Luchtvaartnota 2020-2050.pdf

© Ton Franssen

Voorop staat dat het kabinet tot een verbeterde levensstandaard voor alle inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba wil komen. Om dit doel te bereiken moeten eerst de achterstanden op de eilanden worden ingelopen. Hoewel de afgelopen jaren al veel is geïnvesteerd in de luchthaveninfrastructuur op Caribisch Nederland is nog sprake van achterstanden en tekortkomingen. Daarom continueert het Rijk, samen met de eilanden, de komende jaren de inspanningen voor Caribisch Nederland. Met als ambitie: samen zorgen voor duurzame, veilige, efficiënte en betaalbare bereikbaarheid door de lucht. Dit is een voorwaarde voor een gezonde sociale en economische ontwikkeling van de eilanden en houdt rekening met maatwerk per eiland. Dit zijn de komende jaren de vier gezamenlijke speerpunten: 1. Op orde brengen en houden van veiligheidstandaarden en -regels voor luchtverkeer, luchthavens en luchtruim, die aansluiten bij het vereiste veiligheidsniveau van ICAO. Inclusief het op orde brengen van opsporing en redding (search and rescue, SAR) door de kustwacht in Caribisch Nederland. 2. Aanleg en het meerjarig onderhouden van adequate luchthaveninfrastructuur op Caribisch Nederland en ondersteunende luchtverkeersleidingsdiensten, in samenhang met de verbindingen over zee.

Basisvoorwaarden zijn goed bestuur (good governance), het renderen van investeringen en het op termijn verminderen van de afhankelijkheid van de Rijksoverheid vanuit de eigen exploitatie. 3. Bijdragen aan (betaalbare) bereikbaarheid van Caribisch Nederland voor het bevorderen van de lokale economie en het sociaal perspectief (SEO, 2018; CRM Link, 2019). 4. Bevorderen in de Koninkrijkslanden van een goed functionerende overheid voor de luchtvaart en competentieontwikkeling op verschillende niveaus.

44 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Wederopbouw Sint Maarten Nederland ondersteunt de wederopbouw van Sint Maarten. Het herstel van de luchthaventerminal is een belangrijke prioriteit en krijgt met financiële steun vanuit het Trustfonds bij de Wereldbank vorm. Een adequate en veilige bereikbaarheid van Sint Maarten is belangrijk voor het land zelf, maar ook voor de Bovenwindse Eilanden Sint Eustatius en Saba.

In lijn met de kabinetsreactie op de voorlichting van de Raad van State worden deze speerpunten in een brede uitvoeringsagenda voor de eilanden opgenomen. De agenda gaat in op: • het te bereiken niveau van de publieke voorzieningen; • daarbij horende taakverdeling en financieringsstromen; • benodigde investeringen; • eventuele wijziging van weten regelgeving; • noodzakelijke versterking van de bestuurs- en uitvoeringskracht.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 45

4 Een gezonde, aantrekkelijke leefomgeving “Eindhoven Airport is er voor de regio. We willen onze regio nóg beter maken. Als goede buur betrekken wij de omgeving hierbij en zetten wij ons in voor een prettige en gezonde leefomgeving, met veiligheid en duurzaamheid als leidende principes. Wij willen zorgen voor verbindingen die voor de snelgroeiende en internationaal georiënteerde Brainportregio, als derde mainport het belangrijkste economische kenniscentrum van Nederland, het meest van belang zijn. Het luchthavengebied moet het visitekaartje worden voor de regio. Door de versterking van deze regionale functie van de luchthaven ondersteunen we tegelijkertijd de hub Schiphol met haar wereldwijde netwerk.” – Eindhoven Airport

46 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Nederland is een gezond en aantrekkelijk land om te wonen. De kwaliteit van de woon-, werk en leefomgeving is belangrijk voor de gezondheid en leefkwaliteit van de mensen in die omgeving. Die kwaliteit bepaalt ook mede de keuze voor een vestigingsplaats van internationale ondernemingen en is daarmee ook belangrijk voor onze welvaart. Daarom is het belangrijk dat geluidshinder en de uitstoot van schadelijke stoffen, zoals ultrafijnstof, door vliegtuigmotoren vermindert en de kwaliteit van de leefomgeving rond de luchthavens verbetert. Het kabinet wil de burgerluchtvaart, zo mogelijk, net als andere sectoren behandelen. Met bijbehorende verplichtingen en beperkingen. Met grenzen die, naast veiligheid en klimaat, ook rekening houden met de gezondheid en de hinder voor mensen en verstoring van de natuur. Daarmee volgt de Rijksoverheid het advies van de Raad voor de leef­omgeving en infrastructuur (Rli, 2019). In 2050 is de luchtvaart in Nederland veel schoner en stiller dan nu. De geluidsoverlast en de uitstoot van vervuilende stoffen zijn sterk verminderd. Vliegtuigen zijn stiller en schoner. Door de nieuwe indeling van het luchtruim kunnen vliegtuigen ook sneller stijgen naar grotere hoogtes op de andere luchthavens van nationaal betekenis dan Schiphol. Dit zorgt voor minder gehinderden.

Meetpunten rond luchthavens zorgen voor goede en betrouwbare informatie over de geluidsbelasting voor omwonden. De beleidsaanpak om de hinder te verminderen sluit goed aan bij de overlast die mensen ervaren. Die aanpak biedt perspectief voor de verdere ontwikkeling van de luchtvaart. Er komen woningen voor de behoefte in de regio’s rond luchthavens. Dat gebeurt binnen heldere regels voor veiligheid en de gezondheidseffecten van geluid en uitstoot van schadelijke stoffen. Investeringen, bijvoorbeeld in geluidsadaptief bouwen en in de openbare ruimte, verbeteren de leefomgeving rond de luchthavens.

Belangrijke beslissingen 1. De Rijksoverheid stuurt op afname van de negatieve gezondheidseffecten door luchtvaart als voorwaarde voor de toekomstige groei van de burgerluchtvaart. Hierbij gaat het om geluidshinder en de gezondheidseffecten door de uitstoot van schadelijke stoffen. 2. Luchthavens moeten de geluidsoverlast steeds verder verminderen. Hoe, legt de Rijksoverheid vast in luchthavenbesluiten van burgerluchthavens waar het Rijk het bevoegd gezag is. 3. Minder nachtvluchten tussen 23.00 en 7.00 uur zonder verschuiving naar de randen van de nacht (22.00-23.00 en 7.00-8.00 uur). De Rijksoverheid onderzoekt de economische effecten, in welk tempo de nachtvluchten kunnen afnemen en tot welk aantal dit kan. 4. Afspraken per luchthaven met de partijen in de regio over het vergroten van de kwaliteit van de leefomgeving en maatregelen die de hinder voor bewoners verminderen en compenseren. Onderdeel hiervan zijn afspraken over het meten van geluid en het verbeteren van de leef­ omgeving en het verminderen van hinder en negatieve gezondheidseffecten. 5. Vormgeven geluidsbeleid dat beter aansluit bij de hinder die bewoners ervaren en waarmee de sturingsmogelijkheden op hinder toenemen. Bijvoorbeeld op basis van onderzoek naar meer rustmomenten.

Het Rijk gebruikt daarbij het landelijke programma gericht op meten en berekenen van vliegtuiggeluid en het advies van de Wereldgezondheidsorganisatie WHO. 6. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzoekt de gezondheidseffecten van ultrafijnstof. Of specifiek luchtvaartbeleid voor ultrafijnstof nodig en mogelijk is, hangt af van de resultaten die in 2021 worden verwacht. Het Rijk heeft de Gezondheidsraad om advies gevraagd om te komen tot generiek beleid voor ultrafijnstof voor alle bronnen, niet alleen voor luchtvaart. De Rijksoverheid vraagt luchthavens alvast actie te ondernemen en de uitstoot zo veel mogelijk te beperken. 7. Ook de luchtvaartsector moet bijdragen aan de reductie van de uitstoot van stikstof. 8. Het Rijk verkent samen met regionale overheden de mogelijkheden voor meer ruimtelijke ontwikkelingen rond burgerluchthavens, bijvoorbeeld voor nieuwe woningen. Dit gebeurt binnen de randvoorwaarden voor veiligheid en gezondheid en in lijn met de Omgevingswet.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 47

4.1 Afname negatieve gezondheidseffecten Het Rijk stelt als doel de negatieve gezondheidseffecten door de luchtvaart te verminderen. Hierbij gaat het om geluidsbelasting en de uitstoot van schadelijke stoffen voor mens en klimaat. Het RIVM onderzoekt hoe schadelijk ultrafijnstof is voor de mens. Ook mag de luchtvaart geen significant negatieve effecten hebben op de natuur (Natura 2000), waarvoor vooral stikstof en verstoring relevant zijn. Alleen door de uitstoot van geluid en schadelijke stoffen aantoonbaar te verminderen, kan de burgerluchtvaart groeien. Dit stimuleert innovatie en het gebruik van stille en schone toestellen. De Rijksoverheid wil de kwaliteit van de leefomgeving rond luchthavens verbeteren. Figuur 4.1 Model voor de relatie tussen geluid en gezondheid (Bron: RIVM et al., 2019)

Verwerking door persoon Blootstelling aan geluid

Gezondheidsklachten Slaapverstoring, prestatie, concentratie

Beoordeling als lawaai Fysiologische reacties

Hinder, stress

(Psycho)somatische reacties (bloeddruk, hormonen, etc.) Fysieke en sociale omgeving, leefstijl Genetische en verworven eigenschappen (attitude, gevoeligheid verwerkingsgedrag, etc.)

Cardiovasculaire en psychische aandoeningen

Demografische, sociale, culturele, technologische en economishe ervaring

4.1.1

Groeiverdienmodel Neemt de geluidsbelasting en uitstoot van schadelijke stoffen af? Dan kan de luchtvaart groei verdienen. Gemiddeld worden vliegtuigen jaarlijks ruim 1% stiller, zo blijkt uit de milieueffectrapportage van de Luchtvaartnota (Royal HaskoningDHV et al., 2020a). De Rijksoverheid verwacht van de burgerluchthavens dat zij in voorbereiding op een nieuw luchthavenbesluit, met de belanghebbenden in hun regio de gewenste ontwikkeling verkennen. Ze moeten rekening houden met de ambities van de Rijksoverheid en de ruimte voor groei binnen de geldende vergunning. Na deze regionale verkenning beslist de Rijksoverheid over de verdere ontwikkeling van de luchthavens. Zie hoofdstuk 6.

Toekomstige ontwikkelingen luchtvaart Vliegtuigen worden steeds stiller. Volgens de plan-MER Luchtvaartnota worden vliegtuigen stiller met een gemiddelde van 1% per jaar. Voor de eerstkomende jaren is deze trend wellicht door te trekken. Maar de periode daarna is onzeker. Hoe ziet 2050 eruit? Elektrische vliegtuigen zijn volgens dezelfde plan-MER dan circa 30% stiller. Hier liggen kansen voor de verdere toekomst. Efficiëntere vliegtuigontwerpen kunnen leiden tot minder weerstand, minder lawaai en minder brandstofverbruik. Alternatieve brandstoffen, zoals bio- en synthetische brandstof, beïnvloeden de uitstoot van stoffen door vliegtuigmotoren. Daarnaast heeft de komst van nieuwe luchtruimgebruikers grote gevolgen. Drones leiden bijvoorbeeld tot kleinschalig en verspreid gebruik, met nieuwe kansen maar ook risico’s op verstoring van mens en natuur. Het beleid voor de luchtvaart zal dus adaptief moeten zijn.

48 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

De Wet luchtvaart biedt nu al de mogelijk om grenswaarden te stellen voor de geluidsbelasting en voor de uitstoot van stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken. Het Rijk zal per luchthaven, samen met de luchthaven en de omgeving, de normen ontwikkelen voor stapsgewijze vermindering van de geluidshinder. Groei is alleen mogelijk wanneer dit binnen deze normen mogelijk is. Hierbij kijkt het Rijk ook naar normen die beter aansluiten bij de ervaren hinder. Welke aanvullende normering, eventueel variërend per burgerluchthaven, vanuit het publieke belang ‘gezonde en aantrekkelijke leefomgeving’ geborgd moet worden, wordt nader onderzocht. Dit kost tijd. Hierbij zal het voortschrijdende inzicht stapsgewijs verwerkt worden in toekomstige wijzigingen van luchthavenbesluiten, waarbij dit voor geluid ook regionaal maatwerk betreft. De geluidssituatie bijvoorbeeld rondom Schiphol vergt een andere aanpak dan die rond Eindhoven Airport. Zolang er nog geen nieuwe handhaafbare normen zijn uitgewerkt, kan in de regionale verkenningen worden onderzocht of het meerwaarde heeft om de impact op de omgeving te begrenzen door andere regels, bijvoorbeeld door een maximum aantal vliegtuig­ bewegingen voor handelsverkeer, of een maximum voor een bepaalde tijdsperiode.

Dit betreft de luchthavenbesluiten waar dat nu nog niet het geval is (Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Rotterdam The Hague Airport) en is aanvullend op de grenswaarden voor geluid. Dat vraagt maatwerk per luchthaven. Eindhoven Airport, de civiele medegebruiker van de militaire vliegbasis Eindhoven, is daarbij een proefcasus voor toekomstig luchtvaartbeleid voor alle burgerluchthavens in Nederland. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA) in het geval van Eindhoven Airport zien toe op het naleven van de regels. Vanwege het maatschappelijke belang (nationale veiligheid en gezondheid) wordt voor spoedeisende hulpverlening en politietaken door het Rijk een aparte gebruiksruimte in luchthavenbesluiten voor burgerluchthavens van nationale betekenis en Schiphol vastgelegd. Het apart zetten van deze gebruiksruimte leidt niet tot het vergroten van de gebruiksruimte voor handelsverkeer op die luchthavens. Provincies bepalen als bevoegd gezag voor de luchthavens van regionale betekenis zelf of zij een aparte gebruiksruimte voor dit verkeer willen vastleggen in luchthavenbesluiten. Het Rijk zal voor het maatschappelijk verkeer zijn regierol versterken. Ook voor deze vluchten geldt dat een maximale inzet gepleegd moet worden om de hinder voor de omgeving te beperken.

4.1.2 Proefcasus Eindhoven Airport Eindhoven Airport is een proefcasus voor toekomstig luchtvaartbeleid. Centraal staat daarbij de overgang naar een slimmere, duurzamere en meer op kwaliteit gestuurde ontwikkeling. Hierdoor kunnen de korte en lange termijn met elkaar verbonden worden. De luchthaven moet de geluidshinder beperken. Zo is door het Rijk geregeld dat Eindhoven Airport in 2020 stopt met geplande vluchten na 23.00 uur. In 2020 en 2021 wordt pas op de plaats gemaakt met een maximum aantal vliegtuigbewegingen van 41.500 per jaar, in plaats van de eerder afgesproken 43.000. Na 2020 bepaalt de geluidsnorm het aantal vluchten van en naar de luchthaven. Door stillere en schonere vliegtuigen te stimuleren kan Eindhoven Airport de hinder verminderen. Presteert Eindhoven Airport beter dan de geluidsnorm? Dan verdient het ruimte voor mogelijke groei. Het Rijk volgt hiermee het breed gedragen advies Opnieuw verbonden (Van Geel, 2019a). De gemeente Eindhoven en omliggende gemeenten, de provincie Noord-Brabant en Eindhoven Airport steunen het advies. Dit sturingsmodel voor geluid wordt de komende periode uitgewerkt en daarna verankerd in een wijziging van het luchthavenbesluit en in de onderliggende medegebruiksvergunning. Op dat moment bepaalt de vastgestelde geluidsnorm het aantal vluchten van en naar de luchthaven.

De Rijksoverheid wil belanghebbenden blijvend betrekken bij de ontwikkeling van Eindhoven Airport. Onder meer voor afspraken over het nieuwe sturingsmodel voor geluid, de uitstoot van CO2 en andere vervuilende stoffen en het verbeteren van het bestemmingennetwerk. De Rijksoverheid overlegt met het bedrijfsleven, regionale overheden en vertegenwoordigers van omwonenden over een nieuwe permanente overlegstructuur.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 49

4.2 Minder geluidshinder De Rijksoverheid stelt de grenzen vast voor geluidsbelasting van luchthavens. Dit gebeurt met rekenmodellen. Volgens het RIVM is de Lden een goede maat om geluidsbelasting uit te drukken en de relatie met ernstige hinder te beschrijven. Lden staat voor niveau dag-avond-nacht (Level day-evening-night). Deze maat geeft aan hoeveel decibel (dB) vliegtuiggeluid gemiddeld op de grond terecht komt over een langere periode, meestal een jaar. Maar hinder is subjectief en de beleving van geluid verschilt per persoon en situatie. Daarnaast is de daadwerkelijk ervaren hinder van bewoners niet gebaseerd op gemiddelden. Het doel is om te komen tot een stelsel van normen en maatregelen dat gezamenlijk de hinder rond de luchthavens aantoonbaar vermindert en goed aansluit bij de ervaren hinder van de omwonenden. Het Rijk zet hiervoor de hoofdlijn uit die per luchthaven met de luchthaven en de omgeving nader wordt uitgewerkt en vastgelegd in luchthavenbesluiten. Zo nodig stapsgewijs, zodat geëffectueerd wordt wat al kan en onderdelen die nadere uitwerking vragen later kunnen worden toegevoegd.

4.2.1 Onderzoek naar aanvullende indicatoren geluid Daarom laat de Rijksoverheid onderzoek doen naar aanvullende indicatoren die de hinder kunnen verklaren. Zoals de invloed van de frequentie waarmee vliegtuigen overvliegen en rustmomenten. De resultaten hiervan gebruikt de Rijksoverheid voor het toekomstige geluidsbeleid voor de burgerluchtvaart. Dit moet beter aansluiten bij wat bewoners als hinder ervaren, waardoor geluidsoverlast kan verminderen. Hierbij wordt ook het advies van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO, 2018) meegenomen. De WHO adviseert geluidswaarden van 45 dB Lden en 40 dB Lnight voor de nacht. Volgens de WHO zijn passende maatregelen nodig voor gebieden boven deze advieswaarden. De Rijksoverheid bepaalt vervolgens welke maatregelen passend zijn. Dit hangt bijvoorbeeld af van de mate van geluidsbelasting. In het huidige beleid zijn de maatregelen ’gezoneerd’; de regels zijn strenger in de zones dicht rond start- en landingsbanen en onder de vliegroutes. Het is belangrijk dat er zowel aandacht is voor de ervaren geluidshinder dichtbij een luchthaven als de verder gelegen gebieden. Maatregelen moeten ertoe leiden dat de hinder daadwerkelijk afneemt en de hinder niet alleen verplaatst wordt. De Rijksoverheid vindt het belangrijk dat lokaal maatregelen worden genomen om ernstige geluidshinder te beperken.

De luchtvaartsector is hier als veroorzaker primair voor verantwoordelijk. Het Rijk vraagt luchthavens in overleg met omgevingspartijen maatregelen te nemen waarmee hinder door vliegtuiggeluid wordt verminderd. Aan Schiphol is gevraagd een concreet voorstel voor een omgevingsfonds uit te werken. Zo’n fonds kan hulp bieden aan mensen of gebieden met ernstige hinder.

4.2.2 Meetstrategie geluid vliegtuigen Voor de burgerluchthavens waar het Rijk bevoegd gezag is komt er een meetstrategie als onderdeel van het landelijke programma gericht op meten en berekenen van vliegtuiggeluid (programmatische aanpak meten vliegtuiggeluid). Daarin staat onder meer hoe en waar het geluid rond een luchthaven wordt gemeten. Deze metingen worden gebruikt om burgers goed te informeren, om de kwaliteit van berekeningen te controleren en om de berekeningen zo nodig te verbeteren. Meer aandacht voor metingen in combinatie met berekeningen vergroot de betrouwbaarheid van beleid en het vertrouwen van bewoners. De GGD’s in de regio’s rond de luchthavens meten de door mensen ervaren hinder periodiek in een gezondheidsmonitor. Dit geeft per gebied inzicht in het actuele ervaren vliegtuiggeluid. Hiermee kunnen gerichte maatregelen worden genomen om de hinder te verminderen. Zodra Lelystad Airport opent als overloopluchthaven voor Schiphol start ook een integraal monitoringen evaluatieprogramma over het gebruik en de effecten van de luchthaven. De uitkomsten maakt de overheid voor iedereen toegankelijk. Daarnaast gebruikt de Rijksoverheid de uitkomsten om 50 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

de aannames over de luchthaven, routes en vlieghoogtes uit de milieueffectrapportage (MER) van Lelystad Airport te vergelijken met de praktijk. Hiermee kan de Rijksoverheid beoordelen of bijsturen wenselijk is. Figuur 4.2 Geluid van bron tot ontvanger (Bron: RIVM, 2019a)

Bron van geluid

• Waar is het vliegtuig? ((X, Y) en hoogte Z)

Productie van geluid • Wat doet het vliegtuig?

(motorstuwkracht, flapstanden, landingsgestel, etc.)

• Wat voor type vlieguig en motor? (type-specifieke akoestische data)

Propagatie van geluid • Spreiding van geluid • Atmosferische condities (temperatuur, vochtigheid, wind, …)

Ontvangst van geluid • Positie van waarneming (X, Y) • Invloed van nabije omgeving

(bodemkarakteristiek, reflectie en absorptie van gebouwde omgeving)

4.2.3 Minder lawaaiige vliegtuigen De luchthavenautoriteit bepaalt de luchthaventarieven. Op verschillende luchthavens betalen lawaaiige (vaak ook vervuilende) vliegtuigen een hoger haventarief. Maatschappijen met stillere en schonere vliegtuigen betalen minder. In de nacht zijn de tarieven hoger. Op die manier ontstaat een prikkel om met de minst lawaaiige en vervuilende toestellen te vliegen. Het Rijk weert de meest lawaaiige vliegtuigen van de burgerluchthavens. In 2019 ging het om toestellen als de Airbus A300 en oudere versies van de Boeing 747. Ze worden vaak nog als vrachtvliegtuig gebruikt. Het Rijk wil vooroplopen in het weren van de meest vervuilende en lawaaiige vliegtuigen binnen de mogelijk- heden van de Europese verordening (Nr. 598/2014) over geluidsgerelateerde exploitatie­ beperkingen en zet in Europees verband in op verruiming van de mogelijkheden. Periodiek bekijkt de Rijksoverheid welke lawaaiige vliegtuigen geweerd worden.

4.2.4 Minder nachtvluchten Vliegtuiglawaai in de nacht kan de slaap verstoren en leiden tot gezondheidsklachten. Daarom vermindert de rijksoverheid het aantal nachtvluchten tussen 23.00 en 7.00 uur. Meer hinder in de randen van de nacht door verschuiving van nachtvluchten zal niet worden toegestaan. De Rijksoverheid heeft onderzocht hoe en tot welk aantal de nachtvluchten op Schiphol kan afnemen (Adecs, 2020). Ook is gekeken naar mogelijke lessen uit het buitenland (SEO, 2019c). In de eerstvolgende wijziging van het luchthavenverkeerbesluit Schiphol zal het aantal toegestane nachtvluchten verminderd worden van 32.000 naar 29.000. Vervolgens zal dit aantal in stappen verminderd worden naar 27.000 en dan tot 25.000, mede afhankelijk van de opening en ontwikkeling van Lelystad Airport, verdere ontwikkeling van Schiphol en de substitutie van vliegverkeer door treinen. De vermindering van een nachtvlucht

Verantwoord vliegen naar 2050 | 51

© Nlr, by Creative Graphics

leidt niet tot een groei in het totaalaantal vliegtuigbewegingen op Schiphol als gevolg van de zwaarder berekende geluidsbelasting van nachtvluchten ten opzichte van dagvluchten. In aanvulling hierop onderzoekt de Rijksoverheid de meerwaarde van een (gedeeltelijke) nachtsluiting, alsook rustmomenten als onderdeel van het programma meten en rekenen voor omwonenden. In de regionale verkenningen ten behoeve van de vaststelling van luchthavenbesluiten voor de regionale luchthavens van nationale betekenis zal worden verkend hoe bij de regionale luchthavens het aantal nachtvluchten kan worden verminderd. Gezien de verschillen in de openingstijden vraagt dit om maat­­ werkafspraken per luchthaven. Daarbij dient opgemerkt te worden dat juist de randen van de nacht bedrijfseconomisch van belang zijn voor deze luchthavens. Voor Eindhoven Airport zijn inmiddels afspraken gemaakt en vastgelegd in de medegebruiksvergunning. Voor Eindhoven Airport is besloten dat er geen geplande vluchten na 23:00 uur meer plaats mogen vinden. Rotterdam The Hague Airport blijft de uitwijkplek voor vliegtuigen die niet op Schiphol kunnen landen maar de eisen daarvoor zullen strenger en vastgelegd worden in een nieuwe extensieregeling.

Voor de lange termijn wil de Rijksoverheid naar zoveel mogelijk gestandaardiseerde gebruiksregelingen voor alle regionale luchthavens, passend bij het profiel van die luchthavens.

4.2.5 Stiller vliegen met nieuwe indeling luchtruim De komende jaren werkt het Rijk aan een herziening van het luchtruim. Zie ook paragraaf 6.6. Die voorziet in een nieuwe indeling (vanaf 2023) en in een andere wijze van afhandelen van het vliegverkeer (roadmap 2023-2035). Dit moet zorgen voor meer capaciteit en efficiency, beperking van de hinder en betere condities voor duurzaamheid. Het gemoderniseerde luchtruim zorgt voor beperking van hinder door vliegtuigen. Bij de herziening van het luchtruim heeft het beperken van geluidsoverlast prioriteit in het luchtruim tot en met een vlieghoogte van 6.000 voet (ongeveer 1.800 meter). Boven die hoogte gaat het vooral om de kortste routes en staat het beperken van CO2-uitstoot voorop. Veiligheid blijft in alle gevallen een voorwaarde. 52 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Vaste naderingsroutes naar luchthavens vormen een belangrijke bouwsteen voor de roadmap op weg naar 2035. Deze naderingsroutes gaan de verspreiding van geluid tegen maar kunnen wel leiden tot een toename van het geluid onder die routes. In welke mate dergelijke naderingsroutes onderdeel zijn van de luchtruimherziening bepaalt het Rijk in samenhang met andere bouwstenen in de definitieve voorkeursbeslissing over de luchtruimherziening in het voorjaar van 2021. Ter onderbouwing daarvan wordt een plan-MER opgesteld. Vliegtuigen kunnen in het herziene luchtruim efficiënter vliegen, rekening houdend met de diverse luchtruimgebruikers. De Rijksoverheid bekijkt dan hoe het nauwkeurig gebruik van vliegroutes en het vastleggen van preferente minimale vlieghoogten in besluiten zo goed mogelijk kan worden geborgd en gehandhaafd. Door efficiëntere routes en door tijdens de start of landing uit te gaan van verbeterde daal- en klim­profielen, worden resultaten geboekt wat betreft brandstof en uitstoot van CO2. Daarnaast kunnen efficiënte daalprocedures zorgen voor 1 tot 5 decibel minder geluid volgens luchtvaartorganisatie Eurocontrol. Deze verbeteringen zijn onderdeel van de roadmap 2023-2035 die deel uitmaakt van genoemde voorkeursbeslissing in het najaar van 2020.

4.3 Minder uitstoot van ultrafijnstof Bij de verbranding van brandstof stoten vliegtuigen ultrafijnstof uit. Rond luchthavens wordt een hogere concentratie gemeten (zie figuur). Figuur 4.3 De jaargemiddelde bijdrage van vliegverkeer op Schiphol aan de concentratie van ultrafijnstof in 2018 (in duizendtallen). De berekende niveaus hebben een onzekerheid van 15-25% (Bron: RIVM, 2019a)

495.000

490.000

485.000

480.000

475.000

470.000

105.000

110.000

115.000

120.000

125.000

Verantwoord vliegen naar 2050 | 53

Deze voor het oog onzichtbare deeltjes kunnen schadelijk zijn voor de gezondheid. Het Rijk laat daar onderzoek naar doen door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De eindresultaten verschijnen in 2021. Met dit onderzoek loopt Nederland internationaal voorop. Uit een tussentijdse publicatie van het RIVM (2019b) blijkt dat, bij relatief hoge concentraties ultrafijnstof, een deel van de kinderen rond Schiphol meer last heeft van de luchtwegen en dat het medicijngebruik hoger ligt. Het Rijk heeft de Gezondheidsraad om advies gevraagd over onderzoek dat nodig is om te komen tot beleid voor ultrafijnstof voor alle bronnen, waaronder luchtvaart.

4.3.1 Op termijn: doorwerking resultaten onderzoeken in luchthavenbesluiten Op basis van het RIVM-onderzoek besluit de Rijksoverheid in overleg met andere partijen over toekomstig beleid voor ultrafijnstof. Ook hier is het doel om te komen tot een stelsel van normen en maatregelen dat gezamenlijk de gezondheidseffecten rond de luchthavens aantoonbaar vermindert. Het Rijk zet hiervoor de hoofdlijn uit die per luchthaven met de luchthaven en de omgeving nader wordt uitgewerkt. Dit beleid moet aansluiten bij het doel van het Schone luchtakkoord uit januari 2020: 50% gezondheidswinst afkomstig van binnenlandse bronnen in 2030 ten opzichte van 2016. Vanwege de klimaatdoelstelling zet het Rijk in op benutten en ontwikkelen van duurzame brandstoffen en efficiënte vliegtuigmotoren. Aandachtspunt is dat die ontwikkeling niet moet leiden tot meer uitstoot van ultrafijnstof en stikstof.

4.3.2 Tussentijdse aanpak Het Rijk wil dat burgerluchthavens van nationale betekenis een actieplan uitwerken om de uitstoot van ultrafijnstof te verminderen op het luchthaventerrein zelf. Schiphol heeft al zo’n actieplan opgesteld. Schiphol vergroot de kennis over ultrafijnstof onder andere met een onderzoek op de luchthaven. Bijvoorbeeld met maatregelen zoals elektrisch taxiën wordt ultrafijnstof gereduceerd. Dat draagt ook bij aan de beperking van emissies van CO2 en NOx. Het Rijk toetst of deze actieplannen voldoende aansluiten bij de doelen uit de Luchtvaartnota.

4.4 Verhogen kwaliteit leefomgeving rond luchthavens Het Rijk zet in op een optimale afstemming van de vliegoperatie in de lucht en woningbouw op de grond. Waar de geluidsbelasting te hoog is, zoals onder de vliegroutes nabij de banen, wordt niet gebouwd. Voor de gebieden buiten de routes en verder van de banen gelegen, waar de geluidsbelasting lager is, worden de mogelijkheden verruimd door bijvoorbeeld meer mogelijkheden te geven voor maatwerk en integrale afweging, en wordt gekeken naar de kansen die geluidsadaptief bouwen biedt. Zo wordt luchtvaart en woningbouw beter met elkaar in balans gebracht. In het omgevingsbeleid worden functies en activiteiten die om ruimte vragen of effect hebben op de ruimte, breed afgewogen. Dit beleid wordt uitgewerkt onder de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en met het instrumentarium van de Omgevingswet. Rond luchthavens worden ruimtelijke ontwikkelingen beperkt vanwege de luchtvaart. Bestaande gebieden kunnen hierdoor verrommelen. En omdat er geen woningen gebouwd mogen worden, kan het draagvlak voor voorzieningen in dorpen verdwijnen. Daarnaast zijn er meer ontwikkelingen die ruimte vragen in de regio’s rond de luchthavens, met name in de Metropoolregio Amsterdam, de Zuidelijke Randstad en in de Metropoolregio Eindhoven.

Nieuw beleid voor geluid, ultrafijnstof en veiligheid (hoogtebeperkingen) worden integraal afgewogen in relatie tot andere ruimtevragende functies. Ruimtelijke maatregelen kunnen bijdragen aan het verminderen van de geluidshinder voor bewoners. Rond Schiphol worden proefprojecten uitgevoerd om ervaring op te doen voor toekomstige bouwprojecten dichtbij luchthavens. Met stedenbouwkundige, landschappelijke en bouwtechnische maatregelen kan bijvoorbeeld de geluidsbelasting op de gevel en de slaapvertrekken, worden verminderd.

4.4.1 Omgevingsfonds Het kabinet vindt verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving van belang. Daarom heeft het Schiphol gevraagd om, in lijn met het huidige Leefbaarheidsfonds, samen met andere partijen uit de sector en de omgeving een concreet voorstel uit te werken voor een Omgevingsfonds. In samenspraak met 54 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Verantwoord vliegen naar 2050 | 55

Schiphol en het ministerie van Financiën en binnen de bestaande financiële en wettelijke kaders, worden verschillende mogelijkheden nader onderzocht en verkend. Het Rijk kijkt mee of het uitgewerkte plan voldoende aansluit bij de doelen.

4.4.2 Verkenning aansluiting bij Omgevingswet voor ruimtelijke ontwikkeling rond luchthavens De luchthavens in Nederland liggen dichtbij gebieden waar mensen wonen, werken en recreëren. Tegelijk is in de buurt van luchthavens ruimte nodig voor bijvoorbeeld woningbouw. Vanwege de veiligheid en gezondheid mag beperkt worden gebouwd rond luchthavens. Schiphol, Rotterdam The Hague Airport en Eindhoven Airport liggen in regio’s met een grote vraag naar nieuwe woningen. Met name rond Schiphol worden de mogelijkheden voor woningbouw beperkt door de luchthaven. Hierbij horen ook kleinschaliger ontwikkelingen in dorpen rond de luchthaven die hun voorzieningen op peil willen houden en ruimte zoeken voor verschillende bewonersgroepen. Zoals de doorstroom naar ouderenwoningen en instroom van jongeren. De Rijksoverheid verkent samen met regionale overheden of er maatwerk mogelijk is binnen de systematiek van de Omgevingswet. Zodat de veiligheid en de gezondheid van mensen gewaarborgd blijven en tegelijkertijd ruimte ontstaat voor regionale opgaven. De cumulatieregels voor geluid zijn een voorbeeld van integrale sturing door het Rijk op het verminderen van negatieve gezondheidseffecten. Deze regels bestaan al onder de Wet geluidhinder en worden onder de Omgevingswet geactualiseerd.

Cumulatie is het hindergewogen optellen van verschillend geluid­ bronsoorten (wegverkeer, railverkeer, industrie, luchtvaart) tot het gecumuleerd geluidniveau. Het gecumuleerde geluidniveau betreft het geluidniveau dat direct invalt op de buitenzijde van gevels/daken van woningen. Het gecumuleerde geluidniveau moet door het bevoegd gezag (gemeente) worden gebruikt in haar oordeel over waar nieuwbouw aanvaardbaar is. In paragraaf 8.1 wordt nader ingegaan op de relatie tussen de Omgevingswet en de Wet luchtvaart.

4.5 Natuurbescherming Te veel geluid en uitstoot van vervuilende stoffen zoals stikstof (zie kader) door vliegtuigen kan de natuurlijke ontwikkeling van planten en dieren verstoren. Ook kunnen vliegtuigen gevaarlijk zijn voor vogels en omgekeerd. In paragraaf 2.3.4 wordt toegelicht wat het Rijk doet om de kans op aanvaringen tussen vogels en vliegtuigen te verkleinen. Het kabinet vindt behoud en herstel van natuurwaarden belangrijk bij het afwegen van toekomstige besluiten over de luchtvaart.

Waarom is stikstof een probleem? Nederland is een land met heel veel stikstofuitstoot, veroorzaakt door onder andere de landbouw (ammoniak), het verkeer en de industrie. Ook komt veel stikstof aanwaaien uit ons omringende landen. Luchtvaart draagt beperkt bij aan de stikstof die de bodem bereikt. In de natuur maakt stikstof de bodem voedselrijk. Dat lijkt positief, maar planten die leven op voedselarme grond verdwijnen dan. En dieren die van deze planten leven, verdwijnen hierdoor ook. In Europa gelden afspraken over het beschermen van bedreigde natuur. Nederland heeft ruim 160 van deze Natura 2000-gebieden. Nieuwe plannen zijn alleen realiseerbaar als dit, al dan niet na mitigerende ­maatregelen, geen significant negatieve gevolgen heeft voor de natuurwaarden in die gebieden, of als die gevolgen gecompenseerd worden.

56 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Bij een eventuele groei of wijziging van het luchtverkeer (beneden 3000 voet) bekijkt de Rijksoverheid welke gevolgen dat heeft voor de staat van instandhouding van de omliggende natuurgebieden. Het gaat dan om de zogeheten Natura 2000-gebieden, een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. De huidige staat van instandhouding van de Nederlandse Natura 2000-gebieden is voor veel gebieden niet gunstig. De natuurdoelen die voor deze gebieden zijn gesteld zijn nog niet gehaald (RoyalHaskoningDHV, 2020b). Bij een voorgenomen activiteit die mogelijk leidt tot een aangepast luchthavenbesluit, weegt het Rijk naast de milieuaspecten ook de natuuraspecten af. De initiatiefnemer moet daarbij onderbouwen dat de voorgenomen activiteit het Natura 2000-gebied niet aantast. Kan de activiteit leiden tot significant negatieve effecten? Dan is een zogeheten passende beoordeling nodig. Onderdeel van de passende beoordeling is het beschrijven en treffen van maatregelen om de negatieve effecten te beperken. Helpt dit niet? Dan biedt de ADC-procedure mogelijk uitkomst. De initiatiefnemer moet aantonen dat er geen alternatieven (A) zijn, dat er een dwingend algemeen belang is (D) en volledige compensatie (C) van de schade komt. Het kabinet heeft een adviescollege, onder leiding van oud-minister Johan Remkes, gevraagd advies uit te brengen over een aanpak van de stikstofproblematiek.

Het college heeft begin 2020 een kortetermijnadvies over maatregelen voor de luchtvaartsector gepubliceerd (Adviescollege Stikstofproblematiek, 2019). Volgens het Adviescollege draagt de luchtvaart met een aandeel van tussen de 0,73 en 1,1%, beperkt bij aan de totale stikstofdepositie in Nederland. Niettemin is het kabinet met het adviescollege van mening dat, net als alle sectoren, ook de luchtvaartsector moet bijdragen aan de reductie van de uitstoot van stikstof. In reactie op het advies over een integrale langetermijnaanpak stikstof van het Adviescollege Stikstof­ problematiek werkt het kabinet langs drie sporen aan de reductie van stikstofuitstoot en -depositie door de luchtvaart: 1. Een sectorbrede aanpak gericht op stapsgewijze emissiereductie in een actieprogramma Hiertoe wordt in ruime zin gekeken naar de Nederlandse (burger)luchtvaartsector. Dit wil zeggen dat niet alleen het vliegen zelf wordt bezien, maar ook grondgebonden activiteiten op luchthavens zelf en de luchthavengerelateerde (economische) activiteiten die samenhangen met de functie van de luchthaven. 2. Een internationale agenda Het kabinet spant zich in om in overleg met het Europees Milieu Agentschap de registratie emissies boven de 3000 voet en alle emissies die samenhangen met de functie van een luchthaven in kaart te laten brengen.

Daarnaast is het wenselijk dat op Europees en internationaal niveau tot verbeteringen en beperking van emissies te komen. Dit loopt primair via de VN-organisatie voor de internationale burgerluchtvaart (ICAO). Ook wordt bezien in hoeverre binnen de ‘Green Deal’ waaraan door de Europese Commissie wordt gewerkt een bijdrage kan worden geleverd aan de reductie van stikstof. Tot slot kan het project om tot meer efficiency in het Europese luchtruim te komen; Single European Sky (SES), tot minder uitstoot leiden. 3. Een projectspecifieke aanpak conform geldende wetgeving (gericht op deposities) De betreffende initiatiefnemer draagt zorg voor projectspecifieke natuur- en depositieonderzoeken. Bij deze zogeheten passende beoordelingen wordt gebruik gemaakt van de meest recente inzichten. Verder wordt met de meest actuele verkeersgegevens gewerkt en worden de verkeersaantrekkende werking van de luchthaven en de luchthavengerelateerde activiteiten in beeld gebracht.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 57

5 Duurzame luchtvaart “De Algemeen Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (ANVR) is de brancheorganisatie van reisaanbieders in Nederland. De toenemende welstand en welvaart in Nederland stelt een groeiende groep mensen in staat om te reizen. Dit geeft een enorme impuls aan onze economie. Tegelijkertijd vragen sociale en klimatologische ontwikkelingen onze aandacht. De ANVR wil actief bijdragen aan een duurzame mobiliteitsvisie. Daarbij heeft zij oog voor onderwerpen als connectiviteit, diversiteit en leefbaarheid. Naast typeringen als ‘werknemer’ en ‘buurman’ ziet de ANVR in toekomstig beleid de reislustige Nederlander ook als ‘consument’. In dat beleid is diversiteit cruciaal; qua bestemmingen, frequentie en marktspelers. Tenslotte dient het Rijk meer regie te voeren om duurzaamheid als hygiënefactor te omarmen. Ambitieuze spelers kunnen zo beter beloond worden voor duurzame initiatieven.” – ANVR

58 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Door het uitvoeren van de afspraken uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart zijn in 2050 de klimaat­ emissies van de burgerluchtvaart drastisch teruggebracht. De Nederlandse luchthavens (waaronder grondoperaties) en het binnenlands vliegverkeer in Nederland stoten geen CO2 meer uit. Door aan­gescherpte afspraken is ook de CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart vanuit Nederland fors verminderd. Daarnaast maken ook niet-CO2-klimaatemissies integraal onderdeel uit van het klimaatbeleid voor luchtvaart. In 2050 gebruiken vliegtuigen naar verwachting een mix van energiebronnen voor de aandrijving. Dit is afhankelijk van de vliegafstanden waarop zij opereren. Op korte afstanden vliegen ze volledig elektrisch, zowel op batterij- als waterstof-elektrisch. Op middellange en lange afstanden gebruiken vliegtuigen in toenemende mate hybride aandrijving met meerdere energiebronnen. De brandstoffen die nog worden gebruikt, zijn maximaal duurzaam volgens de dan geldende strenge criteria van de Europese Unie (EU). Nederland speelt in 2050 nog steeds een centrale rol in West-Europa op het gebied van raffinage en distributie van brandstoffen voor de luchtvaart. Alleen nu met uitsluitend duurzame brandstoffen. Verder is er economisch voordeel behaald met de ontwikkeling, de productie en het onderhoud van onderdelen van de nieuwe generatie vliegtuigen die vanaf 2030 hun intrede hebben gedaan.

Belangrijke beslissingen 1. Vaststellen van het Akkoord Duurzame Luchtvaart. 2. Borgen van de klimaatdoelen uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart. De CO2-uitstoot van uit Nederland vertrekkende vluchten is in 2030 gelijk aan 2005, in 2050 minimaal gehalveerd ten opzichte van 2005 en in 2070 nul. Hiervoor wordt een pakket instrumenten en maatregelen uitgewerkt, waaronder een CO2-emissieplafond. 3. Inzet op ambitieuzere internationale klimaatdoelen en -instrumenten voor de luchtvaart in ICAO- en EU-verband. Zodra ICAO voor 2050 een ambitieuzer klimaatdoel vaststelt, neemt het kabinet dat doel over voor de internationale luchtvaart vanuit Nederland. 4. De ambitie is om met de klimaatopgave van de luchtvaartsector op termijn aan te sluiten bij de doelen van de EU en het nationale klimaatakkoord (als vertaling van het klimaatakkoord van Parijs) om in 2050 zo goed als klimaatneutraal te zijn. 5. Duurzame brandstoffen, zoals synthetische kerosine, en duurzame vliegtuigen zijn nodig om de klimaatambities te halen. Partijen onderzoeken hoe de ontwikkeling en toepassing van duurzame brandstoffen, nieuwe vliegtuigontwerpen en nieuwe soorten aandrijving (bijvoorbeeld op elektriciteit of waterstof) het beste gestimuleerd kunnen worden. 6. Nederland zet actief in op de invoering van een Europese bijmengverplichting van duurzame brandstoffen.

Indien de invoering van een Europese verplichting niet (tijdig) wordt bereikt, streeft Nederland ernaar om per 2023 een nationale bijmengverplichting in te voeren. 7. Uitwerken van een aanpak om niet-CO2-klimaatemissies een plek te geven in het klimaatbeleid voor de luchtvaart.

5.1 De klimaatopgave De luchtvaart staat wereldwijd voor de uitdaging om de toenemende uitstoot van broeikasgassen om te buigen in een afname in het kader van het klimaatdoel van Parijs. De emissies van de internationale luchtvaart verdienen daarbij extra aandacht ten opzichte van binnenlandse luchtvaartemissies. Nederland is een klein land met relatief weinig binnenlands vliegverkeer en veel internationaal verkeer. Ook wereldwijd stoot de internationale luchtvaart meer CO2 uit dan het binnenlandse vliegverkeer. Het Nederlands klimaatbeleid voor de luchtvaart wint aan effectiviteit naarmate dit ook leidt tot internationale afspraken. Bovendien beperkt dit het risico op verstoring van het gelijke speelveld in de luchtvaartsector.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 59

De CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart vanuit Nederland is de afgelopen decennia door groei van de luchtvaart sterk toegenomen. De verwachting is dat deze uitstoot, na een tijdelijke daling vanwege de effecten van de Corona crisis, de komende jaren verder zal toenemen. Dit blijkt uit aanvullende cijfers over de scenario’s uit de Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving (WLO) (PBL, 2020). Via een nieuwe berekening is een inschatting gemaakt van de CO2-uitstoot die samenhangt met de afzet van bunkerbrandstoffen. Onderstaande figuur geeft weer hoe de uitstoot zich heeft ontwikkeld in het verleden, en hoe deze zich volgens verschillende scenario’s kan ontwikkelen in de toekomst. De scenario’s houden geen rekening met toekomstig gebruik van duurzame brandstof en ook zijn de effecten van de coronacrisis hier niet in verwerkt. De verhouding tussen de verschillende doelen is indicatief. Figuur 5.1 Ontwikkeling CO2-uitstoot van vluchten vanuit Nederland en indicatie bij bereiken van doelen 18.000 17.000

CO2-uitstoot (megaton)

16.000 14.000 12.000

Akkoord Duurzame Luchtvaart 2030

10.000 8.000 Akkoord Duurzame Luchtvaart 2050

6.000 4.000

Akkoord Duurzame Luchtvaart 2070

NL Klimaatakkoord 2030

2.000

NL Klimaatakkoord 2050 0 1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

CO2-uitstoot (op basis van in Nederland getankte vliegtuigbrandstof) Doelen

2035

2040

2045

2050

2055

2060

2065

2070

bandbreedte WLO-scenario’s (zonder duurzame brandstoffen)

Akkoord Duurzame Luchtvaart 2030 (reductie tot emissieniveau 2005 voor luchtvaart vanuit Nederland) Akkoord Duurzame Luchtvaart 2050 (reductie van 50% t.o.v. 2005 voor luchtvaart vanuit Nederland) Akkoord Duurzame Luchtvaart 2070 (nul uitstoot als na te streven stip op de horizon voor luchtvaart vanuit Nederland) NL Klimaatakkoord 2030 binnenlandse emissies (49% reductie t.o.v. 1990, vertaald naar luchtvaart vanuit NL) NL Klimaatakkoord 2050 binnenlandse emissies (95% reductie t.o.v. 1990, vertaald naar luchtvaart vanuit NL)

Voor de internationale luchtvaart vertrekkend vanuit Nederland neemt het kabinet de doelen voor CO2-uitstoot over uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart van februari 2019: • 2030: minimaal gedaald tot het niveau van 2005. Dit is een nationaal doel; • 2050: minimaal gehalveerd ten opzichte van 2005. Dit is in lijn met de mondiale doelstelling voor de internationale burgerluchtvaart; • 2070: nul. Dit is een nationaal doel. De luchtvaartsector moet daarbij zelf de uitstoot verminderen. De in Nederland getankte fossiele brandstof is hierbij de maatstaf. CO2-compensatie via systemen als EU ETS en CORSIA levert vooral een bijdrage aan het realiseren van de internationale doelen van de Europese Unie en ICAO. Om het klimaatdoel van Parijs te halen, is wereldwijd een ambitieuzer langetermijndoel nodig voor de internationale luchtvaart. Nederland zal zich daar samen met andere Europese landen voor inzetten bij ICAO en de EU. Ook de partijen aan de nationale Duurzame Luchtvaarttafel willen hieraan bijdragen,

60 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

zo is afgesproken in het Akkoord Duurzame Luchtvaart. De partijen aan de Luchtvaarttafel willen voor 2050, zo veel als mogelijk, aansluiten op het EU- en nationale doel voor binnenlandse emissies in het kader van het klimaatakkoord van Parijs. Dit betekent: 95% minder CO2-uitstoot dan in 1990. Zodra ICAO voor 2050 een ambitieuzer doel vaststelt dan 50% reductie in 2050 ten opzichte van 2005, neemt het kabinet dat doel over voor de internationale luchtvaart vanuit Nederland. In 2030 mogen grondgebonden activiteiten van de burgerluchtvaart, zoals het vervoer van bagage, passagiers en vracht, geen CO2 meer uitstoten. In 2050 mag de hele binnenlandse burgerluchtvaart geen CO2 meer uitstoten. Deze afspraken zijn onderdeel van het Akkoord Duurzame Luchtvaart. Hiermee loopt de Nederlandse luchtvaartsector voor op de afspraken voor binnenlandse emissies die gelden voor andere sectoren. Het kabinet neemt deze doelen over.

5.2 De klimaataanpak De Kamerbrief van 27 maart 2019 geeft een overzicht van het klimaatbeleid en -instrumentarium voor de luchtvaart. Met die brief is ook het Akkoord Duurzame Luchtvaart aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit hoofdstuk vult de Kamerbrief aan met een uitgebreider beleidsmatig kader en inhoudelijke accenten, een reactie op het Akkoord Duurzame Luchtvaart, en enkele concrete maatregelen.

5.2.1 Beleidsmatig kader Internationale en nationale aanpak

Broeikasgassen zijn een mondiaal probleem. De reductie van CO2-uitstoot door de internationale luchtvaart vereist daarom vooral een internationale aanpak. In Europa en ICAO werkt Nederland samen met andere landen aan internationale maatregelen. Een internationale aanpak leidt uiteindelijk tot meer CO2-reductie, omdat maatregelen door meer landen worden uitgevoerd. Een internationale aanpak voorkomt ook dat reizigers en luchtvaartmaatschappijen uitwijken naar landen met minder strenge regels. Daar waar een wereldwijde aanpak (nog) niet haalbaar is, kunnen Europese afspraken worden overwogen. Een aanpak gebaseerd op internationale afspraken en samenwerking verkleint de kans op politieke en juridische conflicten – met mogelijke tegenmaatregelen – met andere landen. Maatregelen die alleen nationaal worden genomen, hebben een negatieve invloed op de concurrentie- positie van de Nederlandse luchtvaartsector. Dit kan leiden tot verslechtering van de netwerkkwaliteit en het vestigingsklimaat zonder dat daar een echte klimaatwinst op mondiaal niveau tegenover staat. Dit betekent niet dat nationaal geen inspanningen worden verricht. Het kabinet wil dat Nederland zich ook nationaal inzet voor het verminderen van CO2-uitstoot door de luchtvaart. Een nationale aanpak kan – bijvoorbeeld via coalities met andere landen – model staan voor internationale afspraken.

Dat versterkt de geloofwaardigheid van Nederland op internationaal niveau. Nationale inspanningen zorgen ook voor economische kansen voor de ontwikkeling en de toepassing van innovaties in Nederland. Met name de inzet op duurzame vliegtuigbrandstoffen biedt kansen voor de chemische industrie, lucht- en zeehavens en kennisinstellingen. Er zijn ook kansen voor de Nederlandse maakindustrie op het gebied van nieuwe vliegtuigontwerpen, toepassen van andere materialen en nieuwe vormen van aandrijving, zoals met elektriciteit of waterstof. De mogelijkheid bestaat dat de CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart op termijn aan landen wordt toegerekend, net zoals nu al gebeurt voor de emissies van binnenlandse activiteiten. Nederland heeft een relatief grote luchtvaartsector ten opzichte van de economie en bevolkingsomvang. Toerekening aan landen zou betekenen dat de CO2-uitstoot van de luchtvaart moet worden opgeteld bij het totale nationale CO2-budget van Nederland. In dat geval zou luchtvaart een groot beslag leggen op het budget met mogelijke grote gevolgen voor de luchtvaart dan wel voor andere sectoren. Met nationaal klimaatbeleid voor luchtvaart beperkt het kabinet nu al de effecten van dit risico.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 61

Borgen klimaatdoelen

Het Akkoord Duurzame Luchtvaart stelt heldere emissiereductiedoelen voor Nederland. Dit is een belangrijke stap voor de luchtvaartsector en het kabinet. Voor de CO2-uitstoot van binnenlandse luchtvaart en grondgebonden luchtvaartactiviteiten loopt Nederland vóór op de afspraken voor de binnenlandse uitstoot van andere sectoren. Met een nationaal doel voor de CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart vertrekkend vanuit Nederland gaat ons land nu al verder dan de meeste andere landen. Dat geldt ook voor de manier waarop dit doel wordt gehaald. Namelijk door de vermindering volledig binnen de luchtvaartsector zelf te realiseren door een afname van de hoeveelheid in Nederland getankte fossiele brandstof. Het borgen van de doelen moet zekerheid bieden over het halen van die doelen. Daarvoor wordt komende jaren een pakket met maatregelen en instrumenten uitgewerkt, waaronder een CO2- emissieplafond. Belangrijk is dat bij toekomstige keuzes over de luchtvaart de klimaataanpak integraal wordt afgewogen met andere belangen en kaders. Daarvoor moeten de huidige nationale doelen worden vertaald naar het niveau waarop besluitvorming en vergunningverlening voor de luchtvaart in Nederland plaatsvindt: het niveau van de luchthavens. Paragraaf 5.2.3 beschrijft de aanpak van het kabinet. Focus in de maatregelen

Het verminderen van CO2-uitstoot door de luchtvaart kan grofweg via drie sporen: 1. Duurzamer vliegen: verminderen van de CO2-uitstoot binnen de luchtvaartsector door de inzet van bijvoorbeeld duurzame brandstoffen en andere technologische innovaties. Zoals nieuwe vliegtuig­ ontwerpen en nieuwe vormen van aandrijving, bijvoorbeeld met elektriciteit of waterstof. 2. Compenseren van CO2-uitstoot in andere sectoren: verminderen van de CO2-uitstoot buiten de luchtvaartsector via internationale systemen zoals EU ETS en CORSIA. 3. Alternatieven voor vliegen: beprijzen van de luchtvaart en stimuleren van het gebruik van de internationale trein kunnen, in combinatie met bewustwording en gedragsverandering, ook leiden tot een vermindering van de CO2-uitstoot. In de volgorde van de drie sporen zit een preferentie. De voorkeur gaat uit naar een inzet op de meest directe en effectieve klimaatinstrumenten waarvan de kosten voor sectorpartijen zo veel mogelijk bijdragen aan daadwerkelijke reductie van de CO2-uitstoot binnen de luchtvaartsector zelf. De gekozen klimaat­instrumenten moeten bijdragen aan een versnelling van de energietransitie van de luchtvaart, opgeschaald kunnen worden binnen én buiten Nederland (voor extra effect) en bijdragen aan het verdienvermogen van bedrijven binnen een duurzame economie. Het eerste spoor scoort op deze criteria het beste.

Deze toepassingen zijn het meest effectief en kansrijk voor het halen van de klimaatdoelen voor de luchtvaart op de korte én langere termijn. Het kabinet kiest daarom voor een inzet die primair is gericht op onderzoek naar en inzet van duurzame brandstoffen en technologische innovaties. Binnen het eerste spoor verwacht het kabinet de grootste CO2-reductie op korte termijn door het gebruik van duurzame brandstoffen (zoals duurzame biobrandstoffen en synthetische kerosine) en op middellange termijn door innovaties in vliegtuigontwerpen, materialen en aandrijvingen (Royal HaskoningDHV, 2019; Royal HaskoningDHV et al., 2020a). Hierop legt het kabinet extra nadruk. De vergroening door middel van biobrandstoffen in de luchtvaart zal ingevuld worden conform het duurzaamheidskader biogrondstoffen. Het compenseren van CO2-uitstoot via reducties uit internationale systemen als het EU ETS en CORSIA, onderdeel van het tweede spoor, leidt tot een directe CO2-reductie buiten de luchtvaartsector. Het compenseren van CO2-uitstoot in andere sectoren is belangrijk voor het halen van internationale doelen. De nationale doelen voor de internationale luchtvaart vanuit Nederland worden afgemeten aan de hoeveelheid in Nederland getankte (fossiele) vliegtuigbrandstoffen. Die neemt niet af door CO2-compensatie.

62 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

© Groningen Airport Eelde

De effecten van maatregelen onder het derde spoor (alternatieven voor vliegen) zijn sterk afhankelijk van andere factoren. Hierdoor zijn de effecten indirect en minder zeker. Deze maatregelen dragen bovendien niet bij aan de energietransitie van de luchtvaart, kunnen veelal mondiaal lastig of niet worden opgeschaald en dragen niet bij aan het verdienvermogen van Nederlandse bedrijven in een duurzame economie. Een voorbeeld van een maatregel uit dit spoor is de beprijzing van de luchtvaart in de vorm van een belasting. Een indirect effect vindt dan mogelijk plaats door de hogere kosten die mogelijk doorvertaald worden in de ticketprijzen. Deze hogere ticketprijs kan, eventueel in combinatie met meer bewustwording, leiden tot een vraagafname van de passagier. Deze vraagafname kan uiteindelijk leiden tot minder vliegverkeer en minder CO2-uitstoot. Uit een effectenstudie (CE Delft, 2019a) blijkt dat vooral de beschikbare luchthavencapaciteit een rol speelt bij het halen van het CO2-effect. Als de vraag groter is dan het aanbod, zal een beperkte nationale belasting niet leiden tot minder vliegverkeer, maar vooral tot minder schaarste. Nederland zet dan ook in de eerste plaats in op het beprijzen op Europees of mondiaal niveau. In het kader van het derde spoor wordt soms ook gepleit voor het terugbrengen van het aantal vluchten van en naar Nederland.

Het kabinet wil de klimaatdoelen borgen en de ontwikkeling en toepassing van duurzame brandstoffen en andere technologische innovaties stimuleren. Door het stellen van duidelijke grenzen aan de toegestane CO2-uitstoot, kan de luchtvaartsector daarbinnen groei verdienen. Beprijzen van luchtvaart

Het beprijzen van de luchtvaart kan verschillende doelen dienen: fiscale vergroening, internaliseren van kosten en het verminderen van de CO2-uitstoot van de luchtvaart. Met het fiscale vergroeningsbeleid zorgt het kabinet ervoor dat burgers en bedrijven meer betalen voor vervuilende keuzes. Dit kabinet vindt het logischer om belasting te heffen op wat we als samenleving niet willen (vervuiling) dan op wat we wel willen (werken, ondernemen). Ook het invoeren van een vliegbelasting draagt bij aan deze fiscale vergroening. De voorgestelde vliegbelasting betreft een belasting per vertrekkende passagier (een vliegticketbelasting) en een belasting per vertrekkend vrachtvliegtuig op basis van gewicht en geluidsklasse. Transferpassagiers hoeven geen vliegbelasting te betalen. Een vliegbelasting zorgt er daarnaast voor dat de maatschappelijke kosten beter worden meegenomen in de prijzen van het vliegverkeer.

Verantwoord vliegen naar 2050 | 63

Het internaliseren van kosten stelt het uitgangspunt ‘de vervuiler/gebruiker betaalt’ centraal. Als alle vervoersvormen hun kosten internaliseren, draagt dat bij aan een eerlijke concurrentie tussen modaliteiten. Bij mobiliteit gaat het om de optelsom van externe- en infrastructuurkosten. Uit onderzoek door CE Delft (2019b) blijkt dat bij gelijke bestemmingen de kosten van de luchtvaart meer zijn geïnternaliseerd dan die van de trein en de bus. Zowel bij de luchtvaart, de trein en de bus zijn de belastingen en heffingen echter lager dan de daadwerkelijke externe- en infrastructuurkosten. Voor het klimaatbeleid voor de luchtvaart is het belangrijk dat kosten voor de luchtvaartsector zoveel mogelijk bijdragen aan het halen van klimaatdoelen. De kosten voor de sector die voortkomen uit overheidsbeleid zullen periodiek inzichtelijk worden gemaakt en tegen elkaar worden afgewogen op basis van de bijdrage die zij leveren aan het halen van de klimaatdoelen. Zoals hierboven beschreven onder het kopje Focus in de maatregelen, zet het kabinet vooral in op maatregelen die een directe bijdrage kunnen leveren aan de reductie van CO2-uitstoot binnen de luchtvaartsector zelf. Hiervoor verkent het kabinet de mogelijkheden van een vrijwillige opslag op tickets voor zakelijke en pakketreizigers.

De opbrengst kan naar nationale innovatieprojecten die bijdragen aan verduurzaming van de luchtvaart. Voor deze zogeheten Green Deal maakt het Rijk afspraken met luchtvaartsectorpartijen, werkgevers en aanbieders van zaken- en pakketreizen. Het uitgangspunt van het kabinet is dat de luchtvaartsector in principe zelf betaalt voor de maatregelen die nodig zijn om de klimaatdoelen te halen. De komende periode bespreekt het Rijk met de luchtvaartsector hoe ze de klimaatdoelen willen halen en bekostigen. Omgaan met onzekerheid

De kans is reëel dat tussen nu en 2050 zowel mondiaal als in omringende landen klimaatdoelen en -maatregelen ambitieuzer worden. De mate waarin en het moment waarop kan het kabinet niet voorspellen. De mate waarin en het moment waarop kan het kabinet niet voor­spellen. Ook zullen naar verwachting niet-CO2-klimaatemissies een plek krijgen in het internationale klimaatbeleid voor de luchtvaart. Tot slot is onzeker in welk tempo en op welke schaal duurzame brandstoffen en nieuwe vliegtuigontwerpen en aandrijvingen leiden tot minder CO2-uitstoot. Diverse onderzoeken gaan in op de effecten bij verschillende aannames over deze ontwikkelingen (PBL, 2019; Royal HaskoningDHV, 2019; Royal HaskoningDHV et al., 2020a). Dit vraagt om een adaptief klimaatbeleid voor de luchtvaart.

5.2.2 Akkoord Duurzame Luchtvaart Kabinetsreactie

In de Kamerbrief van 27 maart 2019 staat dat het kabinet in de Luchtvaartnota reageert op het Akkoord Duurzame Luchtvaart. Het kabinet besluit om het Akkoord in de Luchtvaartnota vast te stellen. Dit geldt in het bijzonder voor de CO2-reductiedoelen en de concrete afspraken over duurzame brandstoffen en elektrificatie van de luchtvaart. In de uitwerking van maatregelen is ruimte voor flexibiliteit via een adaptieve aanpak. De snelheid van technologische ontwikkelingen is immers nu niet goed te bepalen. Het kabinet vindt het belangrijk om nu vooral te borgen en uit te voeren wat met de partijen is afgesproken in het Akkoord. Hierbij wordt meer gedaan waar dat mogelijk is en internationaal ingezet op ambitieuzere afspraken over klimaatdoelen en -instrumenten. Zie hiervoor ook paragraaf 5.1. ‘De klimaatopgave’ en de beschrijving onder het kopje ‘Ambitieuzere internationale klimaatdoelen en -instrumenten’ van paragraaf 5.2.3. Vervolg Duurzame Luchtvaarttafel

Het Akkoord Duurzame Luchtvaart kwam in maart 2019 tot stand aan de Duurzame Luchtvaarttafel. In dat overleg maakten verschillende partijen afspraken over het verduurzamen van de Nederlandse luchtvaart. Naast het ministerie van IenW doen sectorpartijen, kennisinstellingen, brancheorganisaties en maatschappelijke organisaties mee. De Duurzame Luchtvaarttafel blijft bestaan. De komende periode werken de deelnemers aan de uitvoering van het akkoord. De werkzaamheden voor (clusters van) thema’s worden ingericht als actieprogramma’s. 64 | Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Per actieprogramma stellen de deelnemers plannen op. De voortgang binnen de programma’s bespreken partijen binnen de werkgroepen. De Duurzame Luchtvaarttafel monitort en stuurt het totale proces. Binnen de uitwerking van het Akkoord Duurzame Luchtvaart is er ook ruimte voor flexibiliteit via een adaptieve aanpak. Zie onderstaand figuur voor een schema van de aanpak. Figuur 5.2 Aanpak uitvoering Akkoord Duurzame Luchtvaart INHOUD