13.2 ibo onderwijshuisvesting funderend onderwijs

Artikel 24 van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VN-verdrag handicap, 2006) bepaalt dat de aangesloten staten het recht van personen met een beperking op kwalitatief goed onderwijs zonder discriminatie en op basis van gelijke kansen erkennen. Daarvoor moeten ze een inclusief onderwijssysteem op alle niveaus nastreven. Weigering van redelijke aanpassingen geldt als discriminatie. Een inclusief systeem biedt de voorzieningen (ook een gebouw) die leerlingen met een beperking nodig hebben om samen met leerlingen zonder een beperking onderwijs te volgen. Het verdrag schrijft voor dat leerlingen met een beperking zo min mogelijk gescheiden worden van overige leeftijdgenoten (Onderwijsraad, 2020). Een derde beleidsdoel is dat een schoolgebouw duurzaam moet zijn. Hiervoor bestaan al diverse verplichtingen zoals de energiebesparingsplicht en de informatieplicht.28 In het Klimaatakkoord29 is afgesproken dat al het maatschappelijk vastgoed, waaronder schoolgebouwen, een bijdrage moet leveren om de doelstellingen voor CO2-reductie te halen. In 2030 gaat het om een reductie van 49% ten opzichte van 1990. Dat percentage lijkt nog niet gehaald te worden (PBL, 2020). Inmiddels heeft de Europese Commissie (2020) besloten het doel te verhogen tot 55%.

De studiegroep Invulling klimaatopgave Green Deal heeft in haar eindrapportage geconstateerd dat nieuwe stappen nodig zijn (Studiegroep Green Deal, 2021). In 2050 moet de reductie 100% zijn. De sectoren hebben zelf een sectorale routekaart geschreven hoe hieraan te voldoen (PO-Raad et. al., 2020; VNG, 2020b). Voor het jaar 2030 geldt vooralsnog een streefdoel. Voor het jaar 2050 komt een wettelijke eindnorm (zie ook paragraaf 2.3.3). Naast energieprestatie is voor verduurzaming ook duurzaam bouwen, bouwen met een lage milieu-impact, van belang. Tot slot een vierde beleidsdoel is dat een schoolgebouw een bredere rol speelt in de buurt of wijk waar deze staat. Met deze bredere rol kan een schoolgebouw een bijdrage leveren aan kansengelijkheid en het tegengaan van segregatie (CPB, 2017; Gilsing & Tierolf, 2010; Wienke, 2014). Bijvoorbeeld door het aanbieden van alle onderwijsniveaus op één locatie in het vo.30 Andere mogelijkheden zijn dat een school onderdeel is van een multifunctionele accommodatie waarin ook kinderopvang, bibliotheek en buurthuis zijn samengebracht, of dat het schoolgebouw of schoolplein na sluitingstijd ook gebruikt kan worden door buurtgenoten en verenigingen. 28

Artikel 2.15, Activiteitenbesluit milieubeheer Kamerstukken II, 2018/19, 32 813, nr. 342 30 Kamerstukken II, 2020/21, 31 293, nr. 571 29

Pagina 23 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

2.5.2

Opgaven Bij het vervullen van de verschillende beleidsdoelen komt een aantal opgaven naar boven, waar binnen het stelsel geen adequate oplossing voor is gevonden. Op dit moment is een zestal uitdagingen, oftewel opgaven, zichtbaar om de genoemde beleidsdoelen te realiseren. Als eerste omvat het schoolgebouwenbestand veel oude en verouderde gebouwen en zelfs gebouwen die niet aan de wettelijke eisen voldoen. Er is inmiddels een grote achterstand in de vernieuwingsopgave van de gebouwen (EIB, 2020; PO-Raad et. al. 2020). De Algemene Rekenkamer constateerde in 2016 dat het tempo waarin tussen 1997-2013 nieuwbouw is gerealiseerd betrekkelijk laag was. Zij kwam op basis daarvan tot de constatering dat schoolgebouwen gemiddeld 69 jaar ‘staan’ voordat ze worden vervangen. McKinsey (2020) heeft de lijn doorgetrokken voor de jaren 2015-2019 en constateert dat met het bouwtempo van die jaren de levensduur meer dan 70 jaar wordt. Dit verouderde bestand is een opgave op zichzelf, maar vormt ook een belemmering in het realiseren van de andere opgaven. De manier van lesgeven verandert in de loop van de jaren, de oude gebouwen zijn niet duurzaam of staan inclusief onderwijs in de weg, etc. Onderstaande grafiek uit het rapport van McKinsey (2020) over de hoeveelheid m2 aan afgegeven bouwvergunnigen voor renovatie en nieuwbouw tussen 2016 en 2019 laat een fors dalende trend zien.

Die zou je op basis van leerlingenaantallen en de voorraad niet verwachten. Het is lastig om hier harde conclusies uit te trekken, maar het is wel een aanwijzing dat nieuwbouw en renovatie achterblijven. Figuur 1 Oppervlakte verleende bouwvergunningen scholen, McKinsey (2020)

Als tweede is het binnenklimaat, inclusief de ventilatie, van schoolgebouwen niet op orde. Dit heeft absoluut gevolgen voor de leerprestaties van leerlingen en de gezondheid van leerlingen en onderwijspersoneel (Jacobs & Borsboom, 2019; Van Doorn & Mikkers, 2019). Dit bleek ook in de expertmeetings. In sommige situaties is het tevens in strijd met de betreffende arbo wet- en regelgeving. Het gaat bij binnenklimaat onder andere om (dag)licht, vocht, geluid, fijnstof, temperatuur en luchtkwaliteit. Het meeste onderzoek dat op dit moment beschikbaar is, richt zich op de luchtkwaliteit en met name de CO2-concentratie. RVO (2021b; Versteeg, 2007) stelde eerder dat in 70 tot 80% van de scholen de CO2-concentratie te hoog is. In de regio Haaglanden bleek in 2014 dat in circa 80% van de klaslokalen met mechanische ventilatie de ventilatie in de praktijk onvoldoende is (Boers & Mikkers, 2015). De uitbraak van het coronavirus in 2020 liet

Pagina 24 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

nogmaals het belang zien van een goed binnenklimaat. Afgelopen najaar bleek uit de inventarisatie van het Landelijke Coördinatieteam Ventilatie (LCVS) (2020) dat 11% van de onderzochte scholen niet voldoet aan de wettelijke normen voor ventilatie. Een goede ventilatie is van belang voor de leerprestaties van leerlingen. Haverinen, et. al. (2011) stellen dat de verhoging van de hoeveelheid ventilatie met 1 liter per seconde per leerling, de slagingspercentages met 3% doet stijgen. Een lage ventilatie zorgt voor een stijging van de CO2-concentratie in de binnenlucht van een ruimte. Shendell, et. al. (2004) stellen dat een verhoging van 1000 ppm CO2, ten opzichte van de buitenlucht concentratie, geassocieerd is met een verhoging van het ziekteverzuim van leerlingen met 0,5 tot 0,9%. Naast de luchtkwaliteit wordt oververhitting genoemd als een belangrijke factor. Door 45% van de leraren is gerapporteerd dat het in de zomer te warm is (Versteeg, 2007). Wargocki (2016) stelt dat gecombineerde effecten in het binnenklimaat de leerprestatie van leerlingen met 30% vermindert. Dat betekent dat het verbeteren van het binnenklimaat kansen biedt voor leerlingen om betere resultaten te behalen. Figuur 2 Uit de eindrapportage Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen (2020).

Antwoord op de vraag: Heeft er in het schoolgebouw per ventilatiesysteem een onderzoek plaatsgevonden naar de kwaliteit van de binnenlucht op basis van de capaciteit voor luchtverversing, een permanente CO2-meting, of de indicatieve meetmethode? Voldoet het schoolgebouw aan de normen die voortkomen uit het Bouwbesluit en aanvullende richtlijnen?

Als derde is het bestaande schoolgebouwenbestand onvoldoende ingericht op de huidige, meer moderne onderwijsvormen. Denk hierbij aan het gebruik van leerpleinen of digitale lesmiddelen. Het verouderde bestand is daarmee niet langer geschikt voor het verzorgen van onderwijs met de kwaliteit die (onderwijs)personeel, ouders en leerlingen vandaag de dag verwachten (ARK, 2016). Die verwachtingen zijn onderhevig aan verandering, bijvoorbeeld door de introductie van passend onderwijs, de behoefte aan meer ruimte voor differentiatie, digitalisering van het onderwijs, afstandsonderwijs en de ontwikkeling van nieuwe onderwijsvormen. Ook het bredeschoolconcept van gebouwen met meerdere gebruikers als een peuterspeelzaal, kinderdagverblijf, buitenschoolse opvang, bibliotheek of muziekschool stelt andere eisen aan een gebouw. Volgens Van Harten (2020) zijn schoolgebouwen in de praktijk al na 25 tot 30 jaar toe aan een ingrijpende renovatie als ze aan de eisen van de tijd moeten blijven voldoen. Maar gemeenten hanteren verschillende jaren voor de levensduur van de schoolgebouwen.

Pagina 25 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Als vierde maakt het huidige schoolgebouwenbestand inclusief onderwijs niet overal mogelijk. Dat ligt bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van trappen, beperkingen in de ruimtes en een beperkte vloeroppervlakte. Voor het combineren van bijvoorbeeld speciaal en regulier onderwijs is een grotere vloeroppervlakte nodig, dan nu aanwezig is in bestaande schoolgebouwen voor regulier onderwijs. Het onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs (Ledoux et. al., 2020) levert indicaties op dat leerlingen met een beperking onderwijs volgen onder suboptimale omstandigheden. Ze volgen bijvoorbeeld onderwijs op een lager niveau dat ze aan zouden kunnen, moeten een te grote afstand afleggen naar school, worden onvoldoende voorbereid op de arbeidsmarkt of gaan niet met leeftijdsgenoten zonder beperking naar school. Eén van de adviezen van de Onderwijsraad (2020) is om regulier en speciaal onderwijs meer op één locatie te organiseren. Als vijfde is het bestaande schoolgebouwenbestand, ondanks inzet van schoolbesturen, nog onvoldoende duurzaam. Dat betekent dat schoolgebouwen het klimaat te veel belasten, te hoge expoitatielasten hebben en niet voldoen aan de wettelijke eisen. Dat terwijl schoolbesturen graag een voorbeeldfunctie vervullen. Als een schoolgebouw wordt verduurzaamd volgen vaak ook woningen in die wijk (Webredactie TU-Delft, 2019).

Leerlingen en ouders verwachten bovendien van de school dat deze een bijdrage levert aan de verduurzaming. In 2020 had naar schatting31 bijna de helft van de schoolgebouwen energielabel A, B of C en meer dan de helft label D of slechter (EIB, 2020; HEVO, 2020). Zie de afbeelding hieronder van de labelverdeling van de voorraad uit het rapport van EIB (2020). Figuur 3 Energielabels schoolgebouwen (EIB, 2020)

Uit de analyse van EIB (2020) blijkt ook dat voor alle labelstappen naar energieneutraliteit de jaarlijkse kosten hoger zijn dan de jaarlijkse baten. Prijsstijgingen in de bouw hebben daarnaast impact op het tempo waarin nieuwbouw wordt gerealiseerd (zie ook de eerste opgave) en het tempo waarin renovatie met duurzaamheidsverbetering kan plaatsvinden. Immers, dan kunnen met hetzelfde beschikbare budget minder projecten gerealiseerd worden. Met het sluiten van het Klimaatakkoord32, de green deal van de Europese Commissie (2020) en het besluit33 34 om Nederland van het aardgas af te halen krijgt het verduurzamen van schoolgebouwen meer urgentie. De opgave tot verduurzamen wordt door deze besluiten ook groter en wettelijk verankerd. De huidige gemiddelde vervangingssnelheid van schoolgebouwen is 31 Het gaat om een schatting. Van de 6.429 vestigingen van basisscholen hebben 789 vestigingen een energielabel. In het vo hebben 226 vestigingen een label op een totaal van 1.603 vestigingen. 32 Kamerstukken II, 2018/19, 32 813, nr. 342 33 Kamerstukken II, 2017/18, 34 700, nr. 34 34 Kamerstukken II, 2018/19, 32 813, nr. 342

Pagina 26 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

1,33%. Wanneer de bouweisen hoger worden, maar de beschikbare budgetten niet aangepast worden, is de verwachting dat het vernieuwingstempo eerder omlaag dan omhoog zal gaan (zie ook de eerste opgave) (PO-Raad et. al., 2020). Dat betekent dat de exploitatielasten ook zullen stijgen, bijvoorbeeld door een stijgende gasrekening als een gebouw onvoldoende geïsoleerd is en daarnaast ook nog de belasting op gas wordt verhoogd. Daarmee worden middelen aan exploitatielasten uitgegeven die anders aan onderwijs hadden kunnen worden besteed. Als laatste kan binnen het huidige schoolgebouwenbestand onvoldoende ingespeeld worden op demografische ontwikkelingen35 en blijken er ook belemmeringen te zijn bij het gezamenlijk huisvesten van onderwijs en andere activiteiten. In 2021 heeft of krijgt ongeveer tweederde van de schoolbesturen in het vo te maken met leerlingendaling. Dit aandeel neemt tot 2030 toe tot bijna 78%. In het po vlakt de daling van de leerlingenaantallen de laatste jaren af en wordt een voorzichtige groei voor de komende jaren zichtbaar. Het vormen van integrale kindcentra (IKC’s) of het samen onder één dak brengen van verschillende partijen blijkt enorm ingewikkeld. Vanwege tegenstrijdige wet- en regelgeving en verschillende financieringsstromen waar geen (schijn van) vermenging tussen mag bestaan.

Zo mogen middelen bestemd voor onderwijs niet ingezet worden voor kinderopvang. Bij de accountant ontstaan bijvoorbeeld vragen welke zonnepanelen op het dak betaald zijn door welke partij. De eisen waar buitenruimtes aan moeten voldoen, zijn voor scholen en kinderopvang niet hetzelfde. Voorbeelden hiervan kwamen aan bod in de expertmeetings en in de casestudy (AEF, 2021). Hierbij speelt ook de huisvestingsproblematiek die kinderopvangorganisaties ervaren in de samenwerking met onderwijs. Lokalen die nu niet door scholen in gebruik zijn, kunnen door de gemeente voor een maatschappelijke functie worden verhuurd aan bijvoorbeeld de kinderopvang. Kinderopvangorganisaties kunnen te maken krijgen met het eenzijdig opzeggen van huurcontracten doordat de wet niet voorziet in het verlenen van huurbescherming van deze organisaties. Dit kan gebeuren zonder opgave van redenen en met een korte opzegtermijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen als lokalen nodig zijn voor het huisvesten van onderwijs, vanwege stijgende leerlingaantallen. Dan kan de ruimte worden opgeëist. Kinderopvangorganisaties ervaren hierdoor onzekerheid. Toch bestaat er wel behoefte aan het huisvesten van voorzieningen onder één dak bij het onderwijs, gemeenten, kinderopvang, buitenschoolse opvang, bibliotheken, buurthuizen, etc. Daarnaast kan het ook een manier zijn om leegstand op te vangen. 2.5.3

Caribisch Nederland In 2.5.1 en 2.5.2 zijn de beleidsdoelen en opgaven beschreven. Deze blijken voor een groot deel ook van toepassing te zijn op de onderwijshuisvesting in Caribisch Nederland, zeker de beleidsdoelen. Bij de opgaven is een belangrijk verschil dat de laatste jaren hard gewerkt is aan de aanpak van de verouderde voorraad. De hiervoor afgesloten convenanten tussen OCW en de openbare lichamen zullen verder worden uitgevoerd en afgerond. Daarna zal de overdracht plaatsvinden van de huisvesting aan de openbare lichamen en de bevoegde gezagsorganen. Hierbij heeft het onderhoud van de huisvesting speciale aandacht nodig. Het onderhoud is op dit moment deels anders belegd dan in Europees Nederland en in de praktijk blijkt het ook nog anders te werken, dan formeel is geregeld. Daardoor onstaat veel onduidelijkheid wie waarvoor precies verantwoordelijk is. Nu zijn mensen en middelen vrijgemaakt om de achterstanden in te halen, maar om de gebouwen in goede staat te houden moet er ook aandacht zijn voor

35

Zie bijlage 4

Pagina 27 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

de instandhouding op langere termijn. De beperkte uitvoeringskracht van de openbare lichamen moet in die afweging meegenomen worden, zo bleek in de expertmeetings. Tijdens de expertmeetings bleek dat de opgaven met betrekking tot het binnenklimaat, inclusief onderwijs en duurzaamheid ook van toepassing zijn in Caribisch Nederland. Zo zijn er voorbeelden op de eilanden van slechts een container voor kinderen met special needs en een gebouw voor 150 kinderen zonder ventilatie. De kleinschaligheid van de eilanden maakt dat er minder flexibiliteit is om in te spelen op veel verschillende behoeften en het bijbehorende kostenplaatje. Bovendien moeten materialen, maar ook kennis en expertise vaak van buiten ingeroepen worden. De opgave voor verduurzaming kent andere problemen dan in Europees Nederland. Bijvoorbeeld een goede waterhuishouding is belangrijk: water voor planten benutten en overtollig water niet gelijk de zee in laten spoelen wat weer schadelijk kan zijn voor de koraalriffen. Op de eilanden is veel zon. Het is belangrijk om daar gebruik van te maken, zoals voor energieopwekking. Dan kunnen de exploitatiekosten omlaag. Nu de nieuwe schoolgebouwen zijn geklimatiseerd, zijn er hoge kosten voor water en elektriciteit. Er is op Sint Eustatius wel een experiment met een school op zonne-energie.

Op Bonaire is bij de nieuwbouw van een school aan de architect gevraagd aan de slag te gaan met andere bouwmaterialen. Er wordt veel gebouwd met beton, terwijl je eigenlijk in warme gebieden lichter zou moeten bouwen. Op Sint Eustatius en Saba hebben de scholen te maken met orkanen. Dat vraagt om een andere aanpak. Op alle eilanden is daarnaast aardbevingsbestendigheid belangrijk.

Pagina 28 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

3

Werking van onderwijshuisvesting in de praktijk

In hoofdstuk 2 is uiteengezet hoe het stelsel er in theorie uitziet. Dit hoofdstuk beschrijft eerst de gedachten achter de inrichting van het huidige stelsel en vervolgens de grootste knelpunten die zich in de praktijk voordoen. Het hoofdstuk richt zich met name op de vraag hoe de belangrijkste partijen die onderwijshuisvesting moeten realiseren en instandhouden (het Rijk, schoolbesturen en gemeenten) zich in de praktijk tot elkaar verhouden en welke knelpunten zich daarbij voor doen. De beschreven rationale en knelpunten van het stelsel zijn ook van toepassing op de situatie in Caribisch Nederland na de afronding van de convenanten en de overdracht van de onderwijshuisvesting aan de openbare lichamen en schoolbesturen. 3.1

Rationale van het stelsel De rationale achter de inrichting van het stelsel beoogt een bepaalde ‘ideale’ werking van het stelsel. In het samenspel tussen Rijk, gemeenten en schoolbesturen zit een aantal belangrijke checks and balances, die leiden tot een evenwichtig stelsel. Een aantal daarvan is hieronder in drie categorieën weergegeven: (1) Sturing via wet- en regelgeving; (2) Financiering en normen en (3) Ambities en kennis.

3.1.1

Sturing via wet- en regelgeving De wet legt zoveel mogelijk eigenaarschap bij de gebruikers. Het schoolbestuur is juridisch eigenaar en in beginsel de bouwheer volgens de wet. Het idee daarachter is dat de gebruikers zelf keuzes kunnen maken, die passen bij de behoeftes van de school. Wettelijke minimale eisen aan gebouwen geven een raamwerk voor een basisniveau van veilige en gezonde schoolgebouwen. Deze basiskwaliteit is voor alle leerlingen hetzelfde. De wettelijke landelijke minimumeisen zijn voor alle schoolgebouwen hetzelfde, met name uit het Bouwbesluit 2012 en het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting po/vo. Op lokaal niveau kan de afweging worden gemaakt om in te zetten op een hoger ambitiniveau, bijvoorbeeld als het gaat om duurzaamheid of multifunctionaliteit. Voor een groot deel is helder welke taken bij het schoolbestuur en welke bij de gemeente zijn belegd. Ten aanzien van nieuwbouw, uitbreiding en klein onderhoud is het vrij duidelijk welke partij daar volgens de wet verantwoordelijk voor is. De wet biedt ook mogelijkheden samen lokaal te besluiten af te wijken van deze verantwoordelijksheidsverdeling. Bijvoorbeeld door nieuwbouw en uitbreiding door te decentraliseren naar schoolbesturen of andersom door het bouwheerschap bij de gemeente neer te leggen in plaats van bij het schoolbestuur. Daar zit dus een mate van flexibiliteit in.

3.1.2

Financiering en normen Gescheiden verantwoordelijkheden zorgen voor checks and balances; gemeentelijke budgetten werken taakstellend. Schoolbesturen hebben logischerwijs een grote wensenlijst als er sprake is van nieuwbouw of uitbreiding. Bijvoorbeeld de wens aan te sluiten bij verschillende onderwijsconcepten, een duurzaam gebouw, een optimaal binnenklimaat of faciliteiten in de buitenruimte. Dat kan leiden tot dure ontwerpen bij nieuwbouw en uitbreiding. Het budget dat een gemeente meegeeft

Pagina 29 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

heeft een taakstellende werking. Dat is het richtpunt en daar moet het ontwerp uiteindelijk in passen. De begrijpelijke hoge ambities van schoolbesturen, die kunnen leiden tot ‘planningsoptimisme’ en ‘wensdenken’, worden daarmee getemperd door het budget dat de gemeente meegeeft. Schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk om eventuele overschrijdingen op dat budget te dekken. Dat maakt het niet aantrekkelijk om veel risico’s te nemen door té ambitieuze plannen toch door te zetten. Schoolbesturen kunnen met eigen onderhoudsbugdetten zonder al te veel bureaucreatie onderhoud uitvoeren. Onderhoudsopdrachten zijn in de regel kleinere opdrachten en veel onderhoud is periodiek terugkerend. Schoolbesturen kunnen dit zelfstandig naar eigen inzicht en met een integrale aanpak binnen hun scholen uitvoeren. Zij zitten ‘dichter op het vuur’ dan de gemeente. Bij een schoolbestuur met meerdere vestigingen zal het plannen en besluiten over onderhoud veelal in afstemming tussen schoolbestuur en de schoolleider gebeuren. Het voordeel is dat hier geen andere partij, zoals een gemeente, tussen hoeft te zitten. Dit zorgt voor korte lijnen en snelle besluitvorming bij klein onderhoud. Bij groot onderhoud wordt het echter al snel ingewikkelder. De gemeente kan sturen op het samenbrengen van publieke voorzieningen in multifunctionele accommodaties, waar burgers van profiteren.

Het bundelen van publieke voorzieningen in één gebouw kan doelmatigheidswinst opleveren en de bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen verbeteren. Het gaat bijvoorbeeld om voorzieningen als de kinderopvang, GGD, Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), bibliotheken, sportvoorzieningen of een wijkcentrum. Een schoolbestuur zal er niet altijd direct belang bij hebben om ‘samen te wonen’ met andere organisaties. Een gemeente kan daar wel op sturen vanuit hun integrale blik op de leefomgeving. In paragraaf 3.2 zal echter blijken dat dit in de praktijk vaak ingewikkeld is. 3.1.3

Ambities en kennis Het schoolbestuur kan als bouwheer inspelen op de onderwijsvisie en concepten die bij een school passen. Het schoolbestuur kan binnen de gestelde financiële, bouwtechnische en welstandskaders een schoolgebouw ontwikkelen dat tegemoet komt aan de wensen en eisen die volgen uit de onderwijsvisie en activiteiten van de school. Het bouwplan en begroting dienen ter goedkeuring aan het college van burgemeester en wethouders (college van B&W) te worden voorgelegd. Het schoolbestuur bepaalt dus in hoge mate zelf hoe het gebouw eruit komt te zien. De gemeente heeft slechts een toetsende rol. De gemeente heeft een integrale blik op de bredere opgaven op gemeentelijk niveau en is een ervaren ‘omgevingsmanager’. De gemeente heeft er vanuit de bredere visie op gebiedsontwikkeling, leefbaarheid of kansengelijkheid baat bij om onderwijshuisvesting in een breder perspectief te plaatsen. Daarnaast kan onderwijshuisvesting samen worden gebracht met andere domeinen die het onderwijs raken in de gemeentelijke (strategische) beleidsagenda of, daar waar het nodig is, te koppelen aan beleid op bovengemeentelijk niveau. Onderwijs biedt idealiter een ondersteunende en veilige omgeving die kinderen nodig hebben om zich optimaal te ontwikkelen en hun talenten te benutten. Dat is een opgave die het onderwijs niet alleen op zich kan nemen.

Gemeenten kunnen in samenwerking met de schoolbesturen (en andere partners) de zorg voor goed(e) onderwijs(huisvesting) onderbrengen in een meer geïntegreerde aanpak ten aanzien van maatschappelijke opgaven op lokaal niveau. Het gaat bijvoorbeeld over de rol van de school op lokaal niveau in de buurt of de regio; de plek, spreiding en toegankelijkheid van goede scholen binnen stedelijke vernieuwingsgebieden of groei- en krimpregio’s; de rol van onderwijshuisvesting ten

Pagina 30 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

aanzien van een meer geïntegreerde aanpak van segregatie; de betekenis van onderwijshuisvesting als instrument binnen gebiedsgerichte ontwikkeling; en de verbinding met andere domeinen en voorzieningen zoals de sociaalpedagogische dienstverlening, waaronder de (jeugd)zorg. Daarnaast is de gemeente ook ervaren in omgevingsmanagement bij ruimtelijke projecten, zoals het betrekken van de buurt bij planvorming en het faciliteren van instemprocedures. Ruimte-OK is een goed voorbeeld van een gezamenlijk kenniscentrum voor onderwijshuisvesting. Ruimte-OK is een initiatief van de VNG, PO-Raad, VO-raad en Waarborgfonds & Kenniscentrum Kinderopvang. Ruimte-OK heeft allerlei hulpmiddelen voor gemeenten en schoolbesturen ontwikkeld, zoals advies bij projecten, handreikingen voor een integraal huisvestingsplan (IHP), het kwaliteitskader huisvesting PO en VO, kennis over financiering en kennis ten aanzien van ventilatie en verduurzaming. Daarnaast is Ruimte-OK onderdeel van het Kennis- en Innovatieplatform voor de verduurzaming van het maatschapelijk vastgoed (RVO, 2021c). 3.2

Knelpunten in het stelsel In het samenspel tussen Rijk, gemeenten en schoolbesturen zitten naast positieve aspecten ook aspecten die belemmerend werken. Deze zijn hieronder uiteengezet aan de hand van vijf centrale knelpunten: 1. Het huidige stelsel stimuleert een total-cost-of-ownership-benadering onvoldoende 2. Geen eenduidige integrale eisen waar onderwijshuisvesting aan moet voldoen 3. De beleidscyclus is niet gesloten: rijksambities, monitoring en toezicht zijn onvoldoende ingeregeld 4. Gebrek aan goede koppeling tussen eisen, (bouw)kosten en beschikbare budgetten 5. Gebrek aan expertise met betrekking tot ontwikkeling, realisatie en beheer van onderwijshuisvesting bij schoolbesturen en gemeenten

3.2.1

Het huidige stelsel stimuleert een total-cost-of-ownership-benadering onvoldoende Het stelstel bevat geen prikkels om gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren voor de lange termijn, waaronder tussentijdse kwaliteitsverbetering van het gebouw. Een weeffout in het stelsel is dat het geen prikkels bevat om besluiten te nemen die op de lange termijn het meest doelmatig uitpakken. Nieuwbouw en onderhoud van de gebouwen is bij gemeenten respectievelijk schoolbesturen belegd. Een nadeel daarvan is de prikkel om de kosten over de hele levensduur van schoolgebouwen niet te betrekken in de afweging om een gebouw met bepaalde specificaties neer te zetten. Het stelsel biedt beide partijen gelegenheid de eigen uitgaven laag te houden ten koste van hogere uitgaven voor de ander (de zogenaamde split incentive). Dit is ondoelmatig. Gemeenten kunnen dat doen door minder te investeren in nieuwbouw ten koste van hoge exploitatielasten. Die kosten komen voor rekening van de schoolbesturen en worden pas later en over een lange reeks van jaren namelijk de hele levensduur van het gebouw - gemaakt. Omgekeerd dienen schoolbesturen soms een formele aanvraag bij hun gemeente in voor een huisvestingsvoorziening, zonder daarbij voor de gemeente goedkopere opties te overwegen (ARK, 2016).

De gelegenheid om dit te doen leidt in sommige samenwerkingen tot een situatie waarin partijen naar elkaar wijzen en een enge definitie van de toebedeelde verantwoordelijkheid hanteren. Dit gaat ten koste van het tijdig tot

Pagina 31 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

stand brengen van adequate huisvesting, maar vooral van het doen van grotere tussentijdse kwaliteitsverbeteringen aan het gebouw. In Caribisch Nederland zijn er zorgen over de structurele inbedding van het onderhoud van de gebouwen. Idealiter wordt vanuit de levenscyclus van een pand bekeken welke aanpak (renovatie of nieuwbouw) en welke typen onderhoudsmaatregelen het beste kunnen worden genomen voor verbetering van de kwaliteit. De gescheiden geldstromen leiden ertoe dat bij investeringen in nieuwbouw of ingrijpende verbetering van schoolgebouwen energiebesparende maatregelen moeilijk tot stand komen, omdat de voordelen pas in de beheerfase worden gerealiseerd. Deze split incentive leidt tot suboptimale investeringsen onderhoudsbeslissingen (EIB, 2020). Beide geldstromen - voor nieuwbouw én voor onderhoud - zijn publiek geld. Vanuit een maatschappelijk belang zou het wenselijk zijn aan het begin van een huisvestingstraject met zowel kosten voor nieuwbouw, onderhoud als tussentijdse kwaliteitsverbetering rekening te houden (ARK, 2016). De integrale blik op het proces, waarin alle relevante actoren vanaf het vroegst mogelijke moment met elkaar het gesprek voeren, is onvoldoende geborgd. In veel gevallen lijkt de regie op het starten van het integrale proces en planvorming een bottleneck.

Een ieder acteert vanaf het begin te zeer vanuit zijn eigen kerntaken; voor schoolbesturen is vooral het onderwijs zelf, inclusief de personele kwaliteit, prioritair. Gemeenten leggen zich (in veel gevallen) toe op een eerder beperkte rol voor onderwijshuisvesting en lijken onvoldoende regie te voeren op het totaalproces van visie-, beleids- en planvorming. De bouwwereld en vastgoedbeheerders worden veelal te laat bij het proces betrokken, (wellicht) mede als gevolg van ervaren beperkingen in aanbestedingsregels. Bij nieuwbouw is het duidelijk waar het primaat ligt, maar dat geldt niet voor het tussentijds regie voeren op de kwaliteit van onderwijshuisvesting. Uit de casestudies (AEF, 2021) blijkt dat in het IHP de planning voor nieuwbouw in de regel is opgenomen. Hoe tussentijds op veranderende eisen en verwachtingen wordt gestuurd, en wie daarvoor de regie moet nemen en op welk moment, is echter veelal onduidelijk. Een recent voorbeeld is de aandacht voor ventilatieverbetering op scholen naar aanleiding van zorgen over de verspreiding van het coronavirus. Het Rijk stelde hiervoor subsidie ter beschikking. Dat leidde tot onduidelijkheid over de vraag of de gemeente of het schoolbestuur de regie moest pakken. Deze regeling maakte het onderliggende probleem over de verantwoordelijkheids- en middelenverdeling nog maar eens duidelijk.

Investeringsverbod in het po zorgt voor onzekerheid en kan de totstandkoming van projecten belemmeren. Schoolbesturen in het po moeten het geld uit de lumpsumbekostiging besteden aan die taken waarvoor het bestuur verantwoordelijk is. Voor onderwijshuisvesting volgt hieruit dat schoolbesturen niet mogen investeren in nieuwbouw of uitbreiding van schoolgebouwen: dit is immers een taak van de gemeenten (PO-Raad, z.d.). Soms willen schoolbesturen echter graag investeren in tussentijdse verbeteringen of nieuwbouw, juist omdat dit uiteindelijk voordelig voor het onderwijs uitpakt. Denk bijvoorbeeld aan gebouwaanpassingen waardoor het gebouw beter aansluit bij het onderwijsconcept. In de praktijk voert de IvhO een ‘terughoudend sanctiebeleid’ (PO-Raad, z.d.). Wanneer een investering in een gebouw zichzelf terugverdient, bijvoorbeeld bij verduurzaming in de vorm van een lager energieverbruik, dan is deze toegestaan. Dit sanctiebeleid roept in de praktijk echter vragen op over wat hier wel en niet onder valt en draagt daarmee bij aan de complexiteit van het verbod.

Pagina 32 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Een ander aspect waar de Algemene Rekenkamer (2016) op wijst is dat het bouwheerschap, waarvoor het schoolbestuur in de regel verantwoordelijk is, spanning op kan leveren met het investeringsverbod. Als de kosten van nieuwbouw tegenvallen, komt dat normaliter voor rekening van de bouwheer. Als het schoolbestuur opdraait voor dergelijke meerkosten, dan is dat in principe in strijd met het investeringsverbod. 3.2.2

Geen eenduidige integrale eisen waar onderwijshuisvesting aan moet voldoen Een eenduidig beeld wat vanuit het Rijk van een schoolgebouw wordt verwacht ontbreekt. Zoals in hoofdstuk 2 genoemd, worden eisen vanuit verschillende kanalen gesteld. Ze zijn versnipperd over verschillende wetten, regelingen en akkoorden. Hiervan bestaat geen centraal overzicht. Ten aanzien van de functionele kwaliteit van een onderwijsgebouw zijn er echter geen landelijke wettelijke normen. Dat resulteert erin dat het ambitieniveau dat het Rijk, schoolbesturen en gemeenten hebben niet terug is te zien in eisen in wet- en regelgeving (ARK, 2016). Wel is er zowel voor het po als het vo een kwaliteitskader huisvesting opgesteld gericht op gebruik, techniek en beleving (Ruimte-OK, 2016a & 2016b). Deze kaders bieden meer houvast voor het begrip ‘basiskwaliteit’ en hogere ambitieniveaus en zijn nuttig om het gesprek te voeren tussen de opdrachtnemer en opdrachtgever (Arcadis, 2020). Maar deze kaders zijn vrijblijvend en worden niet gebruikt om toezicht te houden of bij te sturen. Soms zijn eisen bezien vanuit een schoolgebouw tegenstrijdig. Zo zijn er bijvoorbeeld tegenstrijdige vereisten voor de vloer in een schoolgebouw. Voor het profiel Horeca, bakkerij en recreatie krijgen de leerlingen les in keukens. De vloeren in deze keukens moeten volgens voorschrift ruw zijn om uitglijden te voorkomen.

Tegelijkertijd zijn er voorschriften voor de vloeren in schoolgebouwen, die stellen dat de vloeren glad moeten zijn vanwege de schoonmaak. Een ander voorbeeld van tegenstrijdigheid doet zich voor als een school en een kinderopvang samen een gebouw en buitenruimte delen. De eisen waar buitenruimtes aan moeten voldoen zijn voor scholen en kinderopvang niet hetzelfde (AEF, 2021). Deze tegenstrijdigheden betekenen dat een schoolbestuur uiteindelijk zelf moet kiezen welke regels het in dat geval belangrijker vindt. Daarbij loopt het schoolbestuur altijd het risico om op de vingers te worden getikt door inspecties. Belemmerende regelgeving bij IKC-vorming en multifunctionele accommodaties. Uit de casestudy (AEF, 2021) en de expertmeetings blijkt dat er veel regelgeving knelt bij de vorming van integrale kindcentra (IKC) en multifunctionele accommodaties (MFA). Die knelpunten doen zich voor als het gaat om de verhouding tussen private en publieke middelen. Maar bijvoorbeeld ook in eigendomsvraagstukken (kinderopvangorganisaties hebben soms te maken met het eenzijdig opzeggen van huurcontracten), fiscaliteit en toezicht. Deze wet- en regelgeving bemoeilijkt de samenwerking tussen onderwijs, kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en de mogelijkheid voor IKC’s om daadwerkelijk één organisatie te vormen.

3.2.3

De beleidscyclus is niet gesloten: rijksambities, monitoring en toezicht zijn onvoldoende ingeregeld De gemeenten en schoolbesturen maken plannen en voeren die uit, maar controleren en acteren op nieuwe inzichten is onvoldoende ingeregeld. In de opzet van het onderwijshuisvestingsbeleid ontbreekt een integrale aanpak. In de ideale situatie is sprake van een plan-do-check-act-cyclus. In de vorige paragraaf is al uiteengezet dat een heldere rijksambitie en eenduidige eisen voor onderwijshuisvesting ontbreken. Met het IHP is de planvorming (plan) op gemeentelijk niveau redelijk geregeld en (nieuw)bouw komt tot stand (do), maar met name de monitoring van en het

Pagina 33 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

toezicht op de uitvoering (check) en het bijstellen (act) van de planvorming en uitvoering is niet geborgd. Dat geldt in nog hogere mate voor bestaande gebouwen. De Algemene Rekenkamer (ARK) (2016) wijst erop dat het toezicht op schoolgebouwen in het algemeen beperkt is, zowel landelijk als lokaal. In de verhoudingen tussen bestuurslagen staat centraal dat de rijksoverheid sober en terughoudend toezicht houdt op andere bestuurslagen en erop vertrouwt dat zij hun taken goed uitvoeren. Daartoe is het wel van belang dat het lokale horizontale toezicht goed is. Namelijk dat de gemeenteraad de taakuitvoering door het college van B&W goed kan controleren en daar ook voldoende informatie voor heeft. Uit het onderzoek van de ARK blijkt dat het voor sommige gemeenteraden echter lastig is hun kaderstellende en controlerende rol goed te vervullen. Omdat ze beperkt, te globaal of niet-samenhangend worden geïnformeerd, zowel over de financiële als over de inhoudelijke kant van onderwijshuisvesting. Door het gebrek aan informatie kunnen gemeenteraden geen goed afgewogen beslissing nemen over de hoogte van het budget. Ze kunnen ook niet vaststellen of doelstellingen zijn gehaald en eventueel bijsturen. De ARK merkt ook op dat de capaciteit van gemeentelijke afdelingen bouw- en woningtoezicht afgelopen jaren sterk is afgenomen.

Bewustzijn van veranderde eisen gedurende de levensduur van een gebouw is te laag en sturing daarop is onvoldoende. Doordat de check en act niet goed zijn ingevuld, wordt beperkt tussentijds bijgestuurd op veranderende eisen en wensen aan bestaande gebouwen. Zodra er nieuwe eisen op gemeenten en schoolbesturen worden afgevuurd, bijvoorbeeld ten aanzien van duurzaamheid of ventilatie, zijn er geen mechanismen die ervoor zorgen dat deze nieuwe eisen leiden tot (tussentijdse) aanpassingen van het schoolgebouw om aan de eisen te voldoen. Toezicht en handhaving vinden plaats op ‘losse onderdelen’ van een gebouw, en zijn daarmee versnipperd. Toezicht is altijd een uitvloeisel van wet- en regelgeving en staat nooit op zichzelf. Door de versnipperde wet- en regelgeving is ook het toezicht versnipperd. Er zijn hiaten, doublures en tegenstrijdigheden die het voor de betrokken actoren niet makkelijker maken. In paragraaf 2.2 is al uiteengezet dat er veel verschillende wet- en regelgeving van toepassing is, dat kent zijn weerslag in het toezicht. Het toezicht vindt plaats op losse onderdelen zoals bekostiging, luchtkwaliteit, algemene bouwkwaliteit, veiligheid, etc. Dat levert geen integraal beeld op van tekortkomingen en verbeterpunten van een schoolgebouw. Tevens verschilt de kwaliteit en de wijze van toezichthouden per toezichthouder en per onderdeel (ARK, 2016).

Als gevolg van het gebrek aan monitoring en toezicht is het zicht op de kwantiteit en kwaliteit van de totale gebouwenvoorraad beperkt. Een deel van de schoolbesturen en gemeenten heeft onvoldoende zicht op de actuele staat van het gebouwenbestand in hun portefeuille. Een deel is zich onvoldoende bewust van veranderende eisen gedurende het gebruik van een gebouw en voelt mede daardoor onvoldoende urgentie hier tussentijds - tussen bouw en vervangende bouw - iets mee te doen. Op decentraal niveau wordt het inzicht, mede door de komst van steeds meer IHP’s, steeds beter. Een volledig regionaal of landelijk beeld van de huidige staat van het gebouwenbestand is echter niet beschikbaar. 3.2.4

Gebrek aan goede koppeling tussen eisen, (bouw)kosten en beschikbare budgetten Er is geen integraal budget met een koppeling tussen (nieuwe) eisen en wensen, die de rijksoverheid stelt aan onderwijshuisvesting, en de manier waarop het budget hiervoor tot stand komt. Zoals uiteengezet in hoofdstuk 2 krijgt de gemeente middelen voor onderwijshuisvesting vanuit de algemene uitkering van het gemeentefonds. Het gemeentefonds is bestedingsvrij, waardoor het gemeentebestuur

Pagina 34 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

zelf de inzet en de hoogte van de uitgaven voor onderwijshuisvesting kan bepalen. Onderwijshuisvesting ‘concurreert’ daarom direct met andere beleidsvelden waar de gemeente voor verantwoordelijk is. Betrokkenen bij gemeenten en schoolbesturen stellen in expertmeetings en in de casestudy (AEF, 2021) dat de in gemeentebegrotingen beschikbaar gestelde budgetten knellen om te voldoen aan de eisen, wensen en verwachtingen. Recent is een aantal rapporten gepubliceerd over de vraag in hoeverre gemeenten in zijn algemeenheid over voldoende middelen beschikken en in het bijzonder voor het sociale domein en de klimaattransitie (Studiegroep IFV, 2020; BDO, 2021; AEF, 2020; ROB, 2021). Daaruit ontstaat het beeld dat gemeenten in brede zin tekorten hebben om hun taken uit te voeren. Die tekorten kunnen ten koste gaan van de ruimte voor de gemeenteraad en het college van B&W om middelen beschikbaar te stellen voor onderwijshuisvesting. Ook voor schoolbesturen geldt dat zij de hoogte van de uitgaven voor onderhoud zelfstandig kunnen vaststellen. In tegenstelling tot het gemeentefonds, wordt het (fictieve) budget voor de materiële instandhouding – op hoofdlijnen - echter wel door OCW naar buiten gebracht. Daardoor is het voor schoolbesturen mogelijk om een inschatting te maken van het fictieve budget dat zij voor onderhoudsuitgaven ontvangen.

Uit een evaluatie van Berenschot en ICSadviseurs (2017) over 2010-2014 blijkt dat po-scholen gemiddeld 11% meer geld uitgeven aan de materiële instandhouding dan de in de lumpsumbekostiging aangenomen verdeling. Als de overige materiële lasten naar rato mee worden genomen, dan neemt dit percentage toe naar 35%. Uitgaven voor onderhoud en eventuele tekorten daarop kunnen, binnen de huidige bekostigingssystematiek, echter enkel in het bredere onderwijsperspectief worden bezien. Er is een aantal rapporten dat melding maakt van een tekort aan budgettaire inzet op het gebied van onderwijshuisvesting. De Algemene Rekenkamer (2016) toont aan dat met de huidige vervangingsgraad van ca. 1,4% per jaar schoolgebouwen gemiddeld 69 jaar staan voor ze vervangen worden. Rapporten van HEVO (2020) en Arcadis (2020) schetsen verder de verwachte kosten bij een hogere vervangingsgraad en verschillende kwaliteitsscenario’s. De rapporten houden daarbij een investeringshorizon aan van 2020 tot en met 2050, om zo aan te sluiten bij de termijn voor het behalen van de klimaatdoelstellingen. Deze rapporten zien voornamelijk op de (vervangende) bouw en renovatie van het schoolgebouw. Dergelijke rapporten zijn op het gebied van het onderhoud of de exploitatie van het gebouw - anders dan het eerder genoemde onderzoek van Berenschot en ICSadviseurs (2017) - niet voorhandig.

Arcadis (2020) schetst 4 scenario’s en neemt bij het eerste scenario een investeringscyclus van 50 jaar (vervangingsgraad van 2%) aan en bij de overige scenario’s een vervangingscyslus van 30 jaar (vervangingsgraad van 3,33%).36 Daarbij gelden voor de verschillende scenario’s de volgende uitgangspunten ten aanzien van het kwaliteitniveau van het schoolgebouw: scenario 1 hanteert het basisniveau van het Bouwbesluit 2012, scenario 2 hanteert het nieuwe Besluit bouwwerken leefomgeving (nog niet in werking getreden), waarin eisen uit het Klimaatakkoord zijn opgenomen, scenario 3 hanteert de eisen volledig energieneutraal en Frisse scholen klasse B, scenario 4 hanteert het kwaliteitskader huisvesting po en vo (Ruimte-OK, 2016a & 2016b).

36 Binnen deze cyclus neemt Arcadis ook uitgaven voor renovatie en duurzaam onderhoud (bovenop regulier onderhoud) mee.

Pagina 35 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Het rapport van HEVO (2020) bevat een routekaart die uitgaat van 4 door het ministerie van BZK gedefinieerde scenario’s.37 Hoewel HEVO alle scenario’s heeft uitgewerkt laat ze in het rapport scenario’s 2, 3 en 4 buiten beschouwing. Naar inschatting van HEVO blijkt scenario 2 in de exploitatie onbetaalbaar en worden met scenario’s 3 en 4 de klimaatdoelstellingen38 niet behaald. HEVO heeft daarom ook een vijfde scenario uitgewerkt waarmee deze doelstellingen, inclusief een kwaliteitsimpuls, wel behaald worden. Voor de volledigheid toont het IBO alle scenario’s, waarbij bij scenario 1 tot en met 4 een investeringscycus van het schoolgebouw van 75 jaar (vervangingsgraad van 1,33%)39 wordt aangenomen en bij scenario 5 een investeringscyslus van 40 jaar (2,5%). De verschillende scenario’s kennen de volgende uitgangspunten ten aan zien van het kwaliteitsniveau van het schoolgebouw: scenario 1 hanteert binnen het bestaande budget passende maatregelen, scenario 2 hanteert de eisen aardgasvrij en bijna energieneutraal bouwen, Scenario’s 3 en 4 hanteren de eis van volledig energieneutraal, scenario 5 richt zich op het behalen van de klimaatdoelstellingen en een integrale kwaliteitsimpuls. Totale kosten40 (2020 - 2050)

Jaarlijke kosten (vanaf 2020)

Arcadis Scenario 1

€ 29,22 mld.

€ 0,97 mld.

Scenario 2

€ 47,90 mld.

€ 1,50 mld.

Scenario 3

€ 51,85 mld.

€ 1,64 mld.

Scenario 4

€ 54,30 mld.

€ 1,72 mld.

Scenario 1

€ 20,88 mld.

€ 0,69 mld.

Scenario 2

€ 28,40 mld.

€ 0,95 mld.

HEVO

Scenario 3 + 4

€ 30,47 mld.

€ 1,02 mld.

Scenario 5

€ 41,84 mld.

€ 1,40 mld.

Zowel Arcadis (2020) als HEVO (2020) gaat bij de kosten uit van zogenaamde stichtingskosten. Dat wil zeggen de directe kosten bij het stichten (bouwen) van het schoolgebouw. Daarbij past de disclaimer dat gemeenten, of in het geval van doordecentralisatie de schoolbesturen, voor dergelijke investeringen (meestal) afhankelijk zijn van externe financiering. Daarmee ontstaan kapitaallasten die niet alleen bestaan uit aflossing, maar ook uit een rentesom. De rentelast maakt geen onderdeel uit van bovenstaande inschattingen. Daarnaast maken gemeenten jaarlijks ook andere

37 Nadat alle sectoren binnen het maatschappelijk vastgoed een routekaart hadden ingediend, vond afstemming plaats over de uitgangspunten. Deze afstemming leidde tot het definiëren van een viertal scenario’s tot verduurzaming en een set rekenregels, toe te passen in een doorrekening van de herijkte routekaarten. De scenario’s en rekenregels zijn vastgelegd in het document “Uniforme Aannames Sectorale routekaarten maatschappelijk vastgoed”, opgesteld door BZK en RVO. 38 Het Klimaatakkoord gaat uit van een CO2-reductie van 49% in 2030 en 95% in 2050, in beide gevallen ten opzichte van 1990. 39 Overig vastgoed wordt voorzien van renovatie of andere maatregelen die bijdragen aan het behalen van het in het scenario beoogde uitgangspunt. 40 De bedragen in de tabel tonen de totale kosten die, op basis van de bij het scenario behorende uigangspunten, over een periode van 30 jaar naar verwachting gemaakt moeten worden. Het gaat dus niet om een aanvullend bedrag bovenop bestaande budgetten.

Pagina 36 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

kosten op het gebied van onderwijshuisvesting zoals huurvergoeding tijdelijke huisvesting, eerste inrichting met meubilair en (vandalisme)schade. Deze onderzoeken (Arcadis, 2020; HEVO, 2020) schetsen het beeld dat de huidig ingezette gelden mogelijk niet toereikend zijn voor (een deel van de) bestaande of nieuwe (maatschappelijke) eisen. HEVO beargumenteert bijvoorbeeld dat er, exclusief rentelasten, bovenop de huidige budgettaire inzet voor de bouw van schoolgebouwen (ca. € 700 mln. per jaar) additioneel € 700 mln. nodig is voor scenario 5. Exclusief rentecomponent en overige uitgaven binnen de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting beargumenteren de rapporten een jaarlijkse41 investeringsbehoefte van circa € 1,0 tot € 1,7 mld. Arcadis beredeneert op basis van een enquête bij 8 gemeenten dat gemeenten tussen de € 400 en € 600 mln. uitgeven om te voldoen aan de overige verantwoordelijkheden. De rentecomponent is nog lastiger te kwantificeren, omdat deze afhangt van de financiële positie van een gemeente en de huidige kapitaallasten van de bestaande gebouwenvoorraad. Desalniettemin is het niet onrealistisch aan te nemen dat er, bovenop de benodigde investering, ca. 20 tot 30% aan rentelasten bijkomen.

In het huidige stelsel is het in de basis zo geregeld dat gemeenten en schoolbesturen verantwoordelijk zijn om het noodzakelijke budget voor bouw, renovatie en onderhoud te vinden. Zij maken hiervoor keuzes gegeven de beschikbare gelden uit het gemeentefonds en de lumpsumbekostiging. In een context waarin de totale gemeentelijke budgetten om meerdere redenen onder druk lijken te staan, is het voorstelbaar dat bij een aanzienlijk deel onvoldoende middelen voor onderwijshuisvesting beschikbaar komen. Ook voor schoolbesturen is het aannemelijk dat uitgaven voor (de exploitatie van) het schoolgebouw niet bovenaan het wensenlijstje staan. Zij moeten immers een afweging maken tussen uitgaven aan onderwijspersoneel of aan het gebouw, terwijl het primaire handelingsperspectief bij onderwijspersoneel ligt. McKinsey (2020) doet een vergelijkbare uitspraak. Zij geeft aan dat huisvesting verreweg de meest populaire bezuinigingsoptie is en dat uit verdiepende gesprekken blijkt dat schoolbesturen huisvesting vaak als sluitpost zien van hun begroting. Als onderdeel van dit IBO is deze hypothese echter niet in detail onderzocht en kan hierover dan ook geen definitieve uitspraken worden gedaan. Gescheiden budgetten zonder duidelijke koppeling tussen eisen en beschikbare budgetten leiden er (indirect) ook toe dat bij een huisvestingstraject uit allerlei potjes moet worden geput.

Dat zorgt voor onvoorspelbaarheid, onzekerheid en risico’s. In de casestudy (AEF, 2021) en uit de expertmeetings blijkt dat bij het begroten van ontwikkel- en bouwkosten en levensduurkosten voor een nieuw gebouw allerlei verschillende budgetten worden aangewend. Denk bijvoorbeeld aan duurzaamheidssubsidies, subsidies voor ventilatieverbetering of duurzaamheidsleningen. Bij IKC’s en multifunctionele accommodaties wordt het nog complexer, omdat daar nog meer financieringsstromen bij elkaar komen. De private en publieke geldstromen moeten in een IKC gescheiden blijven, omdat de onderwijsmiddelen niet ten behoeve van kinderopvang mogen worden ingezet. Dat betekent bijvoorbeeld dat een school een vergoeding dient te ontvangen voor zaken die voor het merendeel door de kinderopvang gebruikt worden. Dit om oneerlijke concurrentie tussen kinderopvangorganisaties tegen te gaan.

41 Uitgaande van een gelijkmatige verdeling over de tijd. In de praktijk zullen de investeringen zich echter niet zo gelijkmatig voordoen en zal dit van jaar tot jaar fluctueren.

Pagina 37 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

Het gevolg is dat onzekerheid ontstaat in een project, bijvoorbeeld doordat subsidievoorwaarden worden gewijzigd of het onduidelijk is of financieringsconstructies met private kinderopvangorganisaties juridisch zijn toegestaan. Daarnaast levert het extra administratieve lasten op; de verschillende (subsidie)regelingen hebben allen eigen voorwaarden, aanvraagprocedures en termijnen. Dat kost een hoop tijd (en geld). Los van het voorgaande is onderwijshuisvesting een langetermijnexercitie, die een integrale aanpak vereist met ook structurele tussentijdse modernisering. Daar passen incidentele subsidies en budgetten niet goed bij. Het stelsel is ingericht op vervanging van gebouwen na de afschrijvingsperiode, maar houdt geen rekening met veranderende (maatschappelijke) eisen in de tussenperiode. Er worden vanuit de rijksoverheid, maar ook vanuit de maatschappij, veel eisen gesteld aan maatschappelijk vastgoed die ook nog continu veranderen. Denk bijvoorbeeld aan ambities ten aanzien van energieprestaties, circulair bouwen, gezondheids- en veiligheidseisen. Deze ambities leiden in de regel tot hogere bouwkosten en ook hogere levensduurkosten. Daar komt bij dat deze ambities vaak pas op een later moment in wet- en regelgeving als opdracht worden vastgelegd.

Als het Rijk hogere ambities stelt die generiek voor alle gebouwen gelden, is er geen automatisch koppeling met de algemene uitkering van het gemeentefonds. Gemeenten krijgen dus niet ‘automatisch’ meer middelen voor onderwijshuisvesting die gekoppeld zijn aan deze hogere ambities en doelen. Praktisch kan het bijvoorbeeld knellen als in een vastgesteld gemeentelijk IHP wordt uitgegaan van een bepaald ambitieniveau en bijbehorende investeringen. Als dit ambitieniveau telkens door het Rijk wordt verhoogd, moet opnieuw gezocht worden naar dekking. Als die dekking niet wordt gevonden, moeten andere investeringen worden geschrapt of moet de investering worden uitgesteld. Het resultaat is veel complexiteit, discussies en knellende budgetten om het maatschappelijk gewenste niveau te realiseren. Dat geldt in het bijzonder bij nog niet afgeschreven gebouwen. Het resultaat van bovenstaande is dat complexe dicussies ontstaan tussen Rijk, gemeenten en schoolbesturen over de hoogte en de toereikendheid van de budgetten. Van Harten (2020) noemt onder andere de verdeling van de middelen over gemeente en schoolbestuur, het OOGO (Op Overeenstemming Gericht Overleg) en de gemeentelijke politiek als veroorzakers van vertraging, gespannen overleg en bureaucratie. Om de discussie en besluitvorming objectiever te maken, worden in de praktijk allerlei ‘normen’ ontwikkeld.

In hoofdstuk 2 is uitgelegd welke verdeelsleutels en normen er zijn en wat de status van deze normen is. Deze normen zijn niet bindend, maar worden wel veel door gemeenten overgenomen in lokale verordeningen en daar wordt vrij rigide mee omgegaan. Dat kan leiden tot oneigenlijke discussies en scheve gezichten over en weer, die niet bijdragen aan de primaire doelen van onderwijshuisvesting. De VNG-norm (VNG, 2020a) van ‘euro per vierkante meter’ nieuwbouw is bijvoorbeeld veelbesproken in de dagelijkse praktijk. Bij het gebruik van deze norm doet zich een aantal problemen voor: 1. De bouwkosten zijn enorm gestegen de afgelopen jaren. De norm wordt daar wel op aangepast, maar loopt blijvend ‘achter de feiten’ aan omdat de norm pas bijgesteld kan worden als een grote stijging is vastgesteld. 2. De norm houdt geen rekening met veranderende maatschappelijke ambitieniveaus, waardoor bijvoorbeeld het (vooruitlopend op wetgeving) bovenwettelijk duurzaam bouwen of inspelen op de onderwijsbehoefte niet wordt gestimuleerd. 3. De norm houdt geen rekening met het bouwen op verschillende locaties. Binnenstedelijk grootschalig renoveren van een monumentaal pand is

Pagina 38 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

bijvoorbeeld in de regel duurder dan nieuwbouw buiten de stadskern. Ook de prijs van grond verschilt sterk per locatie. De norm kan de relatie tussen gemeente en schoolbestuur op scherp zetten en werkt dan eerder contraproductief dan dat het bijdraagt aan een goede discussie over ambities ten aanzien van onderwijshuisvesting. De financiering vanuit de algemene uitkering van het gemeentefonds kent als nadeel dat lange termijn huisvesting in de verdringing komt door focus op de op korte termijn urgente uitgaven. Onderwijshuisvesting gaat over investeren op de lange termijn, terwijl de focus van de politiek (zowel landelijk als gemeentelijk) en bestuurders vaak meer gericht is op de korte termijn. Die toekomst is echter onzeker. Die onzekerheid speelt op meerdere vlakken, zoals in de eisen en verwachtingen die de maatschappij stelt aan een goed schoolgebouw. Een andere onzekerheid is dat de basis van de financiering via het gemeentefonds voor een aanzienlijk deel afhankelijk is van factoren die slechts ten dele goed voorspelbaar zijn, zoals verwachte leerlingaantallen. Voordat een nieuw schoolgebouw is gebouwd, moeten veel fases worden doorlopen. De nulfase heeft betrekking op het nemen van het besluit dat een voorziening nodig is.

De eerste fase heeft betrekking op het aanvragen van de voorziening, waarin onder andere – op basis van een prognose – wordt bepaald welke voorziening noodzakelijk is. De tweede fase omvat de feitelijke bouwvoorbereiding. In die periode wordt het programma van eisen opgesteld en vinden selectie en contractering van partijen plaats. De derde fase betreft de feitelijke bouw van de school. Het proces om tot nieuwbouw te komen duurt gemiddeld 8 jaar (PO-Raad et. al., 2020). Eind 2017 was een wethouder gemiddeld 4 jaar en 8,5 maand in functie (Martijn, 2017). Het is de vraag of een college van B&W kan en wil investeren in de lange en onzekere trajecten die vaak inherent zijn aan (binnenstedelijk) bouwen. Bouwprojecten brengen hoge politieke afbeukrisico’s met zich mee, gezien de inherente risico’s die bij bouwen horen en de zichtbaarheid voor burgers, gemeenteraad en media. Deze risico’s gelden echter op de langere termijn ook in het geval er keer op keer besloten wordt niets te doen. Het probleem van politiek korte termijn denken wordt deels weggenomen door een meerjarig gemeentelijk IHP vast te stellen, waarin voor een langere periode de vervangingsbehoefte en planning wordt vastgesteld. De verschillen tussen gemeenten zijn groot; voor een kleine gemeente kan een grote investering in huisvesting extra knellen. Gemeenten kennen anders dan het Rijk een baten-lastenstelsel.

Dat betekent dat voor nieuwbouw of uitbreiding in de regel eenmalig geld wordt geleend. De exploitatie van deze investering drukt jaarlijks op de begroting in de vorm van rente en afschrijvingen. Gezamenlijk worden rente en afschrijvingen kapitaallasten genoemd.42 Bij grote gemeenten met veel schoolgebouwen is het eenvoudig om vanuit de begroting te redeneren: er is een bepaalde structurele ruimte om kapitaallasten op te nemen. Vanuit dat bedrag kan betrekkelijk eenvoudig worden teruggerekend hoeveel jaarlijks kan worden geïnvesteerd in onderwijshuisvesting. Als één of meerdere gebouwen volledig zijn afgeschreven en de lening is afbetaald, ‘ontstaat’ immers ruimte voor ‘nieuwe’ kapitaallasten. Plannen maken vanuit die ruimte creëert een bepaalde rust in de begroting. Een probleem ontstaat echter bij kleinere gemeenten die een beperkt aantal (verouderde) schoolgebouwen hebben ‘geërfd’ bij de decentralisatie in 1997 en daarmee al jaren gewend zijn aan lage kapitaallasten op de begroting. Als een nieuw schoolgebouw er één keer in de 20 jaar bij komt, voelt het voor een kleine gemeente als iets structureel 42

De meest gangbaar afschrijvingstermijn is 40 tot 60 jaar en afschrijven naar nul.

Pagina 39 van 73

IBO Onderwijshuisvesting

nieuws op de begroting. Dan moet het gemeentebestuur onderwijshuisvesting ook echt afwegen ten opzichte van bijvoorbeeld het zwembad, de bibliotheek, een nieuwe rotonde of wellicht een ander schoolgebouw in de gemeente dat ook aan vervanging toe is. Kleinere gemeenten die ‘gewend’ zijn aan structureel lage kapitaallasten komen daarom in de knel als nieuwbouw of uitbreiding nodig is. Het is dan voor kleinere gemeenten een hele opgave om deze ‘nieuwe’ kapitaallasten structureel in te passen in de begroting. Dit kan worden opgelost door als kleinere gemeente vooruit te gaan ‘sparen’ in een bestemmingsreserve, maar dit wordt lang niet altijd (voldoende) gedaan. Over het algemeen zijn gemeenten ook terughoudend in het instellen van reserves voor structurele taken, omdat dit de begroting ondoorzichtiger maakt en het voor de gemeenteraad ingewikkelder wordt om haar budgetrecht uit te voeren. Voor Caribisch Nederland geldt een grote afhankelijkheid van fluctuerende inkomstenbronnen zoals toerisme, waardoor de match tussen inkomsten en uitgaven op de lange termijn moeilijker te maken is. In de expertmeetings is naar voren gekomen dat grote schommelingen, zoals gederfde inkomsten vanwege corona, directe gevolgen hebben voor de exploitatie van de onderwijshuisvesting. De eilanden ontvangen wel steun van diverse ministeries om deze gederfde inkomsten vanwege corona op te vangen. 3.2.5

Gebrek aan expertise met betrekking tot ontwikkeling, realisatie en beheer van onderwijshuisvesting bij schoolbesturen en gemeenten Kritische massa ontbreekt. Doordat bouw en renovatie van schoolgebouwen niet op grote schaal plaatsvinden en de organisatie decentraal is georganiseerd, is er geen kritische massa. Het ontbreken van een kritische massa houdt in dat zowel aan de vraagzijde als aanbodzijde onvoldoende aanbod is, waardoor een repeterend proces en professionalisering niet tot stand komen (EIB, 2020). Er is een minimaal benodigde deskundigheid voor de uitvoering van onderwijshuisvestingstaken en de continuïteit daarvan te waarborgen. De deelknelpunten die hieronder worden beschreven, vloeien min of meer voort uit het ontbreken van een kritische massa. Gemeenten en schoolbesturen beschikken niet allemaal over de benodigde schaal en uitvoeringskracht. Zowel gemeenten als schoolbesturen variëren onderling in het vermogen om hun wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en om daartoe in de eigen maatschappelijke context de juiste verbindingen aan te gaan (Van Dam & Castenmiller, 2008). In de bestuurskunde wordt dit vermogen ook wel ‘bestuurskracht’ genoemd.

Een andere term die geregeld wordt gebruikt is ‘uitvoeringskracht’.43 Of onderwijshuisvesting in een specifiek geval goed tot stand komt, is afhankelijk van de uitvoeringskracht van zowel de gemeente als het schoolbestuur. Zijn beide partijen daartoe goed toegerust, dan blijkt dat onderwijshuisvesting in het samenspel tussen beide partijen goed tot stand komt. Als één van de twee daartoe niet goed in staat is, kan de ander mogelijk ‘overcompenseren’ en meer doen dan wettelijk is voorgeschreven. Een schoolbestuur kan bijvoorbeeld besluiten om binnen de kaders van de wet ‘mee te investeren’ in nieuwbouw, grootschalige verbouw of duurzaamheidsmaatregelen. 43 De Studiegroep IFV (2020) definieert uitvoeringskracht als het geheel van factoren die ervoor zorgen dat de overheid besluiten kan uitvoeren en intenties kan realiseren en zo resultaten kan boeken voor de samenleving. Dan gaat het bijvoorbeeld om personele capaciteit, kennis en competenties, (toegang tot) hulpbronnen en randvoorwaarden zoals juridische kaders, verantwoordelijkheidsverdeling en democratisch mandaat.