar in het land te laten bestaan. Het is aan gemeenten en schoolbesturen om een keuze te maken, passend bij de lokale situatie. Lokale overwegingen kunnen daarmee dus leidend zijn voor de uiteindelijk gekozen vormgeving. Dit beleidspakket kan gecombineerd worden met het beleidspakket Centrale bouwcatalogus. In beginsel krijgt de gemeente de verantwoordelijkheden en budgetten voor onderwijshuisvesting toegewezen. De gemeente en een schoolbestuur of een collectief van schoolbesturen van voldoende omvang kunnen dus zelf kiezen voor (gedeeltelijke) doordecentralisatie, als de verwachting is dat dat betere resultaten oplevert. •

•

•

•

• •

•

De gemeenten krijgen de budgetten en de verantwoordelijkheden voor de bouw, verbouw, uitbreiding en het onderhoud van schoolgebouwen. De zorgplicht voor onderwijshuisvesting van de gemeenten wordt hiermee versterkt. De budgetten worden uit het gemeentefonds en de lumpsumbekostiging (MI) gehaald en geoormerkt beschikbaar gesteld aan gemeenten. Hieraan worden heldere eisen gekoppeld over de kwaliteit van onderwijshuisvesting die verwacht wordt. Dit budget wordt naar analogie van de rijksgebouwenportefeuille op basis van geografische locatie met drie verschillende normbedragen per vierkante meter vastgesteld door het Rijk. Gemeenten en schoolbesturen maken in het IHP samen afspraken over realisatie en onderhoud van de schoolgebouwen. Ze richten zich in het IHP op een levensduur van 40 jaar voor een schoolgebouw. Op basis van deze afspraken kan de gemeente middelen beschikbaar stellen aan het schoolbestuur voor de uitvoering van deze afspraken. Dit gaat bijvoorbeeld om het beschikbaar stellen van een jaarlijks budget aan het schoolbestuur voor (klein) onderhoud, zodat niet voor iedere lekkende kraan een gesprek met de gemeente nodig is. Afspraken over kindvoorzieningen zijn onderdeel van het IHP. Het IHP kent een wettelijke status en verplicht de gemeente om de afspraken uit te voeren.

Schoolbesturen zijn aanspreekbaar voor de uitvoering van de afspraken uit het IHP, waar zij budget en verantwoordelijkheid voor hebben gekregen van de gemeente. Gelet op de afhankelijkheid van het schoolbestuur ten opzichte van de gemeente is het van belang dat het schoolbestuur en gemeente ergens terecht kunnen om een mogelijk geschil neer te leggen of in appèl te gaan. Hiervoor kan een geschillencommissie, vergelijkbaar met de Landelijke Commissie voor Geschillen WMS, worden ingericht.

Pagina 50 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

•

De gemeentelijke toezichthouder houdt toezicht op de totstandkoming van het IHP en de kwaliteit van de huisvesting. Deze inspectiedienst neemt klachten in behandeling als de huisvesting niet voldoet aan de wettelijke normen.

Recht op doordecentralisatie onder voorwaarden • In het IHP leggen schoolbesturen en gemeenten gezamenlijk besluiten vast wat betreft de verdeling van de middelen en verantwoordelijkheden. Een optie hierbij is om te kiezen voor volledige doordecentralisatie van middelen en verantwoordelijkheden aan schoolbesturen. Dit kunnen ook collectieven van schoolbesturen zijn. • In het geval van doordecentralisatie aan collectieven nemen deze dan gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting van de schoolbesturen in het collectief in de betreffende gemeente op zich. Hierbij is het wel van belang dat er goede afspraken worden gemaakt, zowel binnen het collectief als met de gemeente (bijvoorbeeld over de toetreding van nieuwe scholen). Ook blijft de verplichting voor een IHP staan, maar deze verplichting komt bij het collectief van schoolbesturen te liggen. • Ter versteviging van de positie van schoolbesturen wordt voor hen in de wet het recht op doordecentralisatie van budget en verantwoordelijkheid verankerd. Aan dit recht worden enkele nader uit te werken voorwaarden verbonden, met betrekking tot bijvoorbeeld financiële omvang, regionale inpassing en het inpassen van de bredere gemeentelijke agenda (wijkaanpak) in het IHP.

Financieel arrangement gemeenten Wanneer alle middelen voor onderwijshuisvesting geoormerkt beschikbaar worden gesteld aan gemeenten, is bekostiging via het gemeentefonds uitgesloten. Het gemeentefonds beoogt immers vrije besteedbaarheid. Bekostiging via een specifieke uitkering (SPUK) is in dat geval de enige uitkomst. De gemeente wordt hierdoor immers een uitvoerder. Het integreren en oormerken van alle ter beschikking staande financiële middelen voor onderwijshuisvesting aan gemeenten houdt, zoals beschreven, een fundamentele stelselwijziging in. Ook wijzigt de relatie tussen het Rijk en gemeenten. Zowel het bepalen van een normatieve maatstaf (voor de hoogte per individuele gemeente) als de verhouding van de looptijd van een SPUK tot meerjarige en integrale planning voor onderwijshuisvesting op basis van IHP en MJOP kunnen eventuele belemmeringen zijn. Gemeenten kunnen in dat geval uit de aan hen beschikbaar gestelde middelen voor onderwijshuisvesting geen budget meer op de begroting wegzetten om een investeringsreserve op te bouwen. Bij deze wijze van financiering zitten de prikkels voor een doelmatige uitvoering in de gezamenlijke afspraken gemaakt in het IHP. Verwacht wordt dat een dergelijke keuze precedentwerking op andere taakgebieden zal hebben.

Verwachte effecten en aandachtspunten Bij dit beleidspakket worden de volgende effecten verwacht: • Verhoogde efficiëntie, omdat het een total-cost-of-ownership-benadering eenvoudiger maakt. • Bewustere afweging over het aanpakken van de verschillende schoolgebouwen in de gemeente en een borging van het samenspel tussen gemeenten en schoolbesturen door het opstellen van een IHP. • Duidelijker aanspreekpunt voor problemen rondom de kwaliteit van de onderwijshuisvesting. • Helderheid over de inkomsten en daarmee wat er verdeeld kan worden, doordat de budgetten direct verbonden zijn aan onderwijshuisvesting. • Gemeenten kunnen de onderwijshuisvesting vanuit een breder en integraler perspectief bezien en verbindingen leggen met opgaven als kansengelijkheid,

Pagina 51 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

•

leefbaarheid en gebiedsontwikkeling. Dit verwachte effect maakt dat de aanbevolen route via de gemeente loopt in plaats van een model waarin onderwijshuisvesting de verantwoordelijkheid is van (collectieven van) schoolbesturen, die in overleg met de gemeente verantwoordelijkheden kunnen overdragen aan de gemeente. De mogelijkheid van een geschillencommissie en appèl biedt een mogelijkheid om uit een conflict te komen, zonder direct gebruik te maken van het recht op doordecentralisatie.

Aandachtspunten bij dit beleidspakket zijn: • Het mogelijk vergroten van verschillen tussen gemeenten onderling en daarmee tussen scholen in verschillende gemeenten, door verschillen in kwaliteit van de schoolgebouwen en de verschillende mogelijkheden van gemeenten om te investeren daarin. • Het mogelijk vergroten van de afstand tussen de rechtstreekse gebruikers (onderwijspersoneel en leerlingen) van het schoolgebouw en de degene die eindverantwoordelijkheid draagt voor het gebouw. Het schoolbestuur blijft als werkgever verantwoordelijk voor een werkplek, conform arbo wet- en regelgeving, terwijl de eigen mogelijkheden om zelf in te grijpen in het gebouw mogelijk verkleind worden. De mogelijkheid om zelf in te grijpen is in deze variant afhankelijk van de afspraken in het IHP. Het schoolbestuur is afhankelijk van de gemeente als het wil afwijken van de gemaakte afspraken om aan gewijzigde arbo wet- en regelgeving te voldoen. • (Het recht op) doordecentralisatie. Schoolbesturen hebben mogelijk nog onvoldoende kennis en kunde en moeten investeren in deze deskundigheid. Voor de gemeente wordt het bij doordecentralisatie moeilijker om te sturen op de inzet van schoolgebouwen voor bredere sociaal-culturele doelstellingen.

Geoormerkte middelen in combinatie met een recht op doordecentralisatie kunnen ertoe leiden dat de budgetten mogelijk niet meer toereikend zijn voor de gebouwen die het het hardst nodig hebben. • Oormerken van middelen leidt mogelijk tot grote herverdeeleffecten voor gemeenten, dat kan een verstorende werking hebben op de gemeentelijke begrotingen. 4.2.4

Centrale bouwcatalogus: verstevigen kwaliteitsborging en versnellen bouw Bovenstaand beleidspakket betreft een verschuiving van de verantwoordelijkheden en budgetten naar één hand. Naast het bundelen van budgetten lijkt het mogelijk om snelheid en efficiëntie te verhogen door een hogere mate van standaardisatie van onderwijshuisvesting, zowel in het proces als voor de gebouwen zelf. Deze variant is te combineren met het beleidspakket Budgetten stroomlijnen, maar kan ook los daarvan worden ingezet. Dit beleidspakket ziet er als volgt uit: • Het Rijk geeft een commissie van experts vanuit de bouwwereld, schoolbesturen en gemeenten de opdracht om een catalogus tot stand te brengen. De experts komen op basis van verschillende archetypes van schoolgebouwen tot standaarden voor het bouwproces en technische aspecten van de gebouwen. Schoolgebouwen kunnen vervolgens ontworpen worden op basis van deze catalogus. Het betreft zowel nieuwbouw als levensduur verlengende renovatie. • Bouwen of renoveren op basis van deze catalogus levert gebouwen op die voldoen aan de wettelijke eisen, waaronder de klimaatdoelstellingen. • Wat betreft proces moet gedacht worden aan de aanbesteding van nieuwbouw, renovatie en groot onderhoud en standaarden voor passende contractvormen.

Pagina 52 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

•

•

•

•

•

Wat betreft de technische aspecten moet de commissie waarborgen dat de catalogus aansluit bij de nieuwste technieken, eisen en (maatschappelijke) ontwikkelingen. De catalogus bevat verschillende met elkaar te combineren elementen en richt zich met name op de technische elementen van de binnenkant van de gebouwen. De catalogus biedt voldoende vrijheid aan schoolbesturen en gemeenten om lokaal maatwerk te realiseren op basis van de lokale onderwijsvisie, met name wat betreft de buitenschil van het gebouw. Ook bevat de catalogus een sectie gericht op de verbouw van (de binnenkant van) bestaande bouw. Tegelijkertijd is de catalogus voldoende ingekaderd, zodat niet bij ieder nieuw project het wiel opnieuw hoeft te worden uitgevonden. De gestandaardiseerde processen en contractvormen worden centraal beschikbaar gesteld. Zo kunnen zowel marktpartijen als gemeenten en schoolbesturen hiervan gebruikmaken en neemt de expertise op schoolgebouwen toe. De catalogus wordt getest in een aantal pilotprojecten (eventueel gecombineerd met de aanpak van de verouderde gebouwenvoorraad) en op basis daarvan aangescherpt. In deze pilots kunnen ook de snelheid, kwaliteit en kostenefficiëntie in kaart gebracht worden. Aan de hand daarvan kan worden onderzocht of de standaardisatie verder kan worden uitgerold.

Hierbij valt te denken aan een comply-or-explain-principe voor gebruik van de catalogus bij de (ver)bouw van alle schoolgebouwen in Nederland. Dit moet echter op basis van de ervaringen bij de pilots verder worden bezien. Met deze maatregel kan mogelijk gebruik worden gemaakt van een initiatief op dit gebied van een aantal grote schoolbesturen. Zij werken samen met RuimteOK en een samenstelling van gemeenten en betrokkenen uit de bouwwereld (een zogenaamde kopgroep) aan vormen van standaardisatie en modulair bouwen. De kopgroep verwacht met deze manier van bouwen de kwaliteit van het gebouw te vergroten, het bouwproces te versnellen en de bouwkosten te laten dalen.

Financieel arrangement gemeenten In dit beleidspakket wordt de standaardisatie van onderwijshuisvesting voorgesteld. Dit betekent dat er ook meer regie vanuit het Rijk zal zijn. In de uitwerking van dit beleidspakket dient ook aandacht besteed te worden aan de bekostiging ervan. Afhankelijk van het verplichtende karakter van de catalogus is deze mogelijk niet verenigbaar met de beleids- en bestedingsvrijheid van bekostiging via het gemeentefonds. Indien sprake wordt van een landelijke normering en tarieven via modellen van standaardisatie, dan is de gemeentelijke ruimte voor eigen beleidsafwegingen minimaal of afwezig. Een SPUK zou daarbij beter passend zijn, zie ook het financieel arrangement van beleidsvariant Budgetten stroomlijnen. Verwachte effecten en aandachtspunten Bij dit beleidspakket worden de volgende effecten verwacht: • Schoolbesturen, gemeenten en marktpartijen kunnen zich makkelijk bekend maken met en bekwamen in de catalogus. • Het wiel hoeft niet elke keer opnieuw te worden uitgevonden, in de markt kan specialisatie plaatsvinden en processen kunnen worden versimpeld en daarmee versneld. Logischerwijs zou dit ook moeten resulteren in kostenefficiënter bouwen. • Standaardiseren van contractvormen en aanbestedingsprocesssen brengt ook in die fase de frictiekosten omlaag.

• Voorafgaand aan de bouw en instandhouding is al beter zicht op de kosten van het schoolgebouw en de mogelijkheid om het gebouw te laten aansluiten bij het budget, zonder aan kwaliteit in te boeten.

Pagina 53 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Aandachtspunten bij dit beleidspakket zijn: • Inrichting en instandhouding van een commissie en de bijbehorende kosten. • Catalogus laat mogelijk onvoldoende ruimte voor lokaal maatwerk en de eventuele specifieke behoeften van gemeente danwel schoolbestuur. • Na opstellen van de initiële catalogus moet genoeg ruimte zijn voor innovatie. • Het draagvlak onder schoolbesturen en gemeenten om te bouwen op basis van de catalogus. • De toepasbaarheid van de catalogus op verbouw, renovatie of aanpassing van de bestaande gebouwenvoorraad. • Pilotprojecten moeten laten zien of er voldoende voordeel te halen is ten opzichte van de huidige wijze van bouw of renovatie. 4.2.5

Besparingsvariant Dit IBO heeft, conform de algemeen geldende richtlijnen voor een IBO, ook de opdracht gekregen een besparingsvariant van 20% uit te werken. Zoals in dit rapport meermaals naar voren komt, kent het onderwijshuisvestingsbeleid formeel geen geoormerkt budget. Desalniettemin is in de financiële paragraaf wel een budgettaire grondslag opgenomen. Dit komt neer op een budget van ca. € 2,5 mld. Een besparing van 20% op basis van die grondslag houdt daarmee een korting in van respectievelijk € 240 mln. op het gemeentefonds en € 260 mln. op de onderwijsbekostiging (po en vo samen). De uitkomsten van dit IBO geven geen aanleiding om aan te nemen dat een besparing op dit totaalbudget op korte termijn mogelijk is gegeven de huidige staat van en het (maatschappelijke) ambitieniveau voor de kwaliteit van de onderwijshuisvesting. Er resteren twee mogelijke sporen voor invulling van deze 20%: 1. Verlagen van het ambitieniveau en de eisen met betrekking tot de onderwijshuisvesting. Met een korting van 20% verspreid over het subcluster onderwijshuisvesting in het gemeentefonds en de materiële instandhouding in de lumpsumbekostiging, in combinatie met verlaagde eisen aan de kwaliteit van onderwijshuisvesting, zullen de klimaatdoelstellingen niet worden behaald en zal de verouderde voorraad langer blijven bestaan.

Wanneer ambitieniveau en eisen niet verder (kunnen) worden verlaagd, dan zal een besparing in de praktijk vermoedelijk inhouden dat het vervangingstempo nog verder afneemt, waardoor schoolgebouwen langer moeten blijven staan. Op basis van het door de Algemene Rekenkamer (2016) genoemde jaarlijkse vervangingstempo van ca. 1,4% zal het vervangingstempo mogelijk verschuiven naar ca. 1,2% per jaar. Dit betekent in de praktijk dat de levensduur toeneemt naar gemiddeld 80 jaar. 2. Doelmatigheidswinst door verbeterd functioneren van het huisvestingsbeleid. Naar verwachting zullen de geadviseerde beleidspakketten (inclusief het basispakket) een doelmatigere inzet van het budget mogelijk maken. Onder andere door een total-cost-of-ownership-benadering en het verlagen van de kosten per vierkante meter van bouwen op het gewenste ambitieniveau door middel van het uitrollen van standaardisatie op proces en binnenkant van gebouwen, zoals beschreven in het beleidspakket Centrale bouwcatalogus. Op basis van pilots kan worden bezien of 20% besparing daarmee haalbaar is.

4.2.6

Caribisch Nederland De vijf centrale knelpunten uit hoofdstuk 3 spelen ook bij de onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland (CN). Dat betekent dat het ook daar verstandig is om in te grijpen op deze centrale knelpunten. Hieronder worden de aandachtspunten voor het basispakket en de drie beleidspakketten weergegeven, die specifiek voor Caribisch Nederland van belang zijn. Wanneer gekozen wordt voor het basispakket of een of

Pagina 54 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

meerdere beleidspakketten, dient in de nadere uitwerking aandacht te zijn voor de specifieke situatie op de eilanden. Basis op orde: optimalisatie huidig stelsel met zes maatregelen Dit basispakket is in zijn geheel ook voor onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland aan te bevelen. Voor zowel de huidige situatie, waarin de onderwijshuisvesting nog via de convenanten gerealiseerd wordt, als de toekomstige situatie, waarin de verantwoordelijkheden weer zijn overgedragen aan de openbare lichamen en de schoolbesturen. Ook hier moet de beleidscyclus sluitend gemaakt worden en duidelijk zijn wie waarvoor op welk moment verantwoordelijk is. Aanpak verouderde voorraad: stappenplan voor financiële impuls Dit beleidspakket is niet van toepassing in Caribisch Nederland. Feitelijk wordt hier al uitvoering aan gegeven via de convenanten en het realiseren van nieuwe schoolgebouwen. Enkel de laatste gebouwen hoeven nog opgeleverd te worden, waarna de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting kan worden overgedragen. Budgetten stroomlijnen: oormerken en eenduidige verantwoordelijkheden Het uitgangspunt is dat de stelsels in Caribisch en Europees Nederland hetzelfde zijn, tenzij er vanwege unieke omstandigheden in CN noodzaak is om af te wijken.

Wanneer gekozen wordt om het onderwijshuisvestingsbeleid vorm te geven zoals beschreven in dit beleidspakket, verdient het de aanbeveling om dit voor zowel Caribisch als Europees Nederland te doen. Er is geen aanleiding om op de geschetste hoofdlijnen voor CN een uitzondering te maken. Ook het gezamenlijk oppakken van huisvestingsvraagstukken door schoolbesturen gebeurt bijvoorbeeld op Bonaire al in de stichting Fundashon Propiedat Inmobil Boneiru. Wel moet bij de uitwerking gekeken worden of er maatwerk nodig is, bijvoorbeeld ten aanzien van de verplichtingen. Centrale bouwcatalogus: verstevigen kwaliteitsborging en versnellen bouw Voor Caribisch Nederland kan het standaardiseren van (elementen in) het gebouw behulpzaam zijn bij het efficiënter organiseren van onderhoud en realisatie. Daarom is er, wanneer voor dit beleidspakket gekozen wordt, geen aanleiding om voor Caribisch Nederland af te wijken. Wel zal er een eigenstandige catalogus voor CN tot stand dienen te komen. Aandachtspunt daarbij is dat bij het opstellen van deze catalogus rekening wordt gehouden met de toegankelijkheid van diensten en goederen. Daarbij is het aan te bevelen om diensten en goederen in de catalogus op te nemen die reeds beschikbaar zijn in de regio. Als meer zaken dichter bij huis gevonden kunnen worden, zullen het onderhoud en de realisatie van gebouwen eenvoudiger en kostenefficiënter worden.

Dit betekent ook dat bij het vormgeven van processtandaardisatie, met name met betrekking tot de aanbestedingsregels, hier aandacht voor moet zijn. Op Bonaire is inmiddels ook gestart met het eenvoudiger ontwerpen en het zoveel mogelijk eender krijgen qua verlichting, installaties, etc. Daarnaast dient de catalogus standaarden te bevatten die toegespitst zijn op de situatie in Caribisch Nederland, zoals de weersomstandigheden en het aardbevingsbestendig bouwen. Het vereenvoudigen van het onderhoud door middel van standaardisatie vraagt ook onderlinge samenwerking van de schoolbesturen op en tussen de drie eilanden.

Pagina 55 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Bijlage 1: Taakopdracht

Taakopdracht IBO Onderwijshuisvesting Funderend Onderwijs Inleiding Onderwijshuisvesting is erg belangrijk. Kinderen moeten les krijgen in gebouwen die geschikt zijn voor het moderne onderwijs, die veilig zijn en waar het binnenklimaat goed is. Het huisvestingsbeleid voor het funderend onderwijs levert een aantal ongewenste resultaten op.48 Zo toont de Algemene Rekenkamer aan dat de bouwkundige eigenschappen van schoolgebouwen achterblijven bij de maatschappelijke verwachting van een ‘goed’ gebouw, dit betekent dat adequate huisvesting, een van de randvoorwaarden voor goed onderwijs, in gevaar is.49 Verder bleek op 8 van de 10 scholen in 2009 het binnenklimaat ondermaats waardoor de gezondheid en de onderwijsprestaties onder druk staan. Ook aanvullend onderzoek toont aan dat slechte luchtkwaliteit een negatieve invloed heeft op de gezondheid en prestaties van leerlingen.50 51 Het onderwijshuisvestingsvraagstuk speelt zich af tegen de achtergrond van een veranderde demografie en de eisen uit het Klimaatakkoord voor maatschappelijk vastgoed.

De demografie laat zien dat vanaf 2025 de leerlingaantallen op lange termijn stijgen.52 Daarnaast heeft het kabinet aangegeven dat er een verduurzaming moet plaatsvinden voor schoolgebouwen, de eisen voor schoolgebouwen zijn nog niet gericht op de duurzaamheidsdoelen van het Klimaatakkoord.53 Verder valt op dat schoolgebouwen gemiddeld 69 jaar staan voordat ze worden vervangen, daarmee is het vervangingstempo laag met als gevolg een risico op (verdere) achteruitgang van de kwaliteit van huisvesting.54 Dit heeft verschillende oorzaken, onder andere de stijgende bouwkosten, de financiële crisis, de inrichting van het stelsel en de prioritering van partijen binnen dit stelsel. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer duidt als belangrijkste oorzaken in het stelsel aan; (1) niet goed afgestemde (financiële) prikkels voor gemeenten en schoolbesturen in het onderwijshuisvestingsstelsel om gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren en kwaliteit te waarborgen. Het stelsel biedt beide partijen gelegenheid de eigen uitgaven laag te houden ten koste van hogere uitgaven voor de ander. Gemeenten kunnen dat doen door minder te investeren in nieuwbouw ten koste van hoge exploitatielasten en hebben daarnaast ook andere concurrerende gemeentelijke taken. Omgekeerd hebben de schoolbesturen weinig prikkels om bij een aanvraag rekening te houden met goedkopere panden.

Het (2) ontbreken van de juiste checks and balances, (3) het ontbreken van gezamenlijke normen (4) de beperkte informatievoorziening over de staat van de schoolgebouwen. Uit de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat het voor sommige gemeenteraden lastig is om hun kaderstellende en controlerende rol goed te vervullen door onvoldoende informatie(voorziening) over de financiële en inhoudelijke kant van

48 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2016/02/04/schoolgebouwen-primair-envoortgezet-onderwijs-de-praktijk-gecheckt 49 Idem 50 Idem, https://www.co2indicator.nl/documentatie/frissescholen.pdf 51 https://www.voion.nl/veilig-en-vitaal-werken/fysieke-veiligheid/binnenklimaat/effect-vanventilatie-op-leerprestaties/ 52 Catshuisessie Demografie 2020 53 HEVO (10 januari 2020), Herijking Sectorale Routekaart. Primair, Speciaal & Voortgezet Onderwijs 54 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2016/02/04/schoolgebouwen-primair-envoortgezet-onderwijs-de-praktijk-gecheckt

Pagina 56 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

onderwijshuisvesting. Het wetsvoorstel55 onderwijshuisvesting beoogt deze problematiek te verminderen, het IBO neemt deze beoogde effecten mee en kijkt of er daarnaast nog verbeteringen mogelijk zijn. De winst van dit IBO zit hem, onder andere, in het inzichtelijk maken van hoe het huisvestingsbeleid (en daarmee in ieder geval het stelsel) dient te worden ingericht om de kwaliteit van huisvesting in het funderend onderwijs te verbeteren. IBO In dit IBO ligt de focus op huisvestingsbeleid voor het funderend onderwijs, met daarbij in ieder geval aandacht voor het huisvestingsstelsel, omdat het huidige stelsel en/of beleid tot ongewenste resultaten leidt en de kwaliteit van schoolgebouwen achterblijft. Het IBO houdt daarbij ook rekening met op huisvestingsbeleid van invloed zijnde (recente) trends in het primair-en voortgezet onderwijs, waaronder: • De functionele kwaliteit van de schoolgebouwen. Dit is een vraagstuk van toenemend belang met de introductie van passend onderwijs, behoefte aan meer onderwijsinnovatie, digitalisering van het onderwijs en de ontwikkeling van integrale kindcentra. • Per 2015 is het fictieve budget dat de rijksoverheid aan gemeenten ter beschikking stelt voor onderwijshuisvesting verlaagd en gedeeltelijk overgeheveld naar de lumpsum, met name door aanpassingen in het gemeentefonds.56 • De aantallen leerlingen fluctueren in de tijd.

Op korte termijn daalt het aantal leerlingen in zowel het primair als voortgezet onderwijs. Op langere termijn zal echter het aantal leerlingen weer stijgen. Deze fluctuerende leerlingenaantallen verschillen per regio en per wijk wat een extra uitdaging vormt. Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstelling De opdracht aan de werkgroep: onderzoek de werking van het stelsel, beleid en/of wetgeving van onderwijshuisvesting voor het funderend onderwijs en bezie of de werking van het stelsel toekomstbestendig is. Met als uitgangspunt bevordering van de kwaliteit van schoolgebouwen en doelmatige inzet van actoren op de lange termijn. Overige instrumenten (bijvoorbeeld het gemeentefonds en de lumpsumfinanciering voor scholen) staan qua inrichting niet ter discussie. Wel kunnen zij als middel voor beleid(opties) als geschikt of ongeschikt worden beoordeeld. De werkgroep wordt tot slot gevraagd om bij beantwoording van onderstaande vragen rekening te houden met de beschreven (en andere) van invloed zijnde recente ontwikkelingen op het huisvestingsbeleid en stelsel. De concrete vragen zijn: Vraagstelling 1: Welke opgaves liggen er op het gebied van onderwijshuisvesting? • Bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid, binnenklimaat en multifunctionele mogelijkheden57, eenduidige kwaliteitsnormen, inclusiever onderwijs en het bevorderen van kansengelijkheid door het type gebouw.

55 Hierin is o.a. een verplichting voor gemeenten opgenomen om meerjarig integraal huisvestingsplan op te stellen met nader vast te stellen voorwaarden. Het wetsvoorstel stimuleert de beheersbaarheid van planning, bouw en onderhoud van schoolgebouwen. Daarnaast wordt het investeringsverbod voor po schoolbesturen genuanceerd en zijn schoolbesturen verplicht om een meerjarigonderhoudsplan (MJOP) op te stellen op basis van een bouwkundinge inspectie 56 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2016/02/04/schoolgebouwen-primair-envoortgezet-onderwijs-de-praktijk-gecheckt 57 Het verduurzamen van oudere schoolgebouwen (zoals uit de jaren ’70) brengt uitdagingen met zich mee gezien de beperkte verduurzaming -en ventilatiemogelijkheden van deze panden. Hierom dient ook geanalyseerd te worden in hoeverre nieuwbouw noodzakelijk is om aan de eisen van het Klimaatakkoord en luchtkwaliteit te voldoen en welke extra financiële gevolgen dit met zich meebrengt.

Pagina 57 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Vraagstelling 2: Is het mogelijk om aan de opgaven te voldoen binnen het huidige beleid en stelsel? • Er dient ook te worden belicht in hoeverre het huidige beleid, stelsel en de geldende kwaliteitseisen hieraan bijdragen, voor nu en voor in de toekomst Vraagstelling 3: Indien dit niet mogelijk is, welke oplossingsrichtingen zijn dan denkbaar? • Bij de beantwoording van deze vraagstelling dient er breed gekeken te worden naar mogelijke oplossingen, maar in ieder geval dient het sturingsvraagstuk en hoe de verschillende risico’s hierin belegd dienen te worden, te worden opgenomen. In deze vraagstelling dient (1) expliciet de verdeling van verantwoordelijkheid in het stelsel tussen actoren te worden uitgewerkt (2) in hoeverre deze actoren op deze verantwoordelijkheden zijn toegerust en (3) in hoeverre kwaliteitseisen zouden kunnen bijdragen. Bij de mogelijke oplossingen dient, voor zover mogelijk, ook rekening gehouden te worden met de verschillende demografische ontwikkelingen op lokaal en regionaal niveau. Te ontwikkelen beleidsvarianten Het onderzoek rapporteert middels beleidsvarianten voor het stelsel, beleid en/of wetgeving die bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van schoolgebouwen.