13. Raadsinformatiebrief Onderzoek toont onevenredige gevolgen herverdeling gemeentefonds

Indien uit de onderzoeken mocht blijken dat gemeenten in een bepaalde regio een hoger uitgavenniveau hebben, dient in de eerste plaats te worden bezien in hoeverre dat voortkomt uit eigen beleidskeuzes van de betreffende regio of uit wettelijk voorgeschreven normen van dienstverlening. In het geval van verplichte regionale samenwerking zoals bij de veiligheidsregio dienen de kosten die samenhangen met de regionale structuurkenmerken ook rechtstreeks aan de regio zelf beschikbaar te worden gesteld. In feite wordt hier gekozen voor een andere bestuurlijke schaal voor de aanpak van de problematiek. Overeenkomstig de beslisboom uit het Rfv-advies “Eerst de politiek en dan de techniek” ligt dan een rechtstreekse toedeling van middelen aan het daarbij behorende formele bestuur in de reden. De Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDUR) zou in dat geval moeten dienen voor de extra kosten die voortvloeien uit de regionale structuurkenmerken. Dit kan er dus toe leiden dat de doeluitkering groter wordt en de gemeentelijke bijdrage lager. Voor veel taken echter vormt het ontbreken van een formeel wettelijke regionaal bestuur daarbij in veel gevallen een beletsel voor een rechtstreekse toedeling. Niet alle regionale kosten vloeien echter voort uit structuurkenmerken.

In veel gevallen ligt daar ook een door de gemeenten in regionaal verband niveau overeengekomen ambitieniveau aan ten grondslag. De uitgaven en inkomsten voor regionale risicoverevening zijn een gevolg van eigen (regionale) keuzes en dienen daarom ook niet meegenomen in de kosten van gemeenten. Voor bovenlokale problematiek die in regionaal verband opgepakt moet worden is de 19

Aanpassing van het BBV valt buiten de scope van dit advies. Pagina 20 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

algemene uitkering uit het gemeentefonds niet het geschikte bekostigingsinstrument. 9. Centrumfunctie In de huidige verdeling worden centrumgemeenten gecompenseerd voor de kosten die zij maken voor voorzieningen die zij mede in stand houden voor inwoners uit de omliggende gemeenten. Dit om centrumgemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te kunnen bieden. Centrummaatstaf is geen maatstaf voor louter grote steden, ook kleinere gemeenten kunnen een centrumfunctie vervullen. Grote stedenproblematiek in de vorm van congestie e.d. wordt veel beter benaderd door de maatstaf omgevingsadressendichtheid (OAD). Voor een groot deel van de centrumvoorzieningen (zoals schouwburgen, theaters, grootschalige sportvoorzieningen) geldt dat centrumgemeenten over een grote mate van formele beleidsvrijheid beschikken. Nergens staat immers geschreven dat een (centrum) gemeente dergelijke voorzieningen moeten hebben. Maatschappelijk verwachtingen gaan er evenwel vanuit dat bepaalde grotere (centrumgemeenten) dergelijke voorzieningen hebben. Het vervullen van een centrumfunctie is niet iets dat een gemeente zelf bepaalt, maar is meer het gevolg van een ontwikkeling waarbij voorzieningen in stedelijke kernen binnen een regio deze functie gingen vervullen. 20 Het hebben van een centrumfunctie komt ook tot uitdrukking in het vervullen van een economische functie voor de regio.

Het hebben van een centrumfunctie brengt overigens niet alleen kosten met zich mee maar is ook een bron van potentiele inkomsten, denk aan parkeerbelastingen. In de loop der tijd is de centrumfunctie ook gebruikt als indicator voor een stapeling van grootstedelijke sociale problemen. Stapeling van sociale problematiek moet in principe gedekt worden door afzonderlijke maatstaven die daarop toegesneden zijn. Als uitgangspunt bij de verdeling geldt dat gemeenten in staat moeten zijn om bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau als vergelijkbare gemeenten te bieden. Het honoreren van de centrumfunctie binnen de verdeling van het gemeentefonds ligt dan ook voor de hand. De kosten van centrumgemeenten moeten gebaseerd zijn op de kosten die centrumgemeenten maken voor centrumvoorzieningen en die voor verevening in aanmerking komen, dus niet voor uitgaven als gevolg van eigen beleidskeuzes. Voorkomen moet worden dat de centrumfunctie vooral het huidige voorzieningenniveau weerspiegelt en geen recht doet aan het feit dat sommige groeigemeenten nog geen centrumfunctie hebben kunnen ontwikkelen. De centrumfunctie moet niet te specifiek (en te ingewikkeld) worden. Het zou daarmee te weinig recht doen aan H. Olden, B. Steiner en L. Bingen, Centrumfunctie en het gemeentefonds.

Vooronderzoek naar bestaande maatstaven en alternatieven, Universiteit Utrecht (faculteit Earth Structure and Dynamics) en Bruno Steiner advies, 13 maart 2017. 20

Pagina 21 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

de beoogde globaliteit. Voor zover de centrumfunctie wordt gebruikt als proxy voor grootstedelijke problematiek, ligt een eigenstandige maatstaf daarvoor meer in de rede. De huidige centrumindicator (het regionaal en lokaal klantenpotentieel) is gebaseerd op eenvoudige basisgegevens, de woonkernen, hun inwonertallen en hun onderlinge afstanden. Het gaat uit van de veronderstelling dat naarmate een kern meer inwoners heeft de aantrekkingskracht op inwoners uit andere kernen groter is, de aantrekkingskracht neemt af naarmate de afstand tussen kernen groter is. De aantrekkingskracht van een centrumgemeente wordt echter medebepaald door het historische karakter en de economische functie van centrumsteden. De Raad is van oordeel dat dit moet worden meegewogen bij het honoreren van de centrumfunctie. 10. Het ingroeipad De herijking van de algemene uitkering gaat gepaard met herverdeeleffecten. Op dit moment kampen veel gemeenten met grote tekorten op het sociaal domein. De herverdeling van het gemeentefonds gaat deze problemen niet oplossen. Hooguit zal de pijn eerlijker worden verdeeld. Het verdient de voorkeur zo snel als mogelijk over te gaan naar de nieuwe objectieve verdeling. Gemeenten die te maken krijgen met grote negatieve herverdeeleffecten moeten echter de tijd krijgen hun uitgaven daarop aan te passen.

In de bestuurlijke praktijk wordt sinds het einde van de jaren negentig een ingroeipad gehanteerd van maximaal 15 euro nadeel per inwoner per jaar. Zowel het gemeentelijk takenpakket als de omvang van het gemeentefonds is sindsdien gegroeid. De budgetflexibiliteit waarop die 15 euro was gebaseerd, is door de toevoeging van sociale taken behoorlijk veranderd. Het ligt daarom in de rede deze onder-bandbreedte opnieuw te bezien en vast te stellen. Het lijkt niet onredelijk de 15 euro per jaar per inwoner als ondergrens te hanteren: indien de reële groei (areaal plus inflatie) van het gemeentefonds in een jaar hoger is dan 1% kan de 15 euro per jaar per inwoner voor dat jaar ook hoger worden vastgesteld. Dat het sociaal domein mogelijk minder budgetflexibiliteit kent, doet daar niets aan af: zelfs als binnen de nieuwe taken (of tussen oude en nieuwe taken) niet geschoven kan worden, mag wel verondersteld worden dat die 15 per inwoner in de oude taken gevonden kan worden. Dat is immers de basis onder de al lang bestaande afspraak. Als er sprake is van insnoeren/uitbuiken (uitgaven sociaal domein drukken de uitgaven voor overige taken weg), dan is dit een volumeprobleem, en geen herverdeelprobleem, en kan dit niet in een ingroeipad opgelost worden.

Pagina 22 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Tot slot: het bredere perspectief op de herziening financiële verhoudingen De bestuurlijke en financiële verhoudingen zijn nauw met elkaar verweven. De financiële verhoudingen volgen in principe de bestuurlijke. Dat levert soms knelpunten op. De bestuurlijke ontwikkelingen zijn volop in beweging. Daarmee dringt de vraag zich op of de financiële verhoudingen nog wel voldoende zijn toegesneden op deze ontwikkelingen. De Raad is van oordeel dat dit in de komende kabinetsperiode vraagt om fundamentele en strategische keuzes inzake de financiële verhoudingen. Het gaat om een overdekking van de samenhang tussen bestuurlijke en financiële verhoudingen, de invulling van de rijks verantwoordelijkheid bij gedecentraliseerd beleid. 21 Het is echter noodzakelijk dat de voorbereidingen in deze kabinetsperiode met grote voortvarendheid worden gestart, dit gelet op de grote opgaven voor het openbaar bestuur in de komende jaren op de terreinen klimaat en energie. Decentralisaties in het sociaal domein De vorige kabinetsperiode stond vooral in het teken van bezuinigingen en de omvangrijke decentralisaties in het sociaal domein. De weerslag van de decentralisaties in het sociaal domein voor zowel de bestuurlijke verhoudingen tussen de Rijksoverheid en de gemeenten als ook voor het functioneren van de gemeenten moet niet worden onderschat. Het effect daarvan is nog lang niet uitgekristalliseerd.

Dat betreft niet alleen de discussie over de toereikendheid van de gedecentraliseerde budgetten, maar ook de mate van rijksbemoeienis en daarmee de mate van beleidsvrijheid. Tegelijkertijd ontbreekt het gemeenten aan de mogelijkheden of de moed om te sturen en politieke keuzes te maken. De vraag dringt zich op of wel aan de randvoorwaarden voor de decentralisaties in het sociaal domein is voldaan of kan worden voldaan. Dit gelet op de aard van de voorzieningen, de omvang van de taak, de schaal die dat vergt. Daarmee komt ook de vraag aan de orde of de bekostiging van deze taken zich uiteindelijk wel laat voegen binnen de systematiek van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Het vergelijkingsgebied voor veel voorzieningen in het sociaal domein is namelijk landelijk, terwijl dat voor zaken als parken en lantaarnpalen lokaal is. Het streven in het sociaal domein is niet zo zeer gericht op een gelijkwaardig maar eerder op een gelijk voorzieningenniveau, dat wil zeggen het vierde aspiratieniveau. Dit is de reden dat de Raad bij de nu onderhanden zijnde herijking pleit voor het maken van een pas op de plaats voordat het sociaal domein onherkenbaar opgaat in de algemene uitkering.

In de komende kabinetsperiode zal de balans moeten worden opgemaakt of en in hoeverre de bekostiging van het sociaal domein past bij de principes van de rest van de algemene uitkering, die gebaseerd is op het derde aspiratieniveau, relatief veel beleidsvrijheid en voorzieningen met lokale (hooguit bovenlokale) uitstraling. 21 Een wet op de decentralisaties zoals de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie Remkes) voorstelt, kan daarbij een opstap zijn.

Pagina 23 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Nieuwe bestuurlijke verhoudingen Het Interbestuurlijk Programma (IBP) staat minder in het teken van decentralisatie maar benadrukt juist de interbestuurlijke samenwerking, gebaseerd op gezamenlijkheid, gelijkwaardigheid en wederkerigheid. De achterliggende gedachte is dat veel maatschappelijke opgaven zich niet op het werkterrein van één overheid bevinden en dat ze daarom ook niet door één overheid kunnen worden aangepakt. Het gaat bijvoorbeeld om maatschappelijke opgaven op het terrein van klimaat, energietransitie, bouwen van nieuwe woningen, krimp en groeiproblematiek, economische ontwikkeling en de aanpak van schulden. Klassiek hiërarchische structuren zijn daarbij niet passend, de sleutel voor de oplossing van een aantal grote maatschappelijke problemen wordt gezocht in onderlinge samenwerking. Deze taken worden gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheden. Het Interbestuurlijk Programma (IBP) bevestigt daarmee de trend van toenemende vervlechting van Rijk en decentrale overheden. In financiële zin is er echter nog geen sprake van gelijkwaardigheid. Gemeenten zijn in hoge mate afhankelijk van overdrachten van het Rijk.

Binnen het bestaande comptabele stelsel geldt dat als het Rijk middelen via de begroting van de vakdepartementen beschikbaar stelt voor gezamenlijke opgaven, het Rijk dus ook verantwoording moet afleggen aan het parlement over de besteding van die gelden. 22 Dit beperkt de bestedingsvrijheid van decentrale overheden die als partij ook betrokken zijn bij het realiseren van de doelstelling. Voor dergelijke gezamenlijke opgave is een structurele constructie wenselijk die recht doet aan die gezamenlijke opgaven naar analogie van het Deltafonds en of de Regiodeals. Regionalisering en differentiatie van de bestuurlijke opgaven 23 Naast en mede als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen neemt de regio aan belang toe. In toenemende mate wordt voor de aanpak van problemen de regio gezien als het meest geëigende schaalniveau. 24 Zo wordt in het huidige Regeerakkoord de regio aangewezen als de schaal voor onder meer de bouwopgave, de aanpak van de arbeidsmarkt, de geestelijke gezondheidszorg, de jeugdhulp en het cultuuraanbod. Er bestaat in de Nederlandse context echter geen eenduidige bestuurlijke regionale eenheid. De regio is daarmee een containerbegrip voor allerlei vormen van (bestuurlijke) samenwerking op bovenlokaal niveau. De samenstelling en betrokkenheid van zowel gemeenten als ook die van de Rijksoverheid verschillen van geval tot geval.

Het Rijk beschikt echter niet over een adequaat financieel instrumentarium om aan deze regionale ontwikkelingen te kunnen bijdragen. Daar komt bij dat bij de regiodeals vaak sprake is van een complexe samenwerking tussen ongelijksoortige partners van 22 Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Gemeentefonds (B), mei 2019; Raad van State, Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, september 2016. 23 De Raad verwacht binnenkort een adviesaanvraag over de rol van de rijksoverheid bij regionale samenwerking. 24 Raad voor het Openbaar Bestuur, Regionaal Samenwerken wie bepaalt en wie betaalt, april 2019

Pagina 24 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Daarbij ontbreekt het aan een formele regio-organisatie. Tegelijkertijd moeten gemeenten veel taken uitvoeren die mensen, of hun onmiddellijke omgeving, direct raken. Maar om verschillende redenen kunnen ze dat niet aan, de expertise ontbreekt, de aanpak van de problemen vergt een andere schaal. Gemeenten voeren deze taken vaak dan uit samen met andere gemeenten. Die samenwerkingsverbanden worden niet democratisch bestuurd of gecontroleerd. En ze worden voor een groot deel met rijksgeld bekostigd, maar dat geld stroomt indirect, dus via de deelnemende gemeenten. Binnen de huidige bestuurlijke structuur zijn er verschillende opties directe bekostiging van regionale samenwerkingsverbanden, bekostiging via de deelnemende partijen die de middelen moeten doorsluizen of via centrumgemeenten. Alle constructies hebben nadelen. Bij bekostiging van onderop dreigt een democratisch gat en is er sprake van een gebrekkige doelmatigheidsprikkel. Bij weinig beleidsvrijheid is dit geen punt maar waar lokaal maatwerk het doel is, haalt dit de reden tot decentralisatie onderuit. Directe bekostiging door het Rijk leidt tot centralisatie van eerder gedecentraliseerde taken. Het ontbreekt in veel gevallen ook aan een formeel wettelijke regionaal bestuur. Dit is een beletsel voor een rechtstreekse toedeling.

Normeringsystematiek Gemeenten zijn voor hun inkomsten in hoge mate afhankelijk van de algemene uitkering. Aan het begin van elke kabinetsperiode maken Rijk, Ipo en VNG (nieuwe) afspraken over de normeringsystematiek van het gemeentefonds. Sinds jaar en dag geldt de trap-op-trap-af-systematiek: de fondsen bewegen evenredig mee met de rijksuitgaven. 25 De groei of afname van rijksuitgaven bepalen het percentage waarmee de algemene uitkering binnen het gemeentefonds jaarlijks wordt verhoogd of verlaagd (het accres). Het is een bestuurlijke afspraak tussen partijen. Belangrijke criteria daarbij zijn evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, inzichtelijkheid en beheersbaarheid. Voor deze kabinetsperiode is gekozen voor een brede koppeling van de uitkering aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven. De ontwikkeling van de algemene uitkering wordt daarmee voor een belangrijk deel bepaald door de ontwikkeling van de totale rijksuitgaven (accresrelevante uitgaven; ARU). Deze bredere basis wordt geacht te zorgen voor meer stabiliteit in de accresontwikkeling en meer recht te doen aan de ontwikkeling van de kosten van decentrale overheden. De Raad stelt vast dat de huidige afspraken in theorie meer recht doen aan de evenredigheid en dat dit past bij meer gelijkwaardige verhoudingen.

Tegelijkertijd constateert hij dat de systematiek ertoe leidt dat gemeenten gedurende het lopende begrotingsjaar geconfronteerd kunnen worden met onvoorziene financiële gevolgen als gevolg van onderbesteding bij het Rijk. Daarbij ontstaat een 25

Met uitzondering van de jaren 2009-2011. Pagina 25 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

ogenschijnlijke ongerijmdheid dat gemeenten lopende het begrotingsjaar moeten bezuinigen omdat het Rijk zijn geld niet uitgeeft. Gelet op het feit dat een groot deel van de gemeentelijke uitgaven wordt bepaald door het sociaal domein, kan dat leiden tot een neerwaartse dienstverlening aan burgers. Begrotingen van gemeenten - met name op het sociaal domein - zijn gebaat bij stabiele inkomstenstroom en meerjarige zekerheid. Een ander neveneffect is dat bezuinigingen op de rijksuitgaven voor zorg soms indirect leiden tot juist hogere kosten voor gemeenten (afwenteling) en daarmee dubbel geraakt lijken te worden. Denk aan het stimuleren van langer thuis wonen van zorgbehoevende ouderen. Het rijksbeleid is als gevolg van ‘Trap op en af’ als normeringsmethode in de financiële verhouding procyclisch. Het versterkt de conjunctuurcyclus – en gaat dus in tegen het macro-economisch beleid van het Rijk. Het gaat bovendien in tegen het financiële belang van de gemeenten. Een overweging ten overvloede is dat het gemeentefonds misschien wel te groot wordt voor een directe koppeling aan de Rijksbegroting. Dit zou ook pleiten voor een splitsing van het fonds in twee delen, bijv. een procyclisch en een anticyclisch deel, of een deel waarbij meebewegen met de rijksuitgaven wel redelijk is, en een deel waarbij een andere indexatie aan de orde is.

Tussenconclusie De reële bestuurlijke verhoudingen Rijk-gemeenten sluiten niet meer aan op de theoretische veronderstelde wenselijkheid. De zelfstandigheid en als gevolg daarvan de zelfbewustheid van gemeenten staat onder druk. Dit heeft gevolgen voor de financiële verhoudingen. Deze bestuurlijke ontwikkelingen vragen om een meer fundamentele heroverweging van de financiële verhoudingen. Daarbij dient rekenschap te worden gegeven voor de omvang en de terreinen waar lokaal integrale autonome afwegingen mogelijk en wenselijk zijn. Met andere woorden: waar lokaal keuzes gemaakt kunnen en mogen worden zodat die keuzes beter aansluiten op de lokale politieke en maatschappelijke voorkeuren. De erkenning van de beleidsvrijheid van gemeenten moet daarbij zijn geborgd. Tegelijkertijd is een praktische benadering nodig die aansluit op de noodzaak om als overheden gezamenlijk taken op te pakken met elkaar af te stemmen op basis van gezamenlijkheid, gelijkwaardigheid en wederkerigheid. De oplossingsrichtingen beogen een paradigmawijziging ten opzichte van het huidige traditionele verticale en hiërarchische stelsel van financiële verhoudingen. Consequenties voor de toekomstige financiële verhoudingen De geschetste ontwikkelingen werpen een nieuw licht op een aantal thema’s rond de financiële verhoudingen die de komende jaren in samenhang moeten worden aangepakt.

De Raad denkt daarbij in elk geval aan: - de gevolgen van een mogelijk wenselijke differentiatie van taken van gemeenten.

Pagina 26 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

- een nadere overdenking van de uitgangspunten die voor de verdeling van de verschillende kosten die gemeenten maken in acht moeten worden genomen. Het expliciteren van de verschillende aspiratieniveaus die daarbij in acht worden genomen. - een verschuiving van rijksbelastingen naar meer mogelijkheden voor lokale belastingen en heffingen. - het nader overdenken van een splitsing van het huidige gemeentefonds in een klassiek deel voor meer collectieve lokale voorzieningen met relatief veel beleidsvrijheid en een brede sociaal domeinuitkering met herkenbare onderdelen voor meer persoonlijke voorzieningen waarbij de beleidsvrijheid van gemeenten beperkt is. - aanpassing van de normeringsystematiek zodat gemeenten niet meer gedurende het lopende begrotingsjaar geconfronteerd worden met onvoorziene financiële gevolgen als gevolg van onderbesteding bij het Rijk. - een vereenvoudiging van het uitkeringsstelsel dat meer recht doet aan het onderscheid tussen bestedingsvrijheid en beleidsvrijheid. Het gaat hier om meer strategische overwegingen die om een samenhangende oplossing vragen. Dit in het bredere perspectief van de bestuurlijke ontwikkelingen. De Raad is van plan om de komende periode deze onderwerpen nader uit te werken in een advies voor de middellange termijn met het oog op de komende kabinetsperiode.

Pagina 27 van 27

BEA economische argumentatie

Zoeken naar de juiste instellingen Herijking gemeentefonds vanuit perspectief van gemeenten met instellingen en een zwakke bevolkingsopbouw De gemeente Gennep telt veel inwoners met een verstandelijke beperking. De positie als instellingsgemeente leidt bij de herijking van het gemeentefonds tot een fors nadeel. Het schrappen van verdeelmaatstaven gericht op gezondheid, arbeidsongeschiktheid en aantal Wsw-ers betekent dat een zwakke bevolkingsopbouw in het nieuwe verdeelmodel te weinig wordt gehonoreerd.

Eindrapport versie 6 november 2021

Eindrapport

Foto op de voorzijde is gemaakt in de keuken van Nieuw Unicum in Zandvoort, een ­instelling met verblijf voor mensen met een lichamelijke beperking. Fotograaf: Koen Suyk, ANP.

BEA

Zoeken naar de juiste instellingen Herijking gemeentefonds: het perspectief van gemeenten met instellingen en een zwakke bevolkingsopbouw Eindrapport

OPGESTELD IN OPDRACHT VAN:

Gemeente Gennep DATUM

6 november 2021 OPGESTELD DOOR:

Drs. H.M. (Herbert) ter Beek MPM Drs. M.L. (Michiel) Langman (Impuls Economen)

VOOR INFORMATIE:

Bureau voor Economische Argumentatie | BEA Adres:

Muurhuizen 104 Stad van Cahen 3811 EL Amersfoort

Telefoon:

06 – 430 35 116

E-mail:

info@bea.nl

Website:

www.bea.nl

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Inhoud Voorwoord

1

1

2

Managementsamenvatting

Kernboodschap in 10 bullets .............................................................................................................. 2 Beschouwing ........................................................................................................................................ 3

2

3

4

5

6

Aanleiding en vraagstelling

4

2.1

Aanleiding.................................................................................................................................. 4

2.2

Vraagstelling ............................................................................................................................. 5

2.3

Leeswijzer.................................................................................................................................. 6

Bijzonder karakter gemeente Gennep erfenis uit verleden

7

3.1

Stichting Maria Roepaan en Sint Augustinusstichting ........................................................... 7

3.2

Veel arbeidsongeschiktheid, Wajong-uitkeringen en Wsw-ers ............................................... 9

3.3

Vergelijkbare gemeenten elders in Nederland......................................................................13

Verdeelmodel doet geen recht aan instellingsgemeenten

15

4.1

Aansluitverschillen tussen geraamde kosten & feitelijke kosten ........................................15

4.2

Grote impact wegvallen maatstaven van IUSD Wmo, IU Wmo en IUSD Jeugd ...................17

4.3

Korte- en langetermijneffecten van aanwezigheid instellingen ...........................................19

Herverdeeleffecten Gennep in perspectief

23

5.1

Analyse van grootste winnaars en verliezers ........................................................................23

5.2

Nadeel Gennep veroorzaakt in sociaal domein en door eigen inkomsten.......................... 27

Sociaal domein

30

6.1

Gennep grootste nadeelgemeente op cluster Wmo .............................................................30

6.2

Gennep in top-10 van grootste nadeelgemeente op cluster Jeugdhulp ............................. 32

6.3

Gennep levert ook in op het cluster Sociale basisvoorzieningen ........................................34

7

Klassiek domein

36

8

Overige Eigen Inkomsten en OZB

38

9

8.1

Overige Eigen Middelen (OEM)...............................................................................................38

8.2

Onroerende zaakbelasting (OZB) ........................................................................................... 41

Woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet

43

Bijlage I: literatuur en informatiebronnen

46

Bijlage II: overzicht van gesprekspartners

48

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Bijlage III: overzicht gemeenten met zorginstellingen

49

Bijlage IV: Gennep vergeleken met referentiegroep

55

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Voorwoord De gemeente Gennep wordt zwaar geraakt door de herijking van het gemeentefonds. De herijking resulteert, uitgaand van het in augustus jl. gepubliceerde verdeelmodel, in een verlies van omgerekend € 150 per inwoner. Gennep is hiermee na Den Haag de gemeente met relatief het grootste nadeel. Het komt voor Gennep neer op een teruggang in de Algemene Uitkering van meer dan € 2,5 miljoen structureel. Het is voor het college van B&W van Gennep aanleiding te onderzoeken wat nu precies de elementen zijn in het nieuwe verdeelmodel die verklaren waarom juist Gennep met zo’n groot negatief herverdeeleffect te maken krijgt. Aandachtspunt in het beoogde onderzoek vormt ook de vraag of er ‘lotgenoten’ zijn, oftewel gemeenten die overeenkomen met de gemeente Gennep in bepaalde opzichten en wellicht mede daardoor ook een aanzienlijk financieel nadeel ondervinden. Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) heeft dit onderzoek uitgevoerd in de periode van juli tot en met oktober 2021. Gedurende de looptijd van het onderzoek is door BZK een nieuw verdeelmodel met bijgestelde verdeeleffecten gepubliceerd (op 12 augustus jl.). Daarnaast heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) op 19 oktober jl. zijn eindadvies over de herijking van het gemeentefonds gepubliceerd.

Het voorliggende onderzoek baseert zich primair op het door BZK in augustus gepubliceerde verdeelmodel en het bouwt voort op een aantal kritische kanttekeningen van ROB bij dit verdeelmodel. De voorliggende rapportage is mede gebaseerd op uitgebreide deskresearch en analyses van de verdeeleffecten van het voorgestelde verdeelmodel. Daarnaast hebben gesprekken plaatsgevonden met bestuurders en medewerkers van de gemeente Gennep en is er een ambtelijke brainstormsessie geweest over de vraag wat Gennep nu precies bijzonder maakt in relatie tot de herverdeling van het gemeentefonds. BEA wil de gesprekspartners en deelnemers aan deze sessie graag hartelijk danken voor hun inbreng en Raymond Bergevoet voor de aansturing van het onderzoek vanuit de gemeente Gennep. Een en ander laat onverlet dat het voorliggende onderzoek geheel voor rekening komt van de onderzoekers Michiel Langman en ondergetekende. Amersfoort, 6 november 2021 Bureau voor Economische Argumentatie namens deze Herbert ter Beek herbert.ter.beek@bea.nl

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

1

BEA 1 Managementsamenvatting K e r n b o o d sc h a p i n 1 0 b u l l e t s 1. De gemeente Gennep is een bijzondere gemeente . De aanwezigheid sinds vele decennia van zorginstellingen met verblijf voor mensen met een verstandelijke handicap (eerst Maria Roepaen en de Sint Augustinusstichting, momenteel de stichting Dichterbij) heeft blijvende invloed op de samenstelling van de bevolking. 2. Benchmarkonderzoek van Berenschot laat zien dat dit resulteert in een zware werklast in het sociaal domein. De werklast en daaraan voor de gemeente Gennep verbonden kosten zijn veel groter dan die van gemeenten met dezelfde omvang op de taakvelden Wmo, Werk & Inkomen, Maatschappelijke Opvang en welzijn en Jeugd. 3. De impact van de zwakke bevolkingsopbouw wordt in het voorgestelde verdeelmodel voor het sociaal domein niet gehonoreerd. Het verdeelmodel voor het cluster Wmo bevat geen maatstaven die de gezondheidssituatie van inwoners van een gemeente weerspiegelen of de mate van arbeidsongeschiktheid . 4. Met name ondervindt Gennep groot financieel nadeel van het integreren van de IUSD Wmo en de IUSD Jeugd in de Algemene Uitkering, omdat daarmee verdeelmaatstaven als aantal bedden, aantal wajongers en aantal uitkeringsgerechtigden minus bijstandsgerechtigden zijn vervallen.

Op deze maatstaven scoort Gennep vanwege de aanwezigheid van een instelling met veel plekken voor zorg met verblijf zeer hoog. 5. De wel in de verdeelmodellen in het sociaal domein opgenomen maatstaven, zoals huishoudens met lage inkomens en laag opleidingsniveau, zijn relevant maar niet specifiek genoeg om de bijzondere bevolkingssamenstelling van Gennep en andere gemeenten met instellingen met verblijf recht te doen. 6. Daarnaast neemt op de clusters Wmo, Jeugd en Sociale basisvoorzieningen de maatstaf centrumfunctie veel gewicht in, vanwege de stapeling van problemen in de grote steden. Miskend wordt dat ook andere gemeenten een dergelijke stapeling kennen. 7. De maatstaf centrumfunctie is onlogisch, onnodig en ongewenst. Onlogisch omdat er geen sprake is van een centrumfunctie op de betreffende voorzieningen. Onnodig omdat er maatstaven zijn met een directe link met de problemen die gemeenten ervaren en ongewenst omdat gemeenten met sociale problemen maar zonder centrumfunctie niet gehonoreerd worden. 8. Het grote gewicht voor de maatstaf centrumfunctie verhindert opname van maatstaven die de gezondheidssituatie van huishoudens en de arbeidsongeschiktheid van inwoners weerspiegelen. Het is zaak dit te repareren.

De uitlegbaarheid en kostengerelateerdheid van het verdeelmodel zijn belangrijker dan geforceerd te streven naar vereenvoudiging en zeer sterke inperking van het aantal verdeelmaatstaven.

2

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 9. Gennep is wel bijzonder, maar niet uniek . Uit het voorliggende onderzoek blijkt dat er zeker 20 tot 25 gemeenten zijn met net als Gennep één of meer instellingen met verblijf voor mensen met een verstandelijke, zintuigelijke of andere beperking. Voor de meeste van deze gemeenten geldt eveneens dat zij een (soms zeer) groot en niet goed uitlegbaar nadeel hebben op met name de clusters Wmo en Jeugd. 10. De problematiek van een bevolkingsopbouw met veel problemen op het terrein van gezondheid en arbeidsongeschiktheid speelt niet alleen in de instellingsgemeenten. Gemeenten in onder meer Oost-Groningen en het oostelijk deel van Zuid-Limburg kennen vergelijkbare uitdagingen.

Be sc h o u wi n g Het recente advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) plaatst forse kanttekeningen bij het voorgestelde verdeelmodel, met name wat betreft het sociaal domein. Enkele citaten illustreren dat deze kanttekeningen fundamenteel zijn:  “voorstel (van BZK) vertoont patronen die niet uitlegbaar zijn”.  “overschatting van grootstedelijke kenmerken” in het sociaal domein.  “onverantwoord zwaar gewicht voor centrumfunctie”.  “verdeelmodel (voor het sociaal domein) is gericht op uitgaven in het verleden…  … niet op risicokenmerken van huishoudens in het heden”.  “gerede twijfel of de kostenoriëntatie van het verdeelvoorstel voldoende is”. In zijn briefadvies van 19 oktober jl. aan de minister van BZK over het verdeelmodel geeft ROB aan dat het niet aan de Raad is om goed- of afkeuring aan het voorstel te geven. Inhoudelijk is echter niet mis te verstaan dat de Raad de voorstellen afkeurt. ROB verbindt strenge voorwaarden als het voorstel ondanks grote bezwaren toch wordt ingevoerd:  Nu: heroverweeg aard en gewichten van maatstaven in het sociaal domein, met name het grote gewicht van maatstaf centrumfunctie en eenpersoonshuishoudens.  Bij invoering: vanaf de start een gedegen onderhoudsagenda waarbij de kosten van specifieke groepen gemeenten, zoals instellingsgemeenten, goed in kaart worden gebracht.

Dit advies impliceert dat dit onvoldoende gebeurd is vóór invoering van het nieuwe verdeelmodel.  Vanaf 2026: inzetten op het bekostigen in het sociaal domein op basis van risicofactoren van huishoudens, waarbij de kans dat huishoudens een beroep doen op ondersteuning van de gemeente leidend is. ROB acht het noodzakelijk dat er nader onderzoek wordt gedaan naar de positie van de zogenoemde instellingsgemeenten. Het huidige verdeelmodel voor het sociaal domein is te grofmazig, legt een te groot accent op stedelijkheidskenmerken en heeft daardoor te weinig oog voor de specifieke uitdagingen en hogere werklast van bijvoorbeeld instellingsgemeenten. Het voorliggende onderzoek kan voor de op te zetten ‘onderhoudsagenda’ een vertrekpunt zijn. ***

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

3

BEA 2 Aanleiding en vraagstelling 2 .1 A a nlei d i ng Herijking raakt Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in 2021 op drie Gennep hard

momenten een doorrekening van voorstellen voor een herijking van de Algemene Uitkering van het Gemeentefonds gepubliceerd. In toenemende mate blijkt dat de gemeente Gennep één van de gemeenten is met het grootste nadeel:  Het in februari 2021 gepubliceerde verdeelmodel resulteert in een verlies van € 118 per inwoner. BZK vraagt over dit verdeelmodel advies bij de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB)1. BZK licht toe dat een herijking nodig was, met name omdat het verdeelmodel voor het sociaal domein nog is gebaseerd op gegevens van vóór de grote decentralisaties in het sociaal domein2. Een kenmerkende keuze in het verdeelmodel is dat voor de clusters Wmo, Jeugdhulp en Sociale basisvoorzieningen de centrumfunctie van gemeenten (uitgedrukt in ‘klantenpotentieel regionaal’) een groot gewicht krijgt. ROB concludeert in haar tussenbericht3 over de adviesaanvraag onder meer dat “het gebruik van de maatstaf regionaal klantenpotentieel in het sociaal domein vreemd aan doet” en dat er sprake is van “contra-intuïtieve uitkomsten”.  Het verlies loopt op tot € 137 per inwoner in het bijgestelde verdeelmodel dat BZK juli jl. publiceert4. Het aangepaste verdeelmodel is voor het sociaal domein mede gebaseerd op een ‘nader onderzoek’ van AEF naar de herijking van het gemeentefonds in het sociaal domein5.

BZK licht de veranderingen in het verdeelmodel toe, waarbij opvalt dat met het belangrijkste kritiekpunt van ROB, namelijk het grote gewicht voor de maatstaf centrumfunctie in het sociaal domein, niets is gedaan door BZK.  In het meest recente voorstel6, van augustus jl., is het nadeel voor Gennep verder opgelopen tot € 150 per inwoner. De actualisatie ten opzichte van het in juli gepubliceerde verdeelmodel is in principe alleen dat de gegevensbasis is ge-update van 2017 naar 2019. Toch is de impact op de verdeeleffecten die gemeenten ervaren aanzienlijk.

1 Ministerie van BZK, Brief aan Raad voor het Openbaar Bestuur, onderwerp: Adviesaanvraag verdeelmodel herijkt gemeentefonds, 2 februari 2021. 2 Ministerie van BZK, Notitie t.b.v. Raad voor het Openbaar Bestuur, Toelichting verdeelmodel en samenvatting t.b.v. adviesaanvraag ROB, 2 februari 2021. 3 Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Brief aan Minister van BZK, onderwerp: Herijking gemeentefonds- Tussenbericht, 25 maart 2021. 4 Ministerie van BZK, Antwoorden op tussenbericht ROB herijking gemeentefonds, 9 juli 2021. Bij deze brief is een toelichtende bijlage opgenomen met als titel ‘Bijlage brief ROB: antwoorden tussenbericht en herzien verdeelvoorstel’. 5 AEF, Nader onderzoek herijking gemeentefonds sociaal domein, 8 juli 2021.

6 Ministerie van BZK, Brief aan Raad voor het Openbaar Bestuur, onderwerp: Actualisatie verdeelvoorstel gemeentefonds naar 2019, 12 augustus 2021.

4

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA De gemeente Gennep is onder de streep, na de gemeente Den Haag, de gemeente met het grootste nadeel van de herijking van het gemeentefonds als dit wordt omgerekend naar inwoner. Het houdt concreet in voor de gemeente Gennep dat zij structureel circa 2,5 miljoen oplevert op de van het Rijk jaarlijks te ontvangen Algemene Uitkering.

2 . 2 V r a a g st e l l i n g Waarom wordt Een deel van het nadeel voor de gemeente Gennep kan verklaard worden uit het grote juist Gennep

gewicht dat is toegekend aan de maatstaf centrumfunctie. Gennep scoort op deze

zo geraakt?

maatstaf laag7. Dit geldt echter voor veel andere gemeenten met minder dan 100.000 inwoners ook, terwijl het nadeel dat zij ervaren van de herijking vaak aanzienlijk minder groot is. De gemeente Gennep heeft daarom behoefte aan een analyse van de vraag welke factoren nog meer maken dat juist Gennep zo hard geraakt wordt. De verwachte financiële effecten van de herijking zijn dermate ingrijpend dat de gemeente Gennep heeft besloten een onderzoek te laten uitvoeren naar de volgende vraag: Welke aspecten in de verdeling veroorzaken dat Gennep onevenredig zwaar wordt getroffen?

Lotgenoten &

In het verlengde van deze vraag wordt in beeld gebracht of er gemeenten zijn die

medestanders

vergelijkbaar zijn met Gennep, omdat zij geraakt worden door dezelfde kenmerken van het nieuwe verdeelmodel. Een goed inzicht in welke gemeenten op vergelijkbare wijze geraakt worden door de voorgenomen herverdeling kan voor de gemeente Gennep mede de basis vormen voor gezamenlijk met andere gemeenten op te zetten initiatieven om wijzigingen aan te brengen in het voorgestelde verdeelmodel. De beantwoording van de vraag welke aspecten in de verdeling veroorzaken dat Gennep onevenredig zwaar wordt getroffen is gebaseerd op het over de gehele breedte van het Gemeentefonds bezien van de effecten van de herijking op de gemeente Gennep, ook in het perspectief van hoe de herijking andere gemeenten raakt. Dit betekent dat navolgend nader ingegaan wordt op de volgende elementen van de Algemene Uitkering:  Sociaal Domein.  Klassiek Domein.  Specifieke vaste bedragen (SVB).  Algemene Eigen Middelen, uitgesplitst naar:  Overige Eigen Middelen (OEM)  Onroerende zaakbelasting (OZB) 7 Zie Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) i.o.v. gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas, Nieuw verdeelmodel sociaal domein, second opinion, 30 september 2020. Zie ook BEA, Ieder zijn deel: vervolg second opinion nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein, i.o.v. gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard, Meierijstad, Waddinxveen en Zuidplas, 1 oktober 2021.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

5

BEA Daarnaast wordt ingegaan op een andere belangrijke wijziging in de bekostiging van gemeenten die parallel aan de herijking van het gemeentefonds wordt ingevoerd. Dit betreft het voornemen om voor de jeugdhulp uit te gaan van het zogenoemde woonplaatsbeginsel.

2 . 3 L e e swi j ze r Het voorliggende rapport kent de volgende opbouw:  In hoofdstuk 3 wordt geschetst wat de gemeente Gennep bijzonder maakt in relatie tot in het verdeelmodel voor het gemeentefonds te hanteren verdeelmaatstaven.  Hoofdstuk 4 laat zien dat aan het bijzondere karakter van de gemeente Gennep geen recht wordt gedaan in het nieuwe verdeelmodel.  Hoofdstuk 5 plaatst de negatieve verdeeleffecten voor Gennep in het perspectief van andere gemeenten.  Hoofdstuk 6 bevat een verdieping van de analyse van het negatieve verdeeleffect voor Gennep naar het sociaal domein en daarbinnen met name de clusters waar de gemeente relatief het meeste nadeel oploopt (de clusters Wmo, Jeugd en Sociale basisvoorzieningen).  Hoofdstuk 7 gaat nader in op het klassiek domein.  Hoofdstuk 8 gaat nader in op de verdeeleffecten met betrekking tot de Overige Eigen Middelen (OEM) en de Onroerende zaakbelasting (OZB).  Hoofdstuk 9 gaat tot slot in op de tegelijk met de herijking van het gemeentefonds voorziene invoering van het woonplaatsbeginsel op het cluster Jeugd, waarbij het met name gaat om jongeren die gebruik maken van de integratie-uitkering Voogdij & 18+. Bijlage III bevat een overzicht van gemeenten met grote instellingen met verblijf of een concentratie van meerdere van dergelijke instellingen.

Bijlage IV plaatst de herverdeeleffecten van Gennep in het perspectief van gemeenten met een vergelijkbare grootte gemeten naar het aantal inwoners.

6

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 3 Bijzonder karakter gemeente Gennep erfenis uit verleden 3 . 1 S t i c h t i n g M a r i a Ro e pa a n e n S i n t A u g u st i n u sst i c h t i n g Het bijzondere karakter van de gemeente Gennep is voor een belangrijk deel terug te voeren op de stichting in de jaren vijftig van achtereenvolgens  een instelling voor verstandelijk gehandicapte vrouwen en meisjes  en een instelling voor verstandelijk gehandicapte jongens en mannen. Stichting Maria In 1951 begon een negental zusters van de Goddelijke Voorzienigheid in het dorp Roepaan

Ottersum met het herbouwen van het in de Tweede Wereldoorlog verwoeste pensionaat ‘Maria Roepaan’ ten behoeve van ‘zwakzinnige’ meisjes8. Gestart werd met negen patiënten, maar twee jaar later waren er al 120 patiënten, verspreid over verschillende woongroepen. In 1958 kocht de Stichting Maria Roepaan 26 hectare grond in de buurtschap De Looi nabij het dorp Ottersum om een groot nieuw gebouw neer te zetten waarin de doelgroep volgens moderne inzichten kon worden ondersteund. De nieuwbouw kwam in 1963 gereed en in de periode 1985 tot 2000 woonden er in totaal circa 680 ‘pupillen’.

Augustinus-

Op 28 augustus 1957, de naamdag van de Heilige Augustinus, werd de oprichtingsakte

stichting

ondertekend van de gelijknamige instelling voor ‘zwakzinnige’ jongens en mannen, die van start zou moeten gaan in de leegstaande gebouwen van het voormalige sanatorium Zon8 Met dank aan www.sporennalaten.nl/geschiedenis/ontstaan-van-maria-roepaan/

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

7

BEA lichtheide. De Sint Augustinusstichting werd ingericht in kleinschalige units waarin de doelgroep van zorg en onderwijs ontving9.

De Sint Augustinusstichting maakte aanvankelijk onderscheid naar de doelgroepen jeugd, ‘diepergestoorden’ en volwassenen. Later werd het ondersteuningsaanbod onderscheiden naar internaat, school en werkplaats. In 1997 telde de Sint Augustinusstichting 509 plaatsen voor bewoners met een verstandelijke handicap10. In 1997 fuseerden de Stichting Maria Roepaan en de Sint Augustinusstichting tot Saamvliet, dat inmiddels en na meerdere fusies valt onder de Stichting Dichterbij. Stichting

De Stichting Dichterbij exploiteert in het Noord-Limburg, het oostelijk deel van Brabant

Dichterbij

en het zuidelijk deel van Gelderland honderden locaties voor uiteenlopende doelgroepen, met een accent op kinderen, jongeren, volwassenen en ouderen met een verstandelijke beperking of meervoudige beperkingen. Dichterbij bedient momenteel circa 2.220 cliënten in deze grotere regio. Geboden zorg varieert van gezinshuizen, tot Beschermd Wonen en Begeleid Wonen tot crisisopvang en dagbesteding. In de gemeente Gennep is er nog steeds een sterke concentratie van allerlei woonvormen en ook het hoofdkantoor van Stichting Dichterbij is gevestigd in Gennep. De grootschalige woonvormen hebben in de loop der jaren plaatsgemaakt voor kleinere woonvormen in de verschillende dorpen en wijken, als uitvloeisel van de nagestreefde vermaatschappelijking van de zorg.

9 Met dank aan www.sporennalaten.nl/geschiedenis/ontstaan-van-de-sint-augustinusstichting/ 10 Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26204-3.pdf.

8

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA De aanwezigheid van Stichting Dichterbij in de gemeente Gennep, en daarbinnen met name in de kernen Gennep, Ottersum en Milsbeek en de buurtschap De Looi kan als volgt worden gevisualiseerd:

Mede vanwege de aanwezigheid van de (woon-)voorzieningen van Stichting Dichterbij, beschikt de gemeente Gennep ook over de volgende voorzieningen:  SO-VSO Mikado, een cluster 3 school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs voor Zeer Moeilijk Lerende Kinderen (ZMLK). SO-VSO Mikado richt zich op:  Leerlingen met een meervoudige beperking en/of IQ < 35.  Leerlingen met een IQ tussen 35 en 80 (bij een IQ tussen 50 en 80 moet sprake zijn van bijkomende problematiek).  Leerlingen die naast een verstandelijke beperking een ernstige psychiatrische stoornis hebben.  Arbeidsontwikkelbedrijf INTOS, voorheen het sociaal werkvoorzieningsbedrijf van de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar. SO-VSO Mikado heeft een regionale functie voor leerlingen uit Noord-Limburg, oostelijk Noord-Brabant en Zuid-Gelderland. De school telt momenteel circa 140 leerlingen.

3 . 2 V e e l a r b e i d so n g e sc h i k t h e i d , W a j o n g - u i t k e r i n g e n e n W sw- e r s De aanwezigheid van de instellingen ten behoeve van verstandelijk gehandicapten heeft belangrijke consequenties voor de samenstelling van de bevolking van de gemeente Gennep. Met name de volgende groepen zijn sterk aanwezig:  Inwoners met een Wsw-indicatie.  Inwoners met een Wajong-uitkering.  Inwoners die arbeidsongeschikt zijn.

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

9

BEA Groot aantal Wsw-ers

De aanwezigheid van de instellingen voor verstandelijk en meervoudig gehandicapten heeft ertoe geleid dat de gemeente Gennep ook relatief veel inwoners telt die geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn of een Wsw-dienstverband hebben. Waar voor Nederland als geheel geldt dat van de 1.000 inwoners circa 6,5 een Wsw-dienstverband hebben, is dit voor Gennep bijna 2,5 keer zo hoog11.

De gemeenten met de relatief grootste aantallen Wsw-werknemers, zijn gelegen in OostGroningen dan wel Zuid-Limburg, gevolgd door de gemeenten Gennep, Rucphen, Boxtel en Bladel. De hoge Wsw-dichtheid in Oost-Groningen12 en het oostelijk deel van ZuidLimburg13 heeft een relatie met de moeizame arbeidsmarkt in deze regio’s. Bij de gemeente Gennep speelt dit wat minder, maar is de langjarige aanwezigheid van zorgvoorzieningen voor verstandelijk gehandicapten de belangrijkste verklaring.

11 Bron: CBS. Voorlopig op basis van gegevens over het jaar 2016; te actualiseren naar 2019.

12 Met name de gemeenten Stadskanaal, Pekela, Oldambt, Veendam en de voormalige gemeenten Vlagtwedde (inmiddels gemeente Westerwolde) en Appingedam (inmiddels gemeente Eemsdelta). 13 Met name de gemeenten Kerkrade, Brunssum, Heerlen en Landgraaf.

10

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA Veel arbeids-

De gemeente Gennep telt ook relatief veel inwoners met een uitkering op basis van een

ongeschiktheid arbeidsongeschiktheidsuitkering. Bij de verdeling van het gemeentefonds, en met name bij de verdeling van de IUSD Wmo, had de op deze doelgroep geënte maatstaf ‘uo_bo’ een groot gewicht. De maatstaf ‘uo_bo’ is als volgt gedefinieerd: 1. Het aantal inwoners in een gemeente dat een dienstbetrekking heeft als bedoeld in artikel 1 van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). 2. Het aantal personen in de gemeente beneden de pensioengerechtigde leeftijd, 3. bedoeld in artikel 7a van de Algemene Ouderdomswet, dat een periodieke uitkering ontvangt op grond van: a. bij of krachtens de Kaderwet militaire pensioenen vastgestelde bepalingen. b. de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen. c. de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten. d. de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten. e. de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. f. de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. f g. of het Reglement van het Algemeen Mijnwerkersfonds. De gemeenten die het hoogst scoren op de maatstaf ‘uo_bo’ zijn de volgende:

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

11

BEA Buiten de hiervoor benoemde gemeenten in Oost-Groningen en Zuid-Limburg, zijn er enkele andere gemeenten die op de maatstaf ‘uo_bo’ ook hoog scoren. Dit betreft met de gemeente Gennep onder meer gemeenten als Den Helder, Almelo en Emmen. Relatief zeer

De gemeente Gennep scoort op één van de onderdelen van de maatstaf ‘uo_bo’ in het

veel Wajongers bijzonder hoog, namelijk op het aantal inwoners met een uitkering Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong-uitkering). Na de gemeente Zoeterwoude kent de gemeente Gennep het hoogste aantal Wajong-uitkeringen per 1.000 inwoners van alle Nederlandse gemeenten:

Het aantal Wajong-uitkeringen in Gennep is 2,4 keer zo hoog als voor Nederland als geheel. Ten opzichte van de G4-gemeenten is het verschil nog groter. Het aantal Wajonguitkeringen in Gennep is bijna 3,5 keer zo hoog als in de gemeente Amsterdam.

12

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 3 . 3 V e r g e l i j k b a r e g e me e n t e n e l d e r s i n N e d e r l a n d Concentratie

De bijzondere positie van de gemeente Gennep hangt in sterke mate samen met de

van instellingen aanwezigheid, sinds decennia, van zorgvoorzieningen voor verstandelijk gehandicapte met verblijf

inwoners. Er zijn in Nederland diverse gemeenten die vergelijkbare instellingen binnen de gemeentegrenzen hebben. Zonder te streven naar uitputtendheid, gaat het onder meer om de gemeenten Ermelo, Druten, Baarn, Sliedrecht, Pijnacker-Nootdorp, Zoeterwoude, Noordwijk, Zeist, Losser, Midden-Groningen, Aa en Hunze, Maasgouw en Barneveld.

Relevante

Het is opvallend dat de meeste van deze gemeenten een groot en sterk negatief financieel

maatstaven

herverdeeleffect ervaren in het sociaal domein. Met name op het cluster Wmo binnen het

geschrapt

sociaal domein. De reden hiervoor is dat bij de verdeling van de inmiddels aan het cluster Wmo in de Algemene Uitkering van het gemeentefonds toegevoegde IUSD Wmo en IU Wmo

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

13

BEA verdeelmaatstaven als ‘uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers’, ‘wajongers’ en ‘bedden’ een groot gewicht hadden. Deze verdeelmaatstaven zijn in de voorstellen van het ministerie van BZK voor het nieuwe verdeelmodel in het sociaal domein niet langer opgenomen. Top-10 van gemeen-

Negatief

Uitkerings-

Aantal wajong-

ten met meest nega-

herverdeelef-

ontvangers

ers (per inwo-

tieve zuivere herver-

fect sociaal

minus bij-

ner)

deeleffect in sociaal

domein

standsontvan-

domein

Aantal bedden

gers (per inwoner)

14

1. Zoeterwoude

-€ 237

2. Gennep

-€ 237

3. Sliedrecht

-€ 198

4. Beemster

-€ 192

5. Pijnacker-Nootdorp

-€ 188

6. Baarn

-€ 186

7. Heerhugowaard

-€ 181

8. Ermelo

-€ 181

9. Westervoort

-€ 178

10.

-€ 177

Druten

12e

1e

6e

2e

1e

4e

9e

3e

5e

5e

2e

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

14e

BEA 4 Verdeelmodel doet geen recht aan instellingsgemeenten 4 . 1 A a n sl u i t v e r sc h i l l e n t u sse n g e r a a md e k o st e n & f e i t e l i j k e k o st e n Uitschieter-

Het bureau AEF dat in opdracht van het ministerie van BZK onderzoek heeft gedaan naar

analyse

het toekomstige verdeelmodel voor het sociaal domein, heeft ook onderzoek gedaan naar ‘uitschieters’, oftewel gemeenten waarvoor grote ‘aansluitverschillen’ worden geconstateerd14. Onder een aansluitverschil wordt het volgende verstaan: de voorspelling van het model wijkt voor deze gemeente relatief veel af van de feitelijke kosten. Er zijn twee soorten aansluitverschillen:  Positieve aansluitverschillen: deze treden op als de voorspelling van het verdeelmodel hoger is dan de feitelijke kosten (in het uitschieteronderzoek gebaseerd op het jaar 2017).  Negatieve aansluitverschillen: wanneer de voorspelling van het model lager is dan de feitelijke kosten. AEF heeft in de uitschieteranalyse de 18 gemeenten met het grootste aansluitverschil nader bekeken. Dit betreft gemeenten met een aansluitverschil van meer dan € 80 per inwoner in het sociaal domein15. Het gaat om:  10 gemeenten met een positief aansluitverschil van € 80 per inwoner of hoger.  8 gemeenten met een negatief aansluitverschil van € 80 per inwoner of meer.

Aansluitverschil AEF concludeert op basis van de door het bureau uitgevoerde uitschietersanalyse dat er bij instellings-

geen verklaringen zijn gevonden voor aansluitverschillen die aanleiding geven tot een

gemeenten

aanpassing van het model, met één uitzondering. Dit betreft de opname van het aantal ‘instellingsbewoners’ in het verdeelmodel, door de instellingsbewoners mee te tellen bij de maatstaf bijstandsontvangers op het cluster participatie. Over deze ‘instellingsgemeenten’ stelt AEF het volgende: “het valt op dat enkele gemeenten met grote negatieve aansluitverschillen veel en/of grote zorginstellingen hebben.” De motivatie waarom bij het opstellen van het eerste advies over het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein geen maatstaf is opgenomen aansluitend op de aanwezigheid van zorginstellingen, blijkt niet inhoudelijk maar praktisch. AEF stelt: “Deze optie is destijds uitgebreid gewogen in de begeleidingscommissie Jeugd/Wmo en de stuurgroep. Er is besloten het aantal zorginstellingen niet als maatstaf op te nemen aangezien de operationalisering complex is, niet alle zorginstellingen in dezelfde mate tot extra kosten leiden en 14 AEF, Uitschieteranalyse herijking gemeentefonds sociaal domein, 2 juli 2020.

15 Deze 18 gemeenten met een aansluitverschil van € 80 of meer per inwoner in het sociaal domein komen neer op 1 op de 5 gemeenten die onderdeel waren van de steekproef van 91 gemeenten die voor AEF heeft gefunctioneerd als basis voor gedetailleerde analyses op grootboekniveau van de door gemeenten gemaakte kosten .

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

15

BEA niet duidelijk was in hoeverre de invloed van zorginstellingen zich beperkte tot de gemeentegrenzen.” Het laat onverlet dat AEF enkele manieren ziet waarop de aanwezigheid van instellingen kan resulteren in hogere kosten voor de gemeenten waar deze gevestigd zijn:  Jongeren die uitstromen uit een instelling met verblijf blijven vaak in de nabijheid van de instelling wonen, waarbij meespeelt dat ouders geneigd zijn te gaan wonen in de nabijheid van een instelling waar een kind woont omdat op die locatie vaak ook specialistische ambulante hulp of ondersteuning beschikbaar is.  Ook bewoners die uitstromen uit instellingen voor volwassenen kunnen kosten opleveren voor de gemeente waarin deze instelling gevestigd is. Het is een doelgroep die een relatief groot beroep doet op ondersteuning vanuit het Wmo-domein.  Een andere verklaring is dat de aanwezigheid van een zorginstelling de drempel tot hulp verkleint, en op die manier leidt tot een aanzuigende werking. In dat geval krijgen inwoners van de gemeente waar de instelling gevestigd is gemakkelijker hulp of ondersteuning dan inwoners van andere gemeenten.  Verder hebben bewoners die langer dan drie maanden in een instelling met verblijf wonen recht op een bijstandsuitkering in de vorm van zak- en kleedgeld. Dit zijn voor de gemeente waarin de instelling gevestigd is kosten op het cluster Participatie.

 Het blijkt dat alle uitschieters met een sterk negatief aansluitverschil op het cluster participatie relatief veel instellingsbewoners met een bijstandsuitkering hebben Geen transparantie over aansluitverschillen AEF licht de relevante van een goede analyse van aansluitverschillen als volgt toe: “Hoewel in het debat de aandacht vaak uitgaat naar herverdeeleffecten, zijn voor de inhoudelijke beoordeling van een model de aansluitverschillen relevanter. Herverdeeleffecten zijn namelijk niet alleen het gevolg van de nieuwe verdeling, maar ook van onvolkomenheden in de oude verdeling. Aansluitverschillen geven aan hoe het model zich verhoudt tot de feitelijke kosten.” Ondanks dat een gedegen analyse van de aansluitverschillen zo belangrijk is voor een goede beoordeling van de kwaliteit van een verdeelmodel, als daarvoor als maatstaf wordt gehanteerd de mate waarin het model de feitelijke kosten goed voorspelt, heeft de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) geen inzage gekregen in de onderliggende gegevensbasis van de door AEF uitgevoerde uitschieteranalyse. ROB constateert dat hij daardoor het verdeelvoorstel van BZK niet goed kan toetsen op het belangrijkste criterium, namelijk de kostenoriëntatie, en dat dit gebrek aan transparantie ook anderen de mogelijkheid ontneemt voor een onderbouwde kritische reflectie op het voorgestelde verdeelmodel16.

16 Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Brief aan minister van BZK, onderwerp: Advies herverdeling gemeentefonds, 19 oktober 2021.

16

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

BEA 4 . 2 G r o t e i mpa c t we g v a l l e n ma a t st a v e n v a n I U S D W mo , I U W mo e n I U S D Je u g d IUSD Wmo en

Bij de actualisatie van de verdeeleffecten door BZK per 12 augustus 2021, waarbij wordt

IU Wmo vallen

uitgegaan van gegevens over het jaar 2019 (tot dan was het basisjaar 2017) komt ook tot

weg

uiting dat met ingang van 2019 enkele integratieuitkeringen (IU’s) en doeluitkeringen (DU’s) zijn geïntegreerd in de Algemene Uitkering. Voor de gemeente Gennep is met name van belang dat voor het cluster Wmo de IUSD Wmo en de IU Wmo (die zich richt op huishoudelijke hulp) zijn geïntegreerd in het cluster Wmo in de Algemene Uitkering. Door deze integratieslag komen de tot dan voor deze IUSD Wmo en IU Wmo gehanteerde verdeelmaatstaven te vervallen. Zowel de IUSD Wmo als de IU Wmo hadden een eigen verdeelmodel, naast de Algemene Uitkering binnen het Gemeentefonds. Met name de volgende maatstaven zijn daarbij van belang, omdat zij enerzijds in de verdeelsystematiek voor de IUSD Wmo en de IU Wmo groot gewicht hadden en anderzijds geen gewicht meer hebben gekregen in het voorgestelde nieuwe verdeelmodel voor het cluster Wmo binnen de Algemene Uitkering:  Langdurig psychisch medicijngebruik (FKG, oftewel inwoners die behoren tot de farmaceutische kostengroepen met een psychische achtergrond).  Eenouderhuishoudens met twee kinderen of meer.  Uitkeringsontvangers anders dan ontvangers van een bijstandsuitkering (het gaat met name om inwoners met een Wsw-indicatie en inwoners met een uitkering op basis van Wajong, WAO en WIA).  Het aantal Wajong-uitkeringen.  Jongeren in gezinnen met een verhoogd armoederisico. Het financiële belang voor veel gemeenten is groot.

Dit geldt met name voor gemeenten die ofwel van oudsher instellingen met verblijf binnen de gemeentegrenzen hebben ofwel om andere redenen een zwakke sociaaleconomische positie hebben. Voor Gennep geldt dat de maatstaven bedden, wajongers, medicijngebruik en uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers in de oude situatie optellen tot een gewicht van 48,4 procent:

Herijking gemeentefonds, zoeken naar de juiste instellingen - eindrapport

17

BEA In het nieuwe verdeelmodel vallen deze maatstaven weg omdat zij geen gewicht krijgen. Opbouw budget cluster Wmo voor gemeente Gennep (o.b.v. eenheden 2019) Oude situatie Nieuwe situatie Maatstaf Budget Maatstaf Budget bedden 28 inw75+dr 47 Wajong 33 kernen 7 FKG_dr 84 cf.regionaal 19 uo_bo 18 ephh 22 lidr_w 29 lidr_w_nw 39 ggi_6575 + ggi7585 23 Lodr 36 ouderen 31 overige maatstaven 90 Totaal budget oud 338 Totaal budget nieuw 170

Impact

Voor het cluster Jeugd speelt eenzelfde ontwikkeling, namelijk dat voor dit cluster de

wegvallen

maatstaven die golden voor de verdeling van de IUSD Jeugd zijn weggevallen. Belangrijke

IUSD Jeugd

maatstaven voor de verdeling van dit budget waren met name17:  Aantal jongeren van 0-17 jaar (gewicht van 68 procent).  Uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers (‘uo_bo’) met gewicht van 36 procent.  Ouders met langdurig psychisch medicijngebruik (‘FKG-dr’), met gewicht van 20 procent.  Eenouderhuishoudens (‘eenoud’) met gewicht van 15 procent.  Eenouderhuishoudens met 2 of meer kinderen (‘eenoud_2k’) en eenouderhuishoudens met bijstand (‘BOeo_3jr’) met gewicht van respectievelijk 11 procent en 8 procent. Opbouw budget cluster Jeugd voor gemeente Gennep (o.b.v. eenheden 2019) Oude situatie Nieuwe situatie uo_bo 2.140.819 cf.regionaal 259.479 jong_FKGpsych 721.966 jong 852.399 BOeo_3jaar 197.039 lidr_w_nw 2.811.454 eenoud_2k 390.263 BOhhk_3jr 86.442 jong_arm 138.450 eenoud 508.151 jong 2.664.416 6.847.546 3.923.332 GGI_kHHtot GGIHHtot ll_g0.3 ll_g1.2