Luchtvaartnota 2020-2050.pdf

STRUCTUUR

STURING

Actieprogramma Doelen en monitoring Actieprogramma Bewustwording en gedragsverandering

Actieprogramma Duurzame brandstoffen

Werkgroep Informatie

Werkgroep Duurzame Brandstoffen

Duurzame Luchtvaarttafel

Actieprogramma Hybride-elektrisch vliegen (incl. grondoperaties) Actieprogramma Vlootvernieuwing en retrofitting

Werkgroep Innovatie

Actieprogramma Operations Programma management

Een belangrijk onderdeel van de uitvoering van het akkoord is de bekostiging van de activiteiten om de realisatie van de klimaatdoelen zeker te stellen en waar mogelijk te versnellen. Over specifieke bedragen en financieringsmechanismen besluit het kabinet op basis van de uitgewerkte actieprogramma’s. Naast de inzet van bestaande instrumenten worden ook nieuwe overwogen om de ambities van het publiekprivate samenwerkingsverband te kunnen ondersteunen.

5.2.3 Aanvullende maatregelen Ambitieuzere internationale klimaatdoelen en -instrumenten

VN-luchtvaartorganisatie ICAO werkt aan een langetermijndoel voor de reductie van CO2. Dat is afgesproken tijdens de driejaarlijkse algemene vergadering van ICAO van september-oktober 2019, mede door een gezamenlijke Europese inzet. Verschillende opties worden uitgewerkt voor de volgende algemene vergadering in 2022. Door het wereldwijde krachtenveld is dit een zeer politiek en precair proces. De nieuwe raad van ICAO heeft het proces vastgesteld. Nederland heeft de komende 3 jaar een zetel in de raad. De raad heeft het milieucomité van ICAO gevraagd om hierover te adviseren. Nederland heeft een vaste zetel in de stuurgroep van het comité en doet mee in uiteenlopende technische werkgroepen. Het kabinet zal hierop de komende jaren extra inzet gaan plegen, samen en in overleg met andere Europese landen en de Europese Commissie. Waar nodig doet het kabinet daarbij een beroep op technische expertise van partijen aan de Duurzame Luchtvaarttafel en (sector)partijen om onder­ steunende boodschappen uit de dragen naar hun internationale koepelorganisaties. Tegelijkertijd ondersteunt Nederland de mondiale inzet op CORSIA, voor het compenseren van CO2. Met als doel een zo goed mogelijk functionerend en effectief systeem en het creëren dan wel behouden van draagvlak hiervoor bij andere landen.

Verder is de inzet van Nederland erop gericht om CORSIA, en in het bijzonder het emissieplafond voor CO2, te benutten bij het borgen van de langetermijndoelen voor klimaat. Met het oog op een zo groot mogelijke effectiviteit in het reduceren van CO2-emissies zullen het mondiale systeem CORSIA en het Europese emissiehandelssysteem EU ETS in hun samenhang worden geëvalueerd door de Europese Commissie. Een besluit over hoe het EU ETS wordt gecontinueerd, moet Verantwoord vliegen naar 2050 | 65

worden genomen voor 31 december 2023, de einddatum van de huidige richtlijn. Nederland doet mee aan dit Europese proces en zet zich in voor een logische en effectieve combinatie van deze twee op marktwerking gebaseerde systemen. Nederland stelt bij de nieuwe Europese Commissie concrete maatregelen voor bij de nog uit te werken Europese Green Deal voor het verduurzamen van de luchtvaart. Bij voorkeur doet Nederland dit samen met een kopgroep van gelijkgestemde lidstaten. Voor Nederland heeft het ontwikkelen en bevorderen van de inzet van duurzame brandstoffen prioriteit. Een bijmengverplichting hoort tot de mogelijkheden. Daarnaast wil Nederland dat Europese innovatieprogramma’s radicale innovatie mogelijk maken, om zo de luchtvaart sneller te verduurzamen. Ook zet Nederland in op het maken van Europese afspraken over het beprijzen van de luchtvaart. Nederland stelde daarvoor, samen met negen Europese landen, een verklaring op die de Europese Commissie oproept luchtvaart te beprijzen. Omdat luchtvaart een mondiale aangelegenheid is, zal Nederland ook samen met andere Europese landen maatregelen voor beprijzing op mondiaal niveau aan de orde stellen. Een internationale aanpak leidt uiteindelijk tot meer CO2-reductie. Borging klimaatdoelen

Het kabinet borgt zoveel als mogelijk het halen van de CO2-reductiedoelen uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart voor de internationale luchtvaart vanuit Nederland. Dit wordt afgemeten aan de hoeveelheid in Nederland getankte fossiele brandstoffen (bunkerfuels). Ook de CO2-uitstootdoelen van de binnenlandse luchtvaart en grondgebonden luchtvaartactiviteiten worden geborgd. Het kabinet bekijkt hoe de CO2-reductiedoelen voor Nederland geborgd kunnen worden. Daarbij wordt gekeken of het mogelijk is om een soortgelijke systematiek te hanteren als bij de Klimaatwet en om de Europese Green Deal hierbij te benutten. Het kabinet onderzoekt of grenswaarden voor de uitstoot van CO2 per burgerluchthaven kunnen worden vastgelegd in de luchthaven(verkeers)besluiten en wat de grondslagen voor een dergelijk CO2-emissieplafond zijn. Als dat mogelijk is, wordt CO2 daarmee

66 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

kaderstellend voor de ontwikkeling van Nederlandse burgerluchthavens, net zoals geluid en (externe) veiligheid. Groei kan de luchtvaartsector verdienen binnen deze kaders. Toekomstige milieueffectrapportages voor burgerluchthavens moeten de CO2-uitstoot inzichtelijk maken van vertrekkende vluchten voor de hele vluchtduur tot aan de verwachte bestemmingen. De kaders voor monitoring, toezicht en handhaving werkt het kabinet nog uit. Bijmengen duurzame brandstoffen

Het doel is dat in 2030 14% van alle in Nederland getankte vliegtuigbrandstof duurzaam is. In 2050 is het doel 100% van het totale brandstofverbruik. Dat is afgesproken aan de Duurzame Luchtvaarttafel. Daarvoor is al op korte termijn veel duurzame brandstof nodig, zoals duurzame biobrandstof en synthetische kerosine. Zover is het nog niet. Omdat duurzame brandstoffen duurder zijn dan fossiele brandstoffen is de inzet door luchtvaartmaatschappijen op dit moment beperkt en incidenteel. Biobrandstof is momenteel twee tot drie keer zo duur als fossiele brandstof, synthetische kerosine is vier tot zes keer zo duur. Brandstofproducenten zijn daardoor onzeker over de afname, waardoor grootschalige productie onvoldoende op gang komt. Voor de korte en middellange termijn zet het kabinet in op zowel duurzame biobrandstoffen als synthetische kerosine. Duurzame synthetische kerosine is een kansrijke route voor de middellange termijn. Het kabinet zal ontwikkelingen op het terrein van synthetische kerosine blijven aanjagen en stimuleren. Beide routes – duurzame biobrandstoffen en synthetische brandstoffen – zijn noodzakelijk om op de korte en middellange termijn de uitstoot van de luchtvaart binnen de sector zelf aanzienlijk te reduceren. Nederland heeft met een aandeel van circa 50% in West-Europa een sleutelrol in de productie van en handel in kerosine.

Dankzij de combinatie van chemische industrie, infrastructuur (pijpleidingen), luchten zeehavens én kennisinstellingen heeft Nederland alle spelers in huis voor een aanjagende rol op de markt voor duurzame hernieuwbare brandstoffen. Hiermee kan Nederland zich ook ontwikkelen tot belangrijke Europese leverancier van duurzame alternatieve brandstoffen. Dit levert naar verwachting economische kansen en nieuwe werkgelegenheid op. In het kader van de Green Deal zal Nederland actief inzetten op de invoering van een Europese bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen, waaronder duurzame biobrandstoffen en synthetische kerosine. Indien de invoering van een Europese verplichting niet (tijdig) wordt bereikt, streeft Nederland ernaar om per 2023 een nationale bijmengverplichting in te voeren. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de beschikbaarheid van voldoende duurzame biomassa en hernieuwbare elektriciteit voor de productie van duurzame brandstoffen voor de luchtvaart. De vergroening door middel van biobrandstoffen in de luchtvaart zal ingevuld worden conform het duurzaamheidskader biogrondstoffen. Daarnaast mag het gebruik van duurzame brandstoffen niet leiden tot meer uitstoot van stikstofoxiden (NOX) en (ultra)fijnstof. Nieuwe vliegtuigontwerpen en aandrijvingen

Nieuwe vliegtuigontwerpen en nieuwe soorten aandrijving zijn nodig om de uitstoot van CO2 door de luchtvaart te verminderen. De Nederlandse luchtvaartindustrie is onderdeel van een internationale opererende sector. Er is nog veel fundamenteel en toegepast onderzoek nodig om de mogelijkheden van radicale vernieuwingen in beeld te brengen. Dit kost tijd. Net als het proces van certificering voor veiligheidseisen en het in fases in gebruik nemen van nieuwe vliegtuigen. Door de lange ontwikkelduur, terugverdientijd en de onzekerheid over de uiteindelijk toegepaste technologie is het voor private partijen lastig om hierin te investeren. Vanuit het maatschappelijk belang om de klimaatdoelstellingen te halen, is daarom versnelling van de innovaties nodig. Daarbij moet op een breed palet van innovaties voor vliegtuigontwerpen en aandrijvingen worden ingezet, ook in Nederland.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 67

Nederland is van oudsher sterk, innovatief en ondernemend in de luchtvaart. Onder andere Fokker, KLM, Schiphol, TU Delft en het Koninklijke NLR hebben de sector tot ver buiten onze landsgrenzen beïnvloed. Aan de Duurzame Luchtvaarttafel is daarom afgesproken om die positie in te zetten voor de versnelling van innovaties. Nederland wil in 2030 horen bij de internationale koplopers op het gebied van hybride elektrisch vliegen. De Nederlandse kennisinfrastructuur en maakindustrie kunnen zo bijdragen aan de nieuwe vliegtuigconcepten met verbeterde aerodynamische eigenschappen, materialen, componenten, aandrijflijnen en energieopslag. De Rijksoverheid werkt samen met het bedrijfsleven en kennis- en onderzoeks­ instellingen aan het Actieprogramma Hybride Elektrisch Vliegen (AHEV). Het programma brengt ook de elektrificatie van general aviation en de grondgebonden operaties in beeld. Het Actieprogramma wordt uitgewerkt in een tweejaarlijks werkprogramma waarover jaarlijks wordt gerapporteerd aan de Duurzame Luchtvaarttafel. Vijfjaarlijks wordt het programma herijkt. Figuur 5.3 Ambities Duurzame Luchtvaart

2030

2050

Roadmap grondgebonden operaties

• De emissies van grondgebonden operaties met 100% te reduceren • Elektrisch taxiën is standaardprocedure

Roadmap General Aviation

• ‘Living lab’ voor de innovaties in de commerciële luchtvaart • 15% reductie in 2030 van de binnenlandse luchtvaart ten opzichte van emissieniveau van 1990

• Zero emissie van de binnenlandse luchtvaart in 2050

Roadmap commerciële luchtvaart

• Eerste hybride elektrische toestellen met 20-50 passagiers in gebruik • De internationale commerciële luchtvaartactiviteiten vanuit Nederland in 2030 rond het CO2-emissieniveau van 2005

• Halvering CO2-emissies t.o.v. 2005 (in lijn met ICAO-doelstelling) • Alle korte-afstandsvluchten vanuit Nederland tot ongeveer 500 km volledig elektrisch

2070

• Zero emissie van de internationale luchtvaart als stip op de horizon

Vanuit het AHEV agenderen de Rijksoverheid en private partijen innovaties, zowel nationaal, Europees als bij ICAO. Ook stimuleren de partijen debat en gesprekken tussen kennis- en onderzoeksinstellingen, brancheorganisaties, luchtvaartsector en maatschappelijke organisaties. De overheid werkt ook aan kennisuitwisseling en certificering voor de general aviation. Waar mogelijk is de overheid eerste klant (launching customer) voor bepaalde innovaties. Door het vaststellen van het Akkoord Duurzame Luchtvaart in de Luchtvaartnota bevestigt het kabinet het belang van een gemeenschappelijke aanpak. Uitwerking aanpak niet-CO₂-klimaatemissies

Het kabinet wil inzicht in de uitstoot van andere broeikasgassen dan CO2 en hun klimaateffect. Zodat ook die emissies op termijn kunnen worden meegewogen in het klimaatbeleid voor luchtvaart. Over het ontstaan, het gedrag en het klimaateffect van deze emissies bestaat wetenschappelijk nog veel onzekerheid. Het gaat om de uitstoot van: • waterdamp (H2O) • stikstofoxiden (NOx) • zwaveloxiden (SOx) • koolmonoxide (CO) • koolwaterstoffen (HC) • fijnstof (waaronder roet) 68 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Deze emissies dragen deels direct bij aan de opwarming van de aarde en deels indirect. Bijvoorbeeld door het vormen van condensstrepen en wolken, ozon (O3), methaan (CH4) en aerosolen (kleine stof- of vloeistofdeeltjes die in de lucht zweven). Het ontstaan en het effect op het klimaat van deze emissies hangt af van de omstandigheden in de atmosfeer. Zoals het moment van de uitstoot en de plek (geografisch, hoogte en temperatuur). Soms wordt gepleit voor een rekenfactor die het klimaateffect van niet-CO2-emissies afleidt van de hoeveelheid CO2-uitstoot. Sommige maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) gebruiken zo’n rekenfactor. Maar er is vooralsnog geen (evenredige) relatie tussen de uitstoot van CO2 en het klimaateffect van niet-CO2-emissies. Bovendien heeft de uitstoot van niet-CO2-emissies alleen op grote vlieghoogte een klimaateffect. Terwijl het klimaateffect van CO2 hetzelfde is op elke vlieghoogte. Daarnaast zijn nietCO2-klimaateffecten van kortdurende aard (dagen tot maximaal zo’n tien jaar) terwijl CO2 honderden jaren in de atmosfeer blijft. Om de omvang en het klimaateffect van niet-CO2-emissies te bepalen is meer (internationaal) onderzoek nodig. Nederland draagt hieraan bij met onderzoek door het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) en weerinstituut KNMI. Ook hield Nederland in 2019 een internationaal seminar over dit thema.

De komende tijd verkent de Rijksoverheid of een betrouwbare inschatting van de klimaateffecten van niet-CO2-klimaatemissies toch mogelijk is. Ook bekijkt het Rijk hoe deze klimaateffecten meegenomen kunnen worden in het klimaatbeleid voor luchtvaart. In 2020 komt de Europese Commissie met een analyse van niet-CO2-effecten in de luchtvaart. Het ministerie van IenW overlegt met de Europese Commissie welke verdere stappen mogelijk zijn. In paragraaf 5.2.2., onder ‘Vervolg Duurzame Luchtvaarttafel’, staat welke actieprogramma’s de Duurzame Luchtvaarttafel uitwerkt. Het actieprogramma Doelen en monitoring werkt uit welke bijdrage de tafel kan leveren voor een aanpak van niet-CO2-klimaatemissies.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 69

6 Integrale mobiliteits­ benadering en capaciteit “De luchtvaartsector verbindt ons met de wereld. Het is een pijler onder ons succes. Omdat we een groot deel van ons inkomen over de grens verdienen is die verbondenheid ook essentieel. Veel bedrijven zitten hier vanwege de goede verbindingen. Daarom koesteren we Schiphol; één van de beste vliegvelden van de wereld. Voor een toekomstbestendige sector is beheerste groei, met zorg voor klimaat, milieu en leefbaarheid, de sleutel naar de toekomst. Zo komen ook de investeringen binnen bereik die nodig zijn om de luchtvaart duurzamer en beter te maken, zodat de sector aan onze welvaart en ons welzijn kan blijven bijdragen.” – VNO-NCW

70 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Nederland is ook in 2050 internationaal goed verbonden met de voor Nederland belangrijke plekken in de wereld. Zowel Schiphol als de regionale luchthavens, spoor- en busverbindingen spelen daarin een rol. Deze verbondenheid draagt bij aan onze welvaart en ons welzijn. Van ongeclausuleerde groei van de luchtvaart kan niet langer sprake zijn. De Rijksoverheid gaat sturen via heldere randvoorwaarden vanuit publieke belangen. Dit moet bijdragen aan het onderling vertrouwen van alle belanghebbende partijen. De vraag naar capaciteit in de lucht en op de grond is de uitkomst daarvan. Het kabinet kiest, zoals opgenomen in de Schets Mobiliteit naar 2040 (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2019), voor een integrale mobiliteitsbenadering waarbij de capaciteit van het vervoer­ systeem optimaal wordt benut. Daarbij wordt voor luchtvaart aansluiting gezocht bij de gebiedsopgaven uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIRT) en de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Om ervoor te zorgen dat Nederland internationaal bereikbaar blijft zijn er investeringen nodig in de lucht­ havens en het wegen- en spoornet. Daarnaast wil het kabinet het internationaal vervoer over het spoor en de weg op korte afstanden aantrekkelijker maken als alternatief voor luchtvaart. Er wordt meer regie gevoerd op regionale lucht­havens zodat ze meer aanvullend op elkaar benut worden.

En door een herindeling kan het luchtruim efficiënter en duurzamer worden gebruikt voor commercieel en militair luchtverkeer, hulpdiensten en general aviation. De nieuwe indeling houdt ook rekening met de komst van drones voor personen- en goederenvervoer.

Belangrijke beslissingen 1. Vanuit een integrale mobiliteitsbenadering wil het Rijk internationaal vervoer over het spoor en de weg aantrekkelijker maken. Daardoor komt ruimte vrij voor luchtvaart naar bestemmingen waarvoor geen reële andere vervoerswijze is. 2. Het Rijk werkt (in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, MIRT) met de luchthavens, de spoorsector en decentrale overheden aan een investeringsstrategie voor de lucht- en landzijdige infrastructuur van de luchthavens op de lange termijn. 3. Er komt voorlopig geen aanvullend onderzoek naar een luchthaven in zee. Het Rijk stelt randvoorwaarden waaraan eerst voldaan moet worden. 4. Het huidige banenstelsel van Schiphol wordt optimaal benut. Het Rijk houdt de reservering van grond voor de parallelle Kaagbaan aan totdat aanvullend onderzoek is afgerond. Dit onderzoek moet uiterlijk in 2021 leiden tot besluitvorming. 5. Het Rijk wil meer regie voeren op regionale luchthavens zodat ze meer aanvullend op elkaar benut worden. De ontwikkeling van regionale luchthavens moet passen binnen de regio’s waarin de luchthavens liggen. Voor die ontwikkeling moet draagvlak in de regio zijn. 6. Het luchtruim kan door herindeling efficiënter worden gebruikt voor commercieel en militair luchtverkeer, hulpdiensten en de general aviation.

6.1 Luchtvaartontwikkeling als uitkomst van publieke belangen Er is een relatie tussen de klimaatopgave en de ruimte voor het aantal vluchten in Nederland. In de milieueffectrapportage (plan-MER) onderzocht een consortium van partijen in opdracht van het Rijk het verwachte effect van de klimaatafspraken uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart. Aangezien de aanpak van de klimaatopgave relatief nieuw is, zijn er nog veel onzekerheden. Zowel over de mogelijkheden om de opgave aan te pakken, als over de te verwachten effecten ervan. Uit de plan-MER blijkt dat het uitvoeren van de afspraken uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart een verstandige lijn is. Al dan niet groei van de luchtvaart is de uitkomst van de keuze om randvoorwaarden centraal te stellen vanuit vier publieke belangen. Als het lukt om de negatieve effecten van de luchtvaart op klimaat en leefomgeving te verminderen ten opzichte van de situatie in 2019, dan kan er ruimte voor groei ontstaan. Verantwoord vliegen naar 2050 | 71

Dit biedt dit volgens de plan-MER, onder de in de vorige hoofdstukken genoemde voorwaarden, ruimte voor een groei van 1 à 1,5% per jaar van de luchtvaart in heel Nederland. Dit betekent een ontwikkeling van ongeveer 565.000 vluchten voor handelsverkeer nu, naar zo’n 650.000 vluchten in 2030 en 800.000 in 2050. Dit zijn schattingen, gebaseerd op de aanname dat de klimaatafspraken uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart zijn geborgd. Internationaal streeft het Rijk ernaar deze ambities verder aan te scherpen. Daarmee is er, conform het in hoofdstuk 4 omschreven groeimodel, perspectief voor de sector om ‘groei te verdienen’. Dit vergt van de sector dat wordt geïnvesteerd in schonere en stillere vliegtuigen. Maar, de innovatiesnelheid is geen gegeven en de randvoorwaarden die vanwege de publieke belangen worden gesteld zijn leidend voor het aantal vliegtuigbewegingen.

6.2 Grondvervoer als alternatief voor korte vluchten Het Rijk stelt een integrale mobiliteitsbenadering voor en bekijkt de internationale verbondenheid via de lucht en de grond in samenhang. Luchtvaart is een van de beschikbare vervoersmiddelen om Nederland internationaal verbonden te houden, met name voor bestemmingen waarvoor geen goed alternatief is. Door alternatieve vervoersmiddelen voor de korte afstanden aantrekkelijker te maken, wil het Rijk ruimte maken voor langeafstandsvluchten op Schiphol. Die zijn waardevol voor de Nederlandse welvaart en het welzijn. Het Rijk wil daarom, bovenop de 4 miljoen internationale spoorreizigers in 2019, vanaf 2025 2 miljoen extra reizigers per jaar vervoeren via het internationaal spoor. Bij een gemiddelde bezetting van 150 passagiers per vliegtuig, zijn dat ongeveer 13.000 korte afstandsvluchten minder. Dat is orde grootte zo’n 2,5% van alle vluchten op Schiphol. In de periode 2030-2050 kan dit, onder aanname van het realiseren van de ambities en verbeteringen uit het Toekomstbeeld OV en een goede samenwerking met betrokken partijen in binnen- en buitenland, oplopen tot jaarlijks 15 miljoen reizigers of meer. Dat zijn zo’n 100.000 korte afstandsvluchten minder. Dat is orde grootte zo’n 20% van het aantal vluchten op Schiphol.

De mogelijke gevolgen qua CO2-uitstoot door inzet op verbeterd grondvervoer voor korte vluchten ligt echter wel genuanceerd. Hoewel de Europese treinreis lagere klimaatkosten heeft dan een vliegreis (zie KiM, 2019) betekent dit niet dat door het aantrekkelijker maken van de trein als alternatief voor luchtvaart, de CO2-uitstoot omlaag gaat. Doordat de schaarste op de Nederlandse luchthavens toeneemt, zullen luchtvaartmaatschappijen eventueel vrijgekomen slots waarschijnlijk gebruiken voor reizen naar andere (verder gelegen) bestemmingen. In hoofdstuk 5 staat beschreven wat Nederland wel kan doen om de klimaatopgave aan te pakken. Type reizigers

Ongeveer 70% van de vluchten vanaf Schiphol heeft een Europese bestemming. De trein kan volgens onderzoek van het KiM (2018b) in 2030 tussen 1,9 en 3,7 miljoen vliegreizen vervangen op de belangrijkste bestemmingen tot 800 kilometer vanaf Schiphol. Dan moet de reistijd, frequentie, prijs en comfort wel verbeteren. Bij een gemiddelde bezetting van 150 passagiers per vliegtuig, zijn dat ongeveer 12.000 tot 25.000 vliegtuigbewegingen per jaar minder. Dat is zo’n 2-5% van alle vluchten op Schiphol. In figuur 6.1 is goed te zien dat er sprake is van verschillende soorten reizigers op deze bestemmingen met elk hun eigen omvang, namelijk herkomst-bestemmingsreizigers (origin destination, OD) en reizigers die een overstap maken op Schiphol of na hun vlucht vanaf Schiphol overstappen op een andere vlucht (doortransfer). Londen springt er duidelijk uit voor wat betreft het aantal vliegreizen per jaar. De snelle trein naar Londen kan een groot aantal vliegreizen vervangen door de reistijd aanzienlijk te verkorten en meer vertrekmogelijkheden te bieden. Het aantal transferreizigers dat kan profiteren van een aantrekkelijk treinproduct van en naar Schiphol/Amsterdam betreft slechts een kleiner deel van het aantal reizigers.

72 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Figuur 6.1 Marktvraag vanuit Amsterdam per bestemming in 2017 (Bron: KiM, 2018b)

4.000 3.500 passagiers (x 1.000)

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500

OD

transfer op Schiphol

Düsseldorf

Brussel

Hannover

München

Hamburg

Frankfurt

Bristol

Basel

Birmingham

Parijs

Kopenhagen

Londen

Berlijn

0

doortransfer

Vanaf 2025: jaarlijks 2 miljoen extra reizigers via internationaal spoor

Het Rijk ziet het stimuleren van internationaal reizigersvervoer per trein als een prioriteit. Dit betekent met name dat het internationaal reizigersvervoer zo aantrekkelijk mogelijk moet worden gemaakt. In dat kader zijn dan ook al verschillende maatregelen genomen of in voorbereiding om hier stappen in te zetten, zoals het gaan rijden van meer en directe Eurostars van en naar Londen, het versnellen van de trein naar Berlijn en maatregelen voor korter grensoverschrijdend vervoer als Eindhoven-Düsseldorf en de Wunderline Groningen-Bremen. Het terughalen van de nachttrein naar Nederland draagt ook bij aan het stimuleren van grondvervoer als alternatief voor luchtvaart. In Europa heeft Nederland het voortouw genomen om het stimuleren van internationaal reizigersvervoer per trein op de agenda te zetten ook als onderdeel van de Europese Green Deal; een initiatief waar inmiddels veel Europese lidstaten en andere betrokken partijen zich bij hebben aangesloten. Daarnaast werkt het Rijk samen met partijen uit de luchtvaart- en spoorsector gezamenlijk aan een actieplan (zie kader Actieplan Air/Rail) waarin ook maatregelen voor transferreizigers worden beschouwd. Dit plan gaat in op zowel de korte als de middellange termijn en richt zich onder andere op het beter benutten van de huidige infrastructuur. Richting 2050: jaarlijks 15 miljoen reizigers via internationaal spoor

De ambities en strategische keuzes op het gebied van internationaal spoor maken onderdeel uit van de uitwerking van het Toekomstbeeld OV. In de Ontwikkelagenda Toekomstbeeld OV die naar verwachting eind 2020 wordt gepubliceerd, is op basis van uitgevoerd onderzoek voor wat betreft het internationaal reizigersvervoer per spoor, opgenomen dat het aantal internationale treinreizigers richting 2040 de heeft potentie om te groeien tot 15 miljoen reizigers per jaar of meer, waarbij het wel nodig is om als Nederland volgende stappen te zetten en hiervoor in de toekomst ook aanvullende middelen beschikbaar te stellen. Als kansrijke stappen worden onder meer genoemd de inzet op en in overleg met de andere betrokken landen, extra internationale treinen naar het zuiden, een verbeterde treinverbinding naar het Ruhrgebied, vanwaar goede aansluitingen met de rest van Duitsland worden geboden en verbeteringen in inter­nationale stations en nachttreinen.3 Op deze manier zet het Rijk zich in voor versteviging van het internationale netwerk van treinen binnen Europa. De trein kan hierdoor in de toekomst steeds meer een aantrekkelijk

3

Meer informatie hierover is te vinden in Toekomstbeeld OV 2040 op de website Rijksoverheid.nl. Verantwoord vliegen naar 2050 | 73

alternatief zijn voor het vliegtuig tot middellange afstanden. Deze inzet sluit aan bij een voorstel uit de initiatiefnota Luchtvaart op de rails (GroenLinks, 2019). Tot slot zal via de marktverkenning internationaal spoor onderzocht worden of de internationale verbindingen die vanuit publiek belang wenselijk zijn tot stand komen onder open toegang of dat deze in de nieuwe hoofdrailnetconcessie 2025-2035 dan wel een separate concessie beter georganiseerd kan worden. De eerste uitkomsten van de marktverkenning worden medio voorjaar verwacht.

Actieplan Air/Rail KLM, Schiphol, NS en ProRail werken samen met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aan actieplan Air/Rail. Het plan richt zich op zes kansrijke verbindingen: Londen, Brussel, Parijs, Frankfurt, Düsseldorf en Berlijn. Per bestemming noemt het plan de mogelijkheden voor de korte termijn en de randvoorwaarden voor de langere termijn. Bijvoorbeeld het verkorten van de reistijd en het uitbreiden van de vervoerscapaciteit op de internationale trajecten en het verder verbeteren van het product air/rail-tickets voor transferpassagiers. KLM biedt deze nu al aan op het traject Brussel-Schiphol.

6.3 Landzijdige bereikbaarheid luchthavens en investeringsstrategie Schiphol Het kabinet is van mening dat, om ervoor te zorgen dat Nederland internationaal bereikbaar blijft, investeringen nodig zijn in de luchthavens en het wegen- en spoornet. Dit verbetert de landzijdige bereikbaarheid alsmede de onderlinge verbondenheid tussen luchthavens. In het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT), wordt dit in samenhang met de bredere ruimtelijke gebiedsopgaven afgewogen. Eens in de vier jaar worden aan het eind van de kabinetsperiode de toekomstige brede bereikbaarheidsopgaven in beeld gebracht, zoals in 2017 gebeurde in de Nationale Markt en Capaciteitsanalyse (NMCA). In de NMCA-2021 wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van de luchtvaart en de landzijdige bereikbaarheid van luchthavens. Verkend wordt of het nuttig is om

74 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Verantwoord vliegen naar 2050 | 75

luchtvaart verder in de NMCA te integreren voor het breed en in samenhang afwegen van ruimtelijke gebiedsopgaven. Om ervoor te zorgen dat Nederland ook in de toekomst internationaal bereikbaar blijft, zijn er investeringen nodig in de luchthavens en het wegen- en spoornetwerk. Het kabinet werkt daarom met prioriteit in het MIRT per luchthaven een gebiedsgerichte investeringsstrategie uit. Daarbij zijn voor Schiphol aanvullende investeringen nodig vanwege de toenemende vraag naar luchtvaart en om Schiphol bereikbaar te houden via het spoor en over de weg. Daarvoor werkt het Rijk, samen met de luchthaven, de OV-sector en decentrale overheden, aan een brede investeringsstrategie. Schiphol is daarbij verantwoordelijk voor voldoende terminalcapaciteit, de decentrale overheden en de sector voor de landzijdige ontsluiting en goede en betrouwbare vervoersverbindingen. De strategie richt zich op drie onderdelen, waarbij elke partij zijn eigen verantwoordelijkheden heeft: 1. ontsluiting multimodale knoop Schiphol: zoals oplossen knelpunten wegen en spoor; 2. meer capaciteit voor de terminal; 3. banenstelsel Schiphol en ruimtelijke reservering parallelle Kaagbaan. Deze strategie moet aansluiten op de vervolgstappen in het MIRT-onderzoek Zuidwest AmsterdamSchiphol-Hoofddorp (ZWASH) en Samen Bouwen aan Bereikbaarheid (SBAB).

Wanneer de opgave verder is uitgewerkt wordt voor de benodigde financiering breed gekeken, bijvoorbeeld ook naar mogelijkheden van alternatieve bekostigingsvormen.

6.3.1 Ontsluiting multimodale knoop Schiphol Verschillende partijen investeren de komende jaren 237,3 miljoen in de OV-bereikbaarheid van Schiphol (Kamerbrief, 21 november 2019). Op de (middel)lange termijn ontstaan er echter nieuwe knelpunten in het openbaar vervoer en op de wegen rondom Schiphol en Amsterdam. Dit komt voor een groot deel door het stijgend aantal binnenlandse trein- en autoreizigers door de sterk groeiende Metropoolregio Amsterdam (MRA) met 250.000 extra woningen en 230.000 extra arbeidsplaatsen. De reizigersgroei heeft ook invloed op de bereikbaarheid van Schiphol. Het verbeteren van de aansluiting tussen inter­ nationaal spoor en luchtvaart vraagt om aanvullende maatregelen in het station Schiphol en het verdere spoornetwerk (zie paragraaf 6.2). Ook na 2030 zijn daarom investeringen in de vervoerscapaciteit van de MRA noodzakelijk om de knelpunten op te lossen. In het kader van het MIRT brengt het Rijk via de programma’s SBAB en ZWASH de brede opgave voor deze corridor in kaart, inclusief kansrijke oplossingsrichtingen. De ontwikkeling van het Schiphol areaal is hierbij een belangrijk uitgangspunt. Het Rijk kijkt naar oplossingen als: • doorgetrokken Noord-Zuidlijn; • verbeteren wegen A4 en A9; • aanvullende capaciteit spoor. De (combinatie van) oplossingsrichtingen vragen waarschijnlijk om aanzienlijke investeringen.

In het najaar van 2020 worden de resultaten uit de studies binnen SBAB opgeleverd. Bij de verdere uitwerking en bekostiging van de plannen kijkt het Rijk nadrukkelijk naar de belang­ hebbenden en baathebbers. Dit is in lijn met de werkwijze binnen de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s.

6.3.2 Terminalcapaciteit In 2018 verwerkte Schiphol 71 miljoen passagiers. Bij stabilisatie van het aantal vluchten op 500.000 groeit het aantal reizigers autonoom naar 74 tot 76 miljoen in 2030, en naar 81 tot 83 miljoen in 2050, afhankelijk van het (economische) scenario (Significance en To70, 2019). Dit komt door de toenemende vraag, waarop luchtvaartmaatschappijen inspelen door de inzet van grotere vliegtuigen. De verwachte ontwikkeling van het aantal vliegtuigbewegingen zoals geschetst in paragraaf 6.1 draagt bij aan een verdere groei van het aantal passagiers. Hoeveel precies is onzeker. Als gevolg van de coronacrisis is het 76 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

perspectief voor de korte termijn ingrijpend veranderd. Voor de lange termijn blijft het Rijk uitgaan van wereldwijde groei van de luchtvaart. De luchthaven Schiphol moet zorgen voor voldoende terminalcapaciteit en kwaliteit voor de passagiers en luchtvaartmaatschappijen. Ruim 70 miljoen passagiers gebruikten in 2018 de huidige terminal van Schiphol. Dit aantal ligt ruim boven de capaciteit waar de terminal oorspronkelijk voor ontworpen is in de jaren zestig en de uitbreiding met Terminal West in de jaren negentig. Dit zorgt voor onder meer voor lange wachtrijen en vertragingen. Een structurele uitbreiding en kwaliteitsverbetering van de terminal lijkt daarom nodig. De nieuwe A-terminal, die de komende jaren wordt gebouwd, levert daarvoor een belangrijke bijdrage. Deze terminal voegt capaciteit toe voor ongeveer 20 miljoen passagiers per jaar. Na het opleveren van de A-terminal en de A-pier heeft Schiphol capaciteit voor 75-80 miljoen passagiers per jaar. Deze investeringen lijken voor de komende jaren voldoende. Bij groei van het aantal vliegtuigbewegingen (boven het niveau van 2019) is verdere uitbreiding van terminalcapaciteit op Schiphol nodig, ook na het opleveren van de nieuwe terminal. De uitbreidings­ mogelijkheden van het terminalcomplex zijn beperkt.

Als onderdeel van de brede investeringsstrategie worden daarom mogelijkheden onderzocht voor het uitbreiden van het centrale en noordwestelijke gebied van Schiphol.

6.3.3 Banenstelsel Schiphol en ruimtelijke reservering parallelle Kaagbaan De Rijksoverheid heeft in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening voor onbepaalde tijd grond gereserveerd voor de mogelijke aanleg van een parallelle Kaagbaan. Om een afweging te maken over het voortzetten van deze reservering heeft het Rijk gegevens verzameld over de capaciteit, hinderbeperking en veiligheid van het banenstelsel. Schiphol heeft een studie uitgevoerd naar de effecten op hinder en een inschatting gemaakt van de capaciteit voor verschillende varianten van het banenstelsel. Het minis­­terie van Infrastructuur en Waterstaat heeft NLR een quickscan laten uitvoeren naar de veiligheidseffecten. Uit het onderzoek naar hinderbeperking blijkt dat een parallelle Kaagbaan kan leiden tot een beperkte afname van ernstig gehinderden binnen de 48 dB(A) Lden-contour voor geluid (To70, 2019). Wel verplaatst daardoor de hinder naar andere gebieden aan de (zuid)westkant van Schiphol. Voor grotere vermindering van hinder, is een combinatie nodig met het sluiten van andere banen. Daardoor vermindert ook de totale capaciteit van Schiphol, en kunnen lokaal (met name in Rijsenhout) de gevolgen voor de leefbaarheid zeer ingrijpend zijn. Verantwoord vliegen naar 2050 | 77

In de quickscan naar de veiligheidseffecten (NLR, 2019a) zijn varianten met een parallelle Kaagbaan vergeleken met het huidige banenstelsel op veiligheid. Daaruit blijkt geen eenduidige voorkeur voor een banenvariant vanuit veiligheidsperspectief. Dit komt omdat het beeld per ongevalscategorie verschilt. Schiphol schat de maximale capaciteit van het huidige banenstelsel in op circa 605.000-630.000 vliegtuigbewegingen. Met uitbreidingen in het banenstelsel kan volgens Schiphol de capaciteit nog worden vergroot naar maximaal 655.000-680.000 vliegtuigbewegingen (To70, 2019). Op basis van deze resultaten is het Rijk van mening dat de beschikbare capaciteit van het huidige banenstelsel van Schiphol optimaal ingezet moet worden. Het kabinet houdt de reservering van de parallelle Kaagbaan voorlopig aan omdat eerst aanvullend onderzoek nodig is waarin onder meer de inzichten uit de hiervoor genoemde studies aan elkaar gekoppeld worden. De baan kan Schiphol gebruiken om de robuustheid van de operatie op Schiphol te verbeteren of om de capaciteit van de luchthaven te vergroten als dat in de toekomst nodig blijkt. Ook kan deze nieuwe baan benut worden om de hinder voor de omgeving te verminderen door een andere baan te sluiten. Het Rijk neemt hierover uiterlijk in 2021 een besluit.

6.4 Luchthaven in zee Het kabinet vindt het belangrijk om orde op zaken te stellen op het gebied van gezondheid en klimaat. Daarvoor wordt ingezet op andere maatregelen dan het verplaatsen van Schiphol naar de Noordzee. Het kabinet voert daarom geen aanvullend onderzoek uit op de reeds uitgevoerde quickscan luchthaven in zee (Kamerbrief, 8 februari 2019). Een groot aanvullend onderzoek kost tijd en geld. Het onderzoeksprogramma Flyland was in 2001 begroot op 50 miljoen gulden (zo’n € 23 miljoen). Minder zichtbaar dan de directe kosten is de impact die aanvullend onderzoek heeft op andere projecten. Dat komt doordat de scope daarvan wordt verbreed, wat leidt tot hogere kosten en (ongewenste) vertraging van het proces. Het gaat bijvoorbeeld om de Luchtruimherziening (zie paragraaf 6.6). Daarover adviseerde de Commissie m.e.r. (2019c) om in de plan-MER in te gaan op wat de luchthaven in zee voor het luchtruim betekent. Ook de plan-MER voor het Programma Noordzee 2022-2027 zou moeten ingaan op de effecten op het mariene milieu en het ruimtegebruik op de Noordzee. Uit de quickscan kwam al naar voren dat dichtbij de voorkeurslocatie voor een luchthaven in zee al windparken worden gebouwd. Verder gaat het om MIRT-studies zoals ZWASH, want de aanwezigheid van een luchthaven (versus duizenden extra woningen) beïnvloedt de bereikbaarheidsopgave van Zuid-West-Amsterdam.

Het besluit om nu geen aanvullend onderzoek te starten, kan wat het kabinet betreft worden heroverwogen als: I. Het bedrijfsleven aantoont dat verdere groei van de luchtvaart tot en met 2050 mogelijk is binnen de klimaatambities, én dat die groei niet mogelijk is op de huidige locatie en het huidige banenstelsel van Schiphol; II. De beoogde verbetering van de gezondheid en leefomgeving in de gebieden rondom Schiphol niet kan worden gerealiseerd; III. Er draagvlak is onder een substantieel deel van de luchthavengebruikers voor een luchthaven in zee; IV. Het bedrijfsleven een deel van de kosten van het onderzoek draagt. Daarnaast zijn er randvoorwaarden voor het daadwerkelijk realiseren van een luchthaven op zee zoals: • er moet een passende beoordeling worden uitgevoerd; • de vliegveiligheid mag niet verslechteren; • de bereikbaarheid van de luchthaven mag er niet op achteruit gaan. Bij een eventuele heroverweging stelt de Rijksoverheid een volledige set met randvoorwaarden vast, inclusief bijvoorbeeld eisen voor ruimtelijke ordening en financiering. Verder worden de mogelijke locaties van een luchthaven in zee beperkt door de reeds in gang gezette uitrol van windparken op zee 78 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

(in het kader van het Energieakkoord en de Routekaarten 2023 en 2030 voor het Klimaatakkoord, zie Kamerbrief van 27 maart 2018), conform het Nationaal Waterplan en de klimaatambities van de Rijksoverheid. Naar verwachting is er een groot onderzoek nodig om na te gaan of aan alle rand­­ voorwaarden kan worden voldaan.

6.5 Functie van luchthavens en hun onderlinge samenhang In Nederland zijn er veel verschillende soorten burgerluchthavens. Naast Schiphol zijn er grotere en kleinere regionale burgerluchthavens met verschillende karakteristieken. Ook is de mix aan geaccommodeerd verkeer verschillend tussen de diverse luchthavens, variërend van handelsverkeer, general aviation (zowel recreatief, maatschappelijk als klein zakelijk), lesverkeer en helikoptervluchten. De luchthavens hebben aangegeven meer met elkaar te willen samenwerken om te komen tot een optimale benutting van de luchthavencapaciteit in Nederland. De luchthavens noemen dit een systeembenadering. Hoewel die capaciteit op dit moment niet knellend is, biedt deze periode van COVID-19 wel een goede gelegenheid om met elkaar in gesprek te gaan over meer samenwerking en afspraken hierover. Regionale luchthavens dragen bij aan de internationale verbondenheid van Nederland. Op de luchthavens Eindhoven, Rotterdam, Maastricht en Groningen checkten in 2018 ruim 8,6 miljoen passagiers in en uit, zie Figuur 3.3. Dat is 11% meer dan in 2017. De meeste reizigers vertrokken vanaf Eindhoven Airport dat met 6,2 miljoen passagiers de tweede luchthaven van Nederland is. Het aandeel van de regionale luchthavens in het totaalaantal passagiersbewegingen in Nederland is opgelopen van 7% in 2010 naar 11% in 2018.

Figuur 6.2 Ontwikkeling aantal vluchten, passagiers en vracht (tonnage) op de regionale luchthavens (Bron: CBS, 2019a)

100.000

80.000 60.000 40.000 20.000 0 2000

2002

2004

Vliegtuigbewegingen

2006

2008

2010

Passagiersaantallen (x 100)

2012

2014

2016

2018

Vracht (x 10)

Verbondenheid regionale luchthavens: regionale verkenningen

Vanaf regionale luchthavens worden vooral Europese bestemmingen aangedaan. Reizigers, zo blijkt uit onderzoek (KiM, 2018a), vertrekken graag vanaf een luchthaven die dichtbij ligt. Regionale luchthavens zijn daarmee van belang voor de bereikbaarheid van regio’s. Tegelijkertijd leggen de luchthavens druk op de kwaliteit van de leefomgeving rond die luchthavens. De Rijksoverheid vindt dat regionale luchthavens (waarvoor IenW bevoegd gezag is) zich moeten ontwikkelen voor de regio’s waarin ze liggen. Dat is in lijn met de aanbevelingen uit de Proefcasus Eindhoven (Van Geel, 2019). De belangrijkste lusten en lasten van deze luchthavens liggen immers in de omliggende regio. Lelystad Airport vervult daarbij ook de rol van overloopluchthaven van Schiphol, zodat daar ruimte vrijkomt voor vluchten die het (inter)continentale netwerk versterken. Betrokkenheid Verantwoord vliegen naar 2050 | 79

van regionale overheden en andere belanghebbenden bij de ontwikkeling van de luchthavens is onmisbaar. Dat is ook reden dat de Rijksoverheid verwacht van de burgerluchthavens dat zij in voorbereiding op een nieuw luchthavenbesluit, met de belanghebbenden in hun regio de gewenste ontwikkeling verkennen. Ze moeten rekening houden met de ambities van de Rijksoverheid en de ruimte voor groei binnen het geldende luchthavenbesluit. Na deze regionale verkenning beslist de Rijksoverheid over de verdere ontwikkeling van de luchthavens. Het Rijk kiest ervoor, om net als bij Schiphol, te sturen op grenswaarden voor veiligheid, leefomgeving en klimaat. Dit vermindert de geluidsbelasting en de milieudruk. Voor de luchthavens betekent dit een prikkel om groeiruimte te verdienen. Het gaat tijd kosten om de randvoorwaarden vanuit de vier nationale belangen uit te werken in nieuwe normen en indicatoren per burgerluchthaven. Hierbij zal het voortschrijdende inzicht stapsgewijs verwerkt worden in toekomstige wijzigingen van luchthaven­ besluiten (met uitzondering van de al genomen besluiten Lelystad en LVB-1). Dit wordt als onderdeel van de uitvoeringsagenda onder regie van IenW uitgewerkt. Voor Schiphol LVB-2 past deze werkwijze goed in de te nemen vervolgstappen richting het opstellen van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD).

Bij andere luchthavens is het van belang om oog te houden voor regionaal maatwerk. Zolang er nog geen handhaafbare nieuwe normen zijn uitgewerkt in de regionale verkenningen, kan worden onderzocht of het meerwaarde heeft om de impact op de omgeving te begrenzen door andere regels. Dit kan bijvoorbeeld door een maximum aantal vliegtuigbewegingen voor handelsverkeer of door een maximum gedurende een bepaalde tijdsperiode. Dit betreft alleen de luchthavenbesluiten waar dat nu nog niet het geval is (Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Rotterdam The Hague Airport) en is aanvullend op de vast te leggen grenswaarden voor geluid. Luchthavensysteem en samenwerking

De regionale luchthavens willen samen met Schiphol intensiever samenwerken en pleiten voor een systeembenadering. Het Rijk is daarvan voorstander en wil meer regie voeren op deze samenwerking en onderlinge kennisdeling. Het Rijk zal vanuit haar regierol minimaal twee keer per jaar overleggen over deze samenwerking met Schiphol, de luchthavens van nationale betekenis en de Nederlandse Vereniging van Luchthavens (NVL) als koepelorganisatie. Met een systeembenadering kunnen de luchthavens de beschikbare capaciteit optimaal benutten. Daarbij moet aandacht zijn voor elkaars kansen en specialismen zoals drones, elektrisch vliegen, vliegscholen, parachutespringen enzovoort. Ook kunnen de luchthavens meer samenwerken op de borging van de andere publieke belangen zoals bijvoorbeeld over CO2-reductie. Het staat de luchthavens, als marktpartijen, vrij om initiatief te nemen en te verkennen of ze activiteiten bedrijfsmatig willen samenbrengen. Het Rijk zelf vindt het niet zijn rol om dit te bevorderen. In (Europese) wet- en regelgeving is voor lidstaten de mogelijkheid opgenomen om een verkeers­ verdelingsregel te implementeren voor (het faciliteren van) de verdeling van verkeer tussen luchthavens die dezelfde agglomeratie bedienen. De luchthavens functioneren in dat geval als een luchthaven­ systeem. In Nederland geldt dit voor Schiphol en Lelystad.

Vanwege de eis ten aanzien van het bedienen van eenzelfde agglomeratie is een dergelijk systeem voor Nederland als geheel niet aan de orde. Bovendien past dit niet bij de gewenste regionale inbedding van luchthavens. Het kabinet ondersteunt wel de wens van de luchthavens tot meer samenwerking en wil de gewenste samenwerking binnen de juridische randvoorwaarden faciliteren en ondersteunen. Onderlinge samenwerking kan bijdragen aan de borging van de vier publieke belangen: veiligheid, hinderbeperking, duurzaamheid en verbondenheid. Allereerst kan samenwerking efficiëntievoordelen opleveren. Zo kunnen luchthavens mogelijk tegen lagere kosten opereren, waardoor bestaande capaciteit makkelijker in stand kan worden gehouden. Op die manier kunnen verschillende gebruikersgroepen en functies blijvend worden geaccommodeerd. Daarnaast kan de samenwerking leiden tot een betere kennisdeling en kan de samenwerking worden benut bij de uitwerking van de overkoepelende opgaven en borging van de publieke belangen. Deze thema’s zullen de luchthavens gezamenlijk met het ministerie van IenW oppakken. Daarbij zal in kaart worden gebracht welke rollen en functies de luchthavens hebben, waar de knelpunten en kansen liggen en wat de mogelijkheden zijn voor intensievere samenwerking op de vier publieke belangen.

80 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Rollen luchthavens

Binnen deze samenwerking ziet het Rijk vanuit een nationaal perspectief en vanuit de borging van de publieke belangen specifieke rollen en functies voor de verschillende luchthavens, die in meer of mindere mate betrokkenheid van het Rijk kunnen vragen. Het gaat om luchthavens in vier schillen waarbij de mate van betrokkenheid afneemt van schil 1 naar schil 4. Schil 1: Schiphol en Lelystad Schiphol is een hubluchthaven met 24-uurs openstelling. Dit zorgt voor de internationale bereikbaarheid van Nederland. Hier wordt de kern van het intercontinentale en Europese verbindingennetwerk van Nederland geleverd, zowel ten aanzien van vracht als van passagiers. Om ruimte te maken voor mainport­gebonden verkeer op Schiphol is Lelystad Airport ontwikkeld, waar ruimte is voor 45.000 niet-mainportgebonden vliegtuigbewegingen. Voor de verdeling van het verkeer tussen Schiphol en Lelystad is een formele verkeersverdelingsregel ontwikkeld. Daarnaast heeft Lelystad (op dit moment) een belangrijke rol als luchthaven voor general aviation en lesverkeer (onder andere voor helikopters voor maatschappelijke vluchten). Het Rijk is bevoegd gezag voor Schiphol en Lelystad. Het primaire publieke belang betreft de verbondenheid van Nederland.

Tegelijkertijd ligt er een opgave vanuit de andere publieke belangen om de impact van Schiphol op de omgeving te verminderen, bijvoorbeeld door reductie van het nachtverkeer, het kritisch bezien van vluchten in de randen van de dag en het realiseren van reductieprogramma’s ten aanzien van emissies en CO2.

Lelystad Airport Het kabinet streeft er naar om Lelystad Airport november 2021 te openen voor handelsverkeer. Vanwege beperkingen in de capaciteit van het huidige luchtruim geldt voor Lelystad Airport een maximumaantal van 10.000 vliegtuigbewegingen per jaar. In de luchtruimherziening wordt gewerkt aan verruiming van de luchtruimcapaciteit. Dit maakt het voor Lelystad Airport mogelijk zich te ontwikkelen tot het maximale aantal van 45.000 vliegtuigbewegingen, zoals afgesproken in het luchthavenbesluit. De luchthaven heeft in het businessplan aangegeven dit maximum naar verwachting in 2043 te bereiken.

Schil 2: Overige burgerluchthavens voor handelsverkeer Dit betreft de burgerluchthavens van nationale betekenis die de faciliteiten hebben om handelsverkeer te accommoderen, zoals baanlengte en luchtverkeersleiding. Deze luchthavens hebben primair een rol voor het versterken van de regionale economie, maar ze kunnen vanuit nationaal perspectief ook ondersteunend zijn aan Schiphol en/of het verbindingennetwerk van Nederland. Ook kunnen de luchthavens experimenteerruimte bieden voor innovaties op het gebied van hinderbeperking, duurzaamheid, veiligheid of drones. Net als bij Schiphol en Lelystad is het Rijk voor deze luchthavens het bevoegd gezag. Het gaat om de volgende luchthavens en specifieke opgaven/rollen: Rotterdam The Hague Airport, Maastricht Aachen Airport, Groningen Airport Eelde en Eindhoven Airport (civiel medegebruik). Het Rijk is als bevoegd gezag betrokken bij deze luchthavens vanwege de omvang van het verkeer en de impact op de omgeving. De sturing vanuit de publieke belangen voor deze luchthavens door het Rijk is primair ingegeven vanuit veiligheid, leefomgeving en duurzaamheid. Opgaven die hiermee samenhangen betreffen het beperken en verminderen van de impact van luchtvaart op het gebied van geluid (bijvoorbeeld reductie nachtverkeer), leefomgeving (emissies) en duurzaamheid (zoals het realiseren van zero CO2 emissies voor de grondgebonden operatie in 2030).

Het Rijk is voor de civiele luchthavens bevoegd gezag voor het vaststellen van de gebruiksvergunningen (luchthavenbesluiten) en kan via dit instrument sturen op het borgen van de publieke belangen en het afdwingen van de opgaven. Het Rijk heeft vanwege de bestaande (Europese) wet- en regelgeving geen instrumenten om te sturen op de verdeling van handelsverkeer binnen Nederland en per luchthaven (zie eerder). Wel kan het Rijk luchthavens faciliteren met gebruiksbepalingen in luchthavenbesluiten, bijvoorbeeld met betrekking tot openingstijden en/of baanlengte.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 81

Welke informatie moet geleverd worden bij een aanvraag van een luchthaven(verkeer)/indelingbesluit: Het traject om te komen tot een luchthaven(verkeer)/indelingbesluit of wijziging hiervan start met de melding van de initiatiefnemer aan het bevoegd gezag dat hij voornemens is een luchthaven­ besluit aan te vragen. De initiatiefnemer is in de meeste gevallen de exploitant van de luchthaven. Het ministerie van IenW is voor de burgerluchthavens van nationale betekenis het bevoegd gezag. De initiatiefnemer beschrijft bij haar voorgenomen aanvraag welke (milieu)onderzoeken zij in het kader van deze aanvraag wil gaan uitvoeren. Op grond van deze voorgenomen aanvraag geeft het ministerie een advies over reikwijdte en detailniveau van de op te stellen milieueffectrapportage en geeft nadere eisen over de overig aan te leveren informatie en te volgen procedure. Wat er precies gevraagd wordt hangt af van de aard/ inhoud van de aanvraag. Voor de besluitvorming over de aanvraag is het van belang dat alle relevante informatie in kaart wordt gebracht met betrekking tot de aspecten veiligheid, economie, milieu en leefomgevingskwaliteit en er daarmee een goede kennisbasis ligt waarmee publieke belangen in kaart worden gebracht.

In elk geval dienen de volgende aspecten aan de orde te komen: Economie De economische onderbouwing moet ingaan op de vervoersprognoses, de bedrijfseconomische haalbaarheid van de luchthavenexploitatie, en de maatschappelijk-economische betekenis van de luchthaven(ontwikkeling). Daarbij wordt verwacht dat de richtlijnen worden gevolgd die thans uitgewerkt worden voor MKBA’s in de luchtvaart. De economische onderbouwing en de second opinion worden meegewogen in de besluitvorming over een luchthaven(verkeer)/indeling besluit. Milieu en leefomgevingskwaliteit De milieueffecten van het aangevraagde besluit moeten ook in kaart worden gebracht om het milieubelang volwaardig mee te kunnen wegen in de besluitvorming. In een Milieueffectrapportage (MER) worden de milieueffecten van het aangevraagde besluit in kaart gebracht. In de Wet milieu­ beheer en het daarbij behorende Besluit milieueffectrapportage is geregeld in welke gevallen hiertoe een verplichting geldt en hoe dit in beeld moet worden gebracht (wettelijke vereisten). De milieu­ effectrapportage wordt ter toetsing voorgelegd aan de Commissie voor de milieueffectrapportage. Onderzoek naar emissies en luchtkwaliteit en natuuronderzoek maken deel uit van de MER. Bij het natuuronderzoek wordt de vigerende natuurwetgeving betrokken.

Dat betekent dat onder andere inzichtelijk moet worden gemaakt of en zo ja welke Natura 2000-gebieden beïnvloed worden door het gebruik van de luchthaven en in welke mate. Op grond hiervan kan ook worden bepaald of het noodzakelijk is om een passende beoordeling op te stellen. In verband met andere wet- en regelgeving dan de Wet luchtvaart kan het zijn dat een luchthaven ook andere vergunningen nodig heeft. De exploitant van een luchthaven is verantwoordelijk voor het aanvragen van deze andere benodigde vergunningen bij het betrokken bevoegd gezag en het uitvoeren van het noodzakelijke onderzoek hiervoor. Dat kan bijvoorbeeld een natuurvergunning zijn waarvoor het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij het betrokken bevoegd gezag is. Veiligheid Bij belangrijke besluiten van de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) die leiden tot significante veranderingen in de luchtvaart moet eerst een integrale onafhankelijke veiligheids­ analyse worden uitgevoerd. De analyse brengt vooraf de mogelijke gevolgen voor de veiligheid in beeld. Dit kan aan de orde zijn wanneer er sprake is van significante wijzigingen in het gebruik van een luchthaven. De analyse gebeurt in opdracht van de minister van IenW.

82 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Schil 3: Kleine regionale luchthavens en militaire luchthavens met civiel medegebruik Het betreft hier de burgerluchthavens van regionale betekenis, die onder bevoegd gezag van de provincies vallen. En daarnaast militaire luchthavens (onder bevoegd gezag van Defensie) waar ook civiel medegebruik plaats vindt, exclusief Eindhoven. Deze luchthavens hebben geen faciliteiten om handelsverkeer te accommoderen. Deze luchthavens richten zich daarom op het accommoderen van doorgaans kleiner gemotoriseerd general aviation (GA)-verkeer. Op onderdelen kunnen bepaalde luchthavens via de onderlinge samenwerking tussen luchthavens ook ondersteunend zijn aan grote luchthavens of het oplossen van specifieke knelpunten. De overige luchthavens (zoals Seppe, Budel, Hilversum) en militaire luchthavens met civiel medegebruik hebben een regionale functie en vullen daarbij deels een zakelijke behoefte (business aviation, offshore, maintenance) en deels sociaal-recreatieve behoefte (bijvoorbeeld rondvluchten of parachutespringen) in. Het Rijk heeft via de Wet Luchtvaart voorgeschreven aan welke voorwaarden deze luchthavens moeten voldoen. Het Rijk is betrokken bij vraagstukken die raken aan de veiligheid en het luchtruim.

Beleidsmatige betrokkenheid van het Rijk bij de ontwikkeling van het civiele verkeer is niet aan de orde, behalve bij specifieke vraagstukken, bijvoorbeeld voor het al dan niet – onder voorwaarden – mogelijk maken van voorzieningen zoals vliegen op instrumenten (IFR) of luchtverkeersleiding, voor de zoektocht naar locaties voor het toekomstvast accommoderen van parachuteverkeer in Nederland, de mogelijke uitplaatsing (een deel) van het GA-verkeer op Lelystad of voor het mogelijk kunnen maken van experimenten of innovaties voor bijvoorbeeld duurzaamheid. Schil 4: Recreatieve velden Daarnaast kent Nederland nog veel kleine luchthavens waar sportactiviteiten worden beoefend (zweefvliegvelden, Micro Light Aeroplane - MLA-terreinen). Deze hebben een lokale/regionale functie. Deze velden vallen onder bevoegd gezag van de provincies. Het Rijk is hier niet bij betrokken.

6.5.1 General aviation Samenwerking tussen luchthavens voor de general aviation (ook wel kleine of algemene luchtvaart genoemd) is van groot belang in verband met eventuele verdringingseffecten. Zo zal bij het doorgroeien naar 45.000 bewegingen op Lelystad Airport voor het grote commerciële vliegverkeer mogelijk een deel van de general aviation naar andere regionale luchthavens uitwijken. Samen met de Rijksoverheid ontwikkelen de regionale luchthavens en provincies (als regionaal bevoegd gezag) beleid dat zorgt voor voldoende ruimte. General aviation is van belang voor de gehele luchtvaart, met name op gebied van innovatie en verduurzaming zijn in de general aviation op relatief korte termijn de eerste resultaten te verwachten waar de grote luchtvaart voordeel van kan hebben. General aviation fungeert hiermee als kraamkamer voor de gehele luchtvaart. Verder is de general aviation van belang voor het opleiden en getraind houden van vliegend personeel voor de gehele luchtvaart. Het Rijk vindt dat alle luchtsporten in Nederland mogelijk moeten blijven. Tegelijkertijd is Nederland een compact land met een complex luchtruim waardoor niet alles mogelijk is. Afstemming tussen IenW, de sector en de regio’s is nodig om alle luchtsporten te kunnen behouden en locaties te bepalen waar welke sport en onder welke voorwaarden in de toekomst mogelijk blijft.

De keuzes hiervoor worden onder meer bepaald door de beschikbaarheid van het luchtruim. Centraal beleid en afstemming met regio’s is nodig. Voor parachutespringen moeten keuzes worden gemaakt voor toekomstvaste springlocaties, volgend op het TGAL-traject (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 936, nr. 327) en passend binnen de Luchtruimherziening. De komende jaren bepaalt het kabinet welke onderwerpen prioriteit krijgen en welke niet (meer). Dit loopt via het bestaande GA-platform.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 83

6.6 Herziening van het luchtruim Het kabinet neemt de komende jaren maatregelen om Nederland via de herziening van het luchtruim internationaal bereikbaar te houden. Met de Startbeslissing Luchtruimherziening (Kamerbrief, 18 april 2019) zijn de doelen en aanpak van de herziening bepaald. Er is gekozen voor een ambitieuze modernisering van het luchtruim. Door een nieuwe indeling neemt de capaciteit van het luchtruim toe voor civiele en militaire gebruikers. Door een betere benutting en andere manieren van afhandelen van het civiele verkeer kan de hinder op de grond worden beperkt en ingezet worden op meer duurzaamheid. Deze grootschalige herziening gebeurt in samenwerking met (internationale) partners, buurlanden en in gerichte dialoog met belanghebbenden in de omgeving. Veiligheid is een harde randvoorwaarde. De indeling van het luchtruim en de bijbehorende afhandeling van vliegtuigen zorgt voor een betrouwbare en langdurige uurcapaciteit van luchthavens. Ook leidt de nieuwe indeling tot beperking van de geluidshinder. Vliegtuigen kunnen sneller hoger vliegen en in glijvlucht stiller dalen. Kortere, efficiëntere routes zorgen voor beperking van de uitstoot van CO2 en (ultra)fijnstof. Het zoveel mogelijk wegnemen van belemmeringen om ongehinderd door te klimmen op de aansluitroutes van Lelystad Airport wordt per november 2021 gerealiseerd.

Dit valt samen met de voorziene opening van Lelystad Airport voor handelsverkeer.

Programma Luchtruimherziening Het Nederlandse luchtruim wordt steeds intensiever gebruikt. De ruimte in de lucht neemt echter niet toe. Grootschalige herziening is nodig voor een efficiënter gebruik van het luchtruim en het beperken van hinder. De ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie werken samen met de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK) en Eurocontrol/Maastricht Upper Area Control (MUAC) aan een integrale, toekomstbestendige inrichting en beheer van het luchtruim. In de Startbeslissing van april 2019 zijn de doelen en aanpak vastgelegd. Gewerkt wordt aan een voorkeursvariant waarover de Rijksoverheid in 2020 een besluit neemt. In 2023 moet de nieuwe hoofdstructuur van het luchtruim zorgen voor meer civiele en militaire ruimte. Verbeteringen in de afhandeling van het vliegverkeer, met beperking hinder op de grond, worden vanaf 2023 stapsgewijs ingevoerd.