interregeurope.eu/fileadmin/user_upload/tx_tevprojects/library/Niet_buiten_de_burger_rekenen.pdf

5.2 Burgers voelen zich gehoord Kritische succesfactor in en kernindicator van het betrekken van burgers bij het nieuwe omgevingsbestel is de mate waarin zij zich gehoord en gerepresenteerd voelen, ook wanneer ze een stevig tegengeluid laten horen. De legitimiteit van besluitvormingsprocessen staat of valt daarmee. Dit gevoel hangt minder samen met de procedures van de systeemwereld dan met de ervaringen ermee in de leefwereld. Niet afwikkeling volgens het boekje, maar aansluiting bij de leefwereld van burgers is de kern van de zaak. Grote verschillen tussen beslissers en burgers kunnen ertoe leiden dat de laatstgenoemden zich minder herkennen in de gevolgde procedures en de uitkomsten ervan. Van de diverse vormen van representatie spelen in dit geval vooral de meer gevoelsmatige vormen een rol. Bij formele of formalistische representatie gaat het ‘slechts’ om de opgestelde spelregels. Waar het gaat om het gevoel gehoord te zijn, is beschrijvende of symbolische representatie van meer belang. Daarbij gaat het erom of mensen zich in de vertegenwoordigers herkennen: brengen ze hun meningen 61

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

en belangen naar voren? En heel direct: lijken de vertegenwoordigers een beetje op de mensen die ze vertegenwoordigen, in kleding, taalgebruik en etnische herkomst? Inhoudelijke representatie betreft of men uiteindelijk iets van de ingebrachte suggesties of bezwaren terugziet in het besluitvormingsproces, zo niet in de uiteindelijke richting van het besluit, dan toch op een zichtbare plek en herkenbare manier in de afwegingen die tot dat besluit leidden. Dit laatste is uiteraard ook van belang voor het gevoel gehoord te zijn, maar dit betreft vooral de uitkomst. Dat komt in de volgende paragraaf aan de orde. Tot slot wordt het aspect van collectieve representatie onderscheiden: burgerparticipatie omvat meer dan alleen individuele vormen van inspraak en betrokkenheid. Als het goed is, voelen uiteenlopende maatschappelijke organisaties, in oude én in nieuwe verschijningsvormen, zich gehoord door overheid en initiatiefnemers. Recent zijn diverse pogingen gedaan om burgerbetrokkenheid anders te organiseren. Onder noemers als burgerdialoog, maatschappelijke dialoog, burgersafari en g1000 gaat het om pogingen mensen bij beslissingen over de gang van zaken in hun omgeving te betrekken en hun stem daarover te horen, fysiek of digitaal. Zo organiseerde de gemeente Zeist een bezuinigingsdialoog met burgers en instellingen over de vraag hoe een miljoenenbezuiniging in te vullen.

Ambtelijke dossierchefs moesten expertcomités samenstellen waarin alle belanghebbenden vertegenwoordigd waren. Bekende belanghebbenden werden rechtstreeks benaderd en via de media deed men vervolgens een bredere oproep aan geïnteresseerden om aan de dialoog deel te nemen. De gemeente Zeist volgde bijna alle voorstellen die uit deze dialoog voortkwamen. Zelfs de meest kritische inwoners van Zeist spraken met instemming over deze dialoog. Hoewel ook hier meer instellingen dan burgers aan tafel zaten, overheerst de indruk dat de dialoog positief uitpakte voor het bereik onder en de representatie van burgers, de reikwijdte aan ideeën en het draagvlak van de uitkomst. Een ander voorbeeld is de Dialoogtafel Groningen, ingesteld naar aanleiding van de aardbevingen in Groningen en bedoeld als een ontmoetingsplek voor verschillende belangen en invalshoeken. Om die in balans te brengen, zet men in op het delen van informatie en kennis, en op het formuleren van onderzoeksvragen. Enige jaren geleden organiseerde het 62

nie t bui t en de burger rek enen !

ministerie van Economische Zaken, Innovatie en Landbouw een maatschappelijke dialoog over megastallen, met behalve een werkconferentie met maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en wetenschappers ook zes burgerpanels. Die panels bogen zich over de betekenis van megastallen voor economie, dierenwelzijn, milieu, landschap en de gezondheid. Om die panels te informeren, zijn werkbezoeken (zogenoemde safari’s) belegd. Een ander voorbeeld is de poging om burgers te betrekken bij de voorbereiding van de Structuurvisie Randstad 2040. Steeds ligt het gevaar op de loer dat de deelnemers aan het proces niet representatief zijn voor degenen die niet aan het proces deelnamen. Dat geldt ook voor klassiekere vormen van burgerbetrokkenheid via inspraak en via verkiezingen. Een poging daar wat aan te doen, berust op het principe van loting: dan speelt de zelfselectie die inherent is aan zelfaanmelding geen rol. In korte tijd heeft dit fenomeen opgang gemaakt en is het principe in diverse plaatsen toegepast (bv. Rotterdam-Zuid, Amersfoort, Uden). Hoewel de uitvoering ervan nogal verschilt (bv. wie neemt het initiatief en wie bepaalt de agenda?), gaat het er in de kern om een grote groep toevallig gekozen burgers uit te nodigen zich over een vraagstuk te buigen en uit te spreken.

Verschillen in de mate waarin men erin is geslaagd zich op basis van belangen te organiseren, spelen daarbij dus geen rol. De eerste ervaringen wijzen echter uit dat ook in zulke gevallen mensen met meer sociaal en cultureel kapitaal meer tot deelname geneigd zijn. Problemen met representatie zijn er dus niet direct mee uit de wereld, maar het is relevant voor het nadenken over burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel om deze experimenten – ook in het digitale domein en ook die in de toekomst tot ontwikkeling komen – te volgen en op hun merites te beoordelen. Wanneer overheden zulke nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid in de uitwerking van hun omgevingsbeleid incorporeren, is goed verwachtingenmanagement tegenover de burgers van groot belang. Het moet burgers duidelijk zijn wat de rol van hun burgerbetrokkenheid in het proces van besluitvorming is. Wanneer men dacht een serieuze gesprekspartner te zijn, om er aan het eind van de rit achter te komen dat er niets is gedaan met de inbreng, zal dat het draagvlak voor een besluit en het vertrouwen in de overheid slechts schaden. 63

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

5.3 Finale afweging heeft draagvlak Bie probeerde ooit Koot de fijne beginselen van ‘pretpong’ bij te brengen: een variant van tafeltennis, maar dan zonder netje, zonder eigen helft, zonder puntentelling en vooral: zonder winnaar en zonder verliezer. Pretpong is puur gericht op het esthetische genoegen elkaar zo mooi, ontspannen en sierlijk mogelijk het balletje toe te spelen (www.youtube. com/watch?v=PKOqi2rb-eE.). De inrichting van de omgeving is echter geen pretpong: het gaat er wel degelijk om de knikkers, met winnaars en verliezers, gevallen van schitterende win-winsituaties daargelaten. Toch spreekt uit de Memorie van Toelichting bij en de voorlichtingsteksten over de Omgevingswet de sfeer van ‘pretpong’. De verwachting is dat belanghebbende actoren vroegtijdig met elkaar overleggen, na elkaar eerst voldoende geïnformeerd te hebben, om vervolgens naar ieders tevredenheid overeenstemming te bereiken over het beschermen en benutten van de leefomgeving. Idealiter is een oprechte dialoog denkbaar (stakeholder dialogue), waarin men zich verplaatst in het belang van de ander (to walk a mile in someone else’s shoes) en samen tot een oplossing komt waarin degenen wier leefomgeving van een initiatief te lijden hebben voldoende compensatie ontvangen. Liefst is daarbij ook oog voor het belang van toekomstige belanghebbenden.

In de praktijk zal de inrichting van de omgeving niet altijd het karakter van ‘pretpong’ hebben, maar kunnen en zullen zich situaties voordoen waarin het wel degelijk om de knikkers gaat. Behalve op win-winsituaties moet het omgevingsbestel daarom ook toegerust zijn op situaties met winnaars en verliezers. Beschermen en benutten van die omgeving brengt niet iedereen automatisch op één lijn. Bij een ingreep in de omgeving spelen zowel uiteenlopende waarden als uiteenlopende belangen. Waar de een zo’n ingreep primair zal willen beoordelen uit het oogpunt van gezondheid, kan een ander vooral esthetisch-landschappelijke aspecten zien, een derde zich zorgen maken om wat een veranderend grondwaterpeil voor de vegetatie betekent, een vierde de lokale werkgelegenheid benadrukken, een vijfde de gevolgen daarvan voor de sfeer in het dorp, een zesde de inbreuk in het erfgoed, een zevende het eigen zakelijke belang, enzovoort. Daarnaast zijn er directe maar uiteenlopende belangen in het spel: wiens achtertuin 64

nie t bui t en de burger rek enen !

wordt minder aantrekkelijk door de aanleg van een windturbinepark, bedrijventerrein of ringweg? Vaak is men niet zozeer principieel tegen zulke ontwikkelingen gekant, maar heeft men ze toch liever een paar kilometer verderop. Kortom, er is alle kans dat mensen botsende belangen najagen en concurrerende waarden hanteren. Na enige gewenning zal er vast enige vertrouwdheid met het nieuwe omgevingsbestel ontstaan, inclusief een nieuwe beroepsgroep van daarbij behulpzame omgevingsmediators of omgevingsbemiddelaars. Toch getuigt het van veel optimisme, van weinig realiteitszin, of zelfs van naïviteit, om te veronderstellen dat overleg tussen partijen in de samenleving altijd tot eensgezindheid zal leiden. Dat geldt voor de uitrol van het omgevingsbestel als dat er eenmaal is, maar ook voor de totstandkoming (en periodieke herijking) van de omgevingsvisie. Er leven nu eenmaal divergerende of zelfs conflicterende beelden bij de prioritering van omgevingswaarden. Waar de een benutting vooropstelt, zal de ander een reden tot bescherming zien. Als er eenmaal een visie ligt, is de kans op overeenstemming in de uitrol groter (maar nog altijd niet gegarandeerd) naarmate daarin helderder afwegingskaders zijn neergelegd. Dit gaat een stap verder dan de eerder benadrukte helderheid over doelen.

Het impliceert in aanvulling daarop ook helderheid over de prioritering van die doelen in een bepaald gebied, en helderheid over de te volgen procedure wanneer de elkaar informerende en gezamenlijk overleggende maatschappelijke partijen er onverhoopt niet uitkomen. Het gaat erom dat afwegingskader en afwegingsprocedure zodanig zijn dat de uitkomst ook voor verliezers acceptabel is, al dan niet na adequate compensatie. Daarmee is het onderwerp draagvlak aan de orde. Het is misschien inmiddels een wat afgezaagd voorbeeld, maar het protest tegen de voorgenomen ondergrondse opslag van co2 in Barendrecht toonde zonneklaar de hardheid van de zachte kant van de inrichting van de omgeving. Ook plannen voor windturbineparken stuiten geregeld op verzet, net als plannen voor de (tijdelijke) huisvesting van vluchtelingen. Omgevingsvisies zijn gebaat bij een helder afwegingskader. Daarbij gaat het vooral om de afweging tussen beschermen en benutten. ‘Dit 65

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

betekent dat bij de toepassing van de wet acht moet worden geslagen op de onderlinge verhoudingen tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving of de gevolgen van activiteiten op de leefomgeving’, aldus de niet al te scherpe formulering in de begripsbijlage bij de Memorie van Toelichting. ‘Uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn, zodat alle belangen die aan de orde zijn in de fysieke leefomgeving worden meegewogen’ (mvt, p. 31) en: ‘Een vroegtijdige probleemanalyse, verkenning van oplossingsvarianten en milieueffectbeoordeling met vroegtijdige publieksparticipatie leidt tot besluitvorming met groter draagvlak en tot aanzienlijke tijd- en geldwinst’. (mvt, p. 33) Niet alle wensen kunnen tegelijk en tot ieders tevredenheid ten volle worden gehonoreerd. Van de energieke of participatieve samenleving is niet te verwachten dat men altijd zelfstandig de knoop kan doorhakken. Daar was in de Memorie van Toelichting al aandacht voor: ‘De menselijke activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden soms tot belangentegenstellingen. Kwaliteitsverbetering voor de één, zoals een grotere woning of een snelle wegverbinding, leidt tot kwaliteitsverlies voor de ander, zoals verlies van uitzicht of recreatiemogelijkheden of het ondervinden van geluidhinder. De overheid is verantwoordelijk voor het bewaken van de balans’. (mvt, p.

21) In plaats van in te gaan op problemen die zich bij dat bewaken kunnen voordoen, vervolgt de Memorie van Toelichting met enkele inhoudelijke overheidstaken: ‘Die zorg bestaat uit twee hoofdelementen. In de eerste plaats draagt de overheid zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving voor de burger en een goede omgevingskwaliteit. In de tweede plaats zorgt de overheid voor collectieve voorzieningen in de fysieke leefomgeving zoals watersystemen, wegen en riolering’. (mvt, p. 21) Het vinden van de genoemde balans vergt meer aandacht. Volgens ons is daarvoor een heldere en betrouwbare overheid nodig, die op cruciale momenten duidelijk maakt hoe de tegengestelde belangen te verzoenen of tegen elkaar af te wegen. Daar moeten de omgevingsvisies houvast voor bieden. In het kader van de Omgevingswet zijn straks beslissingen 66

nie t bui t en de burger rek enen !

te nemen die niet iedereen zullen bevallen (dat is overigens onder de huidige Wet ruimtelijke ordening niet anders). Er kan immers sprake zijn van tegengestelde belangen en/of waarderingen. In de praktijk kunnen en zullen besluiten winnaars en verliezers kennen. Daarbij is het van belang dat de verliezers – ook al bevalt de uitkomst hun niet – het proces dat tot die uitkomst leidde toch als eerlijk en rechtvaardig ervaren. Het gevoel dat er procedurele rechtvaardigheid is betracht, vergroot de kans dat de verliezers een hun onwelgevallig besluit accepteren. Dat leidt dan uiteraard tot de vraag hoe een procedure zodanig is in te richten dat die een gevoel van procedurele rechtvaardigheid oproept. Deels gaat het om gehoord worden, deels om het gevoel gehoord te zijn, deels ook om zichtbaar te krijgen wat er met de geleverde inbreng is gedaan. Complicerende factor is dat het bij draagvlak en procedurele rechtvaardigheid om lastige en deels gevoelsmatige zaken gaat, waarover het laatste woord nog lang niet gezegd is. In het nieuwe omgevingsbestel komt een belangrijke eerste stap bij de initiatiefnemers tot een ingreep in de omgeving te liggen. Die initiatiefnemer zal de belangen van andere belanghebbenden zo goed mogelijk in het plan moeten incorporeren. Het organiseren van inspraak in al goeddeels in beton gegoten plannen zorgt voor frustratie en onbegrip.

Vroegtijdige ruimte voor belanghebbenden in de planontwikkeling lijkt dan ook geboden. Dat geldt ongeacht of het initiatief bij een bedrijf, een overheid of burgers ligt. De verantwoordelijkheid dat dit goed verloopt, ligt bij de overheid als opsteller van de nieuwe spelregels. 5.4 Samenvattend: belang en borging van antennes van de overheid Juist ook bij burgerinitiatieven, hét voorbeeld van de energie uit de samenleving waarover de verwachtingen momenteel hooggespannen zijn, kunnen belangentegenstellingen tussen burgers ontstaan die men onderling niet weet op te lossen. In dat geval is het nog steeds de overheid die, de verschillende belangen afwegend, over de formele autoriteit beschikt om een beslissing te nemen. Toch kunnen ook die beslissingen niet zonder draagvlak. Om het omgevingsbestel als bedoeld te laten functioneren, met een grotere rol en meer verantwoordelijkheid voor de samenleving, moeten 67

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

de antennes van de overheid goed afgestemd zijn op wat burgers van de inrichting van de omgeving verwachten (inputlegitimiteit). Als de overheid zegt burgers meer invloed te willen geven, moet ze dat ook doen. Geen woorden, maar daden. Dan moeten burgers ook gehoord wórden, zowel individuen die zich roeren als organisaties waarin burgers zich verenigen. Dan moeten burgers (en hun organisaties) zich ook gehoord vóélen. Gegeven de hoeveelheid en diversiteit aan belangen en waarden die in het geding zijn, zal niet altijd iedereen aan het eind van de rit zijn of haar zin hebben. De inrichting van de omgeving is geen ‘pretpong’. In het realiseren van draagvlak voor de uitkomsten zijn helderheid en verwachtingenmanagement over welke ruimte de overheid burgers laat en hoe uiteindelijk de beslissing valt belangrijke sleutelwoorden.

Wind-op-land en de antennes van de overheid Het Energieakkoord gaat expliciet in op de kwestie van lokaal draagvlak: ‘Ontwikkelaars van windenergieprojecten committeren zich om bij windprojecten draagvlak te organiseren door het actief betrekken van de omgeving.’ Het is de vraag in hoeverre draagvlak te organiseren is. Rond windenergie is draagvlak allerminst een bij voorbaat gegarandeerde uitkomst, laat staan op afroep beschikbaar. Bovendien laten de begrippen ‘actief betrekken’ en ‘omgeving’ veel interpretatieruimte. Wat behoort tot de omgeving en wie bepaalt dat? Gaat het om de directe omgeving? Om gemeentegrenzen? Om de gevoelde gemeenschap? Om zichtlijnen in het landschap? Wie zijn de belanghebbenden die ontwikkelaars of initiatiefnemers er actief bij moeten betrekken? En wat is actief betrekken? Eerder zijn alle afspraken en verantwoordelijkheden rond windenergie bij elkaar gebracht in het werkplan De groei van windenergie op land van het ministerie van ez. Gemeenten en provincies moeten zorgen voor heldere en vlot te doorlopen procedures, duidelijke en begrijpelijke informatie voor burgers en zicht op handelingsperspectieven. Procedureel sluit dit aan bij de trits ‘zienswijzen-bezwaar-beroep’ die gangbaar is voor ruimtelijke ordening.

Deze inspraakweg kent een lange geschiedenis als weg waarlangs burgers hun mening over ruimtelijke plannen kenbaar kunnen maken, met het indie68

nie t bui t en de burger rek enen !

nen van zienswijzen in reactie op voorgenomen plannen en het aantekenen van bezwaar en zo nodig beroep tegen vastgestelde plannen. Een analyse van inspraak bij ruimtelijke plannen door de Natuur en Milieufederaties wees echter uit dat die inspraak vrijwel nooit aanleiding was voor planwijziging. Reden was soms dat burgers, procedureel gezien, op het verkeerde moment hun inspraak leverden, wanneer het beslismoment al voorbij was. Een extreem voorbeeld daarvan is dat bezwaar tegen de mogelijkheid tot zelflevering in geval van eigen windproductie werd gepareerd met de opmerking dat de vaststelling van de Elektriciteitswet in 1998 het geëigende moment daartoe was geweest. Vanuit het perspectief van de burger roept dat de vraag op of het proces wel goed was ingericht. De Omgevingsvisie biedt een kans om burgers serieuzer bij de inrichting van de leefomgeving te betrekken. Door inspraak uit de juridische procedure naar voren te halen, kunnen burgers worden uitgenodigd inhoudelijke inbreng te leveren. Inmiddels zijn met deze ‘uitnodigingsplanologie’ in het gebiedsgerichte beleid ervaringen opgedaan, bijvoorbeeld bij het programma Ruimte voor de rivier. Bij grote infrastructurele projecten bood voorheen de procedure rond de Milieu Effect Rapportage (mer) de mogelijkheid aan derden – dus ook aan burgers – om alternatieve plannen te ontwikkelen en in te dienen.

Een voorbeeld daarvan is de ‘Bos-variant’ voor de Hogesnelheidslijn van Schiphol naar Antwerpen, die de spoorlijn inpaste bij bestaande snelweginfrastructuur. De materie bij zulke projecten is meestal zo complex dat het voor de gemiddelde burger niet haalbaar is om concurrerende plannen te bedenken. Bovendien is deze optie onder de Crisis- en herstelwet komen te vervallen. Onder de Omgevingswet is het indienen van alternatieve plannen niet expliciet uitgesloten. Het is echter de vraag in hoeverre er nog ruimte voor is wanneer het bestuur zelf kan bepalen om vóór het officiële besluit al een voorkeursbeslissing te nemen. Onduidelijk is of de provincie Noord-Holland, die de bouw van extra windturbines boven op de door het rijk opgelegde norm tegenhoudt, zich op deze voorkeursbeslissing beroept. Enkele kustgemeenten, windturbinecoöperaties en milieuorganisaties protesteren tegen het niet in behandeling nemen van hun windturbineplannen, omdat zij vinden dat Noord-Holland een grotere rol kan spelen bij windenergieproductie.

69

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

Burgers kunnen zich gedurende het besluitvormingsproces formeel laten horen, maar als de drempel daartoe hoog ligt, het reële tijdspad te krap is en/of als het nooit enig effect sorteert, zullen burgers zich niet echt gehoord voelen en dat gaat ten koste van draagvlak voor besluit en van vertrouwen in de overheid. Het borgen dat belanghebbende burgers rond windturbineplannen gehoord worden, zich gehoord voelen en inzicht krijgen in wat er met hun inbreng is gedaan, vergt vooral procedurele duidelijkheid. Belanghebbenden willen ten minste inzicht in de concrete plannen, de gevolgen die ze daarvan zullen ondervinden en de procedure rond inspraak. De initiatiefnemer of overheid kan de onderbouwing voor plannen nog zo goed op orde hebben, wanneer burgers zich onvoldoende of niet op het juiste moment bij het proces betrokken voelen, kan de beleving van procedurele onrechtvaardigheid voor enorme weerstand zorgen. Naar aanleiding van een afspraak in het Energieakkoord verscheen in 2014 de gedragscode Draagvlak en participatie wind op land, opgesteld door de Nederlandse Wind Energie Associatie in samenspraak met natuur- en milieuorganisaties.

Volgens deze nwea-gedragscode moeten ontwikkelaars in samenspraak met de omgeving en overheden een participatieplan opstellen waarin is omschreven hoe en wanneer de omgeving erbij zal worden betrokken en een stem kan krijgen bij de besluitvorming over de aanleg van een windpark. Inherent aan de keuze om primaire verantwoordelijkheid voor het plan bij ontwikkelaars te leggen, is dat deze code meestal pas een rol gaat spelen na de beleidsvormende fase, als bekend is wie de ontwikkelaar is. Hiermee geeft deze gedragscode geen ruimte aan burgers om mee te denken in het traject van beleidsvorming. Dat is op zijn minst wonderlijk, omdat de ervaring van twee decennia leert dat het betrekken van burgers in de fase dat het beleid al is dichtgetimmerd onvruchtbaar is en vaak juist weerstand opwekt. De alternatieve gedragscode van de Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines en de ‘spelregels’ van Vereniging Eigen Huis over windop-land hechten beide belang aan het betrekken van de omgeving vanaf de beginfase van de planontwikkeling. Vooruitlopend op de verdere bepalingen hierover in het nieuwe omgevingsbestel hebben twee ingenieursbureaus een Handleiding Participatieplan voor wind-op-land opgesteld. In het nieuwe omgevingsbestel is wettelijk verankerd dat initiatiefnemers bij windprojecten (van meer dan 15 megawatt) voorafgaand aan een 70

nie t bui t en de burger rek enen !

project gezamenlijk met betrokken overheden een participatieplan opstellen (amendement van 29 juni 2015). Welke gedragscodes aan zo’n verplichting zitten, is verder bij wet niet vastgesteld, maar zal per projectbesluit worden bepaald, wat het voordeel van maatwerk zou bieden. De provincie of de gemeente moet voorafgaand aan de procedure rond een windproject een verkenning uit te voeren. Daarbij wordt ‘eenieder in de gelegenheid gesteld om mogelijke oplossingen voor de opgave’ aan te dragen (art. 5.45). Daarbij kán de gemeente of provincie de Code Maatschappelijke Participatie toepassen, maar dit hoeft kennelijk niet. Het bevoegd gezag kan zelf de termijn bepalen waarin voorstellen moeten zijn ingediend. Dit geeft de bestuurders de gelegenheid om – onder het argument van de voortgang – burgers erbuiten te houden. Een participatieplan moet volgens ons in elk van de drie vormen van burgerparticipatie voorzien, dus én inspraak én beleidsvorming én initiatief nemen. In de voorschriften rond projectbesluiten met een maatschappelijk belang, waar wind-op-landprojecten onder de rijkscoördinatieregeling onder vallen, heeft participatie vooral de klank van meewerken (in het kader van beter en sneller) en lijkt men weerstand te willen uitbannen door de ruimte te geven om met alternatieve plannen te komen.

Een andere invulling van het begrip participatie is financiële participatie aan de exploitatie van windparken, in de veronderstelling dat het meedelen in de opbrengsten van windenergie burgers over de streep trekt om aan windplannen mee te werken. Maar burgers en burgergroepen in energiecoöperaties is het minstens net zoveel te doen om de inspraak in de beleidsplannen. Natuurlijk kan mede-eigenaarschap voor betrokkenheid zorgen, omdat het gedeelde financiële belangen organiseert. Participatie via aandelen of obligaties is echter niet voor alle burgers weggelegd. Of niet voor alle burgers relevant, omdat het hun niet primair om geld te doen is, maar omdat voor hen andere criteria gelden, zoals de leefbaarheid. In totaal participeren zo’n 20.000 mensen in windcoöperaties. Op zich is er voor hernieuwbare energie een aanzienlijk draagvlak in de samenleving. Het merendeel van de consumenten neemt groene energie af (64%). Ook het draagvlak voor windenergie is groot (ruim twee derde van de bevolking). Dat neemt niet weg dat omwonenden, vrezend dat een windtur71

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

bine in hun nabijheid de kwaliteit van hun leven en woonomgeving aantast, toch een hindermacht kunnen vormen, die wil meepraten en zich gehoord wil voelen over de positionering van een windturbinepark in de regio. Ook al is de meerderheid van de omwonenden voor windenergie, dan nog kan een klein groepje tegenstribbelende omwonenden een grote weerstand opleveren. Hun slagkracht is groot doordat ze sterk gemotiveerd zijn en zich in actiecomités hebben verenigd (daarvan zijn er ongeveer 150 in Nederland), met inmiddels ook een koepelorganisatie van actiecomités: de Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines. De gemeente is verantwoordelijk voor de locatiebepaling en vergunningprocedures, en krijgt daarom als eerste te maken met vragen en commentaren van omwonenden. Vooral de aanwijzing van locaties voor windturbines of windparken gaat vaak gepaard met verhit debat. Het hangt sterk af van de gekozen strategie van de gemeente hoe groot het draagvlak voor een windproject is. Als de gemeente het initiatief aan projectontwikkelaars overlaat en een afwachtende houding aanneemt, worden zowel gemeente als omwonenden vaak met vergevorderde projectplannen geconfronteerd, wat het gevoel van ‘voldongen feiten’ kan geven.

Meer draagvlak ondervindt een gemeente bij een meer proactieve opstelling, waarbij men in overleg met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zoekt naar geschikte locaties en voorwaarden.

72

nie t bui t en de burger rek enen !

6 Reikwijdte van participatie De overheid toont gevoel voor de grenzen aan de reikwijdte van participatie door: • te waken voor overbelasting van burgers; • oog te hebben voor spanning tussen participatie en representatie. Een nieuw omgevingsbestel met een grotere rol voor de samenleving klinkt positief voor de burger, net als de notie dat alle belanghebbenden voordeel van dat nieuwe bestel moeten hebben. Dat positieve is alleen te verzilveren wanneer burgerinitiatief inderdaad meer ruimte krijgt (benutten) en wanneer burgers onverminderd voor hun belangen op de bres kunnen staan (beschermen), zonder dat ze met te veel verantwoordelijkheid voor dat beschermen en benutten belast raken. Met het oog op het algemeen belang (ruimtelijke kwaliteit als collectief goed) en op ‘zwakke belangen’ (waaronder het belang van toekomstige generaties: een integraal onderdeel van het duurzaamheidsdenken), mag het evenwicht tussen participatieve en representatieve democratie niet uit het lood raken. 6.1 Grenzen aan de belastbaarheid van burgers De opstellers van de Omgevingswet sluiten aan bij de snel ingeburgerde gedachte dat de energieke samenleving (ook wel: vitale samenleving) kansen zou bieden voor het realiseren van duurzaamheid, door met een participatieve aanpak in te spelen op de maatschappelijke energie in die richting. Die aanpak behelst twee dingen.

Enerzijds gaat het om meer ruimte voor initiatieven, zowel initiatieven van burgers alsook van bedrijven en van overheden zelf. Dit is het aspect van benutten. Overheden zijn overigens de grootste ruimtelijke ontwikkelaars, dus de wet biedt ook aan henzelf als initiatiefnemers meer ruimte: een aspect dat te midden van de retoriek over meer ruimte voor de burger niet vergeten mag worden.

73

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

Anderzijds gaat het om vroegtijdige betrokkenheid van burgers bij de ontwikkeling van en besluitvorming rond initiatieven van derden, inclusief initiatieven van andere burgers. Dit is het aspect van beschermen. Idealiter is elk initiatief opgesteld vanuit het perspectief van duurzame ontwikkeling en zou vroegtijdige betrokkenheid van andere belanghebbenden – die eveneens duurzaamheid voorstaan – tot overeenstemming over een voorgenomen project leiden. Dat de inrichting van de omgeving geen ‘pretpong’ is, kwam eerder al aan de orde. In de volgende paragraaf gaan we in op de mogelijkheid dat meer burgerbetrokkenheid tot lokale verdeeldheid kan leiden, en afstemming met de logica en instellingen van de representatieve democratie behoeft. In deze paragraaf gaat onze aandacht uit naar de hoge verwachtingen over energieke burgerbetrokkenheid. Hoe realistisch is de (te impliciete) gedachte dat er een groot onbenut potentieel aan maatschappelijke energie tot benutten van de omgeving bestaat, dat pas onder het nieuwe omgevingsbestel tot volle bloei kan komen? Daarnaast veronderstelt het nieuwe omgevingsbestel met het grotere beroep op maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het beschermen van die omgeving dat ook daar een nog aan te boren reservoir aan maatschappelijke energie beschikbaar is.

Los van de vraag of de veronderstelde voorradige energiereservoirs niet worden overschat, is het ook de vraag of die energie in gelijke mate bij alle lagen van de bevolking beschikbaar en mobiliseerbaar is. In het verlengde daarvan is het van belang om te weten wat de kans is dat in het nieuwe bestel vooral de mensen met veel kennis en contacten de inrichting van de omgeving naar hun hand kunnen zetten. Dat laatste is niet onwaarschijnlijk, gezien de bevinding dat lageropgeleiden hun vrijwillige inzet vooral op het verlenen van hulp en zorg richten (sociaal burgerschap, zelfredzame participatie), terwijl hogeropgeleiden eerder beleidsgerichte vrijwillige inzet tonen (politiek burgerschap, beleidsbeïnvloedende participatie). Er is in dit verband wel gesproken van een ‘diplomademocratie’: hoe hoger in de participatiepiramide, met ‘praten over’ aan de basis tot ‘meebeslissen’ aan de top, hoe hoger het aandeel hoogopgeleiden. Vooropgesteld: wanneer de institutionele inrichting van de omgeving een sta-in-de-weg is bij (en de overheid een hindermacht is van) burgerinitiatieven die op verduurzaming van de samenleving zijn gericht, gaat 74

nie t bui t en de burger rek enen !

helaas maatschappelijke energie verloren. Met het wegnemen van die hobbel is – mits er voldoende oog voor de bescherming van andere belangen is – vereenvoudiging inderdaad als verbetering in te boeken (conform het motto ‘eenvoudig beter’). Maar komt er onbedoeld niet te veel verantwoordelijkheid op het bordje van burgers te liggen bij het ‘beschermen’ van hun belangen te midden van allerlei initiatieven van bedrijven, overheden en (andere) burgers? Het nieuwe omgevingsbestel berust voor een belangrijk deel op de veronderstelling dat de burgers gemotiveerd zullen raken om meer tijd en energie te steken in de inrichting van hun directe leefomgeving en in de inrichting van Nederland in het algemeen. Momenteel zet ongeveer 7% van de dorpsbewoners zich in voor de omgeving ‘dicht bij huis’, in concreto voor landschap, natuur of milieu. Dit steekt toch wat schril af tegenover de ongeveer 20% die zich inzet voor de sport. Mensen in Nederland hebben wel meer te doen en zien op meerdere punten hun verantwoordelijkheden steeds maar toenemen. Daarom is het goed het realiteitsgehalte van het veronderstelde reservoir aan beschikbare maatschappelijke energie of betrokkenheid te overwegen, en in het verlengde daarvan de vraag onder ogen te zien wat het risico is van eventuele overvraging of overbelasting van burgers.

Is er wel een potentieel aan vrijwillige inzet voor de omgeving? Mogelijk zijn er mensen die zich daar op dit moment nog niet voor inzetten, maar dat eventueel wel zouden doen als ze door maatschappelijke organisaties uit de eigen omgeving (dorp of buurt) of het eigen interessegebied (bescherming van ‘natuur’ of erfgoed) worden uitgenodigd, gemobiliseerd of gerekruteerd. En mogelijk willen degenen die zich al wel inspannen er nog een schepje bovenop doen. Een beredeneerde inschatting van dat potentieel hebben we in de documenten over de Omgevingswet echter niet aangetroffen. Wie niet waagt, wie niet wint, maar hier schuilt een risico voor het welslagen van het nieuwe omgevingsbestel. De mobilisatietheorie komt er (met tal van nuances en verbijzonderingen) op neer dat mensen eerst voor een doel en dan voor inzet voor dat doel moeten worden gewonnen (consensus- respectievelijk actiemobilisatie). Overgaan tot inzet voor de omgeving berust op gedragsveranderingen. Afhankelijk van iemands startpositie betreft dat een of meer 75

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

van de volgende veranderingen: zich gaan informeren, er een betrokkenheid bij ontwikkelen en in actie komen. Misschien zijn dit interessante vragen voor de zogenoemde Behavioural Insight Teams die zich binnen IenM en andere ministeries met gedragsverandering bezighouden. Mensen hebben meer aan hun hoofd en meer te doen. Er komen van meerdere kanten steeds meer claims op hen af. Niemand heeft meer dan de 168 uur per week waarin men werk, gezin, opleiding, huishouden, sociale contacten, ontspanning, hobby’s en/of eventueel vrijwillige inzet moet zien in te passen. Omdat Nederland vergeleken met Europa nog altijd achteraan hobbelt wat betreft een grotere deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt, is dat onverminderd een speerpunt van overheidsbeleid. De overheid stimuleert die arbeidsdeelname omwille van emancipatie en economische zelfstandigheid, maar ook om zorg- en oudedagsvoorzieningen betaalbaar te houden. Naarmate dat doel dichterbij komt, stijgt de tijdsbelasting van vrouwen met betaald werk, en in het verlengde daarvan ook het beroep op mannen om huishoudelijke en opvoedingstaken op zich te nemen. In de werkzame leeftijd ligt een verruiming van de hoeveelheid beschikbare vrije tijd om zich eens diepgaand met de inrichting van de omgeving bezig te gaan houden dus allerminst in het verschiet.

Waarschijnlijker moet men dit juist ‘erbij’ moet doen, en dat in concurrentie met een steeds maar groeiend aanbod aan vrijetijdsactiviteiten. In de vrije tijd, ook die van gepensioneerden, is steeds meer te doen. Een interessante vrijetijdsbesteding is een steeds belangrijker deel van iemands hoogst individuele identiteit. Thorbecke citerend: ‘Er is meer dan voorheen te doen in deze wereld.’ Dat citaat van Thorbecke is ook in een ander opzicht op ons tijdsgewricht van toepassing: er is steeds meer te kiezen, of – afhankelijk van het gekozen perspectief – men is steeds meer tot het maken van allerlei keuzes gedwongen. De meerkeuzemaatschappij kent een groot en complex aanbod aan diensten op het vlak van energielevering, ziektekostenverzekering, televisie, telefonie en internet. Mensen zien zich daarnaast nog geconfronteerd met de ethische kant van hun consumptie (energie, voedsel, kleding), wat hun aankopen tot morele keuzes maakt (gezondheidsrisico’s, dierenwelzijn, voedselkilometers, arbeidsomstandigheden, enz.). Iets minder positief geformuleerd kan men ook wel spreken van een veeleisende samenleving. 76

nie t bui t en de burger rek enen !

Daar komt bij dat de overheid op tal van beleidsdossiers meer verantwoordelijkheid bij de burger legt. Of zoals de burger het mogelijk ervaart: dat men op een aantal vlakken van het leven meer zelf moet opknappen. Soms is dat heel direct en ingrijpend, zeker waar het gaat om mantelzorg voor een ernstig zieke partner, met de gezondheid tobbende ouders of een hulpbehoevende in dorp of buurt. Soms ligt het wat verder van de persoonlijke leefsfeer, bijvoorbeeld wanneer men zich inzet om een buurtbibliotheek of een andere culturele instelling (bv. een poppodium, theater of museum) met vrijwillige inzet overeind te houden. Met het aanspreken van burgers op hun eigen verantwoordelijkheid past de Omgevingswet naadloos in een bredere verschuiving van verantwoordelijkheden van overheden naar de samenleving. In de troonrede van 2013 heette het dat ‘de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving’. Op allerlei terreinen wordt van mensen gevraagd zich in te zetten alvorens een beroep op een collectieve voorziening te doen. De ingrijpende Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is op deze gedachte gebaseerd. De Omgevingswet tapt op hetzelfde moment uit hetzelfde vaatje.

Dit past niet alleen in het bredere beeld, maar maakt dat bredere beeld ook potentieel problematisch vanwege de concurrentie om burgerbetrokkenheid. Dan is het misschien een troost om te weten dat lokale inzet in de afgelopen jaren min of meer op peil bleef, terwijl nationale en internationale vormen van maatschappelijke betrokkenheid een dalende trend lieten zien. Deze kennis biedt weliswaar geen garantie voor de toekomst, maar wel enige hoop voor de inzet voor de eigen directe omgeving, al is het crowding out van de inzet voor doelen verder van huis alleszins te betreuren. De ervaring leert dat zodra slogans als ‘eigen verantwoordelijkheid’ worden geconcretiseerd, bijvoorbeeld door mensen de optie te bieden om samen met de buren over buurtvoorzieningen te beslissen, toch meer dan de helft graag ziet dat de gemeente hierover beslist. De vraag is kortom of de burger wel bereid is om de handschoen in die mate op te nemen als in het denken over het nieuwe omgevingsbestel is verondersteld. En of vermeerderde inzet voor de omgeving niet ten koste gaat van vrijwillige inzet elders, zoals sport- of muziekvereniging, 77

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

ouderenzorg of kinderboerderij. Het is niet moeilijk daarover te somberen. Een analyse van energiecoöperaties door onze collega’s van het Planbureau voor de Leefomgeving wees op de grenzen aan het beroep dat op vrijwilligers kan worden gedaan, en op de risico’s van zogenoemde vrijwilligersmoeheid en van het beeld een goedkoop uitvoeringsorgaan van de overheid te zijn. Dat laatste is fnuikend voor de burgerbetrokkenheid. Daarnaast gelden de complexiteit van de materie en het langetermijnperspectief als belemmerend (zie kader aan het eind van dit hoofdstuk). Een analyse van Amsterdamse en Dordtse buurtinitiatieven bracht aan het licht dat participatieprofessionals er meer dan de zich vrijwillig inzettende burgers het beeld bepalen. Zulke professionals kennen de beleidstrends en weten waar er waarvoor fondsen beschikbaar zijn. Dat komt het eigenaarschap door bewoners niet ten goede. De gereedschapskist om de burger meer regie te geven, staat als ‘magertjes gevuld’ te boek. Dit wijst op de noodzaak om na te denken over de randvoorwaarden waaronder men die handschoen wél wil en kan opnemen, en over de noodzaak, wenselijkheid en mogelijkheden om dat eventueel te faciliteren. Daarbij kan het behulpzaam zijn om onderscheid te maken tussen ‘benutten’ in de burgerrol van initiatiefnemer en ‘beschermen’ in de burgerrol van belanghebbende.

In beide rollen hebben burgers baat bij openheid en informatie over en helderheid van agenda’s, doelen, regels en procedures, zowel om initiatieven te kunnen ontplooien als om tegenspel te kunnen bieden. Kennis is een schaars goed. Wanneer die kennis bovendien ongelijk verdeeld is en gebrek aan kennis een belemmering tot betrokkenheid bij de omgeving vormt, is behalve het betrachten van maximale openheid ook het actief faciliteren van burgers een overweging waard. Een uitnodigingsagenda is mooi, maar ook een beetje lege huls als die is gericht aan mensen die niet de kennis hebben om te doorgronden waarvoor ze eigenlijk zijn uitgenodigd, wat erbij komt kijken om op die uitnodiging in te gaan en welke kansen ze laten lopen wanneer ze die uitnodiging laten schieten. Zeker waar een groot verschil in informatie, kennis en procedurevertrouwdheid te veronderstellen is tussen de systeemwereld van het nieuwe omgevingsbestel en de leefwereld in die dorpen en buurten waar de diverse kapitaalsvormen niet hoog opgetast liggen, verdient het aanbeveling om de mogelijkheden tot het faciliteren van burgerbetrokkenheid te overwegen. 78

nie t bui t en de burger rek enen !

One size fits all gaat dus niet altijd op. We noemden eerder al de vroegere stadsvernieuwingspraktijk waarbij gemeenten bewonersorganisaties ondersteunden en de recentere pogingen de stem van de burger te doen horen. In wijken en krimpgebieden zijn anders ingerichte informatie- en inspraakprocessen te overwegen zoals extra uitleg, extra ondersteuning, vervoer naar inspraakavonden en pogingen aan te sluiten bij verenigingen en andere organisaties ter plekke. Een vierde O toevoegend aan de drie O’s die de Raad voor het Openbaar Bestuur (rob) onderscheidde, moet de overheid niet alleen afzien van overvragen, overnemen of overvoeren, maar juist actief ondersteunen. In termen van de overheidsparticipatietrap van diezelfde raad zou de overheid bij het stimuleren en faciliteren naar maatwerk moeten streven: burgers en organisaties erbij betrekken op een manier die is afgestemd op hun behoeften en mogelijkheden, inclusief eventuele gedragsverandering van overheden en hun ambtenaren naar een responsieve en participatieve overheid. Een beroep van de overheid op meer maatschappelijk initiatief vergt ook een visie van die overheid op hoe men dat initiatief de ruimte gaat geven en waar nodig ondersteunen. Het in de Memorie van Toelichting genoemde ‘faciliteren van burgerparticipatie’ (p.

46) verdient in de Nationale Omgevingsvisie aanscherping, bijvoorbeeld in de vorm van het organiseren van stakeholder dialogues of het inschakelen van mediators, en borging in regelgeving en in reservering van middelen. Gezien de vele bezigheden en keuzemogelijkheden van burgers en gezien de claims die op hen afkomen, doet de overheid er goed aan zelf deugdelijk verwachtingenmanagement te betrachten wat betreft het vermogen van burgers om te beantwoorden aan de gestapelde verantwoordelijkheden die ze krijgen toegespeeld. 6.2 Spanning tussen participatie en representatie Bij de grote rol die participatie wordt toegedicht, mag en kan het beginsel van representatie niet uit het oog raken. Het Nederlandse politieke bestel is een representatieve democratie: burgers kiezen in vrije verkiezingen de vertegenwoordigers die hen representeren, op alle drie de overheidslagen. Aangevuld met enkele checks and balances is dit het systeem dat het 79

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

algemeen belang in ons land moet borgen. Participatieve democratie kan daarop aanvullend zijn, maar niet van gelijk gewicht daarmee, anders zou bij voortduring onduidelijk zijn bij welk van de twee beginselen (representatie of participatie) het mandaat ligt om beslissingen te nemen. Bij de g1000-burgerraadpleging in Amersfoort, een van de eerste in zijn soort in Nederland, kwam dit direct scherp aan het licht, omdat die raadpleging pal na de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvond. De prioritering van representatie boven participatie moet deel uitmaken van het verwachtingenmanagement: ook waar maatschappelijke partners samen in goed overleg een initiatief ontwikkelen (‘benutten’) met oog voor de belangen van omwonenden (‘beschermen’), valt uiteindelijk binnen de kaders van de representatieve democratie het oordeel of het initiatief binnen de afgesproken kaders past. Daar hakt het bevoegd gezag, alle belangen afwegend, uiteindelijk de knoop door. Misschien dat dit het enthousiasme om in het nieuwe omgevingsbestel te participeren bij voorbaat wat tempert, maar eerlijk verwachtingenmanagement aan de start is te verkiezen boven frustratie aan de finish. Daarbij is het overigens maar de vraag hoe ver de participatieaanpak reikt. We merkten zojuist al op dat slogans zoals ‘eigen verantwoordelijkheid’ aan aantrekkingskracht inboeten als ze concreet worden.

Behalve onwennigheid en het niet kunnen overzien wat zo’n slogan met zich meebrengt, kan ook meespelen dat mensen onderlinge conflicten voorzien. Het afschaffen van de welstandscommissies kan ertoe leiden dat belangenconflicten tussen initiatiefnemers en die commissies nu veranderen in directe conflicten tussen buren onderling. Initiërende burgers kunnen tegenover beschermende burgers komen te staan. Het tv-programma De rijdende rechter biedt menig voorbeeld van conflicten tussen burgers. Daarnaast kunnen burgers heel uiteenlopend reageren op initiatieven van derden (bedrijven of overheden) om in hun omgeving in te grijpen. De tv-serie The edge of Alaska toont behalve fraaie landschappen ook fraai de spanningen tussen dorpelingen die toerisme willen aantrekken en degenen die juist rust en stilte willen bewaren. Zulke voorbeelden bestaan uiteraard ook dichter bij huis. De Volkskrant deed onder de kop ‘Moeizaam gepolder in de polder’ verslag van onderlinge spanningen tussen boeren in de Overdiepse Polder. Het nrc Handelsblad schreef over spanningen in 80

nie t bui t en de burger rek enen !

Bergeijk over nieuwe stallen voor intensieve veehouderij, waar volgens het krantenartikel vriendschappen sneuvelden en onder bewoners twee kampen ontstonden. In het tv-programma De Monitor was te zien hoe de komst van windturbines in de Hoevense Beemden aldaar tot onmin en scheve gezichten tussen bewoners leidde. Nu is het niet zo dat representatieve vertegenwoordiging zulke problemen altijd moeiteloos absorbeert. Het voorbeeld uit Bergeijk gaat zelfs over tweespalt onder het regime van representatieve besluitvorming. Het punt dat we willen maken, is te waken voor te veel optimisme over hoeveel kracht de participatieve democratie heeft als het om de knikkers gaat. Is representatieve democratie niet juist in het leven geroepen om uiteenlopende belangen te verzoenen en desnoods tegen elkaar af te wegen? Daar staat tegenover: wanneer het goed gaat en er tot volle tevredenheid van alle belanghebbenden overeenstemming over een initiatief bereikt is dat toetsing aan de kaders ter bescherming van het algemeen belang doorstaat, dan is er winst geboekt. Een cruciale vraag daarbij is wie vaststelt of alle belanghebbenden gehoord zijn en of ze in gelijke mate serieus genomen zijn. In het idee van meer ruimte voor de lokale samenleving in de inrichting van de eigen omgeving schuilt de belofte van meer maatwerk in ruimtelijke oplossingen.

Dit kan betekenen dat ruimtelijke afwegingen en ontwikkelingen op verschillende plekken verschillend uitpakken. Wanneer bijvoorbeeld het plaatsen van geluidsschermen bij een snelweg aan de ene kant van die weg leidt tot burgerinitiatief met meerwaarde voor de buurt maar er aan de andere kant van de snelweg, in een buurt met veel minder sociaal en cultureel kapitaal, niet zo’n initiatief niet van de grond komt, leiden verschillen in de aanwezigheid van kapitaalsvormen tot verschillen in de ruimtelijke kwaliteit. Waar het opleidingsniveau lager is en/ of de etnische diversiteit hoger (denk aan achterstandswijken op stedelijk niveau en krimpregio’s op landelijk niveau), participeert men minder. Het type bewoner dat zich actief voor de eigen leefomgeving kan en wil inzetten, is er nu eenmaal minder dik gezaaid. Een beroep op eigen verantwoordelijkheid kan dan de problemen eerder vergroten dan helpen oplossen. Dit roept vragen op over hoe groot die verschillen in uitkomsten kunnen zijn voordat burgers rechtsongelijkheid gaan ervaren. Zulke vragen 81

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

spelen inmiddels al bij de stelselhervormingen in het sociale domein. Ook speelt de vraag hoeveel ongelijkheid in ruimtelijke kwaliteit als gevolg van ‘het teruggeven aan de samenleving’ de politiek op termijn accepteert. Blijft de overheid daadwerkelijk taken en verantwoordelijkheden afstoten naar de samenleving? Of gaat de overheid zich op enig moment via het achterdeurtje van de (systeem)verantwoordelijkheid voor het nieuwe omgevingsbestel, toegevend aan de relletje-regel-reflex, toch weer direct met de inrichting van de omgeving bemoeien? Eind 2015 toonde een succesvolle lobby van enkele culturele instellingen, die zich via een motie in de Tweede Kamer alsnog van subsidie wisten te verzekeren, aan hoe groot de verleiding tot directe interventie voor politici kan zijn, zelfs als er eigenlijk een ‘systeem-op-afstand’ in het leven geroepen is. Op ruimtelijk vlak zijn er voorbeelden bij de aanleg van wegen door kwetsbare gebieden en bij de kwestie van permanente bewoning van recreatiewoningen. 6.3 Samenvattend: belang en borging van participatie en representatie De Omgevingswet past in het bredere idee van het teruggeven van verantwoordelijkheden aan de samenleving. Dit gebeurt op meerdere terreinen tegelijk en in een periode waarin tegelijkertijd een beroep op de potentiële beroepsbevolking wordt gedaan om vooral betaald werk te verrichten.

Daardoor zien burgers zich mogelijk met te veel conflicterende claims op hun tijd en energie geconfronteerd om zich (ook) met de inrichting van de omgeving bezig te (gaan) houden. Dit kan betekenen dat initiatiefnemers bij het benutten van de omgeving te weinig tegenspel krijgen van andere belanghebbenden, omdat die niet in het geweer komen om hun omgevingswaarden te beschermen. Dat kan zowel een verschraling van de omgevingskwaliteit alsook een (verder) afnemend vertrouwen in de overheid in de hand werken. Omdat de Omgevingswet precies het omgekeerde beoogt, lijkt het ons goed dat de overheid zich rekenschap geeft van de mogelijke grenzen van de participatiesamenleving en zich beraadt op eventuele mogelijkheden om participatie te faciliteren. De omgeving is maar een van de vele zaken die op de agenda van de burger om tijd en aandacht vraagt. Burgers zijn niet in alle buurten of regio’s in gelijke mate toegerust om zich met de inrichting van de leefomgeving te bemoeien en dat kan 82

nie t bui t en de burger rek enen !

tot ongelijke uitkomsten in ruimtelijke kwaliteit leiden. Degenen die zich wel druk maken om hun leefomgeving, zullen niet altijd tot overeenstemming komen: dat kan tot scherpe conflicten leiden. Duidelijk moet zijn wanneer – met een beroep op het algemeen belang, het belang van toekomstige generaties of vanwege te grote ongelijkheid – de representatieve democratie de uitkomsten van meer eigen verantwoordelijkheid voor de samenleving toch weer naast zich neerlegt. Wind-op-land en de reikwijdte van de participatieve samenleving Over burgerparticipatie stelt de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet: ‘De regering verwacht van bedrijven die zelf projecten initiëren dat zij vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren en samenwerken met andere initiatiefnemers in een gebied en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.’ Het energieakkoord bevat een soortgelijke, maar iets dwingender getoonzette passage: ‘Er wordt door investeerders in windmolenparken een participatieplan geïntroduceerd dat omwonenden in staat stelt actief deel te nemen in de planvorming en exploitatie van windparken.’ Windprojecten zijn complex en vragen veel expertise, tijd en inzet van betrokken burgers. Bovendien zijn de doorlooptijden lang (acht tot dertien jaar).

Eventueel zijn er flinke kosten aan verbonden voor onderzoek, inspraakprocedures en mogelijk voor rechtszaken. De grootste uitdaging is echter het lokale draagvlak. Zelfs als het – geheel in de geest van de ‘energieke samenleving’ – gaat om een initiatief van burgercoöperaties en als omwonenden kunnen meedelen in de baten, krijgt een windenergieproject onherroepelijk met bezwaren van een deel van de omwonenden te maken. Zowel burgerinitiatiefnemers als burgeropponenten, twee van de drie verschijningsvormen van burgerparticipatie in de inrichting van de omgeving, moeten van goeden huize komen en een lange adem hebben om een burgerinitiatief tot een succesvolle energiecoöperatie te laten uitgroeien respectievelijk om hun leefomgeving met succes voor de negatieve bijeffecten van een initiatief te behoeden. Er is veel animo om lokaal energie te besparen of op te wekken, vaak in de context van de wijk of de dorpsgemeenschap. Voor de Lokale Energie Monitor zijn 500 initiatieven aangemeld. Geld verdienen met zulke lokale initiatie83

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

ven is lastig, maar wel belangrijk, gezien de kosten van aanleg, onderhoud en verzekering. Het is dan ook onzeker in hoeverre deze initiatieven erin slagen overeind te blijven en hun doelen te realiseren. Zonder wezenlijke vooruitgang kan ‘vrijwilligersmoeheid’ op de loer liggen en kan de energie uit de energieke samenleving wegvloeien. Succes is nodig om de energie erin te houden. In coöperatieve vorm zijn ongeveer 150 burgerorganisaties actief met windenergie, waarvan er vijftien al zeker 25 jaar in bedrijf zijn. De koplopers onder de windcoöperaties weten elkaar te versterken en een professionaliseringsslag te maken. Voor de jongere en kleinere coöperaties zou het goed zijn meer gebruik te maken van elkaars kennis en vaardigheden om een versnelde leercurve te doorlopen. De overheid zou deze lokale beweging kunnen stimuleren door het handelingsperspectief van energiecoöperaties te verbeteren. Momenteel is ongeveer 3% van het (2700 megawatt) windvermogen op land in coöperatief beheer. Bij onze oosterburen is dat aandeel veel groter. Er zijn vier condities om het aandeel in ons land te laten groeien: er moet een rendabel verdienmodel zijn, voldoende investeringskapitaal, voldoende draagvlak bij lokale bevolking en politiek, en een duurzame organisatie voor realisatie en beheer. Voor investeringsgeld kan men de regeling Stimulering Duurzame Energie (sde) benutten.

Burgerinitiatieven moeten om deze subsidiegelden concurreren met energiebedrijven. In de praktijk tekenen grote bedrijven sneller in dan de kleine lokale initiatieven, waardoor de laatstgenoemde achter het net vissen. Extra zuur is dat veel ingediende plannen niet worden gerealiseerd en er dus subsidiegeld ongebruikt blijft. Met stimuleringsregelingen is de rijksoverheid medebepalend voor de randvoorwaarden voor succes van lokale energieopwekking. Die zijn cruciaal voor de financiële haalbaarheid van duurzame energieprojecten en daarmee ook voor het voortbestaan van een coöperatie. Op dit gebied bestaat (te) veel onzekerheid. De ‘postcoderoosregeling’ is weliswaar bedoeld om coöperaties te helpen, maar lijkt weinig gewicht in de schaal te leggen. Zeker wanneer men financiële betrokkenheid als een belangrijke vorm van draagvlak ziet, zijn een geïntegreerde visie op de stimuleringsregelingen en heldere politieke keuzes geboden. Minstens zo belangrijk is dat burgerinitiatieven morele en facilitaire steun ontvangen. Onder de huidige wettelijke kaders en het huidige beleid kunnen ook al langer bestaande initiatieven zich slechts moeizaam verder ontwikke84

nie t bui t en de burger rek enen !

len. Lokale initiatieven ervaren in hun organiseerbaarheid en bestaanszekerheid belemmeringen door beleid en wetgeving. Dit geldt vooral voor relatief nieuwe initiatieven. Terugkijkend op ‘mislukte’ initiatieven geven betrokkenen aan dat ze (in)direct negatief beïnvloed zijn door gemeentelijk beleid, zoals een gebrek aan morele en facilitaire steun. Maar ook kennisachterstand en moeizame contacten met zakelijke organisaties op de energiemarkt spelen een rol. Burgerinitiatieven hebben te midden van de professionals een zwakke positie. Bij morele en praktische ondersteuning valt te denken aan een moderator: iemand die de taal van de diverse actoren spreekt, die als bemiddelaar de belangen van de burgerinitiatiefnemers in het professionele veld kan inbrengen, die het netwerk kent en die – wetend hoe de hazen lopen – als bruggenbouwer tussen de partijen kan fungeren. Een stapje ambitieuzer is het idee van een gebiedsregisseur, waarmee in de gebiedsontwikkeling goede ervaringen zijn opgedaan. Gebiedsregie is gericht op het verbinden van uiteenlopende belangen, mensen, instanties en financiële stromen rond een project of een ruimtelijke opgave. Hierbij wordt niet alleen naar dat betreffende project gekeken, maar ook naar omgeving, landschap en maatschappelijke kwesties in het gebied.

Een gebiedscoördinator of -regisseur betrekt in een vroeg stadium alle betrokken partijen bij het proces (publiek en privaat) en probeert creatief en met een uitgekiend ontwerp overeenstemming te bereiken door zorgvuldig te werk te gaan en handig op toevallige omstandigheden in te spelen. Goede ervaringen zijn opgedaan rond woningbouwplannen, herstructurering van stadscentra en waterveiligheidsprojecten. Het programma Ruimte voor de rivier is een poging via integrale benadering en onverwachte combinaties tot tevreden mensen en ruimtelijke kwaliteit te komen. Ook met de inzet van kwaliteitsgidsen voor landschap bij ruimtelijke plannen zijn positieve ervaringen opgedaan. Voor zover wij weten is nog nauwelijks gepoogd om de implementatie van windenergieplannen integraler te benaderen. De modellen van gebiedsregisseur of kwaliteitsgids kunnen daarbij mogelijk behulpzaam zijn. Zowel energietransitie in het algemeen als lokale energie-initiatieven in het bijzonder hebben een tamelijk technisch karakter, waardoor lang niet elke burger zich hiertoe aangetrokken voelt, laat staan zich ervoor wil inzetten. Behalve aan mensen met meer algemene sociale en culturele kwalitei85

r e i k w i j d t e va n pa r t i c i pa t i e

ten, zoals netwerkers en bruggenbouwers, is er ook behoefte aan technische, financiële en fiscale expertise. In praktijk hebben lokale energie-initiatieven vaak (ex)professionals uit de duurzaamheids- en energiesector met een economische, bestuurlijke of technische achtergrond in hun gelederen. Het gaat vaak om hoogopgeleide mannen van middelbare leeftijd uit de middenklasse. In de grote steden is er tevens een actieve betrokkenheid vanuit de creatieve sector (vooral architecten, bouwkundigen en planologen) en van sociale ondernemers. Er zijn relatief veel zelfstandige ondernemers die zich onbetaald inzetten en zo ondernemerschap combineren met maatschappelijke betrokkenheid. Er is nog nauwelijks zicht op de mate waarin de initiatiefnemers in energiecoöperaties de opvattingen van de lokale bevolking representeren. In geval van een windturbineplan in Utrecht heeft de bewonersorganisatie ‘De Buren van Lage Weide’ stevige tegenstand tegen het plan gemobiliseerd en een lobby naar de gemeenteraad gevoerd. Gaandeweg het proces bleek dat niet alle partijen in de achterban van het initiatief zich met de ingeslagen weg konden verenigen; twee bedrijfsorganisaties stapten er in laat stadium uit. In het geval van een windenergie-initiatief in Houten was voorafgaand aan het project een grote meerderheid van de bevolking vóór de komst van windturbines.

Tegenstand ontstond in een bewonersorganisatie van een nieuwbouwwijk in de straal van een kilometer van de windturbines. Hoewel deze bewoners bij de koop van de woningen bekend waren met het windturbinepark, groeide in later stadium onrust en ontstond een actieve actiegroep. Van protesterende bewonersverenigingen is bekend dat die niet altijd namens hun achterban spreken. Dit alles geeft aan dat bij de ontwikkeling van windturbines het draagvlak anders kan blijken te zijn dan (eerst) gedacht. Het draagvlak kan verkeerd ingeschat zijn, of gaandeweg eroderen.

86

nie t bui t en de burger rek enen !

7 Slotakkoord: de hardheid van de zachte kant van de omgeving

De kern van onze reflectie in dit essay is dat in de ‘zachte’ kant van de inrichting van de omgeving ‘harde’ randvoorwaarden voor het adequaat functioneren van het voorgestane nieuwe omgevingsbestel schuilgaan. Dat nieuwe bestel berust op een grotere rol en verantwoordelijkheid van de samenleving (burgers en bedrijven), vanuit de gedachte daarmee de regeldruk te verminderen en de energie uit de samenleving beter te benutten. Een overheid die van burgers vraagt om zich betrokken op te stellen, moet zorgen voor een adequaat omgevingsbestel, dat burgers prikkelt, hen vroegtijdig informeert, hen vroegtijdig bij plannen en besluitvorming betrekt, en hun inspraak, bezwaren, ideeën en initiatieven serieus neemt. Het idee dat burgers zelf verantwoordelijk zijn voor hun leefomgeving en zelf de kwaliteit ervan bewaken, veronderstelt geïnformeerde en geopinieerde burgers, die hun verbondenheid met de omgeving (en elkaar) weten vorm te geven in organisatievormen met slagkracht, hoe virtueel of fluïde ook. De randvoorwaarden daarvoor zijn niet allemaal als vanzelf vervuld. Onze focus was op de rol van burgers in de totstandkoming en het functioneren van het nieuwe omgevingsbestel (hoewel een gedegen reflectie op de rol van het bedrijfsleven daarin ons ook relevant lijkt).