13. Raadsinformatiebrief Onderzoek toont onevenredige gevolgen herverdeling gemeentefonds

voce Datum

11 januari 2022

Onderwerp Zaaknummer

Onderzoek toont onevenredige gevolgen herverdeling gemeentefonds Z21 -241130

Documentnr.

464174

Inleiding & achtergrond In juli 2018 kondigde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aan de financiële verhouding tussen het rijk enerzijds en gemeenten en provincies anderzijds te gaan herzien. Een belangrijk onderdeel hiervan is de herijking van het gemeentefonds. Dit fonds bedraagt jaarlijks zo'n € 30 miljard en het streven van het rijk is dit vanaf 2023 anders te verdelen. De voorstellen van het Rijk om te komen tot een herverdeling van het gemeentefonds pakken negatief uit voor veel gemeenten, zo ook voor gemeente Vught. In februari 2021 presenteerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de eerste voorstellen. In juni, augustus en december zijn deze opnieuw berekend. Van het eerdere nadeel van € 100 per inwoner liep het nadeel terug naar€ 46 nadeel per inwoner voor gemeente Vught. Ruim€ 1,2 miljoen totaal minder opbrengst per jaar. Per onderdeel pakt het herverdeelvoorstel als volgt uit. Tabel: Herverdeeleffect gemeente Vught-december 2021

Vught

Sociaal Domein (1) vol.nw per inw -76

Klassiek Domein (2) vol.nw per inw 188

Specifieke Vaste Bedragen (3) vol.nw per inw 0

Algemene Eigen Middelen (4) vol.nw per inw -158

TOTAA L vol.nw per inw

-46

Gemeente Vught wordt, zover we inzicht aan het model kunnen ontlenen, vooral benadeeld op de (aftrekpost) algemene eigen middelen. De hoge gemiddelde WOZ-waarde en de aanwezigheid van kazernes, penitentiaire inrichtingen, meerdere overnachtingslocaties en (boven)regionale zorgvoorzieningen zijn hier met name debet aan. Daarnaast zorgt het maximum van €60 euro bijstelling ervoor dat kleine gemeenten harder worden getroffen dan grote. Vught is zeker niet de enige gemeente die deze nadelen ondervindt. Omdat we op dit moment nog slechts beperkt inzicht hebben in de inhoudelijke onderbouwing van de uitkomsten van de verdeling en dit model met enige regelmaat aan wijzigingen onderhevig is, blijft het beeld onzeker. En kan dit gezien worden als 'dagkoers', die gedurende het proces nog kan wijzigen.

Zaaknummer: Z21 - 241130 Documentnummer: 464174

1/3

voce Advies Raad voor het Openbaar Bestuur De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is in het voorjaar gevraagd om advies te geven over het herverdelingsvoorstel. Op 19 oktober 2021 heeft de ROB haar advies inzake het herverdelingsvoorstel van het gemeentefonds gepubliceerd. De ROB is daarin kritisch en onderschrijft de zorgen en kanttekeningen die gemeenten hebben. Zo vinden ze onder meer dat op veel aspecten een heldere en uitlegbare onderbouwing ontbreekt en zetten ze vraagtekens bij de gehanteerde parameters en uitgangspunten. De ROB komt dan ook tot de conclusie dat het onverstandig is het huidige voorstel in te voeren en stelt een aantal niet-vrijblijvende randvoorwaarden zoals nadere toetsing van het model en een aftopping van het negatieve effect tot maximaal€ 45 per inwoner. Ook moet het herverdeelvoorstel volgens de ROB over maximaal drie jaar worden vervangen door een compleet ander voorstel. Nader onderzoek Separaat aan het ROB-onderzoek heeft Bureau Economische Argumentatie (BEA) in opdracht van gemeente Gennep deze zomer een onderzoek uitgevoerd naar het ter tafel liggende verdeelvoorstel. Het onderzoek maakt inzichtelijk wat de elementen zijn die het grote nadelige herverdeeleffect veroorzaken voor veel, met name kleinere- en middelgrote, gemeenten.

Het onderzoek geeft onder andere aan dat in de nieuwe verdeling geen rekening gehouden wordt met gemeenten die beschikken over een groot aantal zorgbedden, zogenaamde Instellingsgemeenten. Met een relatief hoog aantal zorginstellingen c.q. zorgbedden binnen onze gemeentegrenzen pakt deze 'weeffout' in het verdeelvoorstel nadelig uit voor gemeente Vught. De stand van besluitvorming Het voorstel herverdeling gemeentefonds van augustus is nog steeds niet het definitieve voorstel. Ook is het beeld niet actueel. Zo moet Helvoirt nog in de Vughtse cijfers worden verweven en moet e.e.a. gebaseerd worden op cijfers uit 2021. Parallel hieraan maakt de VNG zich al tijden hard voor een algehele vergroting van de uitkering van het gemeentefonds en is de recente uitspraak in de arbitragezaak omtrent jeugdzorg nog niet verwerkt. Het kritische ROB-advies dat 20 oktober is gepubliceerd legt extra kritisch gewicht op de aankomende bestuurlijke consultatie VNG met gemeenten en zal mogelijk een vertragend effect hebben op de geplande invoering nieuwe verdeling. De besluitvorming kent nog een drietal belangrijke mijlpalen: • • •

13-01-2022: start bestuurlijke consultatie VNG met gemeenten (onder voorbehoud) Medio 2022: advies VNG en gemeenten naar fondsbeheerders 1-1-2023: geplande invoering nieuwe verdeling

Zaaknummer: Z21 - 241130 Documentnummer: 464174

2/3

voce Bezwaar en beroep Bestuurlijk en ambtelijk heeft gemeente Vught inmiddels de krachten gebundeld met een breed scala aan (voor- en nadeel) gemeenten. Zo zijn we aangesloten bij een landelijke werkgroep onder leiding van gemeente Gennep waarmee we een resolutie en motie hebben voorbereid die we de komende ledenvergadering (ALV) van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) ter tafel willen brengen. Niet alleen heeft deze werkgroep het belang van een kritische blik op het voorstel dat ter tafel ligt kenbaar gemaakt, ook is op initiatief van deze werkgroep de algemene ledenvergadering vervroegd. Daarnaast zijn we aangesloten bij een werkgroep van Twentse gemeenten, een werkgroep van Midden-Brabantse en Kempengemeenten en een overleg regiogemeenten West-Brabant. Ook zijn alle Kamerfracties aangeschreven.

Burgemeester en wethouders van Vught,

-. s. H.C. de Visch Eybergen

R.J. van de Mortel

Bijlagen: I II

Briefadvies herijking gemeentefonds ROB Onderzoek Bureau voor Economische Argumentatie

Zaaknummer: Z21 - 241130 Documentnummer: 464174

3/3

> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Drs. K.H. Ollongren Postbus 20011 2500 EA Den Haag

Raad voor het Openbaar Bestuur Korte Voorhout 7 Den Haag Postbus 20011 2500 EA Den Haag www.raadopenbaarbestuur.nl Contactpersonen Gerber van Nijendaal Bart Leurs

Datum

3 september 2019

Betreft

Herijking gemeentefonds

T 06-1179 4387 gerber.nijendaal@ raadopenbaarbestuur.nl T 06-113398817 bart.leurs@ raadopenbaarbestuur.nl Kenmerk 2019-0000457175 Uw kenmerk

Geachte mevrouw Ollongren, Als beheerder van het gemeentefonds vraagt u mede namens de staatssecretaris van Financiën de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, hierna de Raad) om een advies met betrekking tot de herijking van de verdeling van de uitkering uit het gemeentefonds. 1 Dit betreft naast de algemene uitkering ook een aantal relevante decentralisatie-uitkeringen zoals die voor beschermd wonen. In onderstaand advies geeft de Raad zijn overwegingen bij de herijking van het gemeentefonds.

Het advies De herijking van het gemeentefonds is van grote betekenis voor de gemeentelijke financiën. Gelet op de mogelijke impact is een zorgvuldig en transparant proces geboden. De Raad ondersteunt de door u gekozen benadering. Het is van grote waarde om in dit stadium te streven naar draagvlak voor de te hanteren uitgangspunten voor een rechtvaardige verdeling. De Raad steunt de door u gekozen aanpak van een interbestuurlijke dialoog van harte, maar pleit er voor om die ook bij punten waar het schuurt (volumevraagstukken, de mate van gemeentelijke beleidsvrijheid) in gelijkwaardigheid te blijven voeren. De Raad bepleit verder voor de komende kabinetsperiode een strategische en samenhangende aanpak die recht doet aan de gewijzigde bestuurlijke verhoudingen. De herijking van het gemeentefonds biedt geen oplossing voor de structurele onevenwichtigheid in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. Dit vraagt om een meer fundamenteler overdenking van de samenhang tussen bestuurlijke en financiële verhoudingen. Het is ook niet de oplossing voor de budgettaire tekorten op het 1

BZK, Adviesaanvraag herijking gemeentefonds, 30 augustus 2019.

Pagina 1 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

sociale domein. Hij denkt daarbij aan de bekostiging van grote gezamenlijke opgaven op het terrein klimaat en energie, de toekomst van het sociaal domein binnen het gemeentefonds, de bekostiging van regionale opgaven, de normeringssystematiek en het lokaal belastinggebied. De Raad adviseert u de bij de herijking van de verdeling van de uitkering uit het gemeentefonds de volgende principes te hanteren, met verwijzing naar de beslispunten op het bestuurlijk overleg dat u in september met de VNG heeft: -

Kies heldere en eenduidige uitgangspunten. De verdeling moet aansluiten bij de kosten die gemeenten maken en de inkomsten die zij zelf kunnen genereren (kostenoriëntatie), globaal genoeg zijn om de keuzevrijheid van overheden niet te beperken, niet door overheden beïnvloedbaar zijn (objectief) en flexibel genoeg zijn om in te kunnen spelen op maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen.

-

Maak duidelijke politieke keuzes en heroverweeg die zo nodig. Indien de uitkomsten geen recht lijken te doen aan de oplossing van de knelpunten dan moeten de eerdere politieke keuzes wellicht heroverwogen worden. In het uiterste geval kan een uitzonderingsclausule noodzakelijk blijken. Het is wel van belang dat dit steeds gebeurt op basis van een afgewogen en heldere verantwoording.

-

Herverdeling moet bijdragen aan oplossing structurele scheefheden. Het is van belang bij de beoordeling van de herverdeeleffecten rekening te houden met de mogelijkheden die een gemeente nog heeft om de eigen inkomsten te verhogen. De verdeling moet op clusterniveau rekening houden met de mate waarin gemeenten beleidsvrijheid hebben en waar niet. Alleen in dat laatste geval kan van scheefheden gesproken worden, die in aanmerking komen voor verevening. (punt 1- beoordelingskader)

-

Maak duidelijk onderscheid tussen uitgaven en kosten. Het gaat bij de verdeling van de algemene uitkering om de kosten die gemeenten maken, dat wil zeggen: de onvermijdbare uitgaven. Uitgaven voor eigen beleidskeuzes komen dus niet voor verevening in aanmerking. Licht die keuzes toe. Houd voor het sociaal domein rekening mee dat de transformatie nog maar net op gang is gekomen, en gemeenten nog aan het leren zijn – soms met nadelige financiële gevolgen. Laat toe dat er voorlopig nog leergeld betaald wordt, en straf dat niet af. (punt 1 – beoordelingskader)

-

De gekozen clusterindeling houdt rekening met de inhoudelijke samenhang van de taken, de kenmerkende kostendrijvers en de mate van beleidsvrijheid. De Raad staat achter de gekozen clusterindeling omdat die een goede balans geeft tussen globaliteit en integraliteit enerzijds en het kunnen bewaken van kostenoriëntatie anderzijds. De indeling weerspiegelt zo goed mogelijk de beleidsvrijheid per beleidsterrein. Maar voor het sociaal domein is die nog niet uitgekristalliseerd, mede door ingrepen van rijkszijde Pagina 2 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

(abonnementstarief Wmo, reële prijs Hulp bij huishouden), rechterlijke uitspraken (resultaatgerichte bekostiging, eigen bijdragen, toekennen maatwerkvoorzieningen), onbeïnvloedbare taken (bewindvoering) en maatschappelijk uniformerende tendensen. Periodieke herbeoordeling van de mate van beleidsvrijheid en wat dit betekent voor de mate van verevening is de komende jaren aan de orde. (punt 2 – clusterindeling -

Beperk de kosten van de algemene overhead in de verdeling. Deel de overheadskosten zo veel mogelijk specifiek toe aan de uitgavenclusters en beperk de algemene overhead tot die zaken die over meerdere uitgavenclusters heen strekken en die ten dienste staan van de gemeente als geheel. (punt 3 – overhead)

-

Geen geld verdelen op regionale structuurkenmerken. De verdeling van de algemene uitkering moet bij voorkeur alleen gebaseerd zijn op gemeentelijke structuurkenmerken. Niet alle uitgaven in regionaal verband zijn kosten die voortvloeien uit structuurkenmerken. Voor bovenlokale problematiek die in regionaal verband opgepakt moet worden is de algemene uitkering uit het gemeentefonds niet het geschikte bekostigingsinstrument. (punt 4 – regionale kosten)

-

Kostenoriëntatie en inkomstenverevening zijn niet los verkrijgbaar. Bij de verdeling van de algemene uitkering dient rekening te worden gehouden met kostenverschillen tussen gemeenten (kostenorientatie) maar ook met de mogelijkheden die een gemeente heeft om die kosten te kunnen dekken uit eigen inkomsten (inkomstenverevening). Dit maakt dat vergelijkbare gemeenten bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningencapaciteit kunnen realiseren. De Raad ziet als consequentie van dit uitgangspunt dat indien de uitgaven bij een taak niet als kosten in de verdeling worden meegenomen, ook de daaraan gelieerde inkomsten buiten de inkomstenverevening moeten worden gehouden. (punt 6 – eigen inkomsten)

-

Volledige verevening van de OZB-capaciteit tegen het huidige landelijke tarief. Uitgangspunt dient te zijn: 100% verevening van de OZBinkomstencapaciteit tegen het huidige landelijk gemiddelde OZB-tarief. Er kunnen politieke en praktische argumenten gelden om daarvan af te wijken maar deze zullen dan wel expliciet moeten worden gemaakt. Een keuze om minder dan 100% te verevenen kan gelegen zijn in het politieke oordeel dat het voor bepaalde kosten het niet reëel is dat een gemeente daarbij een beroep moet doen op belastingcapaciteit van hun inwoners. Ook de groei van de OZB-capaciteit die het gevolg is van een uitbreiding van het areaal zou met een vertraging kunnen worden meegenomen. (punt 6 – eigen inkomsten)

-

Gemeentefonds is geen geschikt instrument voor inkomensverevening. De discussie over verevening van de eigen inkomsten moet niet worden vermengd met een discussie over de draagkracht van individuele huishoudens. Verschillen in lokale belastingdruk mogen niet afhankelijk zijn van de Pagina 3 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

structurele kosten van een gemeente. Indien de conclusie is dat verevening van de OZB-capaciteit leidt tot onwenselijke verschillen in lokale belastingdruk, houdt dit impliciet een oordeel in over de redelijkheid dat de burgers van de betreffende gemeenten aan bepaalde gemeentelijke kosten via lokale belastingen meebetalen. Dus dat het niet reëel is dat gemeenten voor deze kosten een beroep doen op de belastingcapaciteit van hun inwoners. (punt 6 – eigen inkomsten) -

Verevening van de Overige Eigen Middelen: specifiek waar mogelijk, algemeen indien noodzakelijk. Bij de verevening van de ‘overige eigen middelen’ dient per onderdeel beoordeeld te worden of er een relatie is tussen inkomsten en kosten. Gaat het om een algemeen dekkingsmiddel of om taakgerelateerde inkomsten of om bedrijfsmatige inkomsten. Wanneer de kosten van een taak niet worden meegenomen, moeten ook de daaraan gelieerde inkomsten buiten beschouwing worden gelaten. Taakgerelateerde inkomsten moeten worden gesaldeerd met de uitgaven, zoals bij rioolheffing, parkeerbelasting etc. (punt 6 – eigen inkomsten)

-

Beperk overgangstermijn voor overgang nieuwe objectieve verdeling tot minimum. Het nu gehanteerde maximum nadeel van 15 euro nadeel per inwoner per jaar geldt voor de Raad als absoluut minimum. Een hoger bedrag is mogelijk. Indien de reële groei (areaal plus inflatie) van het gemeentefonds in een jaar hoger is dan 1% kan de 15 euro per jaar per inwoner voor dat jaar ook hoger worden vastgesteld. (punt 7 – ingroeipad)

-

Specifieke kosten van specifieke gemeenten buiten objectief verdeelmodel. In het uiterste geval zullen middelen structureel af moeten worden gezonderd om toe te wijzen aan gemeenten met bijzondere kenmerken, mits er aan een aantal strenge randvoorwaarden is voldaan. Bij de beoordeling of eventuele ‘uitschieters’ gerepareerd moeten worden, zal bekeken moeten worden of die veroorzaakt worden in beleidsterreinen met een redelijke mate van beleidsvrijheid. Zo ja, dan komen die niet voor verevening in aanmerking. Zo nee, dan moet beoordeeld worden in hoeverre de oorzaak te objectiveren is. Verder moet bezien worden in hoeverre het aangewezen is dat gemeenten dit kunnen opvangen door het OZB-tarief aan te passen aan het rekentarief, corresponderend met de gemeentelijke beleidsvrijheid (laag resp. hoog tarief moet corresponderen met laag resp. hoog voorzieningenniveau). (punt 8 – uitschieters)

-

Zet geen onomkeerbare stappen in de integratie van het sociaal domein in de algemene uitkering. De nieuwe taken in het sociaal domein zullen in 2021 nog niet uitgekristalliseerd zijn. De bekostiging vanuit het Rijk kan dat dus ook niet zijn. Gelet op de beleidsmatige dynamiek, de neiging van de rijksoverheid om de beleidsvrijheid van gemeenten te beperken, de nog Pagina 4 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

ongewisse uitkomst van de beoogde transformatie en de volume discussie, hecht de Raad aan het belang om apart de kostenontwikkeling in het sociaal domein zowel qua volume als verdeling te kunnen volgen. Het risico bestaat dat gemeenten genoodzaakt zijn te bezuinigen op die terreinen waar ze een relatief grote beleidsvrijheid genieten. Daarmee komt de beleidsvrijheid van gemeenten mogelijk indirect verder onder druk te staan. Het moet daarom mogelijk blijven om de komende jaren – wellicht fundamenteel andere – keuzes te maken in de bekostiging en verdeling. (punt 9 – ROB-advies januari 2019) -

Houd goed alle keteneffecten en afwenteling in het oog, in een interbestuurlijke dialoog. In zijn advies van januari heeft de Raad gewezen op de vraag in hoeverre met afwenteling en keteneffecten rekening gehouden moet worden, zoals de huisartsenroute. De effecten zijn echter breder en doen zich ook bij participatie en de Wmo voor. Het is van belang deze in het oog te houden, niet zozeer voor de verdeling, maar voor de samenhang in het sociaal domein en het overheidsbeleid in het algemeen. (punt 9 – ROB-advies januari 2019)

-

Houd rekening met historisch karakter en economische functie van centrumgemeenten De kosten die gemeenten maken voor het vervullen van een centrumfunctie komen voor verevening in aanmerking, niet de uitgaven als gevolg van eigen beleidskeuzes. De aantrekkingskracht van een centrumgemeente wordt mede bepaald door het historische karakter en de economische functie van centrumsteden. De Raad is van oordeel dat dit moet worden meegewogen bij het honoreren van de centrumfunctie.

Hoogachtend,

De Raad voor het Openbaar Bestuur,

Drs. J.M.M. Polman, voorzitter

Drs. M.J. Fraanje, secretaris-directeur

Pagina 5 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Onderbouwing van en achtergronden bij het advies 1. Inleiding De belangrijkste inkomstenbron voor gemeenten zijn de uitkeringen uit het gemeentefonds. Het gaat in totaal om een bedrag van ongeveer € 30 mld. De algemene uitkering neemt met ruim € 25 mld. daarvan het leeuwendeel voor zijn rekening. Het herijkingsonderzoek voor de verdeling van de algemene uitkering en een aantal relevante decentralisatie-uitkeringen bestaat uit twee delen: de verdeelmodellen sociaal domein en de overige meer klassieke onderdelen van het gemeentefonds. 2 Invoering van de nieuwe verdeling is voorzien per 1 januari 2021. De Raad onderschrijft de grote betekenis van de herijking van de verdeling van de uitkering uit het gemeentefonds. De overheveling van de middelen voor het sociaal domein in 2015 naar de gemeenten heeft een grote invloed op de gemeentelijke financiën. Vanaf het uitkeringsjaar 2019 is de integratie-uitkering sociaal domein komen te vervallen en maken de middelen ook onderdeel uit van de algemene uitkering. De verdeling van deze middelen is gebaseerd op gegevens die onder een andere bestuurlijke structuur en verantwoordelijkheidsverdeling tot stand zijn gekomen. Deze gegevens zijn vervolgens toegerekend naar de veronderstelde kosten voor individuele gemeenten.

Daarbij beoogde de overheveling van verantwoordelijkheden naar gemeenten recht te doen aan het versterken van de zelfredzaamheid, een integrale aanpak onder het adagium van één gezin, één plan één budget. De overheveling ging ook gepaard met een flinke korting op de beschikbare budgetten. Er zijn inmiddels voldoende aanwijzingen dat de verdeling van de middelen in het sociale domein onvoldoende aan sluiten bij de kosten van verschillende gemeenten. Tegelijkertijd is door een opeenstapeling van (kleine) aanpassingen en toevoegingen in de verdeling in het klassieke deel van het gemeentefonds en de bestuurlijke ontwikkelingen (herindelingen, regionalisering e.d.) het zicht op een goed werkende verdeling kwijtgeraakt. Het is van belang de verdeelballast op te ruimen. De Raad hecht er aan zijn opvattingen en overwegingen over de herijking kenbaar te maken voorafgaand aan het Bestuurlijk Overleg tussen het Rijk en de VNG. Dit omdat de herziening van de financiële verhoudingen raakt aan een bredere discussie over de bestuurlijke verhoudingen. De ordeningsprincipes uit het rapport 'Eerst de politiek en dan de techniek', te weten de mate van beleidsvrijheid en de mate waarin gestreefd moet worden naar een gelijke uitgangspositie, vormen voor de Raad hierbij de leidraad. 3 2 3

BZK, Adviesaanvraag herijking gemeentefonds, 30 augustus 2019 Rfv, Eerst de politiek dan de techniek, januari 2017. Pagina 6 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Afbakening van de adviesvraag De nu voorliggende vraag betreft louter de herijking van de uitkering uit het gemeentefonds. De uitbreiding van het lokaal belastinggebied, de normering en het uitkeringsstelsel maken geen onderdeel uit van dit advies. 4 De herverdeling van de algemene uitkering biedt geen oplossing voor de structurele onevenwichtigheid in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. Dit vraagt om een meer fundamenteler overdenking van de samenhang tussen bestuurlijke en financiële verhoudingen. Daarbij gaat het ook om de invulling van de Rijksverantwoordelijkheid bij gedecentraliseerd beleid. Deze herverdeling van de algemene uitkering is ook niet de oplossing voor de budgettaire tekorten op het sociale domein. De nu voorliggende herziening acht de Raad evenwel noodzakelijk maar op termijn niet voldoende voor een toekomstbestendige financiële verhouding die recht doet aan een ontwikkeling naar meer gelijkwaardige bestuurlijke verhoudingen. Het is om die reden dat de Raad – na zijn overwegingen bij de beslispunten voor de herziening van de verdeling - een aantal fundamentele opmerkingen plaatst over de vraagstukken die in de komende kabinetsperiode op het terrein van de financiële verhoudingen moeten worden aangepakt. Het gaat om meer strategische aanpassingen die om een bredere samenhangende aanpak vragen.

Zonder die aanpassingen blijft er sprake van een structurele onevenwichtigheid. Deze overwegingen laten onverlet dat er nu aanleiding is de belangrijkste knelpunten in de verdeling grondig aan te pakken. De gekozen opzet is in lijn met het eerdere advies van de Raad voor 2021 de grootste knelpunten te detecteren en op te lossen. Een meer toekomstbestendige stelsel van financiële verhoudingen vergt een meer fundamentele herziening. 2. Proces Draagvlak voor de uitgangspunten De herijking van de algemene uitkering leidt onvermijdelijk tot herverdeeleffecten. Elk herverdeeleffect leidt tot discussie. Gemeenten die nadeel ondervinden zullen begrijpelijkerwijs vraagtekens stellen bij de onderbouwing en de gehanteerde uitgangspunten. Draagvlak voor de verdeling acht de Raad van groot belang, maar het moet dan vooral gaan over draagvlak voor de uitgangspunten voor een rechtvaardige verdeling. Het gaat niet om draagvlak voor de uitkomsten voor individuele gemeenten. In dat laatste geval dreigt elk voorstel, hoe goed en objectief onderbouwd het ook moge zijn, te sneuvelen als niet een meerderheid van de gemeenten er voordeel bij heeft. De uitkomsten zijn idealiter een logisch gevolg van de gehanteerde uitgangspunten. Dat wil niet zeggen dat de uitkomsten daarmee geheel en al in beton zijn gegoten.

4

De Raad zal in een afzonderlijk advies in gaan op de vragen over het uitkeringsstelsel. Pagina 7 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Belang van een transparantie van het onderzoek Het is van groot belang dat het onderzoek naar de verdeling in alle openheid en met betrokkenheid van de gemeenten gepaard gaat. Helderheid over de te nemen stappen draagt daaraan bij. De wijze waarop gemeenten nu ook daadwerkelijk worden betrokken is ook van belang. De gekozen stapsgewijze benadering waarbij u eerst de knelpunten heeft geïnventariseerd 5, vervolgens de onderzoeksmethode heeft vastgesteld 6 en nu de fundamentele beslispunten ter advisering voorlegt, heeft de instemming van de Raad. De Raad stelt ook vast dat de voorliggende onderzoeksaanpak in overeenstemming is met zijn eerdere advies hierover. 7 3. Uitgangspunten voor de verdeling De nu voorliggende stap betreft het formuleren van heldere uitgangspunten voor een rechtvaardige verdeling. Voorafgaande aan de herijking van de verdeling van het gemeentefonds is het van belang de toetsingscriteria te benoemen op basis waarvan achteraf kan worden beoordeeld of de uitkomsten van de herijking recht doen aan de doelstellingen. Kostengeoriënteerd verdeelmodel dat gemeenten in staat stelt een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren bij gelijke belastingdruk U hebt als beheerder expliciet aangegeven vast te willen houden aan de huidige uitgangspunten.

8 De uitgangspunten zoals die ten grondslag liggen aan de huidige Financiële-verhoudingswet staan ook wat de Raad betreft niet ter discussie. Het gaat hierbij in de eerste plaats om het zogenoemde derde aspiratieniveau, dat wil zeggen het principe dat gemeenten bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningencapaciteit dienen te kunnen realiseren. Dit is een abstract, normatief, theoretisch beginsel. In de praktische uitwerking houdt dat in dat bij de verdeling van de algemene uitkering rekening wordt gehouden met kostenverschillen tussen gemeenten (kostenorientatie) maar tegelijkertijd ook rekening wordt gehouden met de mogelijkheden die een gemeente heeft om die kosten te kunnen dekken uit eigen inkomsten (inkomstenverevening). De Raad acht het derde aspiratieniveau gelet op de bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen in een klein, dichtbevolkt en homogeen land als Nederland nog steeds het meest geëigende niveau van verevening. Wel tekent hij hierbij aan dat voor de bekostiging van sommige gemeentelijke taken binnen bijvoorbeeld het sociaal domein het vierde aspiratieniveau, (een gelijk voorzieningenniveau) AEF, Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein; april 2018.

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/04/09/zoeken-naar-balans SEO, De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het Gemeentefonds, december 2018. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/01/11/adviesstuurgroep-en-rapport-onderzoeksmethoden-sociaal-domein 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 B, nr. 18. 7 ROB, Advies onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein gemeentefonds, januari 2019. 8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 B, nr. 18. 5

Pagina 8 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

wellicht meer passend is, gezien de eerdergenoemde ingrepen door de landelijke politiek, rechterlijke uitspraken en maatschappelijke druk naar uniforme voorzieningen. Voor andere onderdelen kan juist weer een minder vergaande verevening aan de orde zijn, zoals bijvoorbeeld voor cultuur en recreatie. Op de daarmee verbonden vraag komt de Raad later terug. Objectief en globaal De verdeling moet ook objectief en globaal zijn. Het uitgangspunt is een objectieve verdeling voor alle gemeenten die recht doet aan de kostenbepalende structuurkenmerken van die gemeenten. Tegelijkertijd moet de herijking leiden tot een vereenvoudiging van de verdeling. Niet elke uitgave die in verband gebracht kan worden met een kostenbepalend structuurkenmerk komt voor verevening in aanmerking. Het moet een zeker gewicht hebben. Verder moeten symbolische maatstaven die geen onderscheidend karakter hebben, vermeden worden. Een zekere mate van globaliteit is gewenst. Een belangrijk toetspunt voor de Raad is daarbij dat de verdeling in overeenstemming met de mate van beleidsvrijheid moet zijn. 9 De risico’s en sturingsmogelijkheden moeten in evenwicht zijn. Als risico’s niet opgevangen kunnen worden met sturingsmogelijkheden, dan is een verfijndere verevening aan de orde. De afweging tussen globaliteit en kostenoriëntatie speelt hierbij een belangrijke rol.

In het sociaal domein spelen keteneffecten en afwenteling mee. In zijn advies van januari 2019 haalde de Raad de huisartsenroute als voorbeeld aan. De effecten zijn echter breder en doen zich ook bij participatie en de Wmo voor. Denk aan de scheidslijn tussen wijkverpleging (Zvw) en Wmo, Ggz-zorg die door cliënten thuis ontvangen wordt, de scheidslijn Wlz en Wmo, instroom vanuit het forensisch kader, en het landelijk toeslagenbeleid in relatie met gemeentelijke schuldhulpverlening. In wezen gaat het erom dat gemeenten ‘the last resort’ zijn voor burgers die geen toegang krijgen bij de andere wetten, die gebaseerd zijn op een recht met (hoge) toegangsdrempels en een digitaal ‘ja/nee’ als antwoord. Hoewel naar verwachting veel vraagstukken financieel gesproken relevanter zijn voor het volumevraagstuk in plaats van voor de verdeling, is het van belang deze in het oog te houden voor een breder doel. Namelijk de samenhang in het sociaal domein en het overheidsbeleid in zijn geheel. In een interbestuurlijke dialoog moeten deze effecten benoemd, geduid, gewogen en in samenhang aangepakt worden. Beoordeling herverdeeleffecten Het herverdeelvoorstel moet uiteindelijk bijdragen aan het oplossen van scheefheden. Herverdeeleffecten zijn ook geen reden om af te zien van een herijking.

De herverdeeleffecten moeten zoveel mogelijk verklaarbaar zijn en moeten structurele onevenwichtigheden zoveel mogelijk oplossen. Bij de beoordeling van de herverdeeleffecten moet ook mee worden gewogen in 9

ROB, Beleidsvrijheid geduid, maart 2019. Pagina 9 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

hoeverre een gemeente die kan opvangen door het OZB-tarief aan te passen aan het gehanteerde rekentarief voor de verevening van de inkomsten. Zoals gezegd de uitkomsten zijn idealiter een logisch gevolg van de gehanteerde uitgangspunten. Het kan altijd zijn dat op grond van een politiek-bestuurlijke weging van de resultaten een aanpassing wenselijk wordt geacht. Het is wel van belang dat dit gebeurt op basis van een heldere verantwoording. Niet uitgesloten kan worden dat niet met alle bijzondere kenmerken van gemeenten rekening kan worden gehouden: “elk dorp en elke stad, allemaal hebben ze wel wat”. De globaliteit moet niet uit het oog worden verloren. Sommige (groepen) gemeenten passen mogelijk niet goed in het nieuwe verdeelmodel, de zogenaamde outliers of uitschieters. In het uiterste geval zullen middelen structureel af moeten worden gezonderd om toe te wijzen aan gemeenten met bijzondere kenmerken, mits er aan een aantal strenge randvoorwaarden is voldaan. 10 Dergelijke uitzonderingen op de algemene en op objectieve structuurkenmerken gebaseerde verdeling vragen een degelijke onderbouwing en een expliciete bestuurlijke weging. Het gevaar is een stapeling van uitzonderingen die afbreuk doen aan de globaliteit. De Raad gaat er overigens vanuit dat hij in de gelegenheid wordt gesteld om te adviseren over de uitkomsten van het verdeelonderzoek. 4.

Verevening van de kosten De kern van elk verdeelvraagstuk is een normatief bestuurlijke uitspraak over het kostenniveau dat de Rijksoverheid wenst te honoreren en met welke factoren zij daarbij in de verdeling rekening wenst te houden. 11 De politieke weging is of en in welke mate bij de verdeling van middelen rekening moet worden gehouden met de verschillende factoren die de beleidsvrijheid beïnvloeden. De Raad benadrukt het belang deze keuzes te expliciteren: maak duidelijk welke uitgaven als kosten, dat wil zeggen onvermijdelijke uitgaven, in de verdeling worden meegenomen. En welke uitgaven als uitdrukking van de lokale beleidsvrijheid gelden en daarom niet zullen worden betrokken bij de verevening. De beleidsvrijheid wordt niet alleen bepaald door wet- en regelgeving maar ook door de mate van maatschappelijke acceptatie van verschillen. De uitkering uit het gemeentefonds behoort tot de algemene middelen en is vrij besteedbaar. Gemeenten bekostigen tal van zeer uiteenlopende taken uit het gemeentefonds. Een deel van deze uitgaven komt voort uit eigen beleidskeuzes, voor een ander deel zijn ze het gevolg van wettelijk opgedragen taken. De mate waarin gemeenten vrij zijn eigen afwegingen te maken verschilt per taak, per beleidsterrein. De verdeling van het gemeentefonds moet recht doen aan de kosten die gemeenten maken, dat wil zeggen: de onvermijdbare uitgaven.

Veel beleidsruimte maakt ruimte voor verschillen in aanbod zowel qua omvang als kwaliteit van voorzieningen. De uitgaven voor deze eigen beleidskeuzes zijn dus

Dat zijn in ieder geval: beperkte beleidsvrijheid, beperkte sturingsmogelijkheden op risico’s, beperkte andere dekkingsmogelijkheden. 11 ROB, Beleidsvrijheid geduid, maart 2019. 10

Pagina 10 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

geen kosten die voor verevening in aanmerking komen. Naarmate de beleidsvrijheid groter is, kan de verdeling globaler zijn. 5. Verevening van de inkomsten Kosten en inkomsten in samenhang bezien De nadruk bij verdeelvraagstukken ligt vaak zeer sterk op het verdelen van de kosten terwijl het effect op de verdeling van de verevening van de eigen inkomsten van minstens even groot belang is. Indien bij de verdeling van de algemene uitkering rekening wordt gehouden met kosten, is het ook redelijk dat rekening wordt gehouden met de mogelijkheden die een gemeente heeft om die kosten te kunnen dekken uit eigen inkomsten (inkomstenverevening). Indien immers alleen met de kosten rekening zou worden gehouden, zou voorbij gegaan worden aan het feit dat de ene gemeente eenvoudiger belastingmiddelen kan ophalen dan de andere. Dit zou leiden tot een groot verschil in financiële mogelijkheden en daarmee ongelijkheid tussen gemeenten. Naast de kosten van voorzieningen moet daarom ook rekening worden gehouden met de belastingcapaciteit van een gemeente. Het gaat om de draagkracht van de gemeente om zelf bij te kunnen dragen in de kosten. De wijze waarop en de mate waarin gemeentelijke inkomsten in de verdeling worden meegenomen moeten in samenhang met de kosten van gemeenten worden afgewogen.

Ook de mate en wijze van verevening van de eigen inkomsten is een politieke afweging, net als bij de uitgaven. 5.1 Verevening OZB-capaciteit Bij de verevening gaat het om de belastingcapaciteit, niet om de daadwerkelijke belastingopbrengst. Het gaat om de mogelijkheden die een gemeente heeft om tegen een voor alle gemeenten gelijk tarief inkomsten te generen ter dekking van de uitgaven. Van afromen van de belastingopbrengsten door de verevening is dus geen sprake. Hogere tarieven leiden niet tot een lagere algemene uitkering, hogere WOZ-waarden wel. Het oorspronkelijk voorstel in de jaren negentig was om 100% van de OZBbelastingcapaciteit te verevenen tegen het landelijke gemiddelde OZB-tarief. Dit als meest praktische vertaling van het derde aspiratieniveau dat inhoudt dat elke gemeente bij een gelijke belastingdruk in staat moet zijn een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren. Destijds is gekozen om 70% van de belastingcapaciteit van niet-woningen en 80% van de belastingcapaciteit van de woningen mee te nemen. Dit werd primair ingegeven door het beperken van herverdeeleffecten. Inhoudelijke reden was dat in 1997 nog maar 70% van het gemeentefonds was geijkt. Nadat in 2001 het volledige gemeentefonds was herijkt zijn de percentages niet meer aangepast.

Pagina 11 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Daarbij werd verondersteld dat 100% verevening van de inkomsten de prikkel bij gemeenten zou wegnemen om te investeren in met name de infrastructuur en bedrijfsinvesteringen omdat de waardestijging volledig zou worden afgeroomd. Uit recent onderzoek van het CPB 12 en Cebeon 13 blijkt dat dit verband niet eenduidig kan worden aangetoond. Zo hebben gemeenten de afgelopen jaren met name de tarieven van niet-woningen veel sterker laten stijgen dan die voor niet-woningen. Daarmee ontkennen de gemeenten feitelijk de eerder veronderstelde invloed die daar van uit gaat op het vestigingsklimaat. Groeiend verschil tussen veronderstelde OZB-capaciteit en werkelijkheid Het huidige OZB-rekentarief (op basis waarvan de belastingcapaciteit wordt vastgesteld) is lang niet bijgesteld. Dit heeft tot groeiende scheefheden in de verdeling geleid. De verdeling is als gevolg daarvan ook verder afgedreven van het derde aspiratieniveau. 14 De waardeontwikkeling tussen verschillende regio’s in Nederland verschilt sterk. Niet alle gemeenten zijn in staat geweest de waardestijging te compenseren door een daling van de OZB-tarieven. Onderzoek van Cebeon laat zien dat krimpgemeenten de OZB-tarieven veel sterker dan gemiddeld hebben (moeten) laten stijgen dan andere met name groeigemeenten in de Randstad.

De uiteenlopende waarde-ontwikkeling leidt ertoe dat het tarief niet per se meer een afspiegeling is van de eigen beleidskeuzes of de mate van efficiency. Gemeenten kunnen zich lage tarieven permitteren omdat de waarde onroerende zaken relatief sterk is gestegen of zijn juist gedwongen de tarieven sterker dan gemiddeld te laten stijgen vanwege relatief lage waarde-ontwikkelingen, bijvoorbeeld in krimpgebieden. De ontwikkeling van de rekentarieven die voor het vaststellen van de verdeling worden gebruikt, blijven achter bij de ontwikkeling van het feitelijke (gewogen) gemiddelde OZB-tarieven voor woningen en niet-woningen. Dit komt omdat bij de indexatie van de rekentarieven ervan uit wordt gegaan dat de belastingcapaciteit alleen zou stijgen door areaaluitbreiding of inflatie. In werkelijkheid is in de periode 1997-2017, de feitelijke opbrengst veel sterker gestegen dan de veronderstelde capaciteit. Omdat het totaal aan uitgaven dat in de verdeling is betrokken hoger is dan waar qua inkomsten rekening mee wordt gehouden, heeft dit tot gevolg dat sommige gemeenten financieel meer mogelijkheden hebben dan anderen. Door het lagere rekentarief dan het huidige landelijke gemiddelde OZB-tarief ondervinden gemeenten met de snelst stijgende vastgoedwaarden een voordeel, omdat hun belastingcapaciteit ten opzichte van andere gemeenten te laag wordt ingeschat.

Cpb, Een economische blik op verevening ,2017. Cebeon, Inkomstenverevening in het gemeentefonds: analyses in het kader van de heroverweging financiële verhoudingen, april 2019 14 Allers, M.A. en Leurs, B.W.A, Verhulde ongelijkheid in gemeentelijke belastingen, in: ESB, 101 (4736), 9 juni 2016. 12 13

Pagina 12 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

Uitgangspunt 100% verevenen van de OZB-belastingcapaciteit De Raad acht de herijking van de algemene uitkering bij uitstek de gelegenheid om met een schone lei te beginnen en om daarbij expliciet als uitgangspunt te kiezen voor 100% verevening van de OZB-inkomstencapaciteit tegen het huidige landelijk gewogen gemiddelde OZB-tarief. U heeft als beheerders van het gemeentefonds aangegeven vast te willen houden aan de uitgangspunten van het huidige stelsel en daarmee impliciet ook aan het derde aspiratieniveau. De meest logische vertaling van dit uitgangspunt is 100% verevenen van de inkomstencapaciteit. Het gaat niet alleen om theoretische zuiverheid. Het gaat om verdelende rechtvaardigheid. Als de kosten in de verdeling worden meegenomen is het ook redelijk dat naar de mogelijkheden wordt gekeken om inkomsten te heffen, om die kosten te dekken. De Raad erkent echter dat er politieke en praktische argumenten gelden om daarvan af te zien, maar deze zullen dan wel expliciet moeten worden gemaakt. - Expliciet zou de politieke keuze gemaakt kunnen worden dat van bepaalde kosten die gemeenten moeten maken het niet redelijk is dat de burgers van de betreffende gemeente daarvoor opdraaien. Het gaat om de expliciete overweging dat voor bepaalde kosten die gemeenten maken het niet reëel is daarbij een beroep te doen op belastingcapaciteit van hun inwoners.

Feitelijk is er dan sprake van een kostendekkende tegemoetkoming binnen de algemene uitkering. Voor (onderdelen van) het sociaal domein kan de vraag gesteld worden of het inderdaad wel redelijk is dat burgers via de OZB daaraan moeten meebetalen. Daarmee ligt indirect de vraag voor of hier niet een gelijk voorzieningenniveau aan de orde is: gelijke voorzieningen, ongeacht belastingcapaciteit. De Raad geeft in overweging dit bij de bekostiging van de taken uit het sociaal domein expliciet mee te wegen. - Een andere overwegingen zou kunnen zijn om gemeenten te laten profiteren van de waardestijging als gevolg van uitbreiding van de omvang van areaal door de uitbreiding van de onroerende zaken met een vertraging te laten doorwerken in de verevening, zodat deze gemeenten de eerste jaren meer profijt hebben van de waardestijging. Theoretisch gezien gaat het dan om het tweede aspiratieniveau, waarbij bepaalde kosten en inkomsten buiten de verevening gelaten worden. Dit zou overwogen kunnen worden voor domeinen als economie, infrastructuur en recreatie. De kosten die gepaard gaan met de uitbreiding van het areaal komen immers ook niet direct voor verevening in aanmerking. Het is dan niet onlogisch ook de (potentiële) inkomsten voor een periode buiten beschouwing te laten.

Praktisch zou dat kunnen door uit te gaan van het areaal van de onroerende zaken van bijvoorbeeld 5 jaar voorafgaand aan het uitkeringsjaar. Het is van belang de discussie over de verevening van de eigen inkomsten niet op voorhand te vermengen met een discussie over de draagkracht van individuele huishoudens. Het gemeentefonds is geen geschikt instrument voor persoonlijke inkomensverevening. Gemeenten moeten (bij gelijke efficiency) tegen hetzelfde Pagina 13 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

tarief gelijkwaardige voorzieningen aan hun burgers kunnen aanbieden. De verschillen in belastingdruk mogen niet afhankelijk zijn van de structurele omstandigheden van een gemeente. Een gelijk belastingtarief (rekentarief op basis van het landelijke OZB-tarief) kan leiden tot verschillen in hoogte van de lokale belastingaanslag voor inwoners, omdat de WOZ-waarden van objecten per gemeente verschilt: in Amsterdam leidt een tarief van x% tot een veel hogere aanslag in euro’s dan in Het Hogeland. Indien de conclusie is dat dit onwenselijk is, komt dit door de impliciete vaststelling dat het voor bepaalde kosten die gemeenten maken niet redelijk is dat de burgers daarvoor via lokale belastingen aan meebetalen. 5.2 Inkomsten uit riool- en reinigingsrechten Voor wat betreft de riool- en reinigingsrechten dient 100% kostendekkendheid van de tarieven het uitgangspunt te zijn. 15 Gemeenten worden geacht de kosten van riolering en afvalinzameling te dekken uit de heffingen. Dit kan leiden tot verschillen in tarieven. In de huidige verdeling worden gemeenten met een slechte bodemgesteldheid gedeeltelijk gecompenseerd voor de hogere kosten van de riolering. De Raad is van oordeel dat compensatie voor hogere kosten bij rioolof reiniging die samenhangen met structuurkenmerken vragen om een expliciete politieke keuze.

5.3 Verevening Overige Eigen Middelen (OEM) Naast de inkomsten uit OZB beschikken gemeenten ook over andere eigen inkomstenbronnen. De Overige Eigen Middelen bestaan uit een mix van zeer ongelijksoortige inkomsten. 16 Bij de verdeling van de algemene uitkering in 1997 is ervan uit gegaan dat de 5,4% van de kosten van gemeenten gedekt zouden kunnen worden uit de OEM. Sinds de overheveling van de IU sociaal domein naar de algemene uitkering is dit percentage gedaald naar circa 3%. Voor individuele gemeenten is het lastig om een inschatting van de inkomsten uit overige eigen middelen (OEM) te maken. De OEM-capaciteit blijkt niet samen te hangen met algemene structuurkenmerken. Om pragmatische redenen is die 20 jaar geleden gekoppeld aan de uitgaven. De inschatting van de OEM-capaciteit per gemeente loopt dus mee met de ontwikkeling van de volumes van de structuurkenmerken. Dit betekent dat Het feit dat een deel van de kosten gecompenseerd kunnen worden uit het btwcompensatiefonds kan daarbij om praktische redenen beter buiten beschouwing worden gelaten. 16 Het gaat om inkomsten uit: • treasury (o.a. inkomsten uit beleggingen en leningen); • belastingen (met name toeristenbelasting, precario, hondenbelasting en enkele overige gemeentelijke belastingen, niet zijnde OZB); • economische zaken (o.a.

inkomsten uit nutsbedrijven en marktgelden); • grondexploitaties; • overige algemene eigen inkomsten (o.a. openbaar vervoer, zee- en luchthavens). 15

Pagina 14 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

verondersteld wordt dat gemeenten met een hoge algemene uitkering ook meer OEM kunnen opbrengen. Feitelijk is er ook eigenlijk geen sprake van verevening maar slechts van een generieke korting via de uitgavenmaatstaven om de som van de gemeentelijke uitgaven kloppend te maken. Principieel en praktisch ligt de vraag nu voor of en op welke wijze verevening van deze inkomsten ook in de rede ligt. Principieel: in hoeverre gaat het hier om echte inkomsten, in welke mate zijn deze inkomsten het gevolg van eigen beleidskeuzes? Praktisch luidt de vraag of het gelet op bijvoorbeeld de beperkte omvang wel noodzakelijk of mogelijk is om deze inkomsten te verevenen en op welke wijze dan. Als algemene richtlijn is de Raad van oordeel dat bij de ‘overige eigen middelen’ het uitgangspunt dient te worden gehanteerde dat per onderdeel bekeken moet worden of er een relatie is tussen inkomsten en kosten. Gaat het om een algemeen dekkingsmiddel, of om taakgerelateerde inkomsten, of bedrijfsmatige inkomsten. Wanneer de kosten van een taak niet worden meegenomen dan moeten ook de daaraan gelieerde inkomsten buiten beschouwing worden gelaten; denk aan toerisme en toeristenbelasting. Bij taakgerelateerde inkomsten moeten deze worden gesaldeerd met de uitgaven, zoals bij rioolheffing, parkeerbelasting etc.

Als het een algemeen dekkingsmiddel betreft ligt een algemene verevening in de rede, bijvoorbeeld een vast percentage van de genormeerde uitgaven of een bedrag per inwoner. Bij een percentage van de genormeerde uitgaven, zoals nu het geval is, is de impliciete veronderstelling dat naarmate het uitgavenniveau hoger is, de gemeente ook over meer eigen inkomstenmogelijkheden beschikt. Voor het sociaal domein gaat die veronderstelling echter niet op. Een ander type verevening van de OEM is dan aan de orde. De belangrijkste onderdelen van de OEM vertonen relatief weinig spreiding tussen typen gemeenten (vergelijkbaar bedrag per inwoner). Omdat er geen duidelijke relatie is aan te tonen tussen de overige eigen middelen en een objectief structuurkenmerk, is een gelijk per bedrag per inwoner de meest voor de hand liggende maatstaf. Inkomsten uit vermogen en of dividend Een deel van de OEM bestaat uit inkomsten uit het vermogen dat een aantal gemeenten heeft verkregen uit onder ander de verkoop van energiebedrijven. Naar verwachting zal binnenkort een aantal gemeenten hun Eneco-aandelen verkopen. Tegenover de verwachte vermogenswinst staat overigens verlies aan dividendinkomsten. De herkomst van de inkomsten uit het gemeentelijke vermogen is daarbij niet alleen zeer divers maar ook deels afhankelijk van toevallige historische omstandigheden en deels van bewust eigen beleid.

Er is daarbij geen enkele relatie met een objectief structuurkenmerk. Voor een zuivere verevening van de Pagina 15 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

inkomsten uit vermogenswinsten zouden de eerdere opbrengsten uit bijvoorbeeld de verkoop van Essent en Nuon met terugwerkende kracht dan ook verevenend moeten worden. De inkomsten uit rente op vermogen zijn onder de huidige omstandigheden (schatkistbankieren en de rentestand) op het totaal van de gemeentelijke inkomsten relatief beperkt. Het ligt daarom niet voor de hand de inkomsten uit vermogen specifiek te verevenen. Inkomsten uit grondexploitatie Bedrijfsmatige inkomsten zouden buiten de verevening moeten blijven. Bij bedrijfsmatige inkomsten gaat het om eigen beleidskeuzes waarbij gemeenten ook financiële risico’s lopen. De vraag is of dit onderscheid in de praktijk voldoende praktisch werkbaar is. De inkomsten uit de grondexploitatie zijn afhankelijk van de keuze van een gemeente om wel of geen actief grondbeleid te voeren. De mogelijkheden inkomsten te verwerven zijn echter afhankelijk van de fysieke omgevingsfactoren; aantrekkelijkheid voor private investeringen is in een stedelijk gebied met groeipotentieel hoger dan in landelijk krimpgebied. De kosten voor uitbreiding komen niet voor verevening in aanmerking, dus is het logisch ook de (potentiële) inkomsten buiten beschouwing te laten. Parkeerbelastingen Parkeerbelastingen worden nu niet tot de OEM gerekend. In naam is het een belasting.

De oorsprong voor de keuze voor het belastinginstrument is ingegeven door het voorkomen dat boetes voor foutparkeren en te lang parkeren in de kas van het ministerie van Justitie terecht kwamen. Nu is het een navordering van belasting en loont de handhaving. In de huidige praktijk wordt de parkeerbelasting vooral gezien als een bron van inkomsten ter bestrijding van congestie. Het wordt om die reden meegenomen als inkomstenbron ter dekking van de kosten van infrastructuur. De potentiele inkomsten uit parkeerbelasting hangen samen met de aantrekkelijkheid van de gemeente voor mensen buiten de eigen gemeenten. De samenhang met centrumfunctie is evident. Bij het honoreren van de kosten die samenhangen met het vervullen van een centrumfunctie dienen ook deze inkomsten worden meegewogen. Toeristenbelasting Toeristenbelasting is een algemeen dekkingsmiddel. Het is daarbij van belang te bezien of er een relatie is met de uitgaven die gemeenten maken. Met andere woorden: als blijkt dat toeristengemeenten hogere uitgaven hebben op bepaalde beleidsterreinen die samenhangen met de inkomsten uit toeristenbelasting dan is het redelijk (een deel van) de toeristenbelasting aan te wijzen als dekkingsmiddel, maar niet vooraf. De hondenbelasting is een algemeen dekkingsmiddel.

Alhoewel veel gemeenten ter rechtvaardiging van het feit dat zij hondenbelasting heffen aangeven welke voorzieningen zij bekostigen uit de hondenbelasting, blijft het een algemeen dekkingsmiddel. Daarbij geeft de Raad in overweging dat hoezeer de Pagina 16 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

hondenbelasting ook tot de verbeelding spreekt, het in het totaal gaat om een marginale inkomstenbron. 17 Steeds meer gemeenten schaffen deze belasting ook af. 6. Clusterindeling De Raad erkent dat het kenmerk van de algemene uitkering als algemeen dekkingsmiddel in strijd lijkt met het onderverdelen van de algemene uitkering in uitgavenclusters. Om een goede verdeling voor het gemeentefonds te kunnen maken is het echter van belang zicht te hebben op de ontwikkelingen die de kosten veroorzaken. Door met elkaar samenhangende taken met vergelijkbare kostendrijvers te bundelen kunnen de kostenontwikkelingen beter worden gevolgd. Het geheel weglaten van elke vorm van clustering van uitgaven ontneemt het zicht op de achterliggende ontwikkelingen die de kosten bepalen. De clusterindeling is alleen bedoeld als hulpmiddel voor het ontwikkelen van een objectief verdeelstelsel. Bij de clusterindeling moet rekening worden gehouden met de inhoudelijke samenhang van de taken, de kenmerkende kostendrijvers en de mate van beleidsvrijheid. Waar nuttig en nodig moet ook onderscheid worden gemaakt in de mate van beleidsvrijheid bij de verschillende taken binnen de uitgavenclusters worden gemaakt. Dit onderscheid is van belang voor de analyse maar moet niet leiden tot opdeling in subclusters bij de verdeling omdat dit onbedoeld normerend kan werken.

Dit kan afbreuk doen aan de integrale afwegingen op lokaal niveau. Naar het oordeel van de Raad zijn deze overwegingen goed tegen elkaar afgewogen in de voorgestelde clusterindeling. Voldoende globaal om niet sturend te zijn, voldoende verfijnd om ontwikkelingen in de uitgaven te kunnen blijven duiden. Het sociaal domein Het is van belang om bij de herijking van de verdeling van het gemeentefonds te onderkennen dat de gedachten achter de decentralisatie in het sociaal domein (nog) niet goed van de grond is gekomen. Het integraal aanpakken van problemen op lokaal niveau komt moeizaam van de grond. Er bestaat een sterke tendens tot potjesdenken bij zowel Rijk als gemeenten. In de praktijk blijkt dat voor gemeenten de omvang van het beschikbare budget vaak nog leidend is voor het te voeren beleid. Hoewel dat vanuit het ideaal van integrale afwegingen niet wenselijk is, acht de Raad dit wel verklaarbaar. De budgetten bieden tenminste een zeker houvast. Er bestaat daarbij een zeker gebrek aan vertrouwen in de eigen lokale afweging. Enerzijds ontbreekt het gemeenten aan de mogelijkheden om eigen afwegingen te maken, anderzijds ontbreekt de moed om te sturen en politieke keuzes te maken. De beperkte mogelijkheden om te sturen versterken het claimgedrag van gemeenten, zie de volumediscussies bij de jeugdzorg.

Maar 17 In 2013 ongeveer 65 mln., nauwelijks 1% van alle gemeentelijke inkomsten. Bron: CBS Statline.

Pagina 17 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

ook bij het Rijk is er een sterke drang tot sturing met name vanuit het parlement en de vakdepartementen. 18 De Raad nuanceert daarom het uitgangspunt dat de verdeling van de algemene uitkering de transformatie in het sociaal domein - zoals ontschot werken, lokaal maatwerk en het stimuleren van de beweging van individuele naar collectieve of algemene voorzieningen - actief moet stimuleren. De verdeling van de algemene uitkering moet de eigen afweging van gemeenten ondersteunen en mag daarom geen prikkels bevatten: de algemene uitkering is geen sturingsinstrument! Het is aan de gemeenten om de eigen afwegingen te maken over de meest doelmatige inzet van middelen. Het uitgangspunt luidt daarentegen dat de verdeling de gewenste transformatie in het sociaal domein niet frustreert: de verdeling mag ook geen negatieve prikkels bevatten. In dit stadium van de transformatie van het sociaal domein hecht de Raad waarde aan het apart kunnen volgen van de kostenontwikkeling in het sociaal domein zowel qua volume als verdeling. Daarmee bedoelt de Raad in de eerste plaats dat de omvang van de macro-uitgaven van de vier voorgestelde clusters goed in beeld moet blijven. In de tweede plaats adviseert de Raad dat de verhouding tussen de uitgavenontwikkeling in het sociaal domein versus die in het klassieke deel in het oog moet worden gehouden.

Dit om te kunnen monitoren of en in hoeverre de uitgaven aan het klassieke deel ‘weggedrukt’ worden door die aan het sociaal domein (“insnoeren en uitbuiken”). De druk vanuit het Rijk om met aanvullende en beperkende regelgeving te komen op het sociaal domein is nog niet geluwd, zie onder andere het abonnementstarief. Artikel 2 Fvw biedt in theorie vooraf een goede compensatie voor de kosten die gepaard gaan met aanvullende regelgeving. De praktijk leert dat veel van de beleidswijzigingen en aanpassingen ook sluipenderwijs tot een afwenteling van kosten kunnen leiden die niet vooraf in beeld waren. Het is daarom een goede zaak de kostenontwikkelingen in het sociaal domein voorlopig nauwlettend te kunnen blijven volgen. Het risico bestaat anders dat gemeenten genoodzaakt zijn te bezuinigen op die terreinen waar ze een relatief grote beleidsvrijheid genieten. Daarmee komt de beleidsvrijheid van gemeenten indirect verder onder druk te staan. De verwachting is dat met de invoering van het woonplaatsbeginsel (wpb) het budget voor Jeugd volledig objectief verdeeld kan worden. Om deze verwachting in de praktijk te kunnen toetsen is het wel van belang de kostenontwikkeling op het terrein van de jeugd goed te kunnen volgen. Ook dit pleit voor het voorlopig apart zichtbaar houden van de middelen voor de jeugd.

Bij de transformatie van Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang acht de Raad het ook van belang om de budgetten apart te kunnen blijven volgen. In tien jaar tijd wordt Beschermd Wonen niet alleen een taak van centrumgemeenten, 18

Rob, Ondertussen in Den Haag, juni 2018. Pagina 18 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

maar van álle gemeenten. Hiervoor komt een nieuwe verdeling van het geld dat hiervoor beschikbaar is. Dat betekent dat gemeenten in die periode geleidelijk overstappen van de huidige historische verdeling over centrumgemeenten naar een volledig objectieve verdeling over alle gemeenten. Vanaf 2022 wordt een deel van de middelen voor het eerst objectief verdeeld. De centrumgemeenten blijven verantwoordelijk voor bestaande cliënten. De nieuwe cliënten vallen vanaf dat moment onder de verantwoordelijkheid van alle gemeenten. Daarmee wordt in principe recht gedaan aan de balans tussen een verdeling die transformatie ondersteunt en het (tijdelijk) blijven honoreren van historisch gegroeide kostenpatronen, zoals door de Raad bepleit. Zonder de beleidsdoelstelling achter de doordecentralisatie ter discussie te stellen, acht de Raad het - gelet op de vele onzekerheden waarmee deze gepaard gaat - een goed idee om halverwege de transitie de peilstok te hanteren en te bezien of de ontwikkelingen volgens verwachting verlopen en of er reden is tot bijstelling van het beleid. Dit mede gelet op de landelijke toegang die voor Beschermd Wonen geldt. Waar cliënten zich melden in Nederland is niet te voorspellen, in hoeverre toepassing van een woonplaatsbeginsel of kostenregeling een oplossing bieden voor dit probleem is nog niet duidelijk.

De eventuele doordecentralisatie – op basis van een evaluatie over vier jaar - van de Maatschappelijke Opvang naar alle gemeenten kan daarin dan ook worden betrokken. Conclusie Voordat ten aanzien van het sociaal domein verdergaande stappen worden gezet, acht de Raad het van belang even een pas op de plaats te maken: blijven we vasthouden aan de gedachte achter decentralisatie? Zo ja, dan moet het Rijk zich onthouden van bemoeienis en moeten gemeenten zelf lokale politieke keuzes durven maken. Dan kan de overdracht van de budgetten sociaal domein naar de algemene uitkering – zónder labels – naar de algemene uitkering onverkort doorgang blijven vinden. Zo nee, dan moeten we de conclusie trekken dat de taken in het sociaal domein zich blijkbaar niet lenen voor veel lokale beleidsvrijheid en zal de overdracht naar de algemene uitkering moeten worden heroverwogen. Kern is de afweging of voor het dekken van de kosten in het sociaal domein een gelijkwaardig dan wel een gelijk voorzieningenniveau wordt nagestreefd. Als de beleidsvrijheid veel beperkter blijkt te zijn dan voor de overige domeinen en er een gelijk i.p.v. een gelijkwaardig voorzieningenniveau wordt nagestreefd, ligt een andere bekostiging voor de hand. Dit is een fundamenteel punt waar de Raad in zijn strategische vooruitblik aan het eind van dit advies op terugkomt. 7.

Toedeling van de overhead aan de clusters De overhead vormt een belangrijk onderdeel van de totale uitgaven aan gemeentelijke taken. Op basis van Iv3-gegevens (rekening 2017) bedragen de netto lasten van gemeenten voor overhead circa 5,5 miljard euro. Het al dan niet

Pagina 19 van 27

Datum 3 september 2019 Kenmerk 2019-0000457175

toedelen van de kosten van de overhead aan de uitgavenclusters lijkt in eerste aanleg een technische kwestie. Vanuit kostenoriëntatie verdient het de voorkeur om kosten van de overhead zoveel mogelijk aan de verschillende taakvelden toe te delen. Dit druist in tegen het BBV en ook de wens van veel gemeenten om inzicht te hebben in de totale overhead, maar voor het goed kunnen volgen van de kosten is dit wel wenselijk. 19 Het past ook beter bij een integrale benadering. De Raad heeft daarom de voorkeur de overhead zo veel mogelijk specifiek aan de uitgavenclusters toe te delen en de algemene overhead te beperken tot die zaken die over meerdere uitgavenclusters heen strekken en die ten dienste staan van de gemeente als geheel. Dat laat onverlet dat het voor de eigen beleidsvoering van gemeenten zelf van belang kan zijn om inzicht te hebben in de totale overhead. 8. Regionalisering De Raad is van oordeel dat vastgehouden moet worden aan het uitgangspunt dat de verdeling van de algemene uitkering gebaseerd moet zijn op gemeentelijke structuurkenmerken. De veronderstelling is echter dat een deel van de gemeentelijke kosten niet louter worden bepaald door de eigen structuurkenmerken maar ook door de kenmerken van de regio waar de gemeente is gelegen.