interregeurope.eu/fileadmin/user_upload/tx_tevprojects/library/Niet_buiten_de_burger_rekenen.pdf

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

gevend aan lagere overheden voor de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Dat brengt die hoofdlijnen duidelijker over het voetlicht en maakt ze inzet van publieke en politieke overweging en discussie. Uitwerking van de notie omgevingskwaliteit in amvb’s, ministeriële regelingen of gemeentelijke verordeningen, zoals nu voorgesteld, staat minder in de politieke en publieke belangstelling en staat daarmee haaks op zowel open communicatie als op een van de verbeterdoelen van de Omgevingswet zelf, namelijk het beter betrekken en benutten van het potentieel aan maatschappelijke energie of vitaliteit. We onthouden ons van een suggestie over de inhoud en richting van de benodigde aanscherping, maar constateren slechts dat die omwille van de helderheid onontbeerlijk is. We volstaan met het noemen van enkele voorbeelden of denkrichtingen. Met het oog op de aangekondigde stelselherziening schreef de vromRaad in 2011 de Verkenning ruimtelijke kwaliteit. De raad constateerde daarin dat ruimtelijke kwaliteit in de loop van de tijd is losgezongen van inhoudelijke opgaven en daardoor een leeg begrip is geworden. Om het begrip weer sturend te maken en een structurele plek in het afwegingsproces te geven, adviseerde de vrom-Raad om de koppeling van ruimtelijke kwaliteit met richtinggevende maatschappelijke opgaven te herstellen.

Dat in de Omgevingswet voor ‘duurzaamheid’ als richtinggevend thema is gekozen, biedt hiertoe aanknopingsmogelijkheden. Voorbij ruimtelijke beleidsdomeinen zoals water, infrastructuur, energie, klimaat, landschap en recreatie nodigt het begrip duurzaamheid uit om het hele duurzaamheidsspectrum van ‘people-planet-profit’ te bestrijken. Dan is versterking van de economische structuur (profit), een van de doelen van de Omgevingswet, niet meer los te zien van ruimtelijke kwaliteit (planet) en gezondheid (people). Zoals de vrom-Raad het verwoordt: ‘ruimtelijke kwaliteit is niet “de kers op de taart”, maar het “desem” van onze leefomgeving’. Daarom moet ruimtelijk beleid (weer) integraal deel gaan uitmaken van economisch en ander sectoraal beleid. De economie drijft deels op ruimtelijke kwaliteit: een plezierige woon-, werk- en recreatieomgeving betekent een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven vanwege de daardoor aangetrokken beroepsbevolking. Vanuit het perspectief van duurzaamheid behoort ook de p van people tot de kern van de Omgevingswet, namelijk waar het 36

nie t bui t en de burger rek enen !

gaat om het beschermen van gezondheid en veiligheid, het borgen van maatschappelijke belangen zoals natuur, landschappen en erfgoed, en van sociale belangen zoals bereikbaarheid van basale voorzieningen en de beschikbaarheid van ontmoetingsplekken voor lokale gemeenschappen. En om het ruimte bieden aan burgers bij inrichting van de omgeving. Een goede balans tussen de drie p’s van people-planet-profit biedt een handvat voor een verdere uitwerking van ruimtelijke kwaliteit en omgevingswaarden in de Nationale Omgevingsvisie. Een eerder geschrift van de vrom-Raad kan eveneens behulpzaam zijn, namelijk het advies Kwaliteit in ontwikkeling uit 2001. Deze publicatie bevat een hoofdstuk over centrale waarden en doelstellingen van het ruimtelijk beleid, waarin men van waarden via problemen naar doelstellingen redeneert. Daarbij onderscheidde en benoemde men vier waarden: economische (doelmatigheid), sociale (rechtvaardigheid), ecologische (duurzaamheid) en culturele (identiteit en belevingswaarde) waarden. Omdat duurzaamheid zo centraal staat in de Omgevingswet, noemen we hier de vier problemen op dat vlak die de vrom-Raad vijftien jaar geleden formuleerde: ecologische verschraling, overbelasting van het milieu, klimaatverandering en verspilling van energie en ruimte.

Vanuit gezondheidsperspectief bepleitte het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rivm) dat de overheid vroegtijdig de dialoog met belanghebbenden aangaat over de morele dimensies van gezondheidsrisico’s. Het rivm deed voorts de suggestie om de gezondheids- en veiligheidsaspecten van de leefomgeving op een zo begrijpelijk mogelijke wijze inzichtelijk te maken, om op die manier belanghebbenden te helpen bij het maken van keuzes over de inrichting van hun leefomgeving. Op het moment dat wij dit essay schreven, bogen ook andere instellingen zich op uitnodiging van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) over de vraag wat er in de omgevingsvisie aan de orde zou moeten komen. We noemen hier de punten die het Planbureau voor de Leefomgeving (pbl) in dat verband naar voren brengt. Het pbl onderscheidt vijf langetermijnontwikkelingen (namelijk: mondiale groei en zwaartepuntverschuiving, technologische ontwikkelingen, klimaatverandering, bevolkingsontwikkeling en schaalvergroting) en leidt daar zes samenhangende omgevingsopgaven voor de omgevingsvisie uit af: circulaire eco37

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

nomie; leefbare en concurrerende stedelijke regio’s; energie, ruimte en mobiliteit; veiligheid en adaptatie; verstedelijking en mobiliteit; en landbouw, natuur en water. In 2013 tekenden vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en bestuursorganen in Overijssel het akkoord Samen werkt beter, om ruimte te geven aan de versterking van de economie en de ecologie in die provincie. Men vond elkaar op de ambitie om economische, ecologische en sociaal-culturele waarden toekomstbestendig te koesteren. Daarbij koos men de volgende vijf (clusters) van speerpunten: natuur; water; economie; landschap, cultuurhistorie en leefbaarheid; en behoud en versterking sociale kwaliteit. Het akkoord mikt op een nieuwe aanpak waarin deze kwaliteiten hand in hand gaan. Opname van sociale kwaliteit als ruimtelijke doelstelling ligt in het verlengde van hoe twee decennia geleden ter voorbereiding van de vijfde nota Ruimtelijke ordening het denken over ruimtelijke kwaliteit werd verbreed met sociale doelen. Behoud en versterking van vitale sociale netwerken en sociale infrastructuren werden als overheidstaken gezien. De maatschappelijke doelen, het daarbij leidende begrip duurzaamheid en de daarbij genoemde begrippen kwaliteit, gezondheid en veiligheid (art. 1.3 van de Omgevingswet) behoeven verdere uitwerking en aanscherping in de Nationale Omgevingsvisie.

Die exercitie kan voeding geven aan en vorm krijgen in een publieke discussie over wat er in die visie zou moeten staan. Eenmaal vastgesteld geven heldere doelen burgers meer houvast in het verdedigen van hun belangen, en geven ze initiatiefnemers (burgers en bedrijven) meer houvast bij hun planontwikkeling. 4.2 Beschikbaarheid van informatie Om in samenwerking een grotere rol te kunnen vervullen, moeten burgers over voldoende informatie kunnen beschikken. Zoals een hoeder een paard wel naar het water kan leiden, maar niet tot drinken kan dwingen, kan de overheid wel toezien op voldoende informatie voor burgers, maar de burgers niet dwingen zich te informeren. De overheid kan wel een rol spelen om het voor burgers interessanter, vertrouwder en gemakkelijker te maken om zich voor de omgeving te interesseren en zich daarover te 38

nie t bui t en de burger rek enen !

informeren (bv. door het ontwikkelen van apps die informatie geven over mogelijke ingrepen in de omgeving). De overheid is een belangrijke speler in het bewaken van de beschikbaarheid van informatie. In dit verband is het behulpzaam om de verschillende rollen van de overheid in relatie tot het omgevingsbestel te benoemen, omdat die rollen verschillende verantwoordelijkheden voor informatie met zich meebrengen. We zien niet minder dan vijf verschillende rollen van de overheid: opsteller van de omgevingsvisie, beslisser over omgevingsbesluiten, initiatiefnemer van omgevingsplannen (de overheid is de grootste investeerder in ruimtelijke projecten), toezichthouder op naleving van de nieuwe regels en tot slot eindverantwoordelijke voor het nieuw in te richten omgevingsbestel. We bezien op welke randvoorwaarden voor de beschikbaarheid van informatie de overheid in die diverse rollen zou moeten reflecteren. Als opsteller van de omgevingsvisie is de overheid verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van informatie over de inhoud en reikwijdte van die visie. Dat geldt in het bijzonder in de komende paar jaar, waarin men de eerste Nationale Omgevingsvisie zal formuleren. Maar het geldt ook in de jaren erna, wanneer die visie periodiek herschreven of minimaal geactualiseerd zal worden.

We nemen aan dat het de wens van de overheid is om de samenleving niet alleen in de uitvoering, maar ook in de formulering van die visie te betrekken. Dan moet de overheid helder zijn, liefst wervend ook, over wat die visie betekent en welke rol burgers in het formuleren daarvan kunnen spelen. Als bedenker van het stelsel en als opsteller van die visie rust er een grote verantwoordelijkheid voor het beschikbaar stellen van informatie bij de overheid. Het verdient aanbeveling dat de overheid niet volstaat met het publiceren van formele teksten om te voldoen aan de procedurele voorwaarde informatie beschikbaar te hebben gesteld. Ons lijkt een actieve rol om de samenleving te informeren op zijn plaats. De omgevingsvisie heeft verstrekkende gevolgen voor het proces van de inrichting van de leefomgeving van burgers, maar burgers zullen daar niet als vanzelf van doordrongen zijn. Een actief informerende en uitnodigende houding richting stakeholders (zoals bewoners- en milieuorganisaties) en richting individuele burgers is daarom gepast. Gezien het belang van dit dossier en de ongelijke verdeling van kapitaalsvormen over 39

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

de bevolking is een extra inspanning geboden om alle belanghebbenden te bereiken, in een poging een Mattheüseffect voor te zijn. De tweede rol van de overheid is het nemen van beslissingen over de inrichting van de omgeving. Wanneer samenwerkende partijen binnen de samenleving het eens zijn over een plan, rest de overheid in het nieuwe stelsel de taak te toetsen of de procedure voldoende inclusief was richting belanghebbenden en of het plan inderdaad past binnen de maatschappelijke doelen die in de omgevingsvisie zijn vastgelegd. Groter is de rol van de overheid wanneer partijen er onderling niet uitgekomen zijn. Dan moet de overheid beslissen. In beide gevallen, maar in het tweede geval meer nog dan in het eerste, moet de overheid over afweging en besluitvorming informeren. Een complicerende factor is dat de overheid ook de derde rol van initiatiefnemer van omgevingsplannen kan en zal spelen. En aan het eind van de rit weer de tweede rol van beslisser, en dan ook nog eens de vierde rol van toezichthouder op de naleving van regels. Dit zijn rollen die men in de informatie naar de burger zo helder mogelijk moet scheiden. In de rol van informerend initiatiefnemer behoort de overheid uiteraard dezelfde helderheid te betrachten als men van andere initiatiefnemers verwacht.

Het verdient zelfs aanbeveling dat de overheid in die initiërende rol ‘voorbeeldig’ opereert, om de norm zichtbaar te maken waaraan ook andere initiatiefnemers moeten voldoen (‘practice what you preach’). Ook de vervulling van de rollen van beslisser en toezichthouder vraagt om transparantie. De mate van helderheid die initiatiefnemers moeten betrachten, of het nu om burgercollectieven, bedrijven of de overheid zelf gaat, moet duidelijk zijn aangegeven. In de vijfde rol van opsteller van het omgevingsbestel is de overheid verantwoordelijk voor het functioneren en eventueel bijstellen van de nieuwe spelregels. Wanneer bedrijven initiatiefnemer zijn, legt de Memorie van Toelichting de verantwoordelijkheid voor het informeren van belanghebbenden bij deze bedrijven, waarvan wordt verwacht dat ze ‘vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren’ (mvt, p. 41). Participeren begint bij informeren. Het verdient volgens ons aanbeveling de informatieplicht van initiatiefnemers nader te omschrijven en daarbij niet te volstaan met het criterium ‘vroegtijdig’, maar ook in te gaan op inhoudelijke criteria waar40

nie t bui t en de burger rek enen !

aan die informatie zou moeten voldoen. Tijdige en complete informatie is een belangrijke voorwaarde voor de samenleving om via participatie de grotere verantwoordelijkheid voor de omgeving vorm te kunnen geven. We bepleiten om dit in de Nationale Omgevingsvisie nader uit te werken en vervolgens in regelgeving vast te leggen. De passage in de Memorie van Toelichting over vroegtijdige betrokkenheid is anders vanuit het perspectief van de burger slechts een hoopvolle maar vrijblijvende gedachte. Het borgen van beschikbaarheid van informatie is extra belangrijk, omdat de Memorie stelt dat de Omgevingswet een bijdrage kan leveren aan: het herstel van vertrouwen in de overheid door het faciliteren van burgerparticipatie, betere besluitvorming over projecten, inzichtelijker procedures en regelgeving en beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving. Een deel van de burgers vertrouwt de overheid niet, of althans niet bij voorbaat. Die burger wil begrijpen hoe tot keuzes wordt gekomen. Hij zoekt naar informatie om zich een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid van de overheid en de legitimiteit en rechtvaardigheid van haar beslissingen. Daarom is het van belang volledige, objectieve en begrijpelijke informatie te bieden op een voor burgers toegankelijke wijze. (mvt, p. 46-47)

Met deze passage in de Memorie van Toelichting heeft de overheid de lat om de beschikbaarheid van informatie aan af te meten op ambitieuze hoogte gelegd. Dat is naar ons idee terecht. Een punt van aandacht hierbij is in hoeverre met de Omgevingswet eventueel informatiestromen naar burgers opdrogen (en participatieplatforms voor burgers verdwijnen). Daar staat tegenover dat de overheid meer oog voor de digitale informatievoorziening heeft. Sinds 2010 worden ruimtelijke plannen bekendgemaakt op www.ruimtelijkeplannen.nl. In het kader van de Omgevingswet werkt men aan digitale ontsluiting op een ‘Laan van de Leefomgeving’. Ook daar is het doel vereenvoudiging en verbetering, onder meer doordat initiatiefnemers, belanghebbende burgers en toetsende overheden er exact dezelfde inhoudelijke informatie kunnen vinden. Aan de randvoorwaarde dat de overheid informatie biedt, is daarmee voldaan, maar of alle burgers gemakkelijk de weg naar die ‘digitale laan’ zullen vinden en daar de voor hen relevante en begrijpelijke 41

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

informatie kunnen vinden, is daarmee niet gegarandeerd. Een bezoek aan die ‘Laan’ om informatie te zoeken, vergt een proactieve betrokkenheid van burgers bij de leefomgeving. Het roept de vragen op hoe reëel het is om die houding bij burgers te verwachten en wat erbij komt kijken om alle belanghebbenden, ook de zogenoemde ‘zwakke belangen’, voldoende te informeren. De ‘Laan’ belooft een grote verbetering van de informatievoorziening te zijn, maar het is de vraag of burgers die ‘Laan’ in voldoende mate zullen weten te vinden en te benutten, en of de kans daarop gelijk over bevolkingsgroepen verdeeld is. Het idee dat ‘one size fits all’ gaat niet altijd op. 4.3 Aanwezigheid van kritische waarheidsvinding De overheid is niet de enige partij in de maatschappelijke informatiestromen. Bedrijven prijzen hun producten aan, maatschappelijke organisaties vragen om aandacht voor hun doelen en activiteiten. Dat doen ze via tal van media, deels hun eigen media en deels algemene mediakanalen zoals krant, tijdschrift en omroep. In de laatste decennia zijn daar in vliegende vaart digitale media bijgekomen, in de vorm van websites, communitysites en social media. Media-aanbod en mediaconsumptie zijn daardoor volop in beweging.

De ‘traditionele’ waarheidsvindende pers, die het publiek informeert en die gezagsdragers controleert, heeft het moeilijk: het bereik van kranten en publieke omroep staat onder druk. De Nederlandse bevolking heeft in het algemeen vertrouwen in pers en media als informatiebron. Ongeveer twee derde van de bevolking vertrouwt kranten en televisie. Lokaal en regionaal zijn deze media echter steeds minder aanwezig. De oplage van kranten daalt al jaren gestaag, die van regionale kranten sneller dan gemiddeld. ‘De regionale nieuwsvoorziening staat onder druk, door teruglopend bereik, een verouderd publiek en een kwetsbare financiële situatie,’ aldus het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ocw). Dit is een zorgelijke ontwikkeling, want de aanwezigheid van een onafhankelijke, informerende en op kritisch waarheidsvinding gerichte pers is in de informatie over de inrichting van de omgeving een belangrijke randvoorwaarde. Op internet groeit weliswaar het lokale nieuwsaanbod, maar dat blijkt vaak een herhaling van hetzelfde 42

nie t bui t en de burger rek enen !

nieuws op meerdere websites te zijn. Verder is internetnieuws vaak een ‘doorgeefluik’ van informatie die door de traditionele media is verzameld. De vraag of nieuws op internet de informerende functie van de traditionele pers kan vervullen of zelfs kan aanvullen, is vooralsnog niet beantwoord. Binnen en over de journalistiek heerst weinig optimisme over de toekomst, getuige ook de ondertitel van een rapport Het is stil in de regio. De journalistiek over gemeentezaken staat onder grote druk en is soms al nagenoeg of geheel verdwenen. Het aantal journalisten van de regionale en lokale pers daalt. Teruglopende inkomsten uit advertenties en abonnees (kranten) respectievelijk subsidies (omroep) beloven weinig goeds voor de toekomst. Men spreekt van grote structurele problemen – ‘het is vijf voor twaalf geweest’, waardoor men niet langer in staat is om de macht te controleren. Regionale dagbladen en omroepen blijken (nog) onvoldoende in staat om met de nieuwe mogelijkheden en minder mensen de gaten te dichten, nieuwe aanbieders evenmin. In een middelgrote stad als Delft zorgt een persvoorlichter ervoor dat er nog iets over de gemeenteraadsvergadering in de pers komt; journalisten had de dienstdoende ambtenaar in geen jaren op de publieke tribune gezien.

Een beeld dat ook spreekt uit de ondertitel van een rapport over nieuwsvoorziening in de regio: ‘gelukkig is hier geen pers’ (een uitspraak van de burgemeester van Zwijndrecht). Een scenariostudie met alleen maar pessimistische scenario’s spreekt van het einde van kranten, in elk geval van regionale kranten, en van lineair televisiekijken ergens in de komende tien jaar. Partijen die overleven, zullen met rompredacties en freelancers werken. De meeste journalisten zullen geen deel meer uitmaken van redacties, maar als zelfstandige opereren op het snijvlak van journalistiek, technologie, commercie en ondernemerschap. Daar ziet men wel kansen voor nieuwe vormen van journalistiek op communitysites en op andere digitale platforms. In het mediagebruik blijven vroegere geboortecohorten loyaal aan de hun vertrouwde krant en omroep, terwijl recentere cohorten hun nieuws op gratis sites en in social media vinden. In journalistieke kringen leeft het beeld dat dit laatste andere vaardigheden vergt, met mogelijk nieuwe ongelijkheden als gevolg. Daarom vindt men een discussie over wat de 43

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

overheid eventueel kan en moet steeds urgenter. Men ziet in dat de technologische innovaties en maatschappelijke omarming ervan zich sneller ontwikkelen dan de wetgeving aankan en denkt dat de overheid zich zal beperken tot het bevorderen van netneutraliteit en het tegengaan van kartelvorming. Ondanks het besef dat de overheid op afstand zal blijven en niet in staat is om onomkeerbare processen een halt toe te roepen, leeft wel de hoop dat de overheid hecht aan goed geïnformeerde burgers en wil meedenken over mogelijke actie. Een kernvraag is of en in hoeverre met het verdwijnen van oude en het verschijnen van nieuwe vormen van informatievoorziening en nieuwsgaring de geïnformeerdheid van de bevolking in het geding is. Het gaat om twee specifiekere vragen: of de geïnformeerdheid van de bevolking dreigt te eroderen, en of er in de mate van geïnformeerdheid grotere verschillen tussen bevolkingsgroepen dreigen te ontstaan. Oude journalistieke vormen zijn nog niet verdwenen en nieuwe vormen zoals communitysites, bloggers, vloggers en hyperlocals zijn nog te nieuw en nog te zeer in ontwikkeling om daar met enige zekerheid iets over te kunnen zeggen. Nieuws via het internet kent enerzijds de belofte van een groter bereik, maar ook de kans op meer ongelijkheid vanwege het grotere beroep dat digitale media doen op de eigen vaardigheid om nieuws te selecteren en op waarde te schatten.

Naarmate de traditionele pers verschraalt en het internet de functie van kritische waarheidsvinding (nog?) niet overneemt, bestaat de kans dat de mate van geïnformeerdheid eerder af- dan toeneemt terwijl tegelijk verschillen in geïnformeerdheid eerder toe- dan afnemen. Er is niet één-twee-drie een antwoord te geven op de vraag hoe een eventuele overheidsbemoeienis eruit zou kunnen zien. Uit de verantwoordelijkheid voor de grotere rol die de overheid aan de samenleving geeft, vloeit echter voort dat de functie van kritische waarheidsvinding, in welke nieuwe vorm dan ook, tot de randvoorwaarden behoort die de overheid zou moeten bewaken. Dat de overheid zelf dat gat dicht met informatievoorziening is onwaarschijnlijk, ongewenst en zeer waarschijnlijk zelfs contraproductief. Het is onwaarschijnlijk omdat het niet in de respectvolle afstand tot de vrije pers past, ongewenst omdat de overheid zelf een van de door de pers op de korrel te nemen partijen is, en contraproductief omdat de over44

nie t bui t en de burger rek enen !

heid onder de burgerij maar weinig vertrouwen geniet. De overheid wordt zeker niet als onpartijdig gezien, maar juist vaak gewantrouwd (getuige bijvoorbeeld de uitslag van het referendum over de Europese grondwet, de ophef rond baarmoederhalskankervaccinaties en recent de toewijzing van noodopvang van asielzoekers). De Tweede Kamer en de regering behoren tot de instituties in ons land die het minst vertrouwen krijgen. Toch neemt bij gebrek aan een kritische lokale en regionale pers het relatieve belang van overheidsvoorlichting verder toe. Er zijn veel meer voorlichters dan journalisten. Daarin schuilt het risico dat informatievoorziening minder op afstand van de overheid komt te staan, wat het vertrouwen dat er ruimte is voor dialoog in plaats van voorgekookte besluiten (verder) kan uithollen. Daar staat dan weer tegenover dat een eventuele opgang van burgerjournalistiek en hyperlocals op internet juist weer wel op grotere afstand van de overheid staat. Daarbij dreigt de informatievoorziening meer verbrokkeld te raken, wat bij burgers tot onduidelijkheid kan leiden over de vraag welk medium te vertrouwen is.

Anderzijds is er het gevaar dat men op internet alleen informatie en opinies naar eigen smaak tot zich neemt, waarmee men niet zozeer een publieke discussie voert, maar er meer sprake is van ‘echokamers’ waarbinnen groepen gelijkgestemden elkaar in het (vermeende) eigen gelijk bevestigen. Daarmee is de toekomstige context waarin opinievorming over de omgeving en de inrichting ervan plaatsvindt met vraagtekens omgeven. Dat YouTube en Facebook in 2000 nog nauwelijks bekend waren, illustreert hoe ongewis verwachtingen over communicatiekanalen in 2030 zijn, om over 2050 nog maar te zwijgen. Onduidelijk is hoe te midden van deze mediale ontwikkelingen een publiek debat gevoerd zal worden, een publieke opinie tot stand zal komen en een beeld van het publiek belang vorm zal krijgen. Dit is niet per definitie een punt van zorg. Nieuwe media bieden zeker ook kansen, en zijn in elk geval snel. Misschien herleeft kritische waarheidsvinding in een vorm die we nu nog niet kunnen voorzien. Maar het is wel een punt van aandacht, omdat de onzekere toekomst van kritische waarheidsvinding samenvalt met een grotere verantwoordelijkheid van burgers voor de kwaliteit van hun leefomgeving. Los van de Omgevingswet vormt in het algemeen een vrije stroom van betrouwbare informatie en kritische opinies een noodzakelijke voor45

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

waarde voor een goed functionerende democratie. Deels heeft de overheid hier een directe rol in, namelijk waar het gaat om het zelf tijdig en volledig leveren van betrouwbare informatie over beleidsvoornemens, beleidsuitvoering en beleidsevaluaties, op plekken die burgers kunnen vinden en op de (digitale) plekken waar burgers zijn. Mogelijk zullen maatschappelijke initiatieven dit probleem helpen oplossen, misschien door coöperaties of andere samenwerkingsvormen van burgerzin (crowdsourcing en crowdfunding), waarmee men er in krimpgebieden soms in slaagt voorzieningen in stand houden die anders zouden wegvallen, of misschien met een mengeling van digitale burgerzin en journalistiek ondernemerschap, zoals in initiatieven als www.yournalism.nl, www.decorrespondent.nl of de Utrechtse Internet Courant (zie www.duic.nl). Hoe dan ook ligt er in het geval van het nieuwe omgevingsbestel een verantwoordelijkheid bij de overheid om het open en democratisch gehalte van berichtgeving, waarheidsvinding en opinievorming in het oog te houden, en een eventueel gebrek daaraan desnoods te agenderen. De Omgevingswet verandert het speelveld. Op een nieuw speelveld kunnen en zullen verhoudingen veranderen, nieuwe omgangsvormen of spelregels tot stand komen en zich nieuwe deelnemers en partijen aandienen.

Decentralisaties in het sociale domein hebben geresulteerd in het ontstaan van nieuwe partijen in de processen van opinievorming en belangenbehartiging, die met een representatieve claim groepen in de samenleving zeggen te vertegenwoordigen. Na decentralisaties in de zorg gingen zowel patiënten- als artsenorganisaties zich in het maatschappelijk debat mengen. Het ligt in de rede te verwachten dat zulke representatieve claims zich ook op het terrein van de leefomgeving zullen voordoen. Daarbij is niet altijd even duidelijk hoe gerechtvaardigd de claim is dat men een segment van de bevolking ook daadwerkelijk vertegenwoordigt. Dat kunnen ad-hocgroepen van burgers zijn, die tijdelijk een gemeenschappelijk belang (zeggen te) behartigen, het kan ook dat bestaande of nieuwe nationale of regionale belangenorganisaties in het gat springen en zich telkens lokaal als belangenvertegenwoordiger opwerpen (in de geest van het vpro-programma Landroof ). Denkbaar is ook een combinatie van beide: landelijke organisaties die lokale ad-hocgroepen bijspringen met (procedurele en inhoudelijke) kennis en advies. Daarbij kan het gaan 46

nie t bui t en de burger rek enen !

om organisaties die vanuit ‘het’ burgerbelang en -perspectief (zeggen te) handelen, maar ook om organisaties van lobbyisten die vanuit het belang en perspectief van bedrijfsleven of andere initiatiefnemers (bv. woningbouwcorporaties, overheden, enz.) opereren. Zonder twijfel ontstaat er tot slot een nieuwe beroepsgroep – omgevingsmakelaars, Omgevingswetmediators of welke naam ze ook zullen krijgen – die zich als procesbegeleiders opwerpen en daarmee ook een rol in informatiestromen en opinievorming gaan spelen. 4.4 Samenvattend: belang en borging van de kwaliteit van communicatie Duidelijkheid over doelstellingen, beschikbaarheid van informatie en aanwezigheid van kritische waarheidsvinding zijn van groot belang. Van geen daarvan mag men veronderstellen dat ze ‘als vanzelf’ van voldoende kwaliteit zijn. Borging van die kwaliteit is geboden, maar roept tegelijk tal van vervolgvragen op. Er zijn uiteraard grenzen aan hoeveel invloed de overheid in dit opzicht heeft. De overheid kan zelf duidelijk en open communiceren en kan (andere) initiatiefnemers daartoe aanzetten of verplichten. De overheid kan burgers echter niet dwingen om informatie tot zich te nemen, noch journalisten dwingen om aan kritische waarheidsvinding te doen.

Wel kan de overheid vanuit de verantwoordelijkheid voor het functioneren van het nieuwe omgevingsbestel alert zijn op factoren die de kwaliteit van communicatie in de weg (dreigen te) staan, en daar dan aandacht voor vragen en discussie over organiseren. Door met de Omgevingswet meer van de samenleving te verwachten, neemt deze verantwoordelijkheid eerder toe dan af, zeker omdat de Omgevingswet zelfs als doel meekrijgt het vertrouwen van burgers in de overheid te vergroten. Burgers zullen beter in staat zijn om zelf zorg te dragen voor de bescherming en de benutting van hun omgeving naarmate uitgangspunten helderder, informatiestromen beter en waarheidsvinding kritischer zijn. Bij het bepalen van de uitgangspunten heeft de overheid een grote verantwoordelijkheid. Bij het borgen van goede informatiestromen van initiatiefnemers naar belanghebbenden eveneens. Zorgen voor een voldoende massa aan kritische waarheidsvinding, in oude en/of nieuwe verschijningsvormen, zal een proces zijn van zoeken en tasten, van vallen en 47

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

opstaan. En een proces van interactie tussen overheid en samenleving. Dat het een lastig vraagstuk is, neemt niet weg dat er ook hier uiteindelijk een verantwoordelijkheid voor de overheid ligt, omdat het een randvoorwaarde is waaronder burgers in het nieuwe omgevingsbestel kunnen functioneren.

Wind-op-land en de kwaliteit van de communicatie Het initiëren en realiseren van een windturbinepark is een project van een lange adem, met hoge kosten en grote maatschappelijke effecten, waaronder een grote lokale ruimtelijke impact. Daarom hoeft het geen betoog dat zulke projecten in een goed functionerende democratie omgeven moeten zijn met heldere communicatie en ook inzet van publieke discussie behoren te zijn. Het belang van heldere overheidscommunicatie, goede informatievoorziening en een onafhankelijke pers varieert per rol die burgers vervullen. In relatie tot (nieuwe) windturbine-initiatieven kunnen burgers drie rollen vervullen, met verschillende belangen en daardoor ook met verschillende behoeften aan informatie en communicatie. In de drie burgerrollen is het onderscheid naar drie generaties burgerparticipatie te herkennen. Ten eerste zijn er de bewoners die – geconfronteerd met uitvoeringsplannen voor een nieuwe windturbine of een nieuw windturbinepark in hun woonomgeving en beducht voor de mogelijke aantasting van hun kwaliteit van leven of van de woonomgeving – de democratische wegen volgen om hun stem te laten horen (‘democratische participatie’). In de geest van de Omgevingswet zijn zij belanghebbenden, overigens zonder dat gedefinieerd is of bijvoorbeeld de afstand tot de (beoogde) windturbine(s) daarbij een rol speelt.

Een deel van hen toont individuele betrokkenheid bij windturbineplannen door het bezoeken van gemeentelijke informatieavonden, en door hun stem te laten horen in de fase van besluitvorming over windplannen via de geëigende weg van de inspraakprocedures, door zienswijzen in te dienen bij een voorgenomen besluit of eventueel door bezwaar en beroep tegen genomen besluiten aan te tekenen. Vaak bundelen belanghebbende burgers hun krachten en ontstaan er lokale belangengroepen voor of tegen windturbines. Dit type burgerparticipatie wordt wel aangeduid met de ‘eerste gene48

nie t bui t en de burger rek enen !

ratie burgerparticipatie’, uitgaande van rechten die burgers hebben. Dit type participatie is voor de overheid van belang in verband met het lokale politieke draagvlak voor windparken. Daarnaast zijn er de mee- c.q. tegendenkende burgers, die hun visie of opvattingen kenbaar maken over beleidsmatige zaken rond wind-op-land in het algemeen en concrete windturbineplannen in het bijzonder (‘tweede generatie burgerparticipatie’). Dit kunnen ook nu weer individuele burgers zijn of maatschappelijke organisaties waarin burgers rond collectieve belangen of gedeelde inzichten hun krachten bundelen. Denk bijvoorbeeld aan ledenorganisaties zoals de Stichting Natuur en Milieu en de provinciale Natuur en Milieufederaties, die opkomen voor de collectieve belangen van burgers met betrekking tot gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit. Ook vallen hier de ongeveer 150 actiecomités onder die zich inzetten tegen concrete lokale windplannen (op land en op zee) en die zich grotendeels weer verenigd hebben in de Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (nlvow). Dit type burgers bepaalt mede de publieke opinie over windenergie en is voor de overheid van belang met het oog op het maatschappelijke draagvlak voor windenergiebeleid.

Tot slot zijn er initiatiefrijke burgers die zich inzetten voor de eigen productie (en consumptie) van energie door te participeren in ontwikkeling, financiering en beheer van een of meer windturbines, vaak in de vorm van een burgercoöperatie (‘coöperatieve en/of financiële participatie’). In de Omgevingswet gelden zij als initiatiefnemers. Onder dat begrip vallen ook (sociaal) ondernemende burgers en andere maatschappelijke organisaties die een windenergie willen produceren. En eveneens energiebedrijven die, al dan niet in samenwerking met overheden, grootschalige windturbineparken plannen en laten bouwen. Initiatiefnemers kunnen zowel individuele en kleinschalige windturbine-initiatieven zijn als bedrijfsmatige en grootschalige initiatieven. Die initiatiefrijke burger is voor de overheid van belang met het oog op het behalen van doelstellingen, maar ook in de sfeer van (on)mogelijkheden en beperkingen waarmee ze als initiatiefgroep te maken hebben bij de planontwikkeling en -uitvoering. Voor de dialoog met de samenleving en het betrekken van burgers is goede informatie een randvoorwaarde. Burgers die inspraak bij nieuwe windturbineplannen willen hebben, hebben een andere informatiebehoefte (Wat 49

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

is het voorgenomen plan? Aan welke vereisten moet het voldoen? Hoe kan ik inspreken? Hoe zit de procedure in elkaar?) dan burgers die willen meedenken over visie- en beleidsvorming (Welke doelen zijn gesteld? Welke partijen kunnen erbij worden betrokken? Welke instrumenten zijn er te kiezen? Wat wordt daarmee bereikt? Hoe kan een gebalanceerde afweging gemaakt worden?). Initiatiefnemers die zelf een windturbine(park) willen opstellen en beheren, hebben weer een andere informatiebehoefte (Wat zijn voorschriften, vereisten en randvoorwaarden? Hoe zitten procedures in elkaar? Hoe verloopt besluitvorming?). Aangezien een van de verbeterdoelen van de Omgevingswet is om het potentieel aan maatschappelijke energie beter te benutten, stelt dit in geval van windenergieprojecten hoge eisen aan passende informatieverstrekking aan en open communicatie met deze verschillende typen participanten. Heldere, eenduidige en consistente (inter)nationale doelstellingen zijn een belangrijk vertrekpunt om burgers bij windenergiebeleid te betrekken. De doelstellingen rond hernieuwbare energie, zoals ooit in internationaal verband afgesproken, zijn door het huidige kabinet naar beneden bijgesteld. Met de maatregelen die de rijksoverheid momenteel neemt, lijken zelfs deze bijgestelde doelen niet haalbaar.

Dit is voor een deel van de burgers onverteerbaar, omdat zij de urgentie van het klimaatprobleem voelen en willen bijdragen aan een snelle transitie van de energieproductie naar meer hernieuwbare energie. Om die energiedoelstellingen te behalen, is het evenmin wenselijk dat beleidsdoelen op belendende terreinen strijdig met elkaar zijn, wat bijvoorbeeld het geval lijkt wanneer de overheid enerzijds hernieuwbare windenergie en andere hernieuwbare energie stimuleert, maar tegelijkertijd fossiele energie blijft ondersteunen. Toch is dat de praktijk, met als argument dat de overheid nog vastzit aan kostbare investeringen aan het gasnet uit het verleden en de baten ervan in het hier en nu. Ten behoeve van de aanbodzekerheid is recent zelfs nog in de bouw van kolencentrales geïnvesteerd. Ook wil de overheid de (export)inkomsten van bedrijven die zwaar leunen op fossiele energie niet missen. Zulke belangen bemoeilijken het loskomen van fossiele energie. Misschien moet deze tweeslachtigheid in het energiebeleid inzet van publiek debat zijn, vooral de inzet van beleidsinstrumenten die fossiele energie steunen. Er is wel gesteld dat de luxe en de baten van de eigen aardgasproductie tot gevolg hebben dat er te weinig in hernieuwbare energie 50

nie t bui t en de burger rek enen !

is geïnvesteerd. En dat Nederland daardoor vrijwel het laagste aandeel hernieuwbare energie in Europa heeft en nog niet de helft van het aantal windturbines dat nodig is om het doel in 2020 te behalen. Bij gebrek aan (lokaal) draagvlak is het opschalen van windenergie in het verleden erg lastig gebleken. In antwoord daarop heeft het rijk in 2009 de Rijkscoördinatieregeling ingesteld, waarmee zij gebieden aanwijst waarbinnen grootschalige windparken moeten worden gerealiseerd (‘doorzettingsmacht’). Het andere antwoord is het ruimte bieden aan burgers voor participatie. Het voorschrift in het Energieakkoord en nu ook in de Omgevingswet tot het opstellen van participatieplannen heeft vooral betrekking op burgerparticipatie bij de beleidsuitvoering. Over windturbinebeleid moet valide en gebalanceerde informatie voor burgers en maatschappelijke organisaties beschikbaar zijn. Relevante wetsteksten, toelichtingen, moties, amendementen en uiteindelijk kabinetsbesluiten en amvb’s worden formeel gepubliceerd in het Staatsblad en zijn digitaal beschikbaar via www.officielebekendmakingen.nl. De uitleg van het rijksbeleid is op de site www.rijksoverheid.nl vindbaar, maar het vergt doorzettingsvermogen om de juiste en meest actuele informatie naar boven te halen. De concrete windturbineplannen van lagere overheden staan verspreid over tientallen nota’s op even zovele websites.

Overige relevante beleidsadviezen en -onderzoeksrapporten zijn verspreid over talloze websites. In het licht van deze informatiebrij is een centraal opgezet informatiesysteem van onschatbare waarde. Een punt van aandacht is dat gemeenten en provincies volledige openheid moeten geven over projectbesluiten op grond van Wet openbaarheid bestuur, maar dat dit niet geldt voor initiatieven door of met private partijen. Aangezien vooral bedrijven in hernieuwbare energie investeren, soms in samenwerking met overheden, is de openbaarheid van informatie bij windparken in het geding. Dit bemoeilijkt ook de rol van de pers. Zonder te zeggen dat besluiten over wind-op-land zonder goede onderbouwing tot stand komen, zou het beter zijn wanneer dit beter controleerbaar zou zijn. De doelstelling om het ‘vertrouwen in de overheid te herstellen’, is niet echt gediend met gesloten praktijken die de sfeer van achterkamertjespolitiek ademen. De in paragraaf 4.2 genoemde ‘Laan van de Leefomgeving’ is een digitaal systeem (in ontwikkeling) om op termijn alle ruimtelijke plannen beschikbaar 51

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

te stellen en toegankelijk te maken. Het streven voor 2024 is dat belanghebbende burgers over dezelfde informatie beschikken als bedrijven en overheden, die tot op heden vaak een informatiemonopolie hebben. Burgers kunnen daardoor desgewenst een volwaardige rol spelen bij nieuwe ontwikkelingen in hun leefomgeving. Zo’n centraal informatiesysteem komt initiatiefnemers van windturbineplannen ten goede, maar of het belanghebbende omwonenden helpt, valt nog te bezien. Het oogmerk is dat de ‘Laan’ betrouwbare (basis)informatie biedt die gericht is op besluiten met rechtsgevolgen, zoals omgevingsvergunningen, projectbesluiten en omgevingsplannen. De informatie zou zodanig juridisch solide moeten zijn dat een plan standhoudt tot bij de Raad van State. Tevens is het streven dat alle regels in begrijpelijke taal zijn ontsloten en dat de relevante informatie gebruikersvriendelijk wordt gepresenteerd. De ambitie is om ook rekening te houden met groepen die minder goed met digitale informatie kunnen omgaan. Hiermee suggereert men dat betrokken burgers en bedrijven niet langer heel deskundig hoeven te zijn om voor hun belangen op te komen. Toch is de ‘Laan’ kennelijk niet bedoeld als algemene informatievoorziening over de leefomgeving. In dat opzicht is de belanghebbende burger er niet goed mee bediend.

Een systeem dat burgers informeert over windplannen en de impact ervan op hun leefomgeving stelt flinke eisen aan de bereikbaarheid, vindbaarheid, bruikbaarheid en begrijpelijkheid ervan voor de gemiddelde burger. Het lezen van tweedimensionele kaarten is een lastige opgave, want dat vergt dat men informatie van plankaarten en plattegronden kan vertalen naar de driedimensionele werkelijkheid en kan ‘invoelen’ hoe deze plannen ruimtelijk uitwerken op de leefomgeving. De inzet van 3d- en virtualrealitytechnologie kan de digitale beleving van windturbines wel dichtbij halen. Veel lastiger is het om de directe effecten ervan op landschapsbeleving, op risico’s en op gezondheid in te schatten, en dat geldt nog sterker voor de indirecte effecten op de langere termijn. Voor veel burgers zal deze informatieverwerking een brug te ver blijven. Het uitgangspunt dat de laagdrempelig beschikbare digitale informatie toelaat dat burgers en bedrijven zelf eenvoudig alternatieve voorstellen kunnen ontwikkelen lijkt te suggereren dat de informatie vooral dient om burgers aan de voorkant van het beleidsproces te laten meepraten en bij bezwaar alternatieve voorstellen te laten doen. Suggereert dit dat bezwaar achteraf 52

nie t bui t en de burger rek enen !

niet meer mogelijk is (in het belang van de voortgang van projecten)? Dit brengt de vraag met zich mee of een snellere uitvoering, niet gehinderd door tijdrovende bezwaarprocedures, altijd beter is voor de samenleving. De informatievoorziening moet ook bruikbare, valide en gebalanceerde informatie bieden voor de samenleving om met de verschillende overheden de dialoog aan te gaan over de voorgenomen of uitgezette koers en toegepaste instrumenten. De dialoog over windenergie vindt in de praktijk vooral plaats door middel van brede lokaal ingezette dialoogtafels, burgerfora, consultaties en onderzoeken. Toch is objectieve informatie niet het enige wat telt. Opinies van burgers zijn vaak ook ingegeven door gevoel en subjectieve beleving, die een grote rol kunnen spelen bij het lokale draagvlak voor windmolens. Het gaat dan niet alleen om de ‘not in my backyard’-stemming. Het gevoel dat men geen gelegenheid heeft gehad om een weerwoord te laten horen, kan objectieve informatie overvleugelen. Waar voor- en tegenstanders van wind-op-land bijeenkomen, ontstaan verhitte debatten. Voorstanders beschouwen windenergie als belangrijk instrument in de aanpak van de klimaatproblematiek. Zij roemen de oneindigheid van wind als energiebron en als goedkoopste en schoonste bron van energie.

Tegenstanders zijn niet alleen tegen nieuwe windturbines omdat men ze lelijk zou vinden in het landschap of omdat er men er last van zou ondervinden. Er is een waaier aan argumenten tegen windturbines vanuit heel verschillende perspectieven te beluisteren. Wind-op-zee zou landschappelijk een beter alternatief zijn. Kostentechnisch zouden windturbines nog niet kunnen concurreren met fossiele energie en daardoor vooral op subsidie draaien. De technologie van windturbines zou achterhaald en het rendement ervan overschat zijn. Zelfs een woud aan windturbines zou niet noemenswaardig aan de totale hernieuwbare elektriciteitsproductie bijdragen. Al deze argumenten moeten in een publiek debat en bij politieke besluitvorming worden afgewogen. Veel argumenten zijn ontleend aan Maatschappelijke Kosten en Baten Analyses (mkba’s) die aan politieke besluiten ten grondslag liggen. Hierin wordt geprobeerd de voors en tegens te kwantificeren en te wegen, en zo een inschatting te maken van de nettobaten van een concreet project voor een relevant deel van de maatschappij. Verschillende mkba’s komen tot uiteenlopende bevindingen, omdat er allerlei schattingen en aannamen bij komen 53

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

kijken en er wisselende invullingen bestaan van het ‘relevante deel’ van de maatschappij. Daardoor heeft het debat al snel een technocratisch gehalte en wordt het vooral gevoerd tussen professionals. Een publiek debat over het nationale windturbinebeleid vindt eigenlijk nauwelijks plaats (al doen de Stichting Natuur en Milieu en de Natuur en Milieufederaties hun best om publieke opinies te verzamelen en in de landelijke politiek hun inbreng te leveren). De provincie is actor in het proces van locatiekeuze wanneer gemeenten er niet uitkomen en wanneer over de locatie van door het rijk opgelegde grote windparken moet worden besloten. Op provinciaal niveau komt het publieke debat echter ook niet van de grond. Bij de verkiezingen voor de Provinciale Staten in maart 2015 viel de radiostilte hierover op. De Volkskrant constateerde in een rondgang langs provinciale volksvertegenwoordigers veel scepsis over de kabinetsplannen, maar uit kennelijke angst voor stemverlies gingen ze het hierover debat uit de weg.

54

nie t bui t en de burger rek enen !

5 Antennes van overheden

De antennes van overheden zijn zodanig afgesteld dat: • burgers zich kunnen laten horen; • burgers zich gehoord voelen; • finale afweging draagvlak heeft. Een grotere rol van de samenleving vergt dat burgers zich kunnen laten horen en dat ze zich gehoord voelen. Dat laatste vergt van initiatiefnemers die worden geacht contact met belanghebbenden op te nemen om hen te informeren en met hen tot overeenstemming te komen meer dan alleen het afvinken van formele procedures. Het gevoel van burgers is daarbij belangrijker dan een nauwgezet gevolgd stappenplan. Er zijn meerdere vormen van representatie en meerdere percepties op procesafwikkeling. Burgers kunnen het proces in (willen) stappen op momenten dat initiatiefnemers dachten al een paar stappen verder te zijn. De mogelijkheid zich te laten horen en het gevoel te zijn gehoord, vormen twee noodzakelijke – maar op zichzelf geen voldoende – voorwaarden voor draagvlak voor de uiteindelijke afweging. Heldere wederzijdse verwachtingen over de rol voor en de stem van burgers in het proces zijn gewenst om het eerste afbreukrisico – teleurstelling vanwege te hoge verwachtingen – voor te zijn. De uiteindelijke afweging moet behalve procedureel rechtvaardig ook inhoudelijk weloverwogen zijn.

Dit verwijst deels terug naar het punt van helderheid over de doelstellingen, maar vergt bovendien een helder afwegingskader hoe en waarom eventuele conflicterende overwegingen zoals duurzaamheid, gezondheid en productiviteit tot de gekozen uitkomst hebben geleid. 5.1 Burgers kunnen zich laten horen Welke rol is er in het nieuwe omgevingsbestel en in de totstandkoming (en de periodieke herijking) ervan voor de burgers en hun organisaties 55

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

op het maatschappelijk middenveld? Of beter gezegd: welke rollen zijn er voor burgers in het nieuwe omgevingsbestel weggelegd? Wij onderscheiden er drie: de rol van medeopsteller (en medeherijker) van de omgevingsvisie, de rol van belanghebbende bij nieuwe omgevingsinitiatieven van anderen en de rol van initiator van nieuwe initiatieven. Over de eerste rol – en de vraagtekens daarbij – schreven we hiervoor al (zie § 4.1). In hoeverre met de grotere verantwoordelijkheid voor burgers op dit en andere beleidsdossiers mogelijk de grenzen aan de belastbaarheid van burgers in zicht komen, bespreken we later (zie § 6.1). In dit hoofdstuk zijn de formele mogelijkheden van burgers als belanghebbenden aan de orde. De Memorie van Toelichting bevat daarover de volgende passage: De vereenvoudiging van procedures voor initiatiefnemers leidt niet tot inperking van de rechten van andere belanghebbenden. Zij worden bij ingrijpende besluiten in een vroeg stadium betrokken bij de voorbereiding van besluiten via participatie of een zienswijzenprocedure. Bij minder ingrijpende besluiten is er de mogelijkheid van bezwaar. Belanghebbenden hebben daarnaast recht op rechtsbescherming voor besluiten die hun belangen raken. Uitgangspunt van de regering is dat geen verlies van waarborgen mag optreden ten opzichte van het beschermingsniveau onder de huidige wetgeving.

Eenvoudiger procedures maken ook voor omwonenden en belanghebbenden duidelijker wat wanneer besloten zal worden en hoe zij daar invloed op kunnen uitoefenen. (mvt, p. 38)

Omdat de Memorie van Toelichting stelt dat er geen verlies van waarborgen mag optreden, bekijken we in kort bestek hoe een en ander momenteel is geregeld. We beperken ons daarbij tot de rol van burgers in het ruimtelijke ordeningsbeleid. Sinds de eerste Wet op de ruimtelijke ordening uit 1965 zijn er in de besluitvormingstrajecten rond ruimtelijke projecten mogelijkheden voor burgers en maatschappelijke organisaties gecreëerd om hun mening kenbaar te maken en om eventueel met alternatieve plannen te komen. Vaak gaat het dan om burgerparticipatie bij lokale plannen onder verantwoordelijkheid van de gemeente, maar in principe kunnen burgers ook een rol spelen bij provinciale of rijksplannen. Burgers kunnen meepraten op het moment dat ruimtelijke plannen of structuurvisies worden gepresenteerd (‘inspraak’), protest aantekenen bij onderdelen 56

nie t bui t en de burger rek enen !

van bestemmings- of streekplannen (‘zienswijzen’), of bezwaar maken tegen vastgestelde plannen (‘beroep’). De Milieueffect Rapportage (mer) rond ruimtelijke plannen biedt ook de formele mogelijkheid om alternatieve plannen aan te dragen. De uitgebreid onderzochte ‘Bos-variant’ voor de hogesnelheidslijn van Schiphol naar Antwerpen is een voorbeeld van die laatste vorm van burgerparticipatie. Redenerend vanuit het concept van duurzame ontwikkeling lijkt het logisch dat een effectrapportage een bredere focus heeft dan alleen milieu, maar ook (andere) effecten op mens en samenleving omvat. Een cruciale vraag bij de hiervoor geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting is wat men verstaat onder ‘minder ingrijpende besluiten’ waarbij geen vroegtijdige betrokkenheid voorzien is, en wie daar waar over beslist. Dat bij ingrijpende besluiten geen bezwaar mogelijk is, roept omgekeerd de vraag op waarom dat precies bij belangrijkere beslissingen zo zou zijn. Het zou goed zijn als de omgevingsvisie duidelijk zou maken wat bij welke type besluiten de mogelijkheden tot burgerbetrokkenheid zijn. Een andere cruciale vraag is welk referentiepunt men in de Memorie van Toelichting voor ogen had bij de zin ‘dat geen verlies van waarborgen mag optreden ten opzichte van het beschermingsniveau onder de huidige wetgeving’ (mvt, p. 38).

Als dat referentiepunt het jaar 2015 is, betekent dit een continuering van de recente vermindering van dat beschermingsniveau. Om tot snellere besluitvorming te komen, zijn in de afgelopen twee decennia enkele wetten aangenomen – de Spoedwet wegverbreding, Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet – waarin de inspraakrol van burgers en maatschappelijke organisaties flink is ingeperkt. De Crisis- en herstelwet was eerst tijdelijk, met het doel economische ontwikkelingen te stimuleren, maar werd permanent. Dit is een van de wetten die in de nieuwe Omgevingswet opgaan. Dat roept de vraag op welke van de vroeger ontwikkelde mogelijkheden tot inspraak onder de Omgevingswet in stand blijven. Op dit moment is het vroegtijdig actief betrekken van burgers alleen in de Tracéwet geregeld. Nog los van wat met het referentiepunt ‘huidige wetgeving’ wordt bedoeld, is het aan de opstellers van de omgevingsvisies (d.w.z. de over57

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

heden op de diverse niveaus) om te bepalen of men met ‘geen verlies’ genoegen neemt of misschien juist de mening is toegedaan dat er meer mogelijkheden tot burgerparticipatie zouden moeten komen. De passage in de Memorie van Toelichting geeft een ondergrens aan, zonder een uitspraak over de wenselijke situatie te doen. De Nationale Omgevingsvisie lijkt ons bij uitstek de gelegenheid om niet alleen de ondergrens aan te geven, maar ook het wenselijke te benoemen. Het lijkt ons zaak dat de Nationale Omgevingsvisie duidelijkheid over de participatiemogelijkheden biedt en daarbij nadere invulling geeft aan de volgende passages uit de Memorie van Toelichting: ‘Eenvoudiger procedures maken ook voor omwonenden en belanghebbenden duidelijker wat wanneer besloten zal worden en hoe zij daar invloed op kunnen uitoefenen’ (mvt, p. 38) en: ‘Al deze gebruikersgroepen moeten voordeel hebben van de nieuwe wetgeving’ (mvt, p. 30). Aangezien Algemene Maatregelen van Bestuur en andere regelgeving mogelijk minder zichtbaar en minder bediscussieerd zijn, lijkt het ons omwille van helderheid en openheid een gemiste kans als nadere uitwerking en invulling van burgerparticipatie alleen daar vorm krijgt. De grotere betekenis van de samenleving in het nieuwe omgevingsbestel vraagt om een prominente plek voor de precisering van de rol van burgers in de op te stellen Nationale Omgevingsvisie.

Als de overheid zegt de rol van burgers van groot belang te vinden, moet die overheid ook kleur bekennen en de daad bij het woord voegen (‘put your money where your mouth is’). Wie hier een overdosis achterdocht tegenover de overheid in ziet, wijzen we er nogmaals op dat burgers ongeveer nergens zo weinig vertrouwen in hebben als in precies die overheid. Om dat vertrouwen terug te winnen, iets wat de overheid volgens de Memorie van Toelichting met de Omgevingswet beoogt, kan een stapje extra geen kwaad. Dat kan door in de Nationale Omgevingsvisie duidelijk te maken dat burgers een centrale rol spelen en daarin ook helder uiteen te zetten waar (binnen de nieuwe spelregels) voor burgers de aanknopingspunten liggen om hun verantwoordelijkheid voor hun omgeving vorm te geven. Inspraak kan gepaard gaan met onvrede wanneer burgers het gevoel hebben dat er weinig of helemaal geen rekening met hun voorkeuren is gehouden. Vaak is dat ook daadwerkelijk het geval, omdat de beleidsvoorbereiding al zo ver is gevorderd dat het proces zich nauwelijks meer laat 58

nie t bui t en de burger rek enen !

bijsturen. Als reactie hierop werd in de jaren negentig de ‘interactieve beleidsvorming’ geïntroduceerd, om burgers in staat te stellen eerder in het proces hun voorkeuren kenbaar te maken. Een grondige evaluatie van het functioneren van diverse inspraakprocedures, van ruimtelijke kwaliteitsteams en van regionale en lokale experimenten met het nieuwe omgevingsbestel – de geslaagde én de mislukte – levert zicht op kansrijke manieren om burgers bij de inrichting van hun omgeving te betrekken. Daarbij is het van belang om stil te staan bij de vraag hoe burgers met uiteenlopende reservoirs aan hulpbronnen zijn te bereiken. Een one size fits all-aanpak gaat bij voorbaat voorbij aan verschillen in beschikbare kapitaalsvormen tussen burgers; een aspect dat aan belang wint wanneer die kapitaalsvormen ook nog eens ruimtelijk gespreid zijn. Op 21 oktober 2015 bevatte het nrc Handelsblad in één editie twee reportages waarin die ruimtelijke spreiding van kapitaalsvormen naar voren kwam. In een artikel over de toewijzing van asielzoekerscentra kwam aan de orde dat die vaak niet in rijkere buurten worden gevestigd, deels omdat de grond daar duur is en deels omdat mensen in die buurten beter de weg weten in de lokale besluitvorming. Elders in die krant werd concreet beschreven hoe dat werkt in de chique Haagse wijk Benoordenhout.

Die wijk wordt in het artikel omschreven als ‘een wijk vol mondige mensen met vrienden’: een prachtige bondige verwoording van de abstracte begrippen cultureel en sociaal kapitaal. Er wonen ‘mensen die door hun werk of opleiding zich de kaas niet van het brood laten eten’, met vrienden bij politieke partijen en in de gemeenteraad. Een kazerne in die wijk stond op een lijst met mogelijke opvanglocaties voor asielzoekers. ‘vvd weert opvang in achtertuin’ kopte De Telegraaf bondig toen duidelijk werd dat daar geen azc zou komen. Bekend is dat hoogopgeleide bewoners van betere buurten sneller in het geweer komen en daarbij beter de weg weten, desnoods tot en met procedures bij de Hoge Raad. Het alternatief voor een one size fits all-benadering is een aanpak die is toegesneden op verschillende mogelijkheden en kapitaalsvormen van burgers. Te overwegen (en eventueel beredeneerd weer af te wijzen) is de optie om burgers die in kapitaalsvormen niet op voorsprong staan actief te ondersteunen. Voorheen was het in stadsvernieuwingsprojecten niet ongebruikelijk dat de gemeente de gesprekspartner c.q. tegenspeler in wijken 59

a n t e n n e s va n o v e r h e d e n

en buurten faciliteerde, in een poging de stem van de bewoners te horen en een plek in het proces te geven. Daarbij is ook etnische segmentatie een belangrijke scheidslijn. Een uitnodigend omgevingsbestel houdt ook rekening met verschillen tussen etnische groepen in wensen en in manieren om die wensen kenbaar te maken. Voor het functioneren van het omgevingsbestel in de komende decennia is het bovendien belangrijk om zicht te houden op een eventuele verscherping van de ruimtelijke segregatie van sociaal en cultureel kapitaal. Tot slot verdienen verschillen en veranderingen in binding met de omgeving de aandacht: mensen die hun dorp of buurt vooral als slaapplek zien, hebben daar een andere (functionele) binding mee dan degenen die er volop in het sociale leven opgaan (sociale binding) of zich er gevoelsmatig sterk mee verbonden voelen (culturele binding). Burgers organiseren zich ook collectief, in een waaier aan organisaties op het zogeheten maatschappelijk middenveld. Om gevoelens bij burgers dat ze gehoord zijn te realiseren, is het belangrijk dat het middenveld gehoord is, want de organisaties aldaar kanaliseren niet alleen bezwaren en wensen richting overheid, maar rapporteren omgekeerd ook terug naar de bevolking over hun ervaringen met die overheid.

Daarmee zijn ontwikkelingen in het functioneren van die organisaties van groot belang voor het toekomstig functioneren van het nieuwe omgevingsbestel. Organisaties komen en gaan, en kennen in de loop van de tijd verschillende verschijningsvormen. Bij die ontwikkelingen mag men niet uit het oog verliezen dat veranderende organisatievormen niet alleen betekenen dat oude vormen verdwijnen, maar ook dat er nieuwe verschijnen. Een luisterend oor van de overheid veronderstelt dat de antennes ook zijn afgesteld om signalen van nieuwe organisatievormen op te vangen. In de Nederlandse democratie functioneren tal van formele organisaties als schakel tussen overheid en burgers. Dat type organisaties (politieke partijen, vakbonden, maar ook verenigingen in het vrijetijdsdomein) staat onder druk doordat minder mensen zich ertoe aangetrokken voelen. Duidt dit op verminderde betrokkenheid van mensen bij de samenleving? Die conclusie zou te kort door de bocht zijn. Er staat tegenover dat mensen in allerlei kleinere en informele verbanden samenwerken, en elkaar ook digitaal weten te vinden. Dat kleine groepen vaak lokaal georiënteerd zijn, past bij het voornemen het omgevingsbeleid zo veel mogelijk te decentra60

nie t bui t en de burger rek enen !

liseren en bewoners er zo veel mogelijk bij te betrekken. Driekwart van de bevolking voelt zich (sterk) verbonden met het dorp of de stad waar men woont. Mensen willen zich vooral lokaal inzetten voor collectieve doelen, bijvoorbeeld voor het behoud van erfgoed en natuur. Voor betrokkenheid bij de landelijke Nationale Omgevingsvisie is deze vooral lokale oriëntatie een extra uitdaging. Daar staat tegenover dat grote projecten die het lokale niveau overstijgen, zoals de Betuweroute, wel veel emoties losmaken. Dat biedt de hoop dat grote ingrepen in de omgeving belangstelling losmaken en dat mensen daar invloed op willen uitoefenen. Informalisering en digitalisering van burgerbetrokkenheid betekenen dat op die manier georganiseerde burgers voor de overheid minder gemakkelijk te vinden en aan te spreken zijn, of dat de overheid daar andere manieren voor moet vinden. Daar ligt een uitdaging voor initiatiefnemers binnen en voor de overheid als verantwoordelijke voor het nieuwe omgevingsbestel, want vroegtijdige betrokkenheid en idealiter het gevoel van eigenaarschap kunnen een bijdrage leveren aan de betrokkenheid van burgers bij hun leefomgeving.