13. Raadsinformatiebrief Onderzoek toont onevenredige gevolgen herverdeling gemeentefonds

Totaal budget oud

-928.300 oadw -1.007.641 -92.516 -131.194 -2.159.651

-126.740

4.687.895 Totaal budget nieuw

3.796.592

-126.740

De IUSD Wmo en IUSD Jeugd werden in belangrijke mate verdeeld op basis van verdeelmaatstaven die raken aan de sociaaleconomische positie van gemeenten en hun bevol17 De gewichten tellen op tot meer dan 100 procent omdat er ook andere maatstaven zijn met een negatief gewicht.

18

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA kingsopbouw wat betreft sociaaleconomische, psychische en gezondheidsproblematiek. Van al deze maatstaven zijn alleen de maatstaven ‘huishoudens met lage inkomens’ en ‘laag opleidingsniveau’ overgebleven. Deze maatstaven dekken echter niet de volledige breedte van de problemen die van belang zijn voor met name de clusters Wmo en Jeugd. Het is vanuit dit perspectief gewenst dat het aantal verdeelmaatstaven op de clusters Wmo en Jeugd niet te sterk wordt gereduceerd. Door toevoeging van op de sociaaleconomische, psychische en gezondheidsproblematiek van huishoudens gerichte maatstaven kan de aansluiting met door gemeenten te bedienen kwetsbare doelgroepen en daarmee samenhangende kosten worden versterkt, waardoor het verdeelmodel voor deze clusters meer kostengeoriënteerd en dus beter uitlegbaar wordt.

4 . 3 K o r t e - e n l a n g e t e r mi j n e f f e c t e n v a n a a n we zi g h e i d i n st e l l i n g e n De aanwezigheid van een zorginstelling met een groot aantal woonlocaties voor met name de doelgroep van mensen met een verstandelijke beperking heeft niet alleen tot gevolg dat de gemeente Gennep relatief veel inwoners heeft die een beroep doen op Wmovoorzieningen. Het heeft gevolgen voor de bevolkingssamenstelling. Opbouw

Niet alleen de actuele bewoners van de verschillende woonvoorzieningen van stichting

bevolking

Dichterbij doen relatief vaak een beroep op gemeentelijke voorzieningen op het terrein van

verandert

Wmo. Dit geldt ook voor andere inwoners van de gemeente Gennep, met name:  Voormalige cliënten van Dichterbij die uitgestroomd zijn naar een reguliere woonplek en die dan vaak woonachtig (willen) blijven in Gennep vanwege het opgebouwde netwerk en de aanwezigheid van relevante voorzieningen.  Familieleden van bewoners zijn ook geneigd om in de buurt van de instelling te gaan wonen, zodat zij hun kind of ander familielid regelmatig kunnen bezoeken18. Bij een deel van de mensen met een verstandelijke beperking is sprake van genetische en/of sociale risicofactoren, waardoor een verstandelijke beperking ook in de bredere familiekring vaker voorkomt. Een bijkomend effect is dat mede vanwege de aanwezigheid van een zorginstelling met verblijf voor verstandelijk gehandicapten er in Gennep ook een school is voor (voortgezet) speciaal onderwijs, namelijk Mikado. Het is bekend dat een dergelijke voorziening ook een aantrekkende werking heeft op gezinnen waarvan één of meer kinderen een beroep op een school voor speciaal onderwijs doet19.

18 Zie ook www.nji.nl/transformatie-jeugdhulp/verhuizen-voor-voorzieningen over verhuisgedrag van familieleden van jongeren in een instelling voor verblijf of een anderszins residentiële voorziening. Naar verhuisgedrag van mensen met een volwassenfamilielid in een instelling met verblijf zijn voor zover BEA bekend geen onderzoek gedaan. 19 Zie https://www.nji.nl/transformatie-jeugdhulp/verhuizen-voor-voorzieningen.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

19

BEA Familielid in

Uit een analyse door het Nederlands Jeugdinstituut van niet-openbare CBS-gegevens over

instelling reden jeugdzorggebruik, onderwijs en de gemeentelijke basisadministratie blijkt dat landelijk in voor verhuizen 201720:  5 procent van de kinderen en jongeren met jeugdhulp tijdens het jeugdhulptraject naar de betreffende gemeente is verhuisd;  ongeveer 7 procent van de kinderen en jongeren in het speciaal onderwijs naar de betreffende gemeente is verhuisd.  78 procent van de kinderen die voor speciaal onderwijs naar een gemeente verhuizen ook jeugdzorg ontvangt.  19 procent van de gezinnen van kinderen met jeugdbescherming tijdens de hulp verhuisd is naar de gemeente waar het kind verblijft.  12 procent van de gezinnen van jongeren met een jeugdreclasseringsmaatregel tijdens de hulp is verhuisd naar de gemeente waar de jongere verblijft. Deze percentages verschillen sterk tussen gemeenten. Er zijn veel gemeenten waar deze verhuizingen niet of nauwelijks voorkomen, omdat ze dergelijke voorzieningen niet hebben. Relatief weinig gemeenten hebben deze voorzieningen wel en hebben dus te maken met kinderen die verhuisd zijn. Op het hoogtepunt van de omvang van de twee Gennepse instellingen Maria Roepaen en Sint Augustinusstichting, zo rond het jaar 1997, telden de beide instellingen samen circa 1.200 bewoners (678 bij Maria Roepaen en 509 bij Sint Augustinusstichting). Dat staat gelijk aan circa 7 procent van de bevolking.

De aanwezigheid van relatief veel mensen met een vooral verstandelijke beperking, zowel jong als volwassen, heeft bijgedragen aan een relatief groot sociaal werkvoorzieningsbedrijf. Dit bedrijf, Intos, heeft een regionale functie. Werknemers met een Wsw-indicatie komen niet alleen uit de twee eigenaar-gemeenten (naast Gennep ook de gemeente Mook en Middelaar) maar ook vanuit Brabantse gemeenten aan de overzijde van de Maas. In de tweede helft van de vorige eeuw was er een soort taakverdeling tussen enerzijds Intos en anderzijds het sociaal werkvoorzieningsbedrijf IBN in Oost-Brabant, waarbij INB zich richtte op mensen met een Wsw-indicatie met een relatief hoog arbeidsvermogen en Intos zich op de qua arbeidsvermogen wat zwakkere groepen21. Deze tweedeling heeft negatief bijgedragen aan de door de jaren heen behaalde exploitatieresultaten van Intos, waarbij bovendien meespeelt dat de Wsw-medewerkers rond 1998 zijn ingedeeld in de arbeidshan-

20 Zie https://www.nji.nl/transformatie-jeugdhulp/verhuizen-voor-voorzieningen.

21 Deze en andere meer kwalitatieve toelichting op de specifieke positie en kenmerken van de gemeente Gennep zijn mede gebaseerd op een sessie met ambtenaren van de gemeente Gennep met als deelnemers: beleidsmedewerker Werk & Inkomen; afdelingsmanager Inwoners; beleidsmedewerker Beschermd Wonen, GGZ en Wmo; beleidsmedewerker Jeugd; concerncontroller/manager Bedrijfsvoering en beleidsadviseur Financiën.

20

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA dicapcategorie ‘matig’ terwijl ‘ernstig’ vaak beter zou passen. Daardoor mist Intos een extra hoge rijksbijdrage per Wsw-medewerker (een Wsw-medewerker in de arbeidshandicap ‘ernstig’ telt 1,25 x zo zwaar als een medewerker in de categorie ‘matig’). Impact binnen

De bevolkingsopbouw laat zich gelden op allerlei terreinen. Het komt bijvoorbeeld relatief

& buiten het

vaak voor dat ouders opvoedingsonbekwaam zijn, wat weer tot gevolg heeft dat er in

sociaal domein Gennep relatief veel (kostbare) uithuisplaatsingen plaatsvinden. De verstandelijk gehandicapte bewoners die eerst in een centrale voorziening woonden, zijn nu vooral in de wijken gehuisvest. De centrale voorzieningen zijn als gevolg daarvan voor een belangrijk deel afgebouwd. Zo had Dichterbij een eigen zwembad dat inmiddels gesloten is en hetzelfde geldt voor de kinderboerderij. De cliënten maken nu vooral ook gebruik van meer algemene voorzieningen die bekostigd worden door de gemeente. De bevolkingsopbouw werkt zelfs door buiten het sociaal domein. Medewerkers van de gemeente geven aan dat de gemeente ook op het terrein van Openbare Orde en Veiligheid een relatief hoge werklast heeft, mede als gevolg van de bevolkingsopbouw. Het kan dan gaan om fricties in een wijk waar mensen wonen in een kleinschalige woonvorm of in reguliere woningen die ‘anders’ zijn. De scheidslijn tussen ‘anders’ zijn en overlast geven in de ogen van omwonenden is soms dun. Hoge werklast

Uit een recente benchmark22 van de gemeentelijke organisatie van Gennep blijkt dat

& extra kosten Gennep in het sociaal domein ten opzichte van een groep van referentiegemeenten een voor Gennep

aanmerkelijk hogere werklast heeft. Deze hogere werklast vertaalt zich maar gedeeltelijk in hogere kosten aan ambtelijke formatie, externe inhuur of verstrekte subsidies. Enkele opvallende uitkomsten uit de benchmark:  Cluster Wmo:  De gemeente Gennep heeft 73 procent meer Wmo-cliënten dan gemeenten in de referentiegroep23. Het aantal Wmo-cliënten per 1.000 inwoners ligt in de referentiegemeenten op 50,2 en in de gemeente Gennep op 87,2.  De kosten per inwoner voor het cluster Wmo zijn in vergelijking daarmee slechts 22 procent hoger (totale extra kosten ten opzichte van de referentiegemeenten bedraagt circa € 0,1 miljoen).  Cluster Werk & Inkomen en schuldhulp  De kosten in de gemeente Gennep liggen 48 procent hoger per inwoner (in totaal heeft Gennep circa € 0,5 miljoen extra kosten).  Het aantal bijstandsontvangers is 43 procent hoger dan in de referentiegemeenten en het aantal cliënten schuldhulpverlening 8 procent lager. 22 Berenschot, Benchmark formatie en kosten, gemeente Gennep, 8 juli 2020.

23 De gemeenten in de door Berenschot in deze benchmark gehanteerde referentiegroep zijn: Brielle, Heumen, Montfoort, Olst-Wijhe, Opmeer, Rhenen, Steenbergen en Waterland. Het aantal inwoners van deze referentiegemeenten ligt tussen 13.870 en 24.800 inwoners.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

21

BEA  Cluster Maatschappelijke Opvang en welzijn  De kosten van de gemeente Gennep zijn 63 procent hoger per inwoner (totale extra kosten in vergelijking met de referentiegroep bedragen € 0,4 miljoen).  Cluster Jeugd  De kosten van de gemeente Gennep zijn 23 procent hoger, maar deze liggen in lijn met een hogere werklast gemeten in aantal jeugd-cliënten (13 procent hoger dan gemiddeld voor de referentiegroep).  De extra kosten bedragen per saldo circa € 0,1 miljoen. De hogere kosten op het cluster Wmo blijken met name veroorzaakt te worden door relatief meer aanvragen voor Huishoudelijke Hulp (15,0 aanvragen per 1.000 inwoners in Gennep versus 9,8 in de referentiegemeenten), meer individuele en collectieve vervoersvoorzieningen (9,9 versus 6,7 per 1.000 inwoners) en meer aanvragen voor begeleiding groep, individueel of voor persoonlijke verzorging (25,1 versus 13,2 aanvragen per 1.000 inwoners). Ook op het cluster Werk & Inkomen en schulphulp blijkt een aanmerkelijk hoger beroep op de gemeente Gennep vergeleken met de referentiegemeenten. Het aantal bijstandsontvangers ligt 40 procent hoger (16,8 bijstandsontvangers per 1.000 inwoners versus 12,0 bij de referentiegroep) en 67 procent meer uitkeringsontvangers (95,1 versus 57,0 per 1.000 inwoners).

Het aantal inwoners met lage inkomens blijkt maar beperkt hoger te liggen dan in de referentiegemeenten (18 à 19 procent hoger). Hieruit wordt duidelijk dat een verdeelmaatstaf ‘lage inkomens’ in ieder geval voor de gemeente Gennep maar een klein deel verklaart van de in Gennep aanwezige substantieel hogere ondersteuningsvraag op de clusters Wmo en participatie in de Algemene Uitkering.

22

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 5 Herverdeeleffecten Gennep in perspectief Navolgend wordt het herverdeeleffect van de herijking van het Gemeentefonds vanuit de volgende perspectieven bezien:  Paragraaf 5.1: analyse van de grootste verliezers c.q. de grootste nadeelgemeenten en de grootste winnaars.  Paragraaf 5.2: uitsplitsing van het door Gennep ervaren negatieve verdeeleffect naar de verschillende elementen waaruit de Algemene Uitkering is opgebouwd. Voor de gemeente Gennep blijken de herijkingsvoorstellen aanzienlijke negatieve verdeeleffecten op te leveren. Het totale verdeeleffect loopt op van € 118 per inwoner op basis van het in februari gepubliceerde voorstel tot € 150 per inwoner uitgaand van het meest recente verdeelvoorstel van augustus jl.. Voor een groep van referentiegemeenten24, geselecteerd primair op basis van een vergelijkbaar aantal inwoners, is het verdeeleffect juist positief: in februari gemiddeld plus € 26 gemiddeld per inwoner en op basis van het meest recente verdeelvoorstel van augustus jl. plus € 19 per inwoner.

5 . 1 A n a l y se v a n g r o o t st e wi n n a a r s e n v e r l i e ze r s Met het negatieve herverdeeleffect van € 150 per inwoner is de gemeente Gennep de gemeente die na de gemeente Den Haag het meest getroffen wordt, net voor de gemeente Baarn en gemeenten als Pijnacker-Nootdorp, Beemster en Sliedrecht. Gemeenten

Het valt op dat buiten de gemeente Den Haag alle gemeenten met een negatief

met instellingen herverdeeleffect van meer dan € 100 per inwoner gemeenten zijn met een concentratie verliezers…

zorginstellingen met verblijf van verstandelijk gehandicapten of meervoudig gehandicapten (lichamelijk en verstandig en/of zintuiglijk). Het zijn de gemeenten die hoog scoren op de maatstaven  bedden  mensen met een Wsw-dienstverband of een arbeidsongeschiktheidsuitkering (‘uo_bo’)  en aantal Wajong-ers die de grootste negatieve herverdeeleffecten ervaren in het meest recente voorstel van BZK voor een nieuw verdeelmodel.

24 BEA heeft de gemeente Gennep voor het voorliggende onderzoek met name gespiegeld aan de volgende groep gemeenten, met een inwonertal van 16.710 tot 18.051 (uitgaand van de gegevensbasis over het jaar 2019): Asten, Son en Breugel, Zandvoort, Nederweert, Staphorst, Brielle, Waalre, Waterland, Ommen, Hardinxveld-Giessendam.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

23

BEA

Het (grote) verlies van de gemeente Den Haag valt op. Waar de andere G4-gemeenten beperkt inleveren (Utrecht € 20, Amsterdam € 22 en Rotterdam € 36 per inwoner), springt Den Haag eruit met een fors groter nadeel van € 157 per inwoner. Eén van de redenen hiervoor is dat voor twee van de vier G4-gemeenten, namelijk Den Haag en Utrecht, geldt dat het vaste bedrag in de Algemene Uitkering is geschrapt als gevolg van de herijking. Voor Amsterdam en Rotterdam zijn de vaste bedragen aanzienlijk neerwaarts bijgesteld. Per inwoner resulteert dit voor Den Haag in een nadeel van € 144 per inwoner. Den Haag heeft verder ook een relatief groot negatief herverdeeleffect voor het sociaal domein. Het beeld voor de G4-gemeenten is als volgt: G4gemeente

SVB

Herverdeeleffect per inwoner in €

oud

nieuw

hve

SVB

SD

KD

AEM

Totaal

€ mln

€ mln

€ mln

€

€

€

€

€

Amsterdam

161,54

77,73

- 83,81

- 97

5

198

-127

-22

Rotterdam

99,25

28,36

- 70,89

-110

-32

208

-103

-36

Den Haag

77,67

0

- 77,67

- 144

-92

197

-117

-157

Utrecht

47,26

0

- 47,26

- 97

11

260

-157

-20

Om de herverdeeleffecten goed te kunnen duiden, is het nuttig deze in het perspectief te plaatsen van de hoogte van de Algemene Uitkering per inwoner. Het blijkt dat de Algemene Uitkering per inwoner het hoogst is bij de volgende typen gemeenten:  Waddengemeenten, met name Vlieland en Schiermonnikoog (voor Texel, Terschelling en Ameland geldt het tegenovergestelde).  G4-gemeenten, met wat hogere AU per inwoner voor Amsterdam, Rotterdam en Den Haag dan voor Utrecht.  Gemeenten met een sociaaleconomisch zwak profiel, zoals gemeenten in het noorden (kleinere gemeenten als Appingedam, Oldambt, Pekela en Stadskanaal en grotere zoals Leeuwarden, Groningen en Assen), in Zuid-Limburg (zoals Heerlen en in mindere

24

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA mate Kerkrade en Brunssum) en in het oosten van het land (zoals Doetinchem, Enschede, Zwolle en in mindere mate Almelo).

De Algemene Uitkering per inwoner voor de gemeente Gennep blijft ruimschoots beneden die van de Waddengemeenten, de G4-gemeenten en de gemeenten in het noorden, zuiden en oosten waarvan ingeschat wordt dat deze voor de grootste sociaaleconomische uitdagingen staan. In het perspectief van gemeenten van gelijke grootte, qua inwonertal, ontvangt de gemeente Gennep een relatief hoge Algemene Uitkering per inwoner:

Verder valt op dat de gemeenten die de laagste Algemene Uitkering per inwoner ontvangen bij de voorgenomen herijking nog verder achteruit gaan. Dit geldt voor gemeenten als

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

25

BEA Bloemendaal, Blaricum en Midden-Delfland, de gemeenten met de laagste Algemene Uitkering per inwoner, en in nog sterkere mate ook voor een gemeente als Pijnacker-Nootdorp (minus € 132, van € 1.101 per inwoner naar € 969 per inwoner). Deze gemeente is daarmee bij invoering van het nieuwe verdeelmodel na de gemeenten Bloemendaal en Blaricum de gemeente met de laagste Algemene Uitkering per inwoner. Een opvallend lage Algemene Uitkering per inwoner is er verder voor gemeenten als Lansingerland (€ 1.034), Zuidplas, (€ 1.148), Bodegraven-Reeuwijk (€ 1.188) en Haarlemmermeer (€ 1.189). Het zijn ‘overloopgemeenten’ voor grote steden als Rotterdam, Den Haag en Amsterdam en een middelgrote stad als Gouda. De vraag is of dit daadwerkelijk relatief probleemloze gemeenten zijn. Mede door de schaarste aan woningen, en zeker betaalbare woningen, in de grote steden, mag verwacht worden dat deze gemeenten vanwege hun ‘overloopfunctie’ in enige mate ook de problemen uit deze steden importeren. … kleiner

Het verdeelvoorstel van augustus 2021 treft een duidelijk andere groep gemeenten dan

verlies voor

het verdeelvoorstel van februari 2021. Toen waren het gemeenten als Hoogezand-

Noorden

Sappemeer, Oldambt, Veendam en Menterwolde die tussen € 94 en € 158 verlies per inwoner incasseerden. Op de kaart met gemeenten met een sterk negatief verdeeleffect waren het vooral Groningen en Friesland die ‘rood kleurden’. Dat beeld is inmiddels sterk gewijzigd.

Nieuwe

De gemeenten met het grootste positieve herverdeeleffect per inwoner hebben

‘winnaars’

uiteenlopende kenmerken. Opvallend zijn de volgende groepen ‘winnaars’:  100.000 plus-gemeenten met een grote centrumfunctie en veel studenten.  Wadden-gemeenten.

Het verdeelvoorstel van februari 2021 leverde voor een aantal Waddengemeenten een aanzienlijke ‘plus’ op (met name Vlieland en Terschelling en in mindere mate Schiermon-

26

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA nikoog en Ameland). Daarnaast was opvallend dat zowel Staphorst als Urk sterk profiteerden.

5 . 2 N a d e e l G e n n e p v e r o o r za a k t i n so c i a a l d o me i n e n d o o r e i g e n i n k o mst e n Oorzaken nadeel

Het grote negatieve verdeeleffect voor de gemeente Gennep op de algemene uitkering als geheel is terug te voeren op twee oorzaken:  Het nadeel dat de gemeente Gennep ondervindt van het verdeelvoorstel voor het sociaal domein.  De wijze waarop omgegaan wordt met de Algemene Eigen Middelen (AEM), met name de overige eigen middelen (OEM) en in mindere mate ook de onroerende zaakbelasting (OZB). Het positieve herverdeeleffect per inwoner op het klassiek domein neemt voor de gemeente Gennep toe met de respectievelijke voorstellen van BZK in februari, juli en augustus 2021 voor een nieuw verdeelmodel. Daar staat tegenover dat het negatieve herverdeeleffect op het sociaal domein ook toeneemt en wel in nog sterkere mate:

Het voordeel dat de gemeente Gennep heeft op het klassiek domein weegt niet op tegen deze negatieve verdeeleffecten. Gennep is zelfs, met de gemeente Baarn, de enige gemeente waarvoor geldt dat het negatieve verdeeleffect op het sociaal domein groter is dan het positieve verdeeleffect op het klassiek domein. Het saldo van het herverdeeleffect van het klassiek domein en het sociaal domein is voor Gennep minus € 16 en voor Baarn minus € 10 per inwoner terwijl het voor Nederland als geheel sterk positief is en wel € 149 per inwoner. Ook de gemeente Pijnacker-Nootdorp is in dit perspectief een uitschieter, zij het dat voor die gemeente nog net geldt dat het saldo van het herverdeeleffect van klassiek en sociaal domein positief is (plus € 2 per inwoner). Het totale verdeeleffect van € 150 per inwoner komt tot stand als optelsom van:

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

27

BEA Verdeeleffect naar component binnen Algemene Uitkering Onderdeel Algemene Uitkering

Financieel effect per inwoner

 Sociaal Domein

-/- € 237

 Klassiek Domein

€ 221

 Specifieke vaste bedragen (SVB)

0*

 Overige Eigen Middelen (OEM)

-/- € 89

 Onroerende zaakbelasting (OZB)

-/- € 45

 Algemene Eigen Middelen (AEM) = OEM + OZB

-/- € 134

Totaal herverdeeleffect

-/- € 150

* niet van toepassing (vaste bedragen zijn er met name voor G4- en Waddengemeenten

Nota bene: de gemeente Gennep ontving geen vaste bedragen (zoals wel het geval is voor de G4-gemeenten en de Waddengemeenten). De optelsom van de herverdeeleffecten per inwoner voor het Sociaal Domein en het Klassiek Domein komt voor de gemeente Gennep uit op minus € 16 per jaar terwijl deze optelsom voor Nederland als geheel op plus € 149 per inwoner per jaar uit komt: Gemeente

herverdeeleffect Sociaal Domein in € per inwoner

herverdeeleffect Klassiek herverdeeleffect Sociaal + Domein in € per inwoner Klassiek Domein in € per inwoner 221 -16 176 -10 190 2 213 14 200 22 201 24 208 27 167 28 222 29 216 33 272 35 214 36 216 36 200 38 198 39

Gennep Baarn Pijnacker-Nootdorp Sliedrecht Druten Woudenberg Ermelo Oegstgeest Beemster Achtkarspelen Zoeterwoude Westervoort Heerhugowaard IJsselstein Rijswijk

-237 -186 -188 -198 -177 -177 -181 -139 -192 -184 -237 -178 -181 -162 -158

Nederland

-70

219

149

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht

5 -32 -92 11

198 208 197 260

203 176 105 271

Ook voor deze ranglijst van gemeenten met ongunstige verdeeleffecten geldt dat de gemeenten met zorginstellingen met verblijf de ranglijst domineren. Opvallend is verder dat de herverdeeleffecten per inwoner in het Sociaal Domein veel sterker variëren tussen gemeenten dan de herverdeeleffecten in het Klassiek Domein. Voor

28

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Gennep geldt dat, uitgaand van het verdeelvoorstel van augustus 2021, het herverdeeleffect in het Klassiek Domein volledig in lijn is met dat voor Nederland als geheel (plus € 221 per inwoner versus plus € 219 per inwoner), maar dat het verdeeleffect in het Sociaal Domein zeer sterk afwijkt (respectievelijk minus € 237 per inwoner versus minus € 70 per inwoner). Afgezet tegen het Nederlands gemiddelde, verliest de gemeente Gennep daarmee € 165 per inwoner per jaar in het Sociaal Domein. Bij een inwoneraantal van 17.071 (op basis van gegevens over het jaar 2019) betekent dit dat de gemeente Gennep jaarlijks circa € 2,8 miljoen aan inkomsten misloopt. Het sterk negatieve herverdeeleffect voor Gennep in het sociaal domein is met name te wijten aan het verlies op het cluster Wmo. Het blijkt dat dit niet alleen voor Gennep geldt maar voor vrijwel alle gemeenten waar een sterke concentratie aanwezig is van zorginstellingen met verblijf:

Op de verschillende onderdelen van het verdeelmodel in het sociaal domein wordt navolgend nader ingegaan in hoofdstuk 5. Op de verdeeleffecten in het klassiek domein in hoofdstuk 6 en op de verdeeleffecten wat betreft eigen inkomsten in hoofdstuk 7.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

29

BEA 6 Sociaal domein Het deel van de Algemene Uitkering dat gemeenten ontvangen als dekking voor hun kosten in het sociaal domein, bestaat uit vier componenten:  Cluster Wmo.  Cluster Sociale basisvoorzieningen.  Cluster Jeugdhulp.  Cluster Participatie. Het blijkt dat het grote negatieve herverdeeleffect op het sociaal domein voor de gemeente Gennep (minus € 237 per inwoner) vooral veroorzaakt wordt in het cluster Wmo (minus € 168 per inwoner) en in mindere mate in het cluster Jeugdhulp (minus 52 per inwoner) en het cluster Sociale basisvoorzieningen (minus € 21 per inwoner).

6 . 1 G e n n e p g r o o t st e n a d e e l g e me e n t e o p c l u st e r W mo Met een negatief verdeeleffect van € 168 op het cluster Wmo is Gennep ‘koploper’ in Nederland. Het negatieve verdeeleffect is daarmee € 93 per inwoner hoger dan voor Nederland als geheel (voor Nederland als geheel is het negatieve verdeeleffect € 75 per inwoner):

In de top-15 van grootste verliezers op het cluster Wmo zijn de volgende groepen van gemeenten sterk vertegenwoordigd:  Gemeenten met concentratie van instellingen met verblijf, zoals Gennep, Zoeterwoude, Haaren, Druten, Maasgouw, Losser, Midden-Groningen, Beemster en Grave.  Groningse gemeenten zoals Appingedam, Pekela, Loppersum, Oldambt en MiddenGroningen (voor de laatste gemeente geldt dat deze gemeente sinds jaren ook een grote instelling voor mensen met een verstandelijke handicap binnen de gemeentegrenzen heeft, namelijk Nieuw-Woelwijck).

30

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA In de top-15 behoren alleen Doesburg en Bergen (Limburg), een buurgemeente van Gennep, niet tot deze twee groepen. Maatstaven

Het nadeel voor Gennep kan worden verklaard uit de keuze voor de maatstaven die in het

ongelukkig

nieuwe verdeelmodel voor het cluster Wmo een groot gewicht hebben gekregen. Met name

gekozen

is nadelig voor Gennep dat de maatstaf centrumfunctie het grootste gewicht heeft gekregen (26,9 procent). Gennep scoort daarnaast ook op de maatstaf eenpersoonshuishoudens (met een gewicht van 15,7 procent) laag: BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf lidr_w 33% lidr_w cf.regionaal 27% ephh GGZ 9% kernen inw65+dr 15% cf.regionaal LOdr 14% inw65+dr kern*inw 3% LOdr Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 20% lid_w_nw 23,7% 13% ephh 15,7% 2% kernen 2,4% 22% cf.regionaal 26,9% 29% inw75+dr 16,1% 13% LOdr 15,1% 100% Totaal 100,0%

Vraagtekens bij Bij de keuze van BZK voor de maatstaf centrumfunctie en de maatstaf eenpersoonsmaatstaven

huishoudens kunnen vraagtekens worden geplaatst:  De maatstaf centrumfunctie is in het verdeelmodel voor het cluster Wmo (en ook voor de clusters Jeugdhulp en Sociale basisvoorzieningen) opgenomen als proxy voor problemen in het sociaal domein en met name de stapeling die op dit vlak zichtbaar is in de grote steden. De maatstaf centrumfunctie miskent echter gemeenten die ook kampen met een stapeling van problemen in het sociaal domein, maar waar geen sprake is van een centrumfunctie. De maatstaf centrumfunctie door BEA gekwalificeerd als onnodig en ongewenst:  De maatstaf centrumfunctie is onnodig omdat de problemen waar onder meer grote steden mee te maken hebben in het sociaal domein ook vertaald kunnen worden naar andere maatstaven die meer direct aangrijpen bij de oorzaken van deze problemen. Voor het cluster Wmo kan de maatstaf eenpersoonshuishoudens ouder dan 75 jaar een adequate maatstaf zijn om de eenzaamheidsproblematiek, die met name bij ouderen veel voorkomt, te operationaliseren. Naast eenzame ouderen zijn er nog andere groepen die een (sterk) verhoogde kans hebben om beroep te moeten doen op Wmo-voorzieningen, zoals niet-westerse migranten, mensen met GGZproblematiek, mensen die geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en mensen met een Wsw-dienstverband en Wajongers.

 De maatstaf eenpersoonshuishoudens is in het verdeelmodel voor het cluster Wmo opgenomen om het belangrijke thema van de eenzaamheid gewicht te geven. Indien echter geen leeftijdsbegrenzing wordt gehanteerd bij deze maatstaf, profiteren vooral ook steden met een grote studentenpopulatie omdat ook alleenwonende studenten en overige ‘happy singles’ meetellen bij deze maatstaf. Het gegeven dat

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

31

BEA de studentensteden veelal relatief gunstig scoren qua herverdeeleffecten in het sociaal domein, is hier voor een belangrijk deel aan te wijten.  De maatstaf centrumfunctie is ongewenst omdat gemeenten zonder centrumfunctie maar met een stapeling van sociale problemen (denk aan gemeenten met een zwakke sociaaleconomische structuur in Oost-Groningen en oostelijk Zuid-Limburg) niet volledig gehonoreerd worden voor deze problematiek. Overschat &

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) adviseert om deze redenen in zijn advies over

onverantwoord de herverdeling van het Gemeentefonds om “de aard en het gewicht van de maatstaven in het sociaal domein, die mogelijk een kunstmatig uitvloeisel zijn van het gekozen peiljaar 2017, zoals centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens, te heroverwegen”25. De ROB acht het gewicht voor de maatstaf centrumfunctie “overschat” en adviseert een (of meer) “preciezere maatstaf” voor de stapeling van problematiek, zoals ook maar niet alleen wordt aangetroffen in de grote steden. ROB kwalificeert de maatstaf centrumfunctie als een “ongelukkige benadering van de stapeling van problematiek”. ROB constateert verder dat “de nadruk op globaliteit in termen van zo min mogelijk maatstaven heeft er toe geleid dat de centrumfunctie een onverantwoord zwaar gewicht in de verdeling heeft gekregen.” ROB concludeert dat opname van de maatstaf centrumfunctie | andere, meer precieze maatstaven als eenoudergezinnen, eenpersoonshuishoudens boven de 65 jaar, inkomensmaatstaven en dergelijke als het ware wegdrukt”. Voor de balans in het verdeelmodel voor het cluster Wmo is het belangrijk dat het verdeelmodel op dit punt ingrijpend wordt bijgesteld.

6 . 2 G e n n e p i n t o p- 1 0 v a n g r o o t st e n a d e e l g e me e n t e o p c l u st e r Je u g d h u l p De gemeente Gennep blijkt ook op het cluster Jeugdhulp te behoren tot de tien gemeenten met het grootste negatieve herverdeeleffect. Het negatieve herverdeeleffect op het cluster Jeugdhulp bedraagt voor Gennep € 52 per inwoner. Koploper in dit verband is de gemeente Pijnacker-Nootdorp, waar het negatieve herverdeeleffect is opgelopen tot € 85 per inwoner. Het blijkt dat het nieuwe verdeelmodel voor het cluster Jeugdhulp met name resulteert in sterk negatieve herverdeeleffecten voor de volgende groepen van gemeenten:  Gemeenten met een groeifunctie, zoals onder meer Pijnacker-Nootdorp, Heerhugowaard, Almere, Houten, Lansingerland, IJsselstein en Zoetermeer. Het zijn gemeenten met relatief veel jongeren. 25 Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Brief aan minister van BZK, onderwerp: Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021. Dit advies is in lijn met een uitgebreide analyse van BEA naar het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein: BEA, Nieuw verdeelmodel sociaal domein, second opinion, 30 september 2020; Een verdieping op deze second opinion is recent gepubliceerd: BEA, Ieder zijn deel: vervolg second opinion nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein, 1 oktober 2021.

32

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA  Gemeenten met een concentratie van zorginstellingen met verblijf, zoals PijnackerNootdorp en Heerhugowaard (met tevens een groeifunctie), Zoeterwoude, Woudenberg, Sliedrecht, Ermelo, Beemster, Gennep en Baarn. De negatieve herverdeeleffecten zijn minder groot dan op het cluster Wmo, maar een herverdeeleffect van minus € 52 betekent voor de gemeente Gennep, bij circa 17.000 inwoners, een jaarlijks verlies van circa € 885.000:

De negatieve verdeeleffecten zijn verklaarbaar vanuit de volgende veranderingen:  In het huidige verdeelmodel heeft de maatstaf jongeren (18 jaar en jonger) het grootste gewicht op het cluster Jeugd (circa 62,4 procent). In het nieuwe door BZK voorgestelde verdeelmodel voor dit cluster is het aantal huishoudens met lage inkomens (ongeacht of zij kinderen hebben of niet) veruit de belangrijkste verdeelmaatstaf met circa 73 procent. Dit miskent dat in de praktijk voor de jeugdhulp geldt dat het aantal jeugdigen de belangrijkste kostendrijver is. Zowel huishoudens met kinderen met lage inkomens als huishoudens met kinderen met hoge inkomens weten de weg naar jeugdhulp te vinden. Het inkomen van huishoudens is wel van belang, omdat bij de groep huishoudens met lagere inkomens de jeugdhulpproblematiek gemiddeld complexer is, maar deze factor is secundair ten opzichte van het aantal jongeren in een gemeente. Omdat de maatstaf jongeren enorm in gewicht is afgenomen, is het logische gevolg dat gemeenten met relatief veel jongeren hier nadeel van ondervinden.  In het verdeelmodel is verder gewicht toegekend aan de maatstaf centrumfunctie, net zoals op het cluster Wmo. In lijn met wat hiervoor is gesteld bij de toelichting op het cluster Wmo, kan ook voor het cluster Jeugdhulp worden geconcludeerd dat deze maatstaf onnodig en ongewenst is.

Er is bij de voorzieningen op het terrein van het cluster Jeugdhulp geen sprake van ‘toerisme’ van inwoners van de ene naar de andere (centrum-)gemeente, zoals dit wel het geval is op het cluster Sport, Cultuur en Recreatie (SCR).

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

33

BEA Het navolgende overzicht laat zien dat in het voorgestelde nieuwe verdeelmodel nog maar van vier verdeelmaatstaven wordt uitgegaan, waarvan één maatstaf niet logisch is (maatstaf centrumfunctie), een andere maatstaf veel te veel gewicht heeft gekregen (maatstaf huishoudens met laag inkomen, waarbij zelfs niet eens als beperking is toegevoegd dat dit dan huishoudens met lage inkomens moeten zijn met kinderen tot 18 jaar) en een andere maatstaf sterk is onderschat (de maatstaf jongeren) omdat deze de belangrijkste kostendrijver op het cluster Jeugd weerspiegelt: BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf jongeren 28% jongeren lidr_w 59% lidr_w cf.regionaal 8% oadw jong.arm 15% cf.regionaal GGI*inwdr -10% Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 20% jongeren 19,8% 73% lidr_w_nw 73,1% -8% oadw -8,2% 15% cf.regionaal 15,3% 100% Totaal

100,0%

Het gebruik van de maatstaf omgevingsadressendichtheid met een negatief gewicht is onuitlegbaar. Als de omgevingsadressendichtheid impact heeft op de kosten van gemeenten voor jeugdhulp, dan zal deze impact kostenverhogend zijn (bijvoorbeeld omdat er meer problematiek is met jongeren in wijken met veel hoogbouw).

6 . 3 G e n n e p l e v e r t o o k i n o p h e t c l u st e r S o c i a l e b a si sv o o r zi e n i n g e n Het financieel herverdeeleffect voor de gemeente Gennep op het cluster Sociale basisvoorzieningen is ook negatief (minus € 21 per inwoner). Dat is een drie keer zo groot verlies als voor Nederland gemiddeld (minus € 7 per inwoner). De grootste verliezers op het cluster Sociale basisvoorzieningen zijn gemeenten in Groningen (Appingedam, Pekela, Oldambt, Delfzijl, Stadskanaal, Midden-Groningen, Veendam, Het Hogeland en Westerwolde:

34

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Ook gemeenten in Zuid-Limburg (met name Heerlen, Kerkrade, Brunssum en Landgraaf) leveren in op het cluster Sociale basisvoorzieningen en daarnaast geldt dit voor de gemeente Rotterdam en enkele omliggende gemeenten (Schiedam, Vlaardingen, Capelle aan den IJssel). Deze patronen worden verklaard doordat bij de verdeling van de middelen voor het cluster Sociale basisvoorzieningen de sociaaleconomische maatstaven vrijwel volledig zijn weggevallen. Alleen de maatstaf niet-westerse migranten weegt in het nieuwe verdeelmodel mee. Het cluster Sociale basisvoorzieningen is opgebouwd uit een diversiteit aan taakvelden, waaronder taakveld Volksgezondheid en taakveld Samenkracht en burgerparticipatie, met voor elk taakveld momenteel een verdeelmodel met circa twintig verdeelmaatstaven waaronder:  Huishoudens met laag inkomen (13 procent voor taakveld Samenkracht en burgerparticipatie en 10,6 procent bij taakveld Volksgezondheid).  Bijstandsontvangers (6,2 procent bij taakveld Samenkracht en burgerparticipatie en 4,9 procent bij taakveld Volksgezondheid).  Uitkeringsontvangers (2,7 procent bij cluster Samenkracht en burgerparticipatie en 2,1 procent bij taakveld Volksgezondheid). In het voorgestelde nieuwe verdeelmodel heeft de maatstaf niet-westerse migranten een gewicht van 10,5 procent.

Dit is min of meer in lijn met de oude situatie waarin de maatstaf minderheden een gewicht had van 14,2 procent op het taakveld Samenkracht en burgerparticipatie en 11,5 procent op het taakveld Volksgezondheid. In het nieuwe verdeelmodel krijgt het aantal inwoners veruit het grootste gewicht, in lijn met het algemene karakter van de voorzieningen van dit cluster. Aan de centrumfunctie en de omgevingsadressendichtheid (OAD) is samen een gewicht van bijna 23 procent toegekend. Er is op de betreffende voorzieningen echter helemaal geen sprake van een centrumfunctie, zodat de maatstaf centrumfunctie onlogisch is en ook de relatie tussen OAD enerzijds en uitgaven voor sociale basisvoorzieningen is niet voorzien van een onderbouwing. BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf inwo 51% inwo kernen500 3% oadw cf.regionaal 19% kernen nwmigr 10% cf.regionaal GGZ 16% nwmigr Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 66% inwo 65,1% 8% oadw 8,5% 1% kernen 0,6% 15% cf.regionaal 15,2% 10% nwmigr 10,5% 100% Totaal 100,0%

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

35

BEA 7 Klassiek domein Waar de gemeente Gennep er in het sociaal domein € 237 per inwoner op achteruit gaat, uitgaand van het door BZK op 12 augustus gepubliceerde voorstel voor een nieuw verdeelmodel, gaat Gennep er in het klassiek domein € 221 per inwoner op vooruit. Het voordeel per inwoner voor de gemeente Gennep op het klassiek domein is vrijwel gelijk aan het herverdeeleffect per inwoner voor Nederland als geheel (plus € 221 per inwoner versus plus € 219 per inwoner):

Ook afgezet tegen een referentiegroep26 van gemeenten blijkt dat de gemeente Gennep nauwelijks afwijkt. Het voordeel per inwoner van € 220 voor de gemeenten in deze referentiegroep op basis van inwonertal wijkt nauwelijks af van het voordeel van € 221 per inwoner voor de gemeente Gennep. Uitgesplitst naar clusters binnen het klassiek domein blijkt dat Gennep ten opzichte van Nederland vooral afwijkt op de clusters SCR en IRM27: Verdeeleffect per inwoner in klassiek domein uitgesplitst naar clusters (in €/inwoner) Niveau

B&O

O&V

OND

SCR

IRM

KD totaal

Gennep

163

7

9

-5

47

221

Nederland

160

16

6

34

3

219

Referentiegroep

161

9

7

5

38

220

26 BEA heeft de gemeente Gennep voor het voorliggende onderzoek met name gespiegeld aan de volgende groep gemeenten, met een inwonertal van 16.710 tot 18.051 (uitgaand van de gegevensbasis over het jaar 2019): Asten, Son en Breugel, Zandvoort, Nederweert, Staphorst, Brielle, Waalre, Waterland, Ommen, Hardinxveld-Giessendam. 27 SCR staat voor Sport, Cultuur en Recreatie; IRM voor Infrastructuur, Ruimte en Milieu; B&O voor Bestuur en Ondersteuning, O&V voor Openbare orde en Veiligheid en OND voor Onderwijs.

36

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Gennep wijkt nauwelijks af van de referentiegroep, wat betreft herverdeeleffecten uitgesplitst naar clusters binnen het klassiek domein. Voor het cluster SCR, waarop Gennep het meest afwijkt van het gemiddelde herverdeeleffect per inwoner voor Nederland als geheel, blijkt dat de G4-gemeenten het grootste voordeel behalen met de gemeente Eindhoven en op de voet gevolgd door de gemeente Groningen en op wat meer afstand andere 100.000 plus-gemeenten als Zwolle, Tilburg en Arnhem:

Tot de grootste verliezers op het cluster SCR behoren de Waddengemeenten Schiermonnikoog, Ameland en Vlieland en de gemeente Westerveld in Drenthe en Het Hogeland in Groningen. Omdat het herverdeeleffect per inwoner voor de gemeente Gennep in lijn ligt met dat van de referentiegroep en in grote lijnen ook aansluit bij dat voor Nederland als geheel, krijgt het klassiek domein in het voorliggende onderzoek geen verdere uitwerking.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

37

BEA 8 Overige Eigen Inkomsten en OZB Voor een integraal beeld van de herverdeeleffecten van de voorgenomen herijking van het gemeentefonds, is het noodzakelijk ook te kijken naar hoe in het verdeelmodel wordt omgegaan met de eigen inkomsten van gemeenten. Van belang zijn dan twee categorieën inkomsten:  Overige Eigen Middelen (OEM).  Onroerende zaakbelasting (OZB).

8 . 1 Ov er i ge E i gen M i d d el en (OE M ) De Overige Eigen Middelen (OEM) zijn opgebouwd uit de volgende elementen:  Belastingen (waaronder toeristenbelasting, precario, forensen- en hondenbelasting).  Algemene reserve en resultaat.  Treasury.  Grondexploitatie  Overige lasten en baten. De Algemene Uitkering van gemeenten wordt gecorrigeerd voor een inhouding vanwege door gemeenten te ontvangen OEM. In het nieuwe verdeelmodel is deze inhouding gebaseerd op het aantal inwoners. Het blijkt dat de gemeente Gennep behoort tot de gemeenten met relatief het grootste nadeel vanwege de herijking van de OEM. Per inwoner is het nadeel voor Gennep € 89. Dit is wel in lijn met het negatieve verdeeleffect op de groep van referentiegemeenten (met ook een nadeel van € 89 per inwoner gemiddeld) en beperkt boven het nadeel per inwoner voor Nederland als geheel (€ 81):

Bij nadere beschouwing blijkt maar een beperkt aantal gemeenten sterk af te wijken van het gemiddelde herverdeeleffect voor Nederland als geheel. De gemeenten met het grootste nadeel per inwoner (Haaren, Bunnik, Eijsden-Margraten, Waalre en Voerendaal) heb-

38

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA ben maar een beperkt groter nadeel (van € 94 of € 95 per inwoner) vergeleken met het landelijke gemiddelde. De grotere uitschieters zijn te vinden bij de gemeenten met het kleinste nadeel. Dit zijn met name:  De Waddengemeenten Schiermonnikoog (minus € 40 per inwoner) en Vlieland (minus € 49 per inwoner). Daarbij moet aangetekend worden dat de overige Waddengemeenten een nadeel ervaren van de herijking dat in lijn is met het landelijk gemiddelde van minus € 81 per inwoner (Ameland minus € 78, Terschelling minus € 80 en Texel minus € 82 per inwoner).  Twee van de G4-gemeenten, te weten Rotterdam en Den Haag, met een nadeel van respectievelijk € 48 en € 60 per inwoner. Voor de gemeente Amsterdam en Utrecht geldt dat het nadeel in lijn is met het landelijk beeld (respectievelijk minus € 79 en minus € 84 per inwoner).  Enkele gemeenten met sterk verschillende kenmerken, zoals Groningen, Schiedam, Rozendaal en Leiden. Het nadeel voor deze gemeenten bedraagt € 70 of € 71 per inwoner. Ten opzichte van het landelijke gemiddelde nadeel per inwoner van € 81 is dit verschil echter beperkt, zeker in het perspectief van de veel grotere herverdeeleffecten in met name het sociaal domein. De inhouding vanwege de OEM wordt in het nieuwe verdeelmodel bepaald aan de hand van het aantal inwoners van een gemeente.

Sinds 1997 was de inkomstenpotentie van gemeenten uit OEM vastgesteld op de feitelijk gemiddelde OEM als percentage van de totale lasten28. De redenering was dat voor gemeenten met relatief veel inkomsten uit OEM ten opzichte van de totale lasten gold dat zij deze inkomsten ook konden aanwenden voor uitgaven in het klassiek of het sociaal domein. De insteek was dat ruime overige eigen middelen een teken was van financiële kracht. Of omgekeerd dat gemeenten met een hoog lastenniveau beter in staat zijn om meer eigen inkomsten te genereren29. Het kan echter ook zo zijn dat gemeenten door de nood gedwongen, als de van het Rijk ontvangen middelen tekortschieten ten opzichte van de noodzakelijk te maken kosten, de tarieven voor bijvoorbeeld toeristenbelasting, precario en dergelijke (en ook de OZB) sterk verhogen om zo voldoende inkomsten te genereren. Een herijking van de OEM is lastig omdat voor een aantal componenten geldt dat deze voor individuele gemeenten soms van jaar tot jaar zeer sterk kunnen fluctueren. Denk hierbij aan de inkomsten uit grondexploitaties. Het verevenen van sterk fluctuerende eigen inkomsten is lastig, tenzij gekozen wordt voor verevening op basis van feitelijke inkomsten). Een aantal onderdelen van de OEM, zoals de toeristenbelasting bij het onderdeel 28 Cebeon, Syntheserapport herijking verdeling gemeentefonds, 1 februari 2021.

29 Zie ROB, Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

39

BEA gemeentelijke belastingen (m.u.v. de OZB), lenen zich beter voor een verevening, waarbij deze verevening dan in de loop der jaren een relatief stabiel verloop kent. Voor het nieuwe verdeelmodel is BZK aanvankelijk (in het februari 2021 gepresenteerde verdeelmodel) uitgegaan van een verevening op basis van de uitgavenclusters in het sociaal domein. Voor een dergelijke koppeling ontbreekt echter onderbouwing. In zijn toelichting op het verdeelmodel van juli jl. concludeert BZK dit ook. BZK geeft aan dat gemeenten kritiek hadden op de keuze de verevening te baseren op de uitgavenclusters in het sociaal domein, omdat tegenover noodzakelijk hoge uitgaven in het sociaal domein niet altijd mogelijkheden stonden om navenant extra eigen middelen te genereren. De G4 gaf verder aan de indruk te hebben dat de eigen inkomsten nu ‘dubbel in de verdeling worden meegenomen’, omdat de eigen middelen in het klassiek domein meewegen bij de verdeling van middelen over gemeenten en omdat de eigen middelen als onderdeel van het inkomstencluster worden verevend. Deze overwegingen waren voor BZK aanleiding om te kiezen voor een verevening op basis van het aantal inwoners30. BZK geeft aan te vinden dat “dit past bij de keuzevrijheid die gemeenten hebben bij het ophalen van deze middelen” en “aansluit bij de constatering dat de OEM niet samenhangen met structuurkenmerken van gemeenten”.

BZK geeft aan dat de gemaakte keuze “vooral gunstiger is voor gemeenten met bovengemiddeld veel eigen middelen die anderen niet hebben (zoals de G4) en voor gemeenten die (anders) veel kosten toegerekend krijgen maar die de inkomsten feitelijk niet hebben, zoals aan de randen van het land”. ROB heeft zeer forse kritiek op de door BZK voorgestelde omgang met de OEM in de herijking voor het gemeentefonds31:  ROB geeft aan dat een verevening op basis van inwoners een verevening is die leidt tot onbegrijpelijke herverdeeleffecten.  Een relatie tussen aantal inwoners enerzijds en hoogte van de OEM, of beter de potentiële OEM van gemeenten, wordt statistisch niet ondersteund en ook een inhoudelijke onderbouwing ontbreekt.  ROB geeft aan “zich niet aan de indruk te kunnen onttrekken dat de keuze uiteindelijk vooral is ingegeven door herverdeling. De keuze is namelijk gunstig voor grote(re) gemeenten, met name de G4. De G4 als groep genereert relatief meer OEM per inwoner dan er nu wordt verevend.” ROB is van mening dat verevening van de OEM op basis van de feitelijke OEM per gemeente ten onrechte niet serieus lijkt te zijn overwogen. ROB acht dit wel een wenselijk toekomstperspectief. ROB bepleit verder om de OEM niet als één ‘blok’ te zien, maar te diffe30 Zie Ministerie van BZK, Nota Uitkomsten en vervolgproces herijking gemeentefonds, 5 juli 2021.

31 Zie ROB, Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021.

40

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA rentiëren naar onderdelen die zich lenen voor een verevening op basis van objectieve verdeelsleutels, zoals bij de toeristenbelasting, en andere onderdelen waarvoor dit niet geldt. In het voorliggende rapport wordt niet nader ingegaan op mogelijk gewenste vereveningsmodellen voor de OEM. Het, weliswaar negatieve, verdeeleffect op de OEM voor de gemeente Gennep is in lijn met de referentiegemeenten en wijkt maar beperkt af van het verdeeleffect per inwoner voor Nederland als geheel. Het is ook niet gelijk duidelijk hoe een eventuele gedeeltelijke verevening van de OEM op objectieve maatstaven, met name voor de toeristenbelasting, zal uitpakken. Twee effecten treden dan op voor Gennep, waarbij het ene effect in principe positief voor Gennep uitpakt en het andere negatief:  Indien gekozen wordt voor een verevening op basis van objectieve verdeelsleutels, bijvoorbeeld voor de toeristenbelasting, kan dit gunstig zijn voor Gennep omdat dan met name de G4 en enkele andere gemeenten met een sterk toeristisch profiel, een voordeel verliezen dat ten goede kan komen aan de overige gemeenten.  Anderzijds beschikt Gennep ook over voor deze gemeente substantiële inkomsten uit toeristenbelasting, onder meer vanwege de aanwezigheid in de gemeente van Center Parcs Heijderbos.

8 . 2 O n r o e r e n d e za a k b e l a st i n g (O Z B) Met betrekking tot de Onroerende zaakbelasting (OZB) levert de herijking van het gemeentefonds voor de gemeente Gennep een nadeel op van € 45 per inwoner. Dit is een nadeel dat minder groot is dan voor de groep van referentiegemeenten (nadeel is daar gemiddeld € 55 per inwoner) en voor Nederland als geheel (gemiddelde nadeel voor Nederland bedraagt € 53 per inwoner). De impact op gemeenten vanwege de voorstellen voor de OZB in het nieuwe verdeelmodel is aanmerkelijk groter dan vanwege de voorgestelde behandeling van de OEM:

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

41

BEA De verdeeleffecten zijn het gevolg van de volgende wijziging die de herijking meebrengt ten opzichte van de wijze waarop nu wordt omgegaan met inkomsten uit OZB32:  De huidige verdeling van de Algemene Uitkering gaat uit van een verevening van 80 procent van de belastingcapaciteit op woningen en 70 procent van de belastingcapaciteit op niet-woningen. Het gehanteerde belastingtarief is gebaseerd op het landelijk gemiddelde tarief ten tijde van de invoering.  BZK stelt voor om in de nieuwe situatie de OZB-capaciteit voor 90 procent te verevenen. De verevening vindt plaats op basis van een geactualiseerd gemiddeld landelijk tarief. Bij de verdeeleffecten valt op dat gemeenten met relatief hoge WOZ-waarden, voor in ieder geval woningen, zoals Laren, Oirschot en Wassenaar, een relatief hoog nadeel hebben vanwege de nieuwe voorstellen voor verevening van de OZB. Omgekeerd geldt voor armere gemeenten met lagere WOZ-waarden dat zij een relatief kleiner nadeel ondervinden van het nieuwe voorstel voor de behandeling van de OZB.

De volgende gemeenten hebben daardoor een aanmerkelijk kleiner nadeel per inwoner dan gemiddeld voor Nederland als geheel (minus 53 per inwoner):  Diverse gemeenten in Oost-Groningen, zoals Pekela (minus € 13 per inwoner), Stadskanaal (minus € 23), Appingedam (minus € 26), Veendam (minus € 28), MiddenGroningen (minus € 38), Oldambt (minus € 40) en Loppersum (minus € 41).  Diverse gemeenten in Zuid-Limburg, waaronder met name Simpelveld (minus € 16 per inwoner), Vaals (minus € 19), Landgraaf (minus € 19), Beekdalen (minus € 22), Voerendaal, Brunssum en Meerssen (minus € 24), Roerdalen (minus € 27), Kerkrade (minus € 30) en Gulpen-Wittem (minus € 34). De gemeente Sittard-Geleen ondervindt een ander effect (en in mindere mate ook Heerlen). Waarschijnlijk mede vanwege de in deze gemeente aanwezige grote areaal aan bedrijfsmatig vastgoed (onder meer vanwege de aanwezigheid van DSM en de VDL-fabriek in Born) loopt het nadeel vanwege de verevening van de OZB op tot aanzienlijk meer dan het landelijk gemiddelde, namelijk tot € 72 per inwoner. Onder de streep biedt de OZB voor de gemeente Gennep geen evidente aangrijpingspunten voor gerichte actie om tot aanpassingen in het voorstel van BZK op dit vlak te komen. Andere onderdelen van de herijking, zoals met name de herijking van het sociaal domein, bieden daarvoor meer aanleiding.

32 Zie ROB, Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021.

42

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 9 Woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet Wijziging per

Min of meer tegelijkertijd met de herijking van de Algemene Uitkering in het gemeente-

1-1-2022

fonds, wordt ook het woonplaatsbeginsel ingevoerd bij de bekostiging van gemeenten voor de jeugdhulp. Vanaf 1 januari 2022 wordt de volgende verandering doorgevoerd:  Oude situatie: de woonplaats van de ‘gezagsdrager’ van de betreffende jeugdige is leidend bij het vaststellen van de verantwoordelijke gemeente.  Nieuwe situatie:  Als er sprake is van ambulante zorg, is de gemeente waar de jeugdige op dat moment staat ingeschreven verantwoordelijk.  Als er sprake is van zorg met verblijf, is de gemeente waar de jeugdige direct voorafgaand aan het zorg met verblijftraject stond ingeschreven verantwoordelijk. In het eerste jaar na de decentralisatie in 2015 van de jeugdhulp werd het budget verdeeld op basis van zorggebruik in eerdere jaren. In 2016 volgde de overgang van het verdeelmodel op basis van historisch zorggebruik naar een objectief verdeelmodel. Alleen voor de doelgroep van jeugdigen met een voogdijmaatregel en voor jeugdigen van 18 jaar en ouder werd een uitzondering gemaakt, met als idee dat ook deze middelen uiteindelijk op basis van een objectief verdeel model moeten worden verdeeld met dan als één van de uitgangspunten het woonplaatsbeginsel. De verandering is als volgt gevisualiseerd door bureau It’s Public33:

De invoering van het woonplaatsbeginsel is essentieel voor een overgang naar een objectief verdeelmodel omdat de jeugdigen waarop de IU Voogdij & 18+ betrekking heeft niet 33 It’s Public, Financiële gevolgen van het nieuwe woonplaatsbeginsel Jeugdwet, 5 juli 2021.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

43

BEA gelijk gespreid zijn over het land. Er is een beperkt aantal gemeenten met een grote concentratie vanuit deze doelgroep, vanwege de aanwezigheid binnen de gemeentegrenzen van één of meer instellingen voor deze doelgroep met verblijf. Na invoering van het woonplaatsbeginsel is deze sterke concentratie van instellingen niet meer relevant voor de bekostiging van gemeenten. Het budget voor de IU Voogdij & 18+ omvat circa 17 procent van alle middelen die gemeenten ontvangen voor de jeugdhulp in brede zin34. Landelijk heeft deze wijziging betrekking op naar schatting circa 20.000 jongeren. Door deze wijziging, die per 1 januari 2022 definitief ingaat, krijgen gemeenten te maken met veranderingen zowel wat betreft inkomsten als te maken kosten. Het ministerie van BZK heeft de veranderingen vanwege de invoering van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet toegelicht in februari 2021 (daarna zijn in de toen gepubliceerde verdeeleffecten op gemeenteniveau geen wijzigingen meer doorgevoerd). Gemeenten

Aan de inkomstenkant van de gemeentelijke financiën ondervinden gemeenten met

met instelling

grotere instellingen op het gebied van jeugdhulp, of een concentratie van enkele

leveren in…

instellingen, met verblijf de meest negatieve gevolgen. De gemeente Westvoorne is in dit perspectief de gemeente die het meest getroffen wordt, met een herverdeeleffect vanwege de invoering van het woonplaatsbeginsel van € 92 per inwoner:

De gemeenten met de grootste negatieve verdeeleffecten zijn gemeenten met de grotere instellingen voor jeugdhulp met verblijf, zoals de gemeente Westvoorne (met een locatie 34 Ministeries van Justitie en Veiligheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport i.s.m. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Factsheet Jeugdhulpbudget voogdij en 18+, juni 2021.

44

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA van Horizon Jeugdzorg), Voorst (locatie De Beele van Pluryn), Boxtel (De La Sallejeugdzorginstelling) of Oost-Gelre (met de instelling Harreveld). … maar zij

Het is voor een integrale beoordeling van de effecten van de invoering van het woonplaats-

besparen ook

beginsel van belang dat niet alleen wordt gekeken naar welke inkomsten gemeenten

kosten

dan missen, maar ook naar de kosten die gemeenten eventueel besparen vanwege de invoering van het woonplaatsbeginsel omdat relevante niet langer gedragen moeten worden door de gemeente waarin een instelling gevestigd is (en waar een jongere dus woonachtig is) maar door de herkomstgemeente van de betreffende jongere. Concreet ontvangt de gemeente Gennep momenteel € 573.000 uit de Integratie-uitkering (IU) Voogdij & 18+, in aanvulling op het budget dat de gemeente krijgt voor het cluster Jeugd in de Algemene Uitkering van het gemeentefonds. In de nieuwe situatie, na invoering van het woonplaatsbeginsel, komt zoals aangegeven de IU Voogdij & 18+ te vervallen. Gemeenten krijgen compensatie in het cluster Jeugd van de Algemene Uitkering op basis van een objectief verdeelmodel.

Balans lijkt

Voor Gennep betekent dit dat de gemeente in inkomsten op dit taakveld omlaag gaat van

gunstig voor

circa € 575.000 naar circa € 130.000. Gennep levert per saldo circa € 445.000 in. De

Gennep

vraag is hoe de kosten van de gemeente Gennep voor Voogdij & 18+ zich ontwikkelen. Drie scenario’s zijn denkbaar:  De inkomstendaling is min of meer gelijk aan de verwachte afname van de kosten.  De inkomstendaling is groter dan de verwachte afname van de kosten, zodat Gennep per saldo nadeel ondervindt.  De inkomstendaling is kleiner dan de verwachte afname van de kosten, zodat Gennep per saldo een voordeel ondervindt. Bureau It’s Public heeft voor alle gemeenten in Nederland een voorlopige inschatting gemaakt over hoe de balans uiteindelijk uit zal slaan35. Voor de gemeente Gennep verwacht It’s Public het volgende:  Voor het jaar 2022: verwacht wordt een afname van het budget met € 0,4 miljoen en ongeveer evenveel minder kosten, zodat sprake is van een min of meer budgettair neutrale situatie voor de gemeente Gennep.  Voor het jaar 2023 en de jaren daarna: It’s Public verwacht na 2022 voor de gemeente Gennep een overschot van circa € 0,6 miljoen op jaarbasis.

35 It’s Public, Financiële gevolgen van het nieuwe woonplaatsbeginsel Jeugdwet, 5 juli 2021.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

45

BEA Bijlage I: literatuur en informatiebronnen Voor het voorliggende onderzoek is onder meer gebruik gemaakt van de volgende documenten:  AEF, Objectief verdeelmodel Wmo 2015, 22 augustus 2014.  AEF, Zoeken naar balans, een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, 9 april 2018.  AEF, Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein, eindrapportage Herijking gemeentefonds sociaal domein 2020, 21 april 2020.  AEF, Onderzoeksverantwoording, Herijking gemeentefonds sociaal domein, 22 april 2020.  AEF, Uitschieteranalyse herijking gemeentefonds sociaal domein, 2 juli 2020.  AEF, Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein, 8 juli 2021.  Berenschot, Benchmark formatie en kosten, gemeente Gennep, 8 juli 2020.  Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), Nieuw verdeelmodel sociaal domein: second opinion, i.o.v. gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas, 30 september 2020.  Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), Ieder zijn deel, vervolg second opinion nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein, i.o.v. gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard, Meierijstad, Waddinxveen en Zuidplas, 1 oktober 2021.  Cebeon, Inkomstenverevening in het gemeentefonds: analyses in het kader van de heroverweging financiële verhoudingen, eindrapport, 8 april 2019.

 Cebeon, Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, een nieuwe methode voor een klassieke uitdaging, november 2020.  Cebeon, Syntheserapport herijking verdeling gemeentefonds, 1 februari 2021.  Cebeon, Gemeenten in de knel, Toenemende druk op financiële positie leidt tot sluipende uitholling voorzieningenniveau, 6 april 2021.  Divosa, Divosa-monitor ‘Zicht op Jeugdzorg’, april 2020.  It’s Public, Benchmark tekorten jeugdzorg: alle Nederlandse gemeenten, 30 maart 2021.  It’s Public, Financiële gevolgen van het nieuwe woonplaatsbeginsel Jeugdwet, 5 juli 2021.  Ministerie van BZK, Brief aan Raad voor het Openbaar Bestuur, onderwerp: adviesaanvraag verdeelmodel herijkt gemeentefonds, 2 februari 2021.  Ministerie van BZK, Notitie t.b.v. Raad voor het Openbaar Bestuur, Toelichting verdeelmodel en samenvatting t.b.v. adviesaanvraag ROB, 2 februari 2021.  Ministerie van BZK, Nota Uitkomsten en vervolgproces herijking gemeentefonds, 5 juli 2021.  Ministerie van BZK, Antwoorden op tussenbericht ROB herijking gemeentefonds, 9 juli 2021.

46

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA  Ministerie van BZK, Brief aan ROB, onderwerp: adviesaanvraag verdeelmodel gemeentefonds, 9 juli 2021.  Ministerie van BZK, Brief aan ROB met onderwerp: actualisatie verdeelvoorstel gemeentefonds naar 2019, 12 augustus 2021.  Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Brief aan minister van BZK, onderwerp: Herijking gemeentefonds, tussenbericht, 25 maart 2021.  Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021.  Stimulansz, Analyse tekort BUIG-budget Participatiewet gemeente Gennep 2017, mei 2018.