interregeurope.eu/fileadmin/user_upload/tx_tevprojects/library/Niet_buiten_de_burger_rekenen.pdf

Niet buiten de burger rekenen !

Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel

Andries van den Broek Anja Steenbekkers Pepijn van Houwelingen Kim Putters

Niet buiten de burger rekenen !

Niet buiten de burger rekenen ! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel

Andries van den Broek Anja Steenbekkers Pepijn van Houwelingen Kim Putters

Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, februari 2016

Het Het Sociaal en Cultureel Planbureau is ingesteld bij Koninklijk Besluit van 30 maart 1973. Het Bureau heeft tot taak: a wetenschappelijke verkenningen te verrichten met het doel te komen tot een samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te verwachten ontwikkelingen; b bij te dragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoelen, benevens het aangeven van voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doeleinden te bereiken; c informatie te verwerven met betrekking tot de uitvoering van interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, teneinde de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken. Het scp verricht deze taken in het bijzonder bij problemen die het beleid van meer dan één departement raken. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is als coördinerend minister voor het sociaal en cultureel welzijn verantwoordelijk voor het door het scp te voeren beleid. Over de hoofdzaken hiervan heeft hij/zij overleg met de minister van Algemene Zaken; van Veiligheid en Justitie; van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; van Financiën; van Infrastructuur en Milieu; van Economische Zaken; en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

© Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2016 scp-publicatie 2016-5 isbn 978 90 377 0774 8 nur 740 Grafische vormgeving: bureau Stijlzorg, Utrecht

Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 kb Hoofddorp, www.repro-recht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting pro (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 kb Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Sociaal en Cultureel Planbureau Rijnstraat 50 2515 xp Den Haag (070) 340 70 00 www.scp.nl info@scp.nl De auteurs van scp-publicaties zijn per e-mail te benaderen via de website. Daar kunt u zich ook kosteloos abonneren op elektronische attendering bij het verschijnen van nieuwe uitgaven.

Inhoud

Voorwoord

7

1

Opmaat en grondtoon

9

2

Dit essay en het traject naar een Nationale Omgevingsvisie

3

Omgevingswet en burgers

4

Kwaliteit van communicatie

5

Antennes van overheden

6

Reikwijdte van participatie

7

Slotakkoord: de hardheid van de zachte kant van de omgeving

15

25 33

55 73

Externe gesprekspartners en geraadpleegde bronnen

96

Publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau

105

87

nie t bui t en de burger rek enen !

Voorwoord

In 2018 wordt de nieuwe Omgevingswet van kracht, die uitgaat van minder regels en van meer betrokkenheid van burgers bij de ruimtelijke inrichting van Nederland. Het beschermen en benutten van de leefomgeving wordt daarmee een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid, bedrijven en burgers. Om dat te realiseren, is samenwerking nodig. Hoe moet die samenwerking verlopen? Wie is wanneer aan zet? Welke belangen wegen mee of wegen het zwaarst? Om ervoor te zorgen dat alle economische, cultuurhistorische en maatschappelijke belangen worden meegewogen op een manier die tot consensus leidt, is een aantal randvoorwaarden noodzakelijk. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft zich op verzoek van het ministerie van Infrastructuur en Milieu gebogen over de vraag welke dat moeten zijn. In dit essay gaan we in op informatievoorziening als randvoorwaarde voor een goede weging van financiële, ruimtelijke en sociale belangen. Overheden hebben daarnaast ‘antennes’ nodig die aanvoelen wie er bij ruimtelijke plannen betrokken moeten worden, welke informatie en communicatie daarvoor nodig is, en welke belangen en waarderingen er spelen. Burgers en hun organisaties moeten op verschillende manieren kunnen participeren.

Het scp onderzocht eerder ook vormen van participatie in de zorg, op de arbeidsmarkt en in het welzijn, alsook burgerparticipatie in democratische besluitvorming en vormen van cultuurparticipatie. In dit essay worden uit een aantal van die inzichten lessen getrokken voor de reikwijdte van de participatieve samenleving bij het maken van afwegingen in het ruimtelijk domein. Participeren gaat namelijk niet vanzelf, ook niet als het in een omgevingsvisie beschreven staat. Er wordt een steeds groter beroep op mensen gedaan om meer te werken, te zorgen en allerlei taken te combineren, en nu ook ten aanzien van de leefomgeving. Niet iedereen heeft de tijd, kennis en middelen om dit te doen. Het realiseren van de benodigde randvoorwaarden voor goede informatie, heldere communicatie, passende 7

voorwoor d

inspraak en eventueel ondersteuning om een serieuze partner van de overheid te kunnen zijn, raakt de kern van wat steeds vaker de ‘systeemverantwoordelijkheid’ van de rijksoverheid wordt genoemd. Die modieuze term werkt echter verhullend. Het gaat er namelijk niet alleen om dat er een ‘systeem’ van informatievoorziening, inspraak en mogelijke betrokkenheid van burgers bestaat, maar ook dat dat systeem goed werkt. Dat betekent dat het rijk ervoor moet zorgen dat de ervaringen en belangen van alle betrokkenen bij de omgevingsvisie er daadwerkelijk toe doen. Het beter beschermen en benutten van de leefomgeving gaat niet zonder serieuze betrokkenheid van burgers. Maar burgerparticipatie wordt pas écht gerealiseerd als de overheid zich omgekeerd ook meer responsief en participatief naar burgers toont. Prof. dr. Kim Putters

8

nie t bui t en de burger rek enen !

1 Opmaat en grondtoon

In 2018 treedt de Omgevingswet in werking. Die wet betreft een aanzienlijke vereenvoudiging van het omgevingsbestel. Het doel is om ruimtelijke ontwikkelingen beter en eenvoudiger te maken. ‘Eenvoudig beter’, aldus een slogan waarin die vereenvoudiging al als verbetering is gekwalificeerd. De leidende gedachte is dat die verbetering te bereiken is door minder regelgeving en meer samenwerking: de overheid geeft de samenleving meer verantwoordelijkheid voor de bescherming en de benutting van de leefomgeving. Dat verandert weinig aan het gegeven dat er knopen door te hakken zijn, dat er waarden en belangen af te wegen zijn, ook wanneer overleg en samenwerking niet tot consensus over een oplossing hebben geleid. De Omgevingswet schrijft voor dat alle overheden (rijk, provincies en gemeenten) een omgevingsvisie moeten formuleren. Het rijk is gehouden om in 2018 een integrale Nationale Omgevingsvisie op te stellen. Als eerste stap daartoe wordt in 2016 een Nationale Omgevingsagenda opgesteld. Het Sociaal en Cultureel Planbureau is uitgenodigd om mee te denken over de inhoud van die agenda en die visie, vanuit de rol van de burger en met oog voor recente ontwikkelingen in burgerschap. In dit essay benoemen we enkele agendapunten voor de omgevingsagenda en de omgevingsvisie.

1.1 Ref lecties op het nieuwe omgevingsbestel De Omgevingswet doet een groot beroep op burgerschap en burgerparticipatie, een beweging die ook in andere beleidsdossiers (bv. zorg en cultuur) waarneembaar is. Dit noopt volgens ons tot reflectie op randvoorwaarden waaronder die burgerrol in het nieuwe omgevingsbestel kan floreren en op omstandigheden waaronder die rol juist niet tot bloei kan komen. In hoeverre zal de burger zich bij de inrichting van de leefomgeving betrokken voelen? Welke mogelijkheden voor beïnvloeding of 9

opm a at en grond toon

participatie zullen er zijn? Welke daarvan worden gebruikt en door wie? In hoeverre is er informatie beschikbaar? Hoe beïnvloedt de (dreigende) erosie van de journalistieke functie van kritische waarheidsvinding (vooral op regionaal en lokaal niveau) de kwaliteit van informatie, opinievorming en publiek debat? De overheid geeft de samenleving (bedrijven én burgers) meer ruimte, omdat dit beter zou zijn. Het stapje terug van de overheid is dus geen doel op zich, maar een middel tot. Dit impliceert een achterliggend doel, en daaruit af te leiden criteria om te bepalen in hoeverre dat doel is bereikt. Het stapje terug van de overheid doet niet af aan de verantwoordelijkheid van de overheid voor zowel doel als middel. Dit vraagt van de overheid niet zozeer minder, maar iets anders. We onderscheiden drie onderling samenhangende uitdagingen voor de overheid. De samenleving meer verantwoordelijkheid geven, vergt aanscherping van waar de samenleving meer verantwoordelijkheid voor krijgt, vergt toezicht om vast te kunnen stellen of ‘eenvoudiger’ ook daadwerkelijk ‘beter’ is, en vergt bezinning op de randvoorwaarden waaronder de samenleving die taak kan vervullen.

Aanscherping Aanscherping van de vooralsnog abstract omschreven maatschappelijke doelen (de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet noemt duurzame ontwikkeling, veilige en gezonde fysieke leefomgeving, goede omgevingskwaliteit, doelmatig beheer en maatschappelijke functies) en van de procesdoelen (het ‘eenvoudig beter’ uit de eerdergenoemde slogan) in heldere procedures is nodig, zodat burgers en bedrijven weten binnen welke doelen en/of spelregels zij hun belangen kunnen bewaken (‘omgeving beschermen’) en hun plannen kunnen ontwikkelen (‘omgeving benutten’). Daarbij vraagt de spanning tussen maatschappelijke doelen en procesdoelen om aandacht. De overheid wil de samenleving niet geheel vrij laten beslissen en vervolgens iedere mogelijke uitkomst accepteren. De overheid treedt alleen maar terug zolang de samenleving de vastgestelde maatschappelijke doelen realiseert. Bij de aanscherping van de doelen is aandacht voor Europese duurzaamheidsdoelstellingen geboden, want die zijn allerminst zonder gevolgen – noch voor de inrichting van de fysieke omgeving, noch voor de speelruimte van de samenleving 10

nie t bui t en de burger rek enen !

bij die inrichting. Wat ook aanscherping behoeft, is wat er gebeurt als men er ondanks meer samenwerking niet uitkomt. Als verantwoordelijke voor het nieuwe omgevingsbestel moet de overheid ook een ‘plan b’ hebben om een afweging tussen verschillende belangen en waarden te maken wanneer belanghebbenden daar zelf niet uitkomen of wanneer de participatieve democratie op haar grenzen stuit doordat ‘zwakke belangen’ (inclusief de belangen van komende generaties, een essentieel onderdeel van denken in termen van duurzaamheid) onvoldoende vertegenwoordigd zijn. Daarom hebben zowel de blijkbaar te behalen maatschappelijke doelen, maar ook de te volgen procedurele spelregels aanscherping nodig. Toezicht Toezicht is nodig om te kunnen beoordelen of het middel (‘eenvoudig’) daadwerkelijk helpt om het doel (‘beter’) te realiseren. Ook dat vraagt om een heldere omschrijving van doelen en spelregels, als ijkpunt om het feitelijk functioneren van de Omgevingswet aan af te meten. Hoe gaat de overheid toezicht houden op het functioneren van de wet als middel in het licht van de gestelde maatschappelijke en procedurele doelen? Het lijkt ons daarbij belangrijk om het begrip ‘toezicht’ ruim op te vatten.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) spreekt van ‘reflectief toezicht’: toezicht dat zich niet beperkt tot de verwachte uitkomsten binnen de eigen logica (zelfreferentieel), maar dat ook onverwachte factoren en trends tegen het licht houdt. Zo was het ontwikkelen van allerlei financiële producten en beloningsprikkels in de bankensector niet tegen de regels, maar bracht het onvoorzien wel het hele financiële stelsel aan het wankelen. Reflectief toezicht had het ontstaan van zulke systeemrisico’s mogelijk kunnen voorkomen. Een nieuw omgevingsbestel kent niet alleen zijn eigen bedoelde logica, maar kan ook reacties oproepen volgens een onbedoelde en onvoorziene logica. In hoeverre biedt de Omgevingswet, met de grotere nadruk op het maatschappelijk initiatief, het criminele circuit nieuwe kansen? Hoe gaan ontwikkelaars in de nieuwe context om met het aloude ontwikkelingsrecht? De popgroep Madness bezong in het nummer Baggy Trousers de charmes van ‘how to bend not break the rule’. Toezicht op het realiseren van doelen en procedures van het nieuwe omgevingsstelsel moet dus ook op onbedoelde reacties en 11

opm a at en grond toon

onvoorziene trends bedacht zijn. Belangrijk punt van aandacht daarbij is waar en met welke afstand tot beleid en met welke onafhankelijkheid dat toezicht georganiseerd en vastgelegd moet worden. Bezinning In dit essay ligt de nadruk op bezinning op de randvoorwaarden waaronder een grotere rol voor de samenleving in de inrichting van het omgevingsbestel vorm kan krijgen. Het scp is uitgenodigd om stil te staan bij de rol van burgers (hoewel de rol van bedrijven ons ook van groot belang lijkt). Wat ons direct opvalt, is dat die burgerrol in de communicatie over de Omgevingswet (nog?) niet erg op de voorgrond staat. In de inleidende tekst op de website van de Rijksoverheid werden burgers in elk geval niet genoemd en was alleen aandacht voor de voordelen van die wet voor gemeenten en bouwprojecten: Veel gemeenten vinden de regels voor ruimtelijke plannen ingewikkeld en onduidelijk. Met de Omgevingswet wil de overheid deze regels vereenvoudigen en samenvoegen. Zodat het straks bijvoorbeeld makkelijker is om bouwprojecten te starten. De Crisis- en herstelwet (Chw) maakt dit nu al mogelijk, bijvoorbeeld door bestaande regels aan te passen.

Vanuit het perspectief van de burger is de prominente verwijzing naar de Crisis- en herstelwet opmerkelijk. In die wet stond de inbreng van burgers immers juist allerminst voorop. 1.2 Ref lecties op de rol van de burger in het nieuwe omgevingsbestel Bezinning op de randvoorwaarden waaronder burgers kunnen participeren in besluitvorming over de inrichting van de (fysieke) omgeving omvat naar ons idee bezinning op drie aspecten: de kwaliteit van communicatie, de ‘antennes’ van overheden en de reikwijdte van participatie. Dat leidt tot vragen als: hoe kan de overheid adequaat inspelen op (diverse en wisselende) wensen vanuit de bevolking, gegeven wisselende technologische en ideologische (on)mogelijkheden? Met welke (informele) organisatie- en verschijningsvormen van belangenarticulatie krijgt de overheid te maken? En wanneer in het proces? Hoe kan de overheid (pro)actief 12

nie t bui t en de burger rek enen !

zijn in het aanvoelen van wat er onder de bevolking leeft? Wat is de overheidsverantwoordelijkheid in het borgen van het publieke debat, dat naast vrije informatie ook een onafhankelijke en kritische waarheidsvinding betrachtende journalistiek veronderstelt? Wat is de reikwijdte (en dus ook: wat zijn de grenzen) van de participatieve samenleving? Veronderstelt de Omgevingswet niet te veel kennis en inzet van burgers? In hoeverre zet de accentverschuiving van een representatieve naar een participatieve democratie bepaalde groepen in de samenleving op voorsprong en andere op achterstand? In hoeverre werkt dit de articulatie en participatie door enkele geïnstitutionaliseerde spelers (bv.

Stichting Natuur en Milieu, Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines, enz.) in de hand? Welke gevolgen heeft een eventuele grotere inbreng van zulke ‘beroepsparticipanten’? Tot welke spanning tussen representatieve en participatieve democratie kan dit aanleiding geven? Maar ook: wat is de kans dat men pas in actie (verzet) komt op het moment dat een ruimtelijke ingreep al (bijna) in de uitvoeringsfase is en welke gevolgen heeft dat voor het proces en voor het vertrouwen daarin onder burgers? Zo bezien ligt een deel van de uitdaging voor het opstellen van de Nationale Omgevingsagenda en de Nationale Omgevingsvisie niet zozeer in de ‘harde’ fysieke kant van de omgeving, maar in de ‘zachte’ kant ervan: de samenleving. We onderscheiden zoals gezegd drie aspecten om op te reflecteren: de kwaliteit van communicatie, de ‘antennes’ van overheden en de reikwijdte van participatie. Elk daarvan komt in dit essay in een afzonderlijk hoofdstuk aan de orde. Verzet tegen ondergrondse co2 -opslag, verdere aardgaswinning, extra asielzoekerscentra en nieuwe windturbineparken duidt erop dat overheden er goed aan doen om ‘de hardheid van de zachte kant’ niet te onderschatten. Dat het daarbij niet alleen gaat om afwending van hindermacht, maar ook om aanwending van burgerkracht, laat onverlet dat beslissingen over de inrichting van de fysieke omgeving vaak ook verliezers zullen kennen.

Dat vraagt van de overheid als verantwoordelijke voor het bestel een zodanige kwaliteit van doelen en procedures dat ook eventuele verliezers de uitkomst accepteren.

13

opm a at en grond toon

1.3 Verantwoording Om het essayistische karakter van deze publicatie niet te verstoren, hebben we afgezien van bronvermeldingen en literatuurverwijzingen. Dat betekent uiteraard allerminst dat we ons niet hebben gelaafd aan inzichten van anderen. Integendeel. We hebben dankbaar geput uit geschriften van en gesprekken met deskundigen. We spraken met diverse medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, met menig collega van het Sociaal en Cultureel Planbureau, en met experts van buiten. Onze schatplichtigheid blijkt uit de overzichten van externe gesprekspartners en van geraadpleegde literatuur aan het eind van dit essay. Wij bedanken degenen die ons te woord wilden staan voor de inzichten die ze met ons deelden. Onvolkomenheden in het essay zijn uiteraard voor onze eigen rekening.

14

nie t bui t en de burger rek enen !

2 Dit essay en het traject naar een Nationale Omgevingsvisie

Nederland is op weg naar een Omgevingswet, die volgens planning in 2018 in werking treedt. Die wet gaat 26 wetten vervangen, waaronder de Crisis- en herstelwet, en vele bepalingen uit overige wetten, tezamen 4700 wetsartikelen. Het aantal Algemene Maatregelen van Bestuur (amvb’s) vermindert van 120 naar slechts vier, het aantal ministeriële regelingen van 120 naar een beperkt aantal. De nieuwe integrale Nationale Omgevingsvisie komt in de plaats van ongeveer 80 in afzonderlijke nota’s vastgelegde visies. Het doel van de stelselherziening is om de ontwikkeling van de fysieke omgeving, belegd over zeven ministeries, zowel beter als eenvoudiger te maken: in één wet, met één nationale visie en slechts vier amvb’s. Leidende gedachte is dat dit te verwezenlijken is door minder regelgeving en meer samenwerking tussen overheden, ondernemers en burgers. Dat de overheid de samenleving meer verantwoordelijkheid voor de omgeving geeft, past in het beeld van een bredere herijking van verantwoordelijkheden op meerdere beleidsterreinen, van zorg tot cultuur. Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, moeten alle overheden (rijk, provincies en gemeenten) een omgevingsvisie opstellen. Het rijk is gehouden een integrale Nationale Omgevingsvisie (novi) te schrijven.

Dit scp-essay maakt deel uit van het traject naar die nationale visie, een traject waarin eerst een Nationale Omgevingsagenda (noa) wordt opgesteld. Het scp is uitgenodigd om de herijking van de relatie tussen omgeving en samenleving te bezien vanuit het perspectief van burgerschap en daarmee verband houdende sociaal-culturele ontwikkelingen. We doen dit door de ‘zachte’ kant van de omgeving (lees: de samenleving) centraal te stellen. Gezien de grotere rol die de Omgevingswet aan de samenleving toekent, kan een integrale visie op de omgeving niet voorbijgaan aan de vraag hoe het nieuwe omgevingsbestel maatschappelijk te doen functioneren. De vier amvb’s zijn al in voorbereiding, want die 15

di t essay en he t t r ajec t na a r een nat iona le omge v ings v isie

moeten klaar zijn als de wet in werking treedt. Omdat ze zijn opgesteld voordat er zicht was op de inhoud van de Nationale Omgevingsvisie, spreekt er (nog?) geen visie uit over waar het met de omgeving naartoe moet (product), en ook niet over de verankering en inbedding van de grotere rol voor de samenleving (proces). Het lijkt ons belangrijk om zowel de maatschappelijke functies als de rol van burgers in de Nationale Omgevingsvisie nader uit te werken en vervolgens in wet- en/of regelgeving te borgen. Nu is slechts voorzien dat omgevingsplannen aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding te betrekken. Daaruit spreekt weinig ambitie, richting en houvast. Daarin moet de Nationale Omgevingsvisie voorzien. 2.1 Kern van dit essay: van fysieke omgeving naar sociaal-culturele omgeving In de relatie tussen omgeving en samenleving komt de fysieke wereld van landelijke en bebouwde ruimte in aanraking met de sociale en culturele wereld van rollen en normen, van betekenisgeving en duiding, van organisatie en mobilisatie. Overigens staan omgeving en betekenisgeving per definitie niet los van elkaar. In zekere zin is omgeving zelfs een leeg begrip als het niet gevuld zou zijn met betekenisgeving. Een landschap is pas aantrekkelijk en het beschermen waard (of juist niet) vanwege de betekenis die mensen eraan hechten.

Evenzo is een nieuw initiatief in de omgeving (bv. woonwijk, bedrijvenpark, ringweg) slechts het ontwikkelen waard (of juist niet) vanwege de mate waarin mensen dat initiatief waarderen. Het gaat in dit essay om burgers, inclusief hun onderlinge verbanden, in relatie tot de inrichting van de fysieke omgeving. In de samenleving leven vele – deels tegenstrijdige – wensen en belangen over de kwaliteit daarvan. Men wil een veilige en gezonde omgeving, comfortabel wonen, zich snel en gemakkelijk verplaatsen, voorzieningen binnen handbereik hebben, van landschappen en monumenten genieten. Men wil de ‘natuur’ de ruimte geven, maar de zee op afstand houden en de rivieren binnen hun dijken. Landbouw en andere bedrijvigheid hebben ruimte nodig om monden en portemonnees te voeden. Hoeveel landschappelijk schoon willen we, volgens welke definitie en tegen welke kosten? Willen we dan ook minder industrie, wegen en intensieve veehouderij? Het gaat erom 16

nie t bui t en de burger rek enen !

in wat voor land we willen leven en hoe die vraag te beantwoorden. In navolging van www.thewaleswewant.co.uk gaat het om de vraag welk

Nederland we willen. En om de vraag hoe daar het belang van toekomstige generaties in mee te nemen. Het tegengaan van klimaatverandering bijvoorbeeld zal met opwekking van duurzame energie en/of ondergrondse opslag van co2 grote en langdurige ruimtelijke gevolgen hebben. Zie hier in een notendop de breedte en de dilemma’s van het omgevingsvraagstuk. We begonnen onze exercitie en vervolgen dit essay met een blik op de Omgevingswet en op de bijbehorende Memorie van Toelichting (hoofdstuk 3). Ruimhartig uit zulke teksten citeren is geen vanzelfsprekend ingrediënt van een essay, maar in dit geval denken we er toch goed aan te doen eerst de blik te richten op wat er in die documenten over de burger te lezen is. Wie zich voldoende met deze documenten vertrouwd acht, kan dat hoofdstuk overslaan. Daarna gaan we in op drie randvoorwaarden in de ‘zachte’ kant van de inrichting van de omgeving. Dat zijn de kwaliteit van communicatie (hoofdstuk 4), de antennes van overheden (hoofdstuk 5) en de reikwijdte van (en dus ook de grenzen aan) de participatieve samenleving (hoofdstuk 6). Dit zijn belangrijke randvoorwaarden wanneer burgers meer zelf aan zet zijn in het beheren en benutten van de fysieke omgeving. Bij elk van die randvoorwaarden suggereren we enkele concrete aandachtspunten voor de Nationale Omgevingsvisie.

Welke inhoudelijke positie men daarbij kiest, is uiteraard de (politieke) keus van een zittend kabinet. Opeenvolgende kabinetten van wisselende politieke signatuur kunnen en zullen mogelijk hun eigen omgevingsvisie schrijven en die een eigen (politieke) kleuring meegeven. In het verleden werd diverse keren de behoefte gevoeld een nieuwe nota ruimtelijke ordening te schrijven (of een bestaande te actualiseren). In sommige andere beleidsvelden ligt de frequentie van de herijking van beleid vast. Zo schrijft de Wet op het specifiek cultuurbeleid voor dat er elke vier jaar een nieuwe cultuurnota moet liggen. In welke frequentie de Nationale Omgevingsvisie zal worden herschreven, ligt in de toekomst besloten, want dat is niet in de Omgevingswet vastgelegd. Hoe dan ook, belangrijk voor de rijksoverheid vanuit 17

di t essay en he t t r ajec t na a r een nat iona le omge v ings v isie

het perspectief van de burgerrol zijn volgens ons de volgende randvoorwaarden ofwel uitdagingen: • Kwaliteit van communicatie • duidelijkheid over doelstellingen • beschikbaarheid van informatie • aanwezigheid van kritische waarheidsvinding • Antennes van overheden • burgers kunnen zich laten horen • burgers voelen zich gehoord • finale afweging heeft draagvlak • Reikwijdte van participatie • grens aan belastbaarheid burgers • spanning met representatie Op elk van deze onderwerpen gaan we in dit essay nader in. Daar zijn twee rode draden doorheen verweven: de casus van de transitie naar een co2 arme samenleving, in het bijzonder de rol van windenergie op land, en het thema van mogelijke grotere ongelijkheid tussen burgers. 2.2 De casus duurzaamheid: wind-op-land Duurzaamheid staat centraal in de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. De overgang naar een co2 -arme samenleving vormt de kern van de duurzaamheidsopgave en heeft gevolgen voor de fysieke omgeving. Die overgang raakt de rijksoverheid, al was het maar via Europees beleid en Europese afspraken (getuige bijvoorbeeld de zaak-Urgenda, waarin de Haagse rechtbank eisers in het gelijk stelde dat de overheid meer en effectievere klimaatacties moet ondernemen; een uitspraak waartegen de Staat overigens in hoger beroep is gegaan).

De energietransitie is uiterst relevant voor de Nationale Omgevingsvisie, met daarin ingebakken een mogelijke spanning met het energiebeleid (een dossier van het ministerie van Economische Zaken). Een verdere integratie en ontkokering lijkt ons in de rede te liggen, maar ons essay gaat niet over interdepartementale verhoudingen. Spanningen rond de energietransitie vanwege gebrek aan draagvlak onder burgers manifesteren zich vooral regionaal en lokaal, bijvoor18

nie t bui t en de burger rek enen !

beeld bij de toewijzing van locaties voor windturbineparken. Deze casus heeft dus ook betrekking op de andere overheidslagen. Daarbij kunnen er ook spanningen ontstaan tussen overheidslagen, zoals wordt geïllustreerd door het verzet van de gemeente Barendrecht tegen ondergrondse co2 -opslag, de steun van kustgemeenten aan een actiegroep tegen windop-zee en het zich tot ‘schaliegasvrij’ uitroepen van diverse gemeenten en provincies. Ons essay gaat (ook) niet over het bestuurskundige en juridische vraagstuk van de verhouding tussen de overheidslagen. Toch bevreemdt het ons dat de drie overheidslagen niet volgtijdelijk maar tegelijkertijd aan hun respectieve omgevingsvisies werken. Dat vergroot de kans dat die visies niet op elkaar aansluiten of zelfs dat er tegengestelde dingen in komen te staan. Om een omslag in het denken en handelen met betrekking tot een duurzame energievoorziening in Nederland te bereiken, is het nodig dat veel partijen daar de schouders onder zetten. Er moet heel wat gebeuren om het huidige aandeel van 4% hernieuwbare energie uit te bouwen tot de beoogde 14% in 2020 (het oorspronkelijk doel was ooit 16%) en 16% in 2023 (dat was ooit 20%). Voor wind-op-land is een belangrijke rol bij deze opschaling weggelegd.

In 2014 sloot het kabinet onder leiding van de Sociaal-Economische Raad (ser) met maatschappelijke organisaties en bedrijven het Energie-akkoord voor duurzame groei. Dat akkoord voorziet in een sterkere inzet op verduurzaming van de energieproductie, via energiebesparing en via opschaling van hernieuwbare energie. Dat akkoord was concreet over wind-op-land: ‘Bij wind op land wordt binnen de kaders die met provincies zijn afgesproken geïnvesteerd om te komen tot 6000 megawatt in 2020.’ Dit komt neer op de realisatie van zo’n 1500 windturbines naast en deels ter vervanging van de huidige ongeveer 1800 windturbines op land. Het rijk wees in de Rijkscoördinatieregeling gebieden voor windturbineparken aan, provincies moeten in overleg met gemeenten de exacte locaties bepalen. Voor de kleinere parken (max. 100 megawatt) moeten provincies en gemeenten de samenleving erbij betrekken: ‘Gemeenten en provincies bepalen tijdig de ruimtelijke reserveringen in nauw overleg met het maatschappelijke middenveld.’ Volgens het Energieakkoord dienen initiatiefnemers belanghebbenden vroegtijdig bij de ontwikkeling van projecten met impact op de leefomgeving te 19

di t essay en he t t r ajec t na a r een nat iona le omge v ings v isie

betrekken (de zogenoemde Elverding-aanpak): ‘Idealiter gebeurt dat door de plannen van burgers en bedrijven als uitgangspunt te nemen, op deze manier gebruikmakend van de energieke samenleving.’ Intussen heeft de nwea (Nederlandse Wind Energie Associatie, de koepel van grote energiebedrijven) met het rijk, ipo (Interprovinciaal Overleg), vng (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en natuur- en milieuorganisaties een ‘gedragscode participatie’ voor windturbineparken opgesteld. Ondanks deze heldere kaders ondervinden initiatiefnemers bij de realisatie van windparken (zowel bij wind-op-land als bij wind-op-zee) aanzienlijke weerstand van lokale actiecomités van omwonenden. Hiervan zijn er in de afgelopen jaren ongeveer 150 opgericht, niet zozeer omdat ze tegen duurzame energie zijn, maar omdat omwonenden niet voor voldongen feiten geplaatst willen worden. Die comités willen vroeg in het proces meepraten over plannen en uitvoering (dit mee-ontwikkelen staat als de ‘tweede generatie burgerparticipatie’ te boek). Dit gaat dus verder dan de burgers de mogelijkheid bieden om een aandeel te nemen in de financiering: zij kunnen meepraten over de investering en kunnen delen in de inkomsten uit windturbines. Wanneer in de omgevingswet van burgerparticipatie sprake is, lijkt het vooral om dit laatste te gaan.

De Omgevingswet biedt burgers uitdrukkelijk de mogelijkheid om zelf initiatieven te ontplooien (‘derde generatie burgerparticipatie’), wat in geval van windturbines al gebeurt door kleine ondernemers (agrariërs) en door windenergiecoöperaties van burgers (bv. Texel Energie, Windvogel en Burgerwindpark Nijmegen-Noord). De windenergiecoöperaties wekken momenteel 85 tot 95 megawatt op. Dat is 4% van de totale windenergieproductie op land. Die coöperaties belichamen het beeld van de ‘energieke samenleving’. Maar deze burgercoöperaties ontstonden eerder tegen de verdrukking in dan dat hun initiatief werd toegejuicht en aangemoedigd: de samenwerking met de professionals in het energiesysteem is moeizaam en de financiële regels zijn ongunstig. Het meest ontmoedigend is dat zelflevering aan de eigen leden vrijwel onmogelijk is (behalve op Texel) en dat er belasting moet worden betaald over de zelfgeproduceerde energie. Burgers ervaren dit als weerstand van overheid en energiesysteem. De ‘postcoderoosregeling’, die leden van lokale initiatieven korting geeft op de energiebelasting als ze duurzame stroom afnemen in 20

nie t bui t en de burger rek enen !

hetzelfde postcodegebied als waarin die wordt opgewekt, is slechts een schrale tegemoetkoming voor een kleine groep. Het is de vraag of de op Prinsjesdag 2015 aangekondigde versoepeling (9 cent korting per kwh in plaats van 7,5 cent) zoden aan de dijk zal zetten. Het onderwerp duurzaamheid, via energietransitie verbijzonderd tot de concrete casus wind-op-land, zal in de loop van ons essay in tekstkaders opduiken. 2.3 Het thema ongelijkheid: het Mattheüseffect Tijd en geld, netwerken en kennis, energie en talent: ze zijn alle ongelijk over de bevolking verdeeld. In zwaarder sociologisch jargon geformuleerd: de verdeling van de diverse kapitaalvormen is aan maatschappelijke posities gebonden. Er zijn diverse vormen van kapitaal. Economisch kapitaal is de bekendste: inkomen en vermogen, uitgedrukt in geld. Voor ons essay is dit niet de belangrijkste kapitaalvorm (hoewel geld uiteraard zelden iemands mogelijkheden verkleint). Fysiek kapitaal betreft fitheid, scherpte van geest en fysieke aantrekkelijkheid. Deze op het persoonlijk vlak belangrijke eigenschappen vormen in relatie tot de Omgevingswet ook niet de belangrijkste kapitaalvorm, al zullen chronisch zieken mogelijk minder energie hebben om zich intensief om ingrepen in hun omgeving te bekommeren.

Belangrijker voor dit betoog zijn het sociaal en cultureel kapitaal (al zijn we daarin bij het scp mogelijk wat bevooroordeeld; de lezer is gewaarschuwd en mag zelf oordelen). Het sociaal kapitaal betreft iemands sociale netwerk (geloofsgenootschap, voetbalclub, muziekvereniging, kennissenkring, enz.). Op welke bronnen of hulpmiddelen in dat netwerk kan iemand een beroep doen? Reikt iemands netwerk tot binnen de muren van parlement, provinciale staten of raadszaal? Kent men iemand die er iemand kent? Kent men mensen die met het omgevingsrecht vertrouwd zijn? Hoe minder rijkbedeeld of behulpzaam iemands netwerk in dit opzicht is, hoe hoger de drempel om zich met een voorgenomen ingreep in de omgeving te bemoeien (en hoe kleiner de kans dat men er via anderen van hoort of dat men door anderen tot bemoeienis ermee wordt aangespoord). Cultureel kapitaal, tot slot, verwijst naar iemands kennis en vaardigheden. Het betreft niet alleen feite21

di t essay en he t t r ajec t na a r een nat iona le omge v ings v isie

lijke kennis, maar ook kennis van en/of vertrouwdheid met procedures en omgangsvormen in burgerinitiatieven of in contacten met de overheid. Naarmate iemand daar minder van op de hoogte is, is iemands zelfvertrouwen en daarmee de kans op (effectieve) bemoeienis met een voorgenomen ingreep in de omgeving kleiner. De kapitaalvormen gaan niet een-op-een samen, maar staan ook niet los van elkaar. Wie minder heeft van het een, heeft vaak ook minder van het ander. Dit wordt wel het Mattheüseffect genoemd, vernoemd naar Mattheüs 12 vers 13, dat in de Statenvertaling luidt: ‘Want wie heeft, dien zal gegeven worden, en hij zal overvloediglijk hebben; maar wie niet heeft, van dien zal genomen worden, ook dat hij heeft.’ Niet iedereen heeft straks een gelijke kans om daadwerkelijk bij de inrichting van de leefomgeving betrokken te raken. Dat is nu ook al zo, maar naarmate de overheid zich terugtrekt en meer aan de samenleving overlaat, kan dat verschil meer in ruimtelijke keuzes gaan doorwegen en kunnen verschillen in de toegang tot de kapitaalvormen leiden tot verschillen in de kwaliteit van de leefomgeving tussen individuen en tussen groepen. Kapitaalvormen zijn niet alleen sociaal maar ook ruimtelijk ongelijk verdeeld: er zijn gebieden waar mensen wonen die royaal over deze kapitaalvormen beschikken en gebieden waar mensen wonen met minder kapitaal.

Bij dat laatste is te denken aan achterstandswijken in grote steden en krimpgebieden op het platteland. De Omgevingswet is weliswaar niet in het leven geroepen om iets aan deze sociologische wetmatigheid te doen, maar in de uitwerking van de omgevingsvisie dient er volgens ons wel degelijk aandacht te zijn voor het gegeven dat de bevolking in sommige gebieden nu eenmaal weerbaarder is dan in andere. Voorkomen zou moeten worden dat de Omgevingswet aan het Mattheüseffect nog een verdere ruimtelijke dimensie toevoegt. Het ‘eenvoudig beter’ zou niet selectief vooral voor het beter geëquipeerde deel van de bevolking mogen gelden. Naast duurzaamheid is ongelijkheid de andere rode draad in dit essay wanneer we ingaan op de kwaliteit van communicatie, op antennes van overheden en op de reikwijdte van participatie. Opmerkingen over een mogelijk Mattheüseffect zijn verweven in de tekst. Overigens kan ook 22

nie t bui t en de burger rek enen !

verduurzaming een Mattheüseffect tot gevolg hebben. Wie niet in staat is om zelf duurzame energie op te wekken (bij gebrek aan eigen grond of eigen dak), de woning te isoleren (omdat het geen eigendom is) of aan een energiecoöperatie deel te nemen, kan zich verhoudingsgewijs voor steeds hogere energiekosten gesteld zien. Voor wie toch al een krappe beurs heeft, kan dit tot ‘energiearmoede’ leiden. Deze observatie is hier echter slechts een zijspoor.

23

nie t bui t en de burger rek enen !

3 Omgevingswet en burgers

De Omgevingswet – voluit: Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (de laatste versie is van 1 juli 2015: Eerste Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 962) – komt in de plaats van een groot aantal sectorale wetten over de fysieke omgeving. De vereenvoudiging van het omgevingsbestel schuilt niet alleen in de bundeling tot één wet, maar ook in het verminderen van de regeldruk: de nieuwe Omgevingswet omvat minder regelgeving dan de som van de eerdere wetten. 3.1 Doelen van het nieuwe omgevingsbestel Volgens de wetstekst dient de Omgevingswet ter vernieuwing van het volgende maatschappelijke doel: Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet) Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht opgericht op het in onderlinge samenhang: a

bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en

b

het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

De centrale plaats van duurzaamheid in dit wetsartikel is op te vatten als een verdere stap in de richting van integratie en mainstreaming van duurzaamheid in het omgevingsbeleid. De Memorie van Toelichting, hierna in verwijzingen mvt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3), bevat de volgende beknopte formulering: Deze doelstelling is samengevat in het motto van de Omgevingswet: ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De Omgevingswet draagt zo bij aan de versterking van de economie én aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van ons land. (mvt, p. 20) 25

omge v ings w e t en burgers

Deze doelen zijn niet nieuw en waren niet de aanleiding om tot de Omgevingswet te komen. Wat is dan wel die aanleiding? Dat is toegelicht in de Memorie van Toelichting: Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten. [...] Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De Omgevingswet is nodig om twee redenen. Ten eerste sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten. De tweede aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormt de huidige situatie waarin initiatiefnemers van activiteiten worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. [...] Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling.

[...] Het wetsvoorstel leidt direct tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. (mvt, p. 6)

De Memorie van Toelichting (p. 7) spreekt van een paradigmawisseling: van bescherming door een werende benadering naar zorg voor kwaliteit en ruimte voor ontwikkeling (het ‘beschermen en benutten’ zoals dat genoemd is in de volledige titel van de wet). Die wisseling gaat gepaard met een nieuwe benadering: De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. [...] Het wetsvoorstel laat ruimte voor het realiseren van activiteiten van burgers en bedrijven [...]. Het is bovendien een zo eenvoudig mogelijke wet, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten. (mvt, p. 7)

Dan volgt de toelichting dat de regering met de wet vier verbeterdoelen nastreeft: Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving streeft de regering vier verbeterdoelen na: 26

nie t bui t en de burger rek enen !

•

het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

•

het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

•

het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

•

het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. (mvt, p. 7; verder uitgewerkt mvt, p. 261-264)

De gedachte is dat de (inhoudelijke) maatschappelijke doelen – beschermen en benutten met het oog op duurzame ontwikkeling – via deze (procedurele) verbeterdoelen beter te realiseren zijn. In samenspraak met andere actoren in de maatschappij formuleert de overheid de doelen voor de fysieke leefomgeving en ziet zij erop toe dat deze worden gehaald. Dat vereist heldere randvoorwaarden waarbinnen burgers, bedrijven en de overheid activiteiten kunnen verrichten, zoals de aanleg van wegen en energieparken, de bouw van woningen, of het in bedrijf hebben van een fabriek. (mvt, p. 7)

De Memorie van Toelichting spreekt over de Omgevingswet als een antwoord op verwachtingen uit de samenleving. Hierbij tekenen we aan dat niet geëxpliciteerd is waaruit die verwachtingen gebleken zijn. De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Tegelijkertijd verwacht de samenleving dat de overheid zorgt voor voldoende betrokkenheid van burgers bij besluitvorming, voor voldoende rechtsbescherming en voor bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit leidt tot inherente spanning in een dichtbevolkt land met mondige burgers. (mvt, p. 13-14) De samenleving vraagt om procedures voor besluitvorming die voorspelbaar, betaalbaar en transparant zijn en om ruime, heldere en toegankelijke randvoorwaarden voor ontwikkelingen. (mvt, p. 14) 27

omge v ings w e t en burgers

Gebruikers van de fysieke leefomgeving verwachten een samenhangende benadering van initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving en een vergaande reductie van de complexiteit van de wetgeving. (mvt, p. 18) De regering wenst daarom een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Vanuit dit perspectief wordt het gemakkelijker te denken vanuit de gebruiker of initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving. (mvt, p. 18-19) De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. Dat komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de eerder genoemde maatschappelijke doelen van de wet. Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij. De regering is er bij de vormgeving van het stelsel van uitgegaan dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in toenemende mate wordt bepaald door initiatieven in de samenleving. (mvt, p. 21-22) Bij de vormgeving van het wetsvoorstel en zijn uitvoeringsregelgeving staan de gebruikers voorop. Dat zijn enerzijds initiatiefnemers – van burgers die een dakkapel willen bouwen tot ministers die een Deltaprogramma uitvoeren – anderzijds burgers en organisaties die opkomen voor hun belang of willen participeren in de besluitvorming over een activiteit of project.

Al deze gebruikersgroepen moeten voordeel hebben van de nieuwe wetgeving. [...] Centraal in de Omgevingswet staat een samenhangende zorg voor de fysieke leefomgeving. Door de instrumenten daarop te richten, geeft de wet een inhoudelijke impuls, gericht op het vroegtijdig betrekken van alle relevante belangen bij besluitvormingsprocessen. (mvt, p. 30) De omgevingsregelgeving moet de maatschappelijke dynamiek van de energieke samenleving faciliteren. Met de Omgevingswet moet de samenleving in staat zijn om – eenvoudiger en beter dan nu – de fysieke leefomgeving op de gewenste kwaliteit te brengen en te houden en tegelijkertijd voldoende ruimte te laten voor activiteiten van burgers en bedrijven. (mvt, p. 39)

28

nie t bui t en de burger rek enen !

3.2 Burgers in het nieuwe omgevingsbestel Omdat in ons essay het burgerperspectief centraal staat, richten we ons nu op wat er in de Omgevingswet en de Memorie van Toelichting te lezen is over de rol van de burger. In de laatste versie van de Omgevingswet (zoals ingediend bij de Eerste Kamer) komt het woord burger(s) slechts twee keer voor (in artikel 5.47 en artikel 5.51). Daar staat slechts dat het bevoegd gezag zal aangeven op welke wijze burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken. De voorgestelde Algemene Maatregel van Bestuur (amvb, het Omgevingsbesluit) meldt in het concept van december 2015 vooralsnog alleen dat dit in regelgeving geregeld moet worden. In de Omgevingswet en de amvb geeft de wetgever weinig blijk van de ambitie de burgerparticipatie te willen bevorderen. Dit had anders gekund, getuige bijvoorbeeld de aandacht voor participatie in de Wet op het specifiek cultuurbeleid, waar artikel 2 stelt: ‘Onze minister is belast met het scheppen van voorwaarden voor het [...] sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen.’ In de Memorie van Toelichting is juist wel aandacht voor de burger: Burgers zijn de primaire gebruikers van de fysieke leefomgeving. Ze verplaatsen zich via infrastructuur, zowel voor werk als voor recreatie. Ze genieten van natuur en cultureel erfgoed.

Ze profiteren van een goede omgevingskwaliteit. De burger heeft vooral te maken met het omgevingsrecht bij activiteiten rond de eigen woning, maar ook als belanghebbende bij activiteiten van anderen, vaak in de eigen wijk of buurt. Bijvoorbeeld als een burger bezwaar maakt tegen de woninguitbreiding van zijn buren, of als een burger ideeën aanlevert bij de aanleg van een recreatiegebied in de buurt. De belangen van de burger bij een veilige en gezonde fysieke leefomgeving zijn de reden dat er sprake is van regulering. Burgerschap gaat echter over meer dan het individuele belang. Veel burgers zijn betrokken bij hun directe leefomgeving en willen meedenken over de ontwikkeling ervan. De burger participeert in organisaties die op een hoger schaalniveau belangen behartigen in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijkorganisaties, belangenorganisaties van recreanten en om natuur- en milieuorganisaties. Tot slot is de burger ook de kiezer die via verkiezingen invloed uitoefent op het openbaar bestuur. De 29

omge v ings w e t en burgers

Omgevingswet spreekt de burger in de eerste plaats aan op zijn eigendom: grond en gebouwen. Niet de overheid, maar de burger als opdrachtgever of eigenaar, is primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van zijn woning en zijn grond. Deze mogen geen onaanvaardbare veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor hemzelf en voor derden opleveren. (mvt, p. 41)

Over de rol van bedrijven staat te lezen dat zij niet alleen een zorgplicht hebben tegenover de omgeving, maar ook dat ze bij planvorming vroegtijdig de dialoog met anderen zouden moeten aangaan: De maatschappij verwacht van bedrijven, meer dan van burgers, dat zij actief invulling geven aan de zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. De regering verwacht van bedrijven die zelf projecten initiëren dat zij vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren en samenwerken met andere initiatiefnemers in een gebied en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bedrijven hebben vaak de sleutel in handen voor het aanpakken van milieuproblemen, zeker die op bovenlokale schaal, door innovatie van producten en processen. (mvt, p. 41)

Tot slot staan we stil bij de passages waarin het eerdergenoemde uitgangspunt van vertrouwen is uitgewerkt (mvt, p.7). De regering gaat bij het wetsvoorstel op drie manieren uit van vertrouwen: vertrouwen in initiatiefnemers (degene die activiteiten verricht in de fysieke leefomgeving), vertrouwen van de burger in de overheid en vertrouwen tussen overheden. (mvt, p. 45) Vertrouwen in initiatiefnemers betekent dat het nieuwe stelsel uitnodigend moet zijn voor nieuwe initiatieven. Regels moeten waar mogelijk ruimte bieden voor eigen invulling en oplossingen. En burgers en bedrijven die die regels serieus en consequent naleven, verdienen het vertrouwen van de overheid als toezichthouder. Zo kan gaandeweg méér verantwoordelijkheid gelegd worden bij de initiatiefnemers. [...] Waar initiatiefnemers toestemming nodig hebben van de overheid komt het vertrouwensbeginsel tot uitdrukking in het uitgangspunt dat de initiatiefnemer zo veel mogelijk regie heeft over zijn activiteiten, waarbij hij zo nodig zelf omwonenden consulteert voordat hij een aanvraag indient en zelf bepaalt in welke volgorde hij zijn activiteiten aan de overheid voorlegt ter besluitvorming. (mvt, p. 45-46) 30

nie t bui t en de burger rek enen !

In de Memorie van Toelichting wordt vervolgens het vertrouwen van burgers in de overheid uitgediept: Het vertrouwen van burgers in de overheid is de kern. [...] De Omgevingswet kan een bescheiden bijdrage leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid door het faciliteren van burgerparticipatie, betere besluitvorming over projecten, inzichtelijker procedures en regelgeving en beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving. Een deel van de burgers vertrouwt de overheid niet, of althans niet bij voorbaat. Die burger wil begrijpen hoe tot keuzes wordt gekomen. Hij zoekt naar informatie om zich een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid van de overheid en de legitimiteit en rechtvaardigheid van haar beslissingen. Daarom is het van belang volledige, objectieve en begrijpelijke informatie te bieden op een voor burgers toegankelijke wijze. (mvt, p. 46) Het primaire belang is echter het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces. Dat bevordert dat de informatiezoekende burger vertrouwen heeft in de rechtvaardigheid van het besluit. De waargenomen rechtvaardigheid van besluiten levert op zijn beurt een belangrijke bijdrage aan het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid. Van belang is vooral vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de voorbereiding van plannen of besluiten.

Formele inspraak kan dan worden beperkt tot plannen, complexe projecten en internationale verplichtingen. (mvt, p. 47)

Slechts indirect adresseert de Memorie van Toelichting het vertrouwen van de overheid in burgers, onder verwijzing naar een rapport van de wrr: De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) [...] beklemtoont dat ruimte bieden voor nieuwe vormen van betrokkenheid van burgers in de eerste plaats vertrouwen van beleidsmakers in burgers vraagt. [...] De wrr geeft overigens wel aan dat de grootste uitdaging ligt in het verwelkomen van maatschappelijke initiatieven, ook als die niet ‘gladjes passen’ in het beleidsperspectief van beleidsmakers. (mvt, p. 47)

In de passages over de burger is minder aandacht voor de rol van beschermer dan voor de rol van benutter. Onder het kopje ‘vertrouwen van overheid in samenleving’ gaat het zelfs uitsluitend over burgers (en bedrijven) 31

omge v ings w e t en burgers

als initiatiefnemers. Misschien is het inherent aan de paradigmawisseling – van alleen beschermen naar de combinatie beschermen en benutten – dat het nieuwe (benutten) meer belicht wordt dan het oude (beschermen). Toch staat dit op gespannen voet met de gelijkwaardigheid van beide doelen in het ‘dubbelbesluit’ zoals verwoord in het motto ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. Over het waarborgen van kwaliteit schrijft de Memorie van Toelichting: Waarborgen van kwaliteit: een belangrijke functie van de Omgevingswet is voorkomen dat activiteiten van enkelen nadelige gevolgen hebben of kunnen hebben voor velen. De geschiedenis leert dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven niet zo ver reikt dat zij dergelijke nadelige gevolgen altijd voldoende vermijden. (mvt, p. 42)

3.3 Samenvattend: doelen en rollen In het laatste citaat staat het waarborgen van kwaliteit gelijk aan het voorkomen van ongewenste of schadelijke gevolgen in de omgeving. Kwaliteit heeft er dus betrekking op de inrichting van de omgeving als product. Volgens een andere passage – ‘Het primaire belang is echter het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces’ (mvt, p. 47) – betreft de overheidsverantwoordelijkheid voor kwaliteit juist ook de rol van burgers in de inrichting van de omgeving als proces. Zowel overheid als burgers hebben in het nieuwe omgevingsbestel meerdere rollen met wisselende verantwoordelijkheden. Als bedenker van dat bestel berust bij de overheid de verantwoordelijkheid voor het kunnen functioneren van burgers in dat bestel. Wanneer de burgerrol onverhoopt niet uit de verf mocht komen, lijkt het nieuwe bestel vooral in het voordeel uit te pakken van partijen die initiatieven in de omgeving willen ontwikkelen. Behalve initiërende burgers zelf zijn dat overheden en bedrijven. Het ‘primaire belang’ van ‘het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces’ brengt volgens ons een overheidsverantwoordelijkheid met zich mee voor de kwaliteit van communicatie, voor de gevoeligheid van overheidsantennes en voor de reikwijdte van (c.q.

de grenzen aan) de participatieve samenleving: punten waarvan wij denken dat ze op de omgevingsagenda thuishoren en in de omgevingsvisie aandacht verdienen. 32

nie t bui t en de burger rek enen !

4 Kwaliteit van communicatie De kwaliteit van communicatie is gebaat bij: • duidelijkheid over doelstellingen; • beschikbaarheid van informatie; • aanwezigheid van kritische waarheidsvinding. De kwaliteit van communicatie is een belangrijke randvoorwaarde voor een volwaardige rol van burgers in het nieuw in te richten omgevingsbestel. Meer verantwoordelijkheid op de schouders van de samenleving veronderstelt een geïnformeerde en geopinieerde burgerij. Die veronderstelling wordt pas werkelijkheid wanneer relevante informatie vrijelijk beschikbaar is en wanneer er kritische waarheidsvinding plaatsvindt. Het beroep op de verantwoordelijkheid van initiatiefnemers om belanghebbenden te informeren, impliceert op voorhand dat de partij die moet informeren dezelfde is als de partij die een groot belang heeft bij de uitrol van het voorgestelde initiatief. Het gegeven dat de initiatiefnemer tevens de informatieverstrekker is, en dus twee petten op heeft, vergroot niet bij voorbaat de kwaliteit van communicatie. Aan publieke functies zoals wethouder en gemeenteraadslid zijn integriteitseisen verbonden. Dat die wel eens worden geschonden, neemt niet weg dat er in elk geval spelregels zijn vastgelegd.

Zonder vergelijkbare integriteitsregels rond de informatieplicht van initiatiefnemers keurt de slager zijn eigen vlees; niet de meest ideale uitgangspositie om vertrouwen in het nieuwe omgevingsbestel te wekken. De erosie van de functie van kritische waarheidsvinding, althans zoals die in de vorm van journalistiek lange tijd gestalte kreeg, maakt het beeld er niet rooskleuriger op, zeker niet waar het de regionale en lokale pers betreft. Uiteraard kan een functie van drager en van vorm veranderen: mogelijk neemt de functie van kritische waarheidsvinding een andere gedaante aan, bijvoorbeeld die van burgerjournalistiek op de fora van internetcommunities. De toekomst is hier open. Juist daarom ligt hier een randvoorwaardelijk punt van aandacht, waarbij overigens niet duidelijk is 33

k wa l i t e i t va n c o m m u n i c a t i e

wat de minimale kritische massa aan waarheidsvinding is, wat de richting van een eventuele oplossing is en wie probleemeigenaar is. Tot slot, maar hierna het eerste punt dat we in dit hoofdstuk aansnijden, moet duidelijk zijn wat eigenlijk de rol van burgers is. Omvat ‘burgerbetrokkenheid’ in het nieuwe omgevingsbestel het (mee)bepalen van de maatschappelijke doelen en de omgevingswaarden, dus burgerbetrokkenheid bij het ontwerpen van de omgevingsvisie? Of zijn die doelen en waarden van overheidswege vastgelegd en gaat het binnen die kaders om het beoordelen van initiatieven over de inrichting van de omgeving (bv. wegen, bedrijventerreinen of windturbineparken), dus om burgerbetrokkenheid bij de implementatie van de omgevingsvisie? Duidelijker zou moeten zijn op welk moment burgers in welke rol aan zet komen. Deze twee vormen van betrokkenheid (ontwerp of implementatie) vragen andere dingen van en wekken andere verwachtingen bij burgers. Helderheid over doelen en verwachtingen kan alvast een eerste afbreukpunt (te hoog gestelde verwachtingen) voorkomen.

4.1 Duidelijkheid over doelstellingen De maatschappelijke doelen die in artikel 1.3 van de Omgevingswet worden genoemd (namelijk: ‘met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, [..] in onderlinge samenhang bereiken, en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften’), zijn (nog) niet concreet ingevuld. Hoe veilig en hoe gezond? Wat is goede omgevingskwaliteit? Wat is doelmatig? Wat is de gewenste verhouding tussen beheer, gebruik en ontwikkeling? Wat zijn relevante maatschappelijke behoeften en wat is de prioritering ertussen? Goed beschouwd gaat het in essentie om de vraag in wat voor land we willen leven. Het is niet duidelijk wie daar precisering in gaat aanbrengen. Doet de overheid dat? Laat de overheid ook dát over aan de samenleving? Of kiest men een middenpositie en gaat de overheid daarover met de samenleving om de tafel? Deze keuze heeft belangrijke consequenties voor de 34

nie t bui t en de burger rek enen !

handelingsruimte van de samenleving, en daarmee voor het beroep op de burger. Naarmate de overheid de omgevingswaarden met meer precisie vastlegt, is er vervolgens minder ruimte voor de samenleving (en dus ook voor burgers) om zich daarover uit te spreken, tenzij dit een plek vindt in de totstandkoming van de omgevingsvisie. Naarmate de overheid in die visie meer op afstand blijft en omgevingswaarden abstracter formuleert, is er meer ruimte voor de samenleving, maar hebben burgers minder houvast om op terug te vallen. Hoe procedureler de insteek van de omgevingsvisie, hoe meer vrijheid voor burgers (en bedrijven) om te proberen de invulling van omgevingswaarden naar hun hand te zetten. In extremo zou de overheid bij een puur procedurele aanpak iedere inhoudelijke afweging die uit de maatschappij opborrelt, moeten accepteren. Dit staat echter op gespannen voet met de eerdergenoemde maatschappelijke doelen, en met internationale wetgeving en afspraken. Het gaat dus niet alleen om procesdoelen ongeacht de uitkomst, maar het gaat tegelijkertijd om procesdoelen (verbeterdoelen zoals bundeling, stroomlijning, versnelling, flexibilisering, voorspelbaarheid) én om inhoudelijke maatschappelijke doelen.

Over de spanning en de afweging hiertussen moet de Nationale Omgevingsvisie helderheid verschaffen, om vervolgens gegeven die spanning de te behalen maatschappelijke doelen aan te scherpen. Dan is het speelveld duidelijk. De Omgevingswet vereist slechts dat omgevingswaarden voor milieu en waterveiligheid in de omgevingsvisie worden vastgesteld. Voor het waarborgen van landschap, kwaliteit van ecosystemen, gezondheid en veiligheid is niet bepaald dat de overheid omgevingswaarden moet vaststellen. Overheden kunnen dat doen, maar deze handelingsvrijheid biedt weinig garantie dat de kernwaarden gezondheid, veiligheid en duurzaamheid voldoende aandacht en scherpte krijgen. Gezien het feit dat het gezondheidsaspect op het platteland volgens bezorgde artsen en bewoners onvoldoende meeweegt in bijvoorbeeld beslissingen over megastallen, ligt hier zeker een punt van aandacht. Eerder constateerde de Raad van State bij de beoordeling van de concept-Omgevingswet al dat het inhoudelijke deel van het omgevingsrecht nauwelijks vorm had gekregen. De Nationale Omgevingsvisie moet de hoofdlijnen van gebruik, bescherming en ontwikkeling van de omgeving vastleggen, daarmee richting 35